邢偉

摘要：非傳統(tǒng)安全問題影響著中國在海外的合法利益，在東南亞地區(qū)的湄公河國家，自然災(zāi)害、環(huán)境問題和恐怖活動等多方面的非傳統(tǒng)安全問題頻發(fā)，嚴重影響中國在該地區(qū)的合法權(quán)益。保護海外公民和法人的合法利益也體現(xiàn)了中國綜合實力的提升，同時，也有利于提高中國國際形象和全球治理能力，有利于中國國家利益的維護與實現(xiàn)。中國在湄公河國家海外利益的保護需要中國國內(nèi)多方參與，也需要與湄公河國家進行多層次的合作。另外， 在區(qū)域和全球制度的參與層面，中國需要加強制度建設(shè)和提升參與度。

關(guān)鍵詞：非傳統(tǒng)安全;中國海外利益;湄公河

[中圖分類號] D815.5? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2019）04-0069-08

Non-Traditional Security and Protection of Chinese Overseas

Interests in the Mekong Countries

Xing Wei

Abstract： Non-traditional security issues affect China’s legitimate interests overseas. Natural disasters， environmental problems and terrorist activities are frequent， seriously affecting China’s legitimate rights and interests in the Mekong countries of Southeast Asia. Protecting the legitimate interests of overseas citizens also reflects the improvement of China’s comprehensive strength. At the same time， it is also conducive to improving China’s international image and global governance ability， and to safeguarding and maintaining China’s national interests. The protection of China’s overseas interests in the region requires China’s domestic participation and multi-level? cooperation with the Mekong countries. In addition， at the level of regional and? global? system participation， China needs to strengthen system construction and enhance participation.

Key Words： Non-Traditional Security; Chinese Overseas Interests; Mekong River

中共十八大以來，中國共產(chǎn)黨和中國政府高度重視中國海外利益保護。中共中央政治局委員、中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪曾經(jīng)指出，在對外工作中，要“完善構(gòu)建高效有力的海外利益保護體系，切實保障我國公民和企業(yè)在海外的合法權(quán)益”①。隨著“一帶一路”倡議合作在全球范圍內(nèi)的拓展，中國對海外公民和企業(yè)合法權(quán)益的保護更加重視。中國政府已經(jīng)實施了多次海外撤僑行動。2015年，因也門局勢動蕩，2015年和2016年，因尼泊爾和新西蘭發(fā)生嚴重地震，中國分別從上述地區(qū)緊急撤僑，及時保護了海外公民的合法權(quán)益。非傳統(tǒng)安全問題影響著中國公民在海外的合法利益，在東南亞地區(qū)的湄公河國家，自然災(zāi)害、環(huán)境問題和恐怖活動等多方面的非傳統(tǒng)安全問題頻發(fā)，嚴重影響了中國在該地區(qū)的合法權(quán)益。由于區(qū)域內(nèi)多條跨境河流的關(guān)系，中國與湄公河國家具有天然的“命運共同體”特性，同時，湄公河國家是推進中國—中南半島經(jīng)濟走廊建設(shè)的重要支點國家，在“一帶一路”建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。中老鐵路、中泰鐵路和昆曼公路等多個互聯(lián)互通項目成為中國與周邊國家尋求共同安全與繁榮的積極示范。從應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的角度出發(fā)，中國在湄公河國家的合法權(quán)益應(yīng)當?shù)玫街匾暫捅Ｗo。

一、湄公河國家面臨的非傳統(tǒng)安全問題

湄公河流域國家地處中南半島，包括緬甸、泰國、老撾、越南和柬埔寨。湄公河國家地處亞熱帶和熱帶地區(qū)，由于熱帶季風的影響，旱季和雨季相對分明，旱澇災(zāi)害經(jīng)常發(fā)生。湄公河流域?qū)τ谵r(nóng)業(yè)的依賴程度較高，因此，對于水資源的需求較大。由于氣候炎熱，湄公河流域不少國家的經(jīng)濟社會發(fā)展水平有限，疫病防治仍然是這些國家高度關(guān)注的議題。而且，世界聞名的“金三角”就在該區(qū)域的緬甸、老撾、泰國3個國家的交界地區(qū)，毒品問題是困擾湄公河國家發(fā)展的重要問題，也對當?shù)氐纳鐣伟矘?gòu)成了嚴重的威脅。

（一）自然環(huán)境和防疫問題突出

據(jù)聯(lián)合國環(huán)境署2016年公布的《全球環(huán)境展望——亞太地區(qū)評估》，2015年，亞太地區(qū)的水資源緊缺程度大約是世界平均水平的兩倍。其中，水資源高度緊缺的地區(qū)主要集中在南亞和東南亞地區(qū)，這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè)，而農(nóng)業(yè)又高度消耗水資源①。湄公河國家地處東南亞，對水資源的依賴程度較高。盡管湄公河流域只有在旱季時才可能出現(xiàn)缺水現(xiàn)象，但是，隨著氣候變化帶來的降水不規(guī)律現(xiàn)象增加，該地區(qū)面臨的旱澇風險進一步加大。東南亞地區(qū)容易遭受熱帶風暴的影響，并且會發(fā)生嚴重的降雨和洪水災(zāi)害②。這些都會對湄公河國家安全和經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重的負面影響。2011年，泰國曼谷發(fā)生的洪災(zāi)就是近年來湄公河國家遭受的最嚴重的自然災(zāi)害之一。中國企業(yè)在進行海外投資時，除了采礦和水利項目等位于郊野，一般的商貿(mào)公司主要在相關(guān)國家的城鎮(zhèn)地區(qū)進行投資，而人員密集的城鎮(zhèn)地區(qū)更容易受到極端天氣的影響，極熱或極寒的氣溫、城市內(nèi)澇、土地液化漂移、空氣污染和水資源短缺等現(xiàn)象對于城鎮(zhèn)地區(qū)人員的安危和工商業(yè)的正常開展影響更大。由于湄公河國家的社會經(jīng)濟發(fā)展水平總體有限，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民眾的居住環(huán)境和災(zāi)害應(yīng)急體系都亟待完善，自然災(zāi)害造成的人員和財產(chǎn)損失可能對該地區(qū)的影響更為嚴重。氣候變化對于湄公河國家的安全風險還體現(xiàn)在海平面不斷上升方面。聯(lián)合國環(huán)境署對2050年前因海平面上升而導(dǎo)致的風險進行了預(yù)估，緬甸、越南和泰國分別處于全球風險排名的第1位、第7位和第20位③。湄公河國家對于氣候變化等環(huán)境風險的敏感性和脆弱性較高，自然災(zāi)害造成的非傳統(tǒng)安全風險對于中國公民在湄公河國家的安全也造成影響。

水資源衛(wèi)生和傳染病防治對于湄公河國家的生產(chǎn)和生活至關(guān)重要。因為在湄公河國家，雨季降水偏多，甚至會引發(fā)洪澇災(zāi)害，相關(guān)疾病對于地區(qū)民眾的生產(chǎn)和生活影響很大。例如，緬甸的很多地表水就存在被污染的情況。氣候變化使洪水等災(zāi)害更加難以控制，洪水災(zāi)害令鉤端螺旋體病等與水相關(guān)的疾病風險增加。例如，這種疾病在泰國部分地區(qū)十分流行，可以通過人在水中行走而傳染④。疫病防治對于湄公河國家來說十分重要，以緬甸為例，結(jié)核病、瘧疾和艾滋病的傳播率是全球平均水平的3倍，而且，緬甸也是這些疾病傳播率最高的亞洲國家之一⑤。中資機構(gòu)在海外的人身和財產(chǎn)安全受到此類非傳統(tǒng)安全的影響，這就需要中國加大保護力度，以降低中國海外公民人身和財產(chǎn)受到影響的程度。

另外，由于湄公河國家地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，中國等國家投資、興建的水利等基礎(chǔ)設(shè)施容易受到地震等地質(zhì)災(zāi)害的影響。2018年7月，大雨引發(fā)的洪水沖垮了韓國在老撾興建的水壩，造成大量人員傷亡和失蹤。自然災(zāi)害引起的安全事件應(yīng)當?shù)玫阶銐蛑匾?，中國對于在相關(guān)國家修建的重大工程項目也要進行事先的評估和事后的監(jiān)督，防止自然災(zāi)害對工程造成破壞，進而影響當?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)生活及中國的海外利益。

（二）地區(qū)治安局勢嚴峻

2011年10月5日，中國“華平號”“玉興8號”兩艘商船在湄公河“金三角”水域遭遇襲擊，13名中國船員全部遇難，糯康集團制造了震驚世界的“湄公河慘案”。湄公河部分航段流經(jīng)毒品泛濫的“金三角”地區(qū)，吸毒、販毒活動給當?shù)氐纳鐣伟苍斐珊艽髩毫?，也成為在該地區(qū)的中國公民和企業(yè)安全的極大威脅。

據(jù)中國國家禁毒委員會辦公室與緬甸中央肅毒委員會、老撾禁毒委員會合作開展的衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2015年至2016年生長季，緬甸北部地區(qū)罌粟種植面積達66.5萬畝，比上一季增長3.7%，可產(chǎn)600多噸鴉片或制成60多噸海洛因;同時，該地區(qū)冰毒片劑年均產(chǎn)量遠大于海洛因產(chǎn)量。老撾北部地區(qū)罌粟種植面積為8萬畝，比上一季增長13.7%①。目前，該地區(qū)毒品生產(chǎn)仍然沒有得到有效遏制，東南亞地區(qū)仍然是世界范圍內(nèi)冰毒販運的主要地區(qū)之一。同時，該地區(qū)冰毒的消費和生產(chǎn)能力也在不斷增加②。另外，在東南亞地區(qū)，卡痛葉（Kratom）具有類似毒品的效應(yīng)，影響人類健康，但是，這種藥物在東南亞地區(qū)作為傳統(tǒng)療法用于治療一些疾病，而在世界范圍內(nèi)，對其使用仍然缺乏有效監(jiān)管，很難確保其不被濫用③。從2016年警方獲得的毒品量分析，東南亞地區(qū)海洛因和嗎啡的數(shù)量同比下降了6%，這主要是由于緬甸的鴉片生產(chǎn)減少了，同時，一些地方的冰毒交易卻更加活躍了④。毒品問題嚴重影響該地區(qū)的安全穩(wěn)定，也對中國海外權(quán)益的保護造成很大威脅。

恐怖主義在湄公河國家也具有破壞性的影響。2015年8月17日傍晚，泰國曼谷市中心商業(yè)區(qū)著名的泰國水門四面佛前發(fā)生強烈爆炸，由于當時正是交通擁堵時期，爆炸造成19人死亡、123人受傷。據(jù)中國駐泰國大使館的消息，死者中包含3名中國人。泰國《世界日報》稱，約有15名中國人在爆炸中受傷⑤。從2016年8月11日下午開始，泰國24小時內(nèi)發(fā)生了11起炸彈爆炸，爆炸地點包括熱門旅游地點華欣及普吉島，造成至少4人死亡、數(shù)十人受傷⑥。2016年，澳大利亞警方通知泰國當局，一些泰國的團體正在向“伊斯蘭國”宗教極端組織提供資金支持。在此之后，泰國警方首次承認，主要在泰國南部，一部分泰國人與 “伊斯蘭國”有聯(lián)系并且向其提供資助⑦?？植阑顒右矊υ诋?shù)芈糜魏凸ぷ鞯闹袊裨斐缮眢w和心理等多方面的威脅。

中國游客的人身安全也是需要關(guān)注的方面。近年來， 中國前往湄公河國家旅游的游客人數(shù)不斷增加，很多時候，中國游客在湄公河國家機場入境時被索要小費，并導(dǎo)致了一些影響雙邊關(guān)系的事件發(fā)生。中國游客在出海旅游的過程中，多次發(fā)生游船出事沉沒事件，這對中國游客的生命安全造成了重大影響。2013年8月28日，泰國旅游城市芭提雅發(fā)生快艇與漁船相撞事故，導(dǎo)致快艇上2名中國游客遇難，另有7名中國游客受傷⑧。2016年4月25日，泰國芭堤雅海域珊瑚島達汶海灘發(fā)生快艇與水上摩托艇相撞事件，并造成1名26歲的中國游客死亡。同月26日，當?shù)赜职l(fā)生一起快艇相撞事件，造成8名中國游客受傷⑨。2018年7月5日，普吉島附近海域發(fā)生近年來最嚴重的沉船事故，共有47名中國游客死亡⑩。由于當?shù)貒曳莻鹘y(tǒng)安全治理能力有限，中國游客對當?shù)氐暮芏嗲闆r也不熟悉，導(dǎo)致中國公民的人身安全受到了嚴重威脅。

（三）經(jīng)商安全度有待提升

世界銀行2019年《全球經(jīng)商環(huán)境報告》 （Doing Business）顯示，在對全球190個經(jīng)濟體的經(jīng)商環(huán)境進行綜合評估后，泰國、越南、柬埔寨、老撾和緬甸的排名分別為第27位、第69位、第138位、第154位和第171位，除了泰國，湄公河國家的總體投資環(huán)境水平依然偏低？輥？輯？訛。根據(jù)中國社會科學院世界經(jīng)濟政治研究所國際投資室發(fā)布的《2018年中國海外投資國家風險評級報告》，湄公河5國的風險評級均為BBB級（國家風險等級從AAA到B共分為6個等級）①。另外，中國在開展海外能源投資時，仍然需要關(guān)注當?shù)貒业恼物L險。例如，由于緬甸國內(nèi)的政治問題，密松水電站建設(shè)被叫停一事嚴重影響了中國海外投資的穩(wěn)定性。在一些湄公河國家中，軍方對國內(nèi)政治的影響很大，其國內(nèi)政治的穩(wěn)定性也會對外商的投資信心與效果造成影響。

湄公河國家的季節(jié)性失業(yè)率很高。由于是農(nóng)業(yè)國家，柬埔寨和緬甸等國的季節(jié)性失業(yè)率大概在85%以上。臨時工在湄公河國家是非常重要的就業(yè)方式，例如，建筑業(yè)的臨時工在柬埔寨約占21%，在越南則大概占到89%。制造業(yè)領(lǐng)域的臨時工在東南亞國家平均約占20%，而在越南，這一比例大概有60%。湄公河國家的支柱產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，制造業(yè)和建筑業(yè)等其他行業(yè)對工人的需求較少②。湄公河國家的季節(jié)性就業(yè)問題突出會給中國企業(yè)的用工帶來一定的不確定性。另外，湄公河國家大多處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，國內(nèi)各項商業(yè)法律仍有待健全，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的脆弱性仍然存在。例如，泰國1997年的金融危機就曾經(jīng)引發(fā)了東南亞地區(qū)性金融危機。2008年，全球金融危機對于湄公河國家的經(jīng)濟安全也造成了較大沖擊。

綜上所述，湄公河國家的非傳統(tǒng)安全問題突出，這在一定程度上影響著中國在該地區(qū)的海外利益。當前，中國已經(jīng)意識到非傳統(tǒng)安全方面的挑戰(zhàn)，主要通過與該地區(qū)國家的合作來維護公民、法人和國家的合法利益。

二、中國進行海外利益保護的戰(zhàn)略考量

中國政府在2004年提出：“要增強我國海外利益保護能力，完善相關(guān)法律法規(guī)，健全預(yù)警和快速反應(yīng)機制，改進工作作風，滿腔熱情地為在國外的我國公民和法人服務(wù)?！雹?2014年，中共中央總書記、國家主席習近平在中央外事工作會議上強調(diào)：“要切實維護我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強保護力度?！雹?中國學術(shù)界對中國海外利益的內(nèi)涵等方面都做了較為深入的探討。有學者從海外公民利益保護的角度分析⑤，以及從國際制度等方面闡釋海外利益保護的合法性⑥。有學者認為，海外利益是國內(nèi)利益的延續(xù)與拓展⑦。還有學者認為，應(yīng)當對海外利益進行綜合考量，中國公民在海外的個人、法人利益，以及中國國家利益，都是海外利益的重要組成部分。中國的海外利益應(yīng)當包括政治、經(jīng)濟、安全和文化等多方面的合法利益⑧。本文認為，隨著中國“走出去”的步伐加快，在世界范圍內(nèi)推進“一帶一路”倡議合作的進程中，中國海外利益客觀存在，內(nèi)容是多元的，涉及的利益也是多層次的。國家保護海外公民和法人的合法利益，這也體現(xiàn)了中國綜合實力與國際地位的提升，同時，也是對中國國際形象和全球治理能力的助力，實質(zhì)上有利于國家利益的維護與實現(xiàn)。

（一）切實保護中方機構(gòu)、項目和人員安全

中國與湄公河國家經(jīng)貿(mào)、人文往來頻繁。近年來，在湄公河國家學習、工作和旅游的中國公民人數(shù)日益增加。表1顯示，中國與湄公河國家都合作開辦了孔子學院或孔子課堂，中方派駐的漢語教師及志愿者的安全是中國海外公民利益的重要組成部分。另外，每年中國向湄公河各國派遣留學生、中國出境游客人數(shù)增加，大量的中資機構(gòu)人員前往湄公河國家工作，這些都對當?shù)刂伟埠蛻?yīng)對有關(guān)災(zāi)害等提出了更高的要求。

從表2可以看到，近年來，中國與湄公河國家的經(jīng)濟交流不斷深化，對其投資不斷增加，中國在湄公河國家的經(jīng)濟安全亟需得到更多保障。另從表3可以看出，中國在湄公河國家的勞務(wù)人員也維持著一定的規(guī)模， 中國海外勞工的生命財產(chǎn)安全需要得到保護。中國公民和企業(yè)作為個體，是國家在海外開展活動的基層單位。在自然環(huán)境存在風險和當?shù)貒抑卫砟芰τ邢薜那闆r下，國家保護海外公民的合法權(quán)益是以人為本執(zhí)政理念的體現(xiàn)。中共十九大報告提出 “兩個一百年”的奮斗目標，這更加體現(xiàn)了以人為本的理念，符合中國廣大人民群眾的期待①。習近平強調(diào)：“我們要堅持走和平發(fā)展道路，但決不能放棄我們的正當權(quán)益，決不能犧牲國家核心利益?！雹?海外公民和駐外機構(gòu)的安全是中國首先需要保證的海外利益。2011年“湄公河慘案”發(fā)生后，中國立即與相關(guān)國家就此案展開調(diào)查，直至完成審判并對案件主犯執(zhí)行死刑。為了保護在湄公河上從事運輸行業(yè)的中國船員安全，中國在“湄公河慘案”發(fā)生后即與老撾、緬甸和泰國進行溝通，2011年12月9日啟動了中國、老撾、緬甸、泰國湄公河聯(lián)合執(zhí)法機制。實踐證明，中國參與的海外執(zhí)法活動有效地震懾了境外犯罪分子，對中國公民在海外的人身安全起到了切實的保護作用③。保護中國海外公民的安全是海外利益保護的基本出發(fā)點和重要關(guān)注方面。

（二）提升國家形象，保證中國國家利益的嚴肅性

中國的國家利益包含政治、經(jīng)濟、安全和文化等多方面的內(nèi)涵。改革開放40年來，中國的綜合國力已經(jīng)顯著提升，經(jīng)濟總量位居世界第二，軍事實力也不斷提升， 非傳統(tǒng)安全的應(yīng)對與治理能力也在逐步增強。2008年，中國汶川大地震檢驗了中國應(yīng)對自然災(zāi)害的反應(yīng)能力。同時， 隨著反恐能力的提升，近年來，中國成功應(yīng)對多起重大事件，中國在國內(nèi)已經(jīng)具備了較為完備的非傳統(tǒng)安全處置能力。2002年11月，中國與東盟發(fā)表《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》;2004年，中國與東盟簽署《中華人民共和國政府和東南亞國家聯(lián)盟成員國政府非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》④，雙方確定了反恐、禁毒和打擊國際經(jīng)濟犯罪等重點合作領(lǐng)域，明確了各領(lǐng)域的中長期合作目標，規(guī)定雙方將通過信息交流、人員交流與培訓(xùn)、執(zhí)法協(xié)作和共同研究等方式加強合作。

中國通過與湄公河國家進行合作，共同對非傳統(tǒng)安全問題進行預(yù)防和應(yīng)對，有助于中國“軟實力”和國際形象的提升。一方面，中國通過平等合作的方式與湄公河國家進行合作治理，新時代中國外交的平等理念能夠更加清晰地在合作中體現(xiàn);另一方面，中國更加重視公民在海外的生命財產(chǎn)安全，這也會更加有助于樹立中國負責任的大國形象?！叭说陌踩笔强傮w國家安全觀的一部分，中國對于海外利益的合理訴求也體現(xiàn)出中國更加靈活、務(wù)實的大國外交風范。由于湄公河航道并不能全程通航，中國的海上運輸通道也較為單一，在一定程度上容易受到天氣和海盜等非傳統(tǒng)安全因素的影響。中國與相關(guān)國家在研究拓展通航條件的同時，與老撾、泰國等國開展合作，共同開發(fā)中南半島的鐵路和公路運輸系統(tǒng)，這有助于實現(xiàn)運輸方式的多樣化，同時，也可以縮短中國經(jīng)過東南亞地區(qū)的海上航線，提升運輸效率，降低成本。多層次方式的運用有助于中國在保護海外利益時有效應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題，并樹立負責任的大國形象。

（三）從本源上消除安全威脅，強化地區(qū)伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

湄公河國家治理能力普遍較弱，除了泰國和越南的經(jīng)濟發(fā)展水平稍高，其他3國屬于世界上最不發(fā)達國家行列。該地區(qū)的非傳統(tǒng)安全威脅不僅對中國的海外利益會造成損害，在面對氣候變化和水資源使用壓力的情況之下，有限的治理能力限制了湄公河國家合作應(yīng)對非傳統(tǒng)安全風險的能力。盡管湄公河下游4國成立了專注水資源治理的湄公河委員會，但是中國和緬甸作為瀾滄江—湄公河的上游國家并沒有加入該組織，因此，瀾滄江—湄公河流域整體性的治理能力包括水文信息統(tǒng)計和通報、預(yù)防洪災(zāi)等效果仍有待提升。中國在響應(yīng)泰國的倡議之后，于2015年與湄公河流域5國共同建立了瀾滄江—湄公河合作機制（以下簡稱“瀾湄合作機制”），合作內(nèi)容包括對水資源安全的高度關(guān)注。從瀾湄命運共同體的角度出發(fā)，為了提升湄公河國家的治理能力，近年來，瀾湄合作與湄公河委員會也決定開展合作。2018年11月，在首屆瀾湄水資源合作論壇舉辦期間，湄公河委員會首席執(zhí)行官與中國高級官員進行會晤，中國官員表示，對湄公河委員會倡議加強其與瀾湄合作的緊密合作表示歡迎①。

據(jù)研究，制度創(chuàng)設(shè)的議題領(lǐng)域和組織間架構(gòu)安排對于制度設(shè)計的成功至關(guān)重要。通過選擇網(wǎng)絡(luò)外部性較低的議題領(lǐng)域以及采取合股、授權(quán)和達成戰(zhàn)略伙伴等策略建立制度化的組織間架構(gòu)有利于塑造制度合作的預(yù)期，降低新建國際組織在創(chuàng)設(shè)初期可能面臨的外部政治壓力②。瀾湄合作機制作為第一個流域各國共同參與的水資源治理機制，中國作為地區(qū)大國，在瀾湄合作的推進過程中提供了較多的治理類公共產(chǎn)品，為瀾湄合作的發(fā)展以及與其他治理機制的互動、交流做出了應(yīng)有的貢獻。中國在機制建設(shè)中主動布局流域水合作平臺，同時，盡到了國際責任，也與其他治理機制進行相互溝通，促進地區(qū)合作不斷向前推進。另外，中國支持“金三角”國家發(fā)展替代種植，從根源上消除毒品的生產(chǎn)，而且，也加大政策力度進口相關(guān)國家的替代種植農(nóng)產(chǎn)品。

中國在維護海外利益的過程中，通過保護公民的權(quán)益盡到大國的責任;通過與地區(qū)國家合作，應(yīng)對非傳統(tǒng)安全對于湄公河國家的影響，從而促進中國海外利益的保護。

三、海外利益保護的實施路徑

中國在湄公河國家海外利益的保護需要中國國內(nèi)多方力量的參與，也需要與湄公河國家進行多層次的合作。另外，在區(qū)域和全球制度的參與層面，中國需要加強制度建設(shè)和提升參與度。

（一）積極實施領(lǐng)事保護措施

2003年，中國外交部公布了《中國境外領(lǐng)事保護和服務(wù)指南》，之后經(jīng)過多次修改，最近的版本是2018年的《中國領(lǐng)事保護和協(xié)助指南》，作為領(lǐng)事保護的總原則和指南，對中國公民的海外安全保護做出了指導(dǎo)。2012年，中國外交部公布了《中國企業(yè)海外安全風險防范指南》，從員工選派與雇用、安全培訓(xùn)、風險評估、安全軟環(huán)境建設(shè)、安保硬件投入、日常管理及應(yīng)急處置等方面對中資企業(yè)的海外投資做出了指導(dǎo)③。2004年11月，由中國國務(wù)院、外交部及有關(guān)部門參加的境外中國公民和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議制度成立，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)境外涉中國公民和企業(yè)重大領(lǐng)事保護事件的處置工作。2006年5月29日，中國外交部在領(lǐng)事司內(nèi)設(shè)立領(lǐng)事保護處，這是中國首次設(shè)立專門部門處理和協(xié)調(diào)海外中國公民和法人合法權(quán)益的保護工作。2007年8月23日，領(lǐng)事保護處正式升格成為領(lǐng)事保護中心，以進一步整合資源，提升預(yù)警、處置、宣傳和立法等方面的協(xié)調(diào)行動能力，更好地應(yīng)對日益增多的領(lǐng)事保護工作需求①。

近年來，中國駐湄公河流域國家的使領(lǐng)館組織開展了形式多樣的安全宣傳活動以提升中國公民海外安全自我保護意識。2016年5月23日，中國駐柬埔寨大使館舉行領(lǐng)事保護和協(xié)助工作會議，會議宣布建立“使館領(lǐng)保聯(lián)絡(luò)員體系”和“領(lǐng)保聯(lián)防機制”②。2018年9月15日，中國駐緬甸大使館在仰光舉辦“2018年度領(lǐng)事保護專題宣講會”，在緬甸中資機構(gòu)、漢語教師、留學生、華人社團代表及緬甸外交部領(lǐng)事司、仰光省移民局官員等約200人參加宣講會③。2018年11月15日，中國駐老撾大使館在老撾國立大學舉辦“領(lǐng)保進校園”活動，加強對在老撾中國留學生的安全教育④。2019年1月15日，中國駐越南大使館在河內(nèi)舉行領(lǐng)事保護志愿者工作會議，希望繼續(xù)通過社會力量的幫助做好領(lǐng)事保護工作⑤。2019年3月13日，中國駐泰國清邁總領(lǐng)事館舉辦“領(lǐng)事保護宣傳日”活動，領(lǐng)事館工作人員向中國游客發(fā)放領(lǐng)事保護協(xié)助手冊，提醒大家在泰國期間注意遵紀守法、加強安全防范意識。中國駐泰國大使館也主動做好各項預(yù)防工作，例如，與泰國方面合作在閣蘭島的海灘上豎立大幅中文警示牌并加裝高音喇叭，提醒中國游客注意安全保護等⑥。中國通過運用包括當?shù)厣鐣α吭趦?nèi)的多層次合作體系，預(yù)防性地參與到湄公河國家保護中國公民合法權(quán)益的活動中，為中國公民的境外安全構(gòu)筑了堅固防線。

（二）與湄公河國家進行多層次合作

瀾湄綜合執(zhí)法安全合作中心是瀾湄流域國家成立的政府間國際組織，中國通過與瀾湄流域國家開展機制化的執(zhí)法交流合作，共同提升應(yīng)對非傳統(tǒng)安全風險的能力。2018年10月，瀾湄執(zhí)法中心在中國云南警官學院舉辦“瀾湄流域沿岸基層警察局長研修班”，來自中國、老撾和柬埔寨3國的22名基層指揮官參會，就打擊毒品、販賣人口等應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅進行交流學習⑦。湄公河國家非傳統(tǒng)安全議題的影響受眾不僅僅局限于中國海外公民，其對于當?shù)孛癖姷纫矔嬖谕庖缧Ч鸵欢ㄓ绊憽＝鉀Q非傳統(tǒng)安全問題需要中國與湄公河國家的安全合作。中國、老撾、緬甸和泰國在湄公河聯(lián)合巡航執(zhí)法是中國政府創(chuàng)新海外警務(wù)的實踐，是在充分尊重外國主權(quán)的前提下，通過國家間的平等協(xié)商，在主權(quán)國家層面開展的警務(wù)合作。中國執(zhí)法力量在境外參與巡邏，既保證了中國公民在境外的生活和工作安全，作為地區(qū)大國，中國也提供了安保公共產(chǎn)品，在一定程度上有助于保障和提升湄公河國家的安全形勢。這在與湄公河國家進行合作的法律框架內(nèi)，中國要做好不干涉內(nèi)政與維護權(quán)益之間的平衡。中國未來可以考慮與境外國家合作，進一步推動民營海外安保力量的國際化，以輔助維護中國海外合法權(quán)益的保護。

在應(yīng)對環(huán)境安全威脅方面，中國已經(jīng)與湄公河國家共同搭建了瀾湄合作機制。從2003年起，中國定期將水文數(shù)據(jù)等內(nèi)容無償共享給湄公河國家，在湄公河遭遇極端旱情和臺風等緊急情況時，及時通報上游水電站的調(diào)度信息，為保證下游國家的抗災(zāi)和應(yīng)對非傳統(tǒng)安全做出了積極表率。在合作機制內(nèi)，2016年，在湄公河流域遭遇大旱災(zāi)害的情況下，中國在克服了自身干旱影響的情況下，向下游應(yīng)急補水，極大地緩解了下游的干旱情況。瀾湄國家作為命運共同體，湄公河國家民眾的安全與中國的海外利益、海外公民的合法權(quán)益是一致的。中國在與相關(guān)國家開展合作的同時也注重海外公民的利益維護。

（三）全球化的理念下推進海外利益保護

在全球化的時代，中國與國際社會一道參與海外利益保護。1979年，中國即加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，在改革開放之初就已經(jīng)開始注意維護海外公民的利益。全球化背景下公民跨境流動的加速導(dǎo)致了國家與公民的關(guān)聯(lián)性從密切走向疏離，國家的屬人治權(quán)與屬地治權(quán)從一體走向分離，國家間的屬人治權(quán)與屬地治權(quán)從分立走向混同①。中國切實采取措施，應(yīng)對全球化時代對海外利益保護提出的新挑戰(zhàn)。中國在與國際刑警組織合作的前提下，全面參與了中國—東盟等區(qū)域合作框架內(nèi)的執(zhí)法合作，創(chuàng)建了湄公河流域執(zhí)法安全合作機制。這些機制的參與或建立從制度上維護了中國的海外利益。另外，中國在湄公河國家優(yōu)先使用2億美元南南合作援助基金，幫助湄公河國家落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》所設(shè)定的各項目標②。中國以實際行動促進聯(lián)合國治理理念的實施。2015年9月，中國國家主席習近平在聯(lián)合國發(fā)展峰會上提出構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)的倡議，從全球能源安全的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌水資源、能源和糧食的緊密關(guān)系。2011年11月，聯(lián)合國啟動“人人享有可持續(xù)能源”倡議（Sustainable Energy for All），倡議提出三大戰(zhàn)略目標，即到2030年確保全球普及現(xiàn)代能源服務(wù);能源利用效率翻番;可再生能源在能源消費結(jié)構(gòu)占比翻番③，中國加入了此項倡議。中國與湄公河國家可以在瀾湄水資源合作中加強水資源對能源生產(chǎn)的服務(wù)作用。中國推動這些項目的實施是為了從根本上加強湄公河國家的經(jīng)濟社會發(fā)展，隨著當?shù)厣a(chǎn)、生活水平的提高，中國與湄公河國家合作應(yīng)對非傳統(tǒng)安全的治理能力會不斷取得進步，這對中國的海外利益保護也有著積極意義。

四、結(jié) 語

湄公河國家面臨的非傳統(tǒng)安全問題較多，這在一定程度上對中國在當?shù)氐暮Ｍ饫姹Ｗo造成了影響。中國已經(jīng)從多方面采取了措施，以應(yīng)對在湄公河國家進行海外利益保護的非傳統(tǒng)安全威脅。新時代中國海外利益保護的行為主體更加多元化，而且，也需要更多具有專業(yè)領(lǐng)域知識與工作經(jīng)驗的人才加入進來。未來，中國需要繼續(xù)拓展合作思路，爭取民營力量進一步投入到海外安保合作中來，在可能的情況下，可以與美國和日本等發(fā)達國家一起在湄公河國家共同參與“第三方市場”的海外利益保護，并且與湄公河國家進一步加強理念和方式上的溝通并運用早期收獲方式合作提升當?shù)厣鐣卫硭?，以共同的愿景?yīng)對地區(qū)非傳統(tǒng)安全威脅。

基金項目：本文為筆者主持的中國社會科學院亞洲研究中心2017年課題研究項目“瀾湄水資源安全治理研究”（項目編號：2017YYZX004）的階段性研究成果。

（責任編輯： 馬金案）

①楊潔篪：《深入學習貫徹習近平總書記外交思想 不斷譜寫中國特色大國外交新篇章》，求是網(wǎng)，http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2014/2017-07/15/c_1121307611.htm，2017年7月15日，訪問時間：2019年3月18日。

①②③④GEO-6 Regional Assessment for Asia and the Pacific， Nairobi： United Nations Environment Programme， 2016， p. 25， p. 27， p. 32， p. 36， p. 38.

⑤World Health Organization， Country Office for Myanmar. “WHO Country Cooperation Strategy 2014～2018”， Myanmar， http：//120.52.51.17/www.searo.who.int/entity/myanmar/CCS_Myanmar.pdf？ua=1， p.9.

①中國國家禁毒委員會辦公室：《2016年中國毒品形勢報告》，中國禁毒網(wǎng)， http：//www.nncc626.com/2017-03/27/c_129519255_2.htm， 2017年3月27日， 訪問時間： 2019年3月17日。

②③④“ANALYSIS OF DRUG MARKETS： Opiates， Cocaine， Cannabis， Synthetic Drugs， World Drug Report 2018”， United Nations publication， Sales No. E.18.XI.9， p.5， p.10， p.15.

⑤《詳訊：泰國曼谷爆炸致142人死傷 被定性為恐怖

襲擊》，（泰國）《中國日報》中文網(wǎng)， http：//world.chinadaily.com.cn/2015-08/18/content_21630510.htm，2015年8月18日，訪問時間：2019年3月17日。

⑥《泰旅游勝地連環(huán)爆炸致4死》，（美國）《紐約僑報》網(wǎng)站， http：//ny.uschinapress.com/kong/2016/08-13/100777.html，2016年8月13日，訪問時間：2019年3月17日。

⑦“Government Claims Thais Linked to Islamic State”， Bangkok Post， November 23， 2016， https：//www.bangkokpost.com/news/politics/1142117/government-claims-thais-linked-to-islamic-state， 訪問時間：2019年3月17日。

⑧《泰國芭提雅快艇撞上漁船兩名中國游客遇難》，

網(wǎng)易，http：//news.163.com/13/0829/10/97EK1GVG00014Q4P.html，

2013年8月29日，訪問時間：2019年3月18日。

⑨《泰國芭提雅發(fā)生快艇相撞事件 8名中國游客受傷》，中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/hr/2016/04-27/7849785.

shtml，2016年4月27日，訪問時間：2019年3月18日。

⑩趙益普、王盼盼：《普吉島沉船事故致47名中國游客遇難? ?中方再發(fā)赴泰旅游安全提醒》，環(huán)球網(wǎng)， http：//world.huanqiu.com/exclusive / 2018-07 / 12469880. html？agt = 15438， 2018年7月12日，訪問時間：2019年3月18日。

？輥？輯？訛The World Bank.“Doing Business 2019： Training for Reform”，October31，2018，http：//120.52.51.18/www.doingbusiness.org / content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports / English/DB2019-report_web-version.pdf， p. 5， 訪問時間：2019年3月17日。

①李愿：《中國海外投資國家風險評級報告：德國最安全》，鳳凰網(wǎng)，http：//finance.ifeng.com/a/20180117/15930958_0.shtml，2018年1月17日，訪問時間：2019年3月18日。

②International Labour Office. “World Employment and Social Outlook： Trends 2019”， International Labour Organization， February 13， 2019， https：//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_

670542.pdf， 訪問時間：2019年3月18日。

③《第十次駐外使節(jié)會議在京舉行》，《人民日報》2004年8月30日，第1版。

④《習近平出席中央外事工作會議并發(fā)表重要講話》，

中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gn/2014/11-29/6828397.shtml，2014年11月29日，訪問時間：2019年3月18日。

⑤劉蓮蓮：《國家海外利益保護機制論析》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年第10期，第126～132頁;肖河：《“一帶一路”與中國海外利益保護》，《區(qū)域與全球發(fā)展》2017年第1期，第24～36頁。

⑥汪段泳：《海外利益實現(xiàn)與保護的國家差異——一項文獻綜述》，《國際觀察》2009年第2期，第32～33頁;唐昊：《關(guān)于中國海外利益保護的戰(zhàn)略思考》 ， 《現(xiàn)代國際關(guān)系》 2011年第6期，第6頁。

⑦陳偉恕：《中國海外利益研究的總體視野——一種以實踐為主的研究綱要》，《國際觀察》2009年第2期，第8頁;蘇長和：《論中國海外利益》，《世界經(jīng)濟與政治》2009年第8期，第13～14頁。

⑧陳積敏：《論中國海外投資利益保護的現(xiàn)狀與對策》，《國際論壇》2014年第5期，第35～36頁;凌勝利：《中國周邊地區(qū)海外利益維護探討》，《國際展望》2018年第1期，第35頁。

①張辛欣：《十九大代表談“兩個一百年”奮斗目標》，

人民網(wǎng)， http：//politics.people.com.cn/n1/2017/1021/c1001-29600900.html，2017年10月21日，訪問時間：2019年3月18日。

②《習近平：堅持和平發(fā)展但決不放棄正當權(quán)益、犧牲核心利益》，國際在線， http：//news.cri.cn/gb/27824/2013/01/29/6611s4006382.htm，2013年1月29日，訪問時間：2019年3月18日。

③《第七十八次中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法暨2019年首航勤務(wù)啟動》， 瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心網(wǎng)站，http：//www.lm-lesc-center.org/Pages_12_3396.aspx，2019年1月30日，訪問時間：2019年3月18日。

④《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，中國國務(wù)院新聞辦網(wǎng)站，http：//www.scio.gov.cn/ztk/xwfb/2014/31239/xgzc31249/Document/1375883/1375883.htm，2013年7月22日，訪問時間：2019年3月18日;《中國東盟簽署非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作備忘錄》，人民網(wǎng)，http：//www.people.com.cn/GB/guoji/1029/2289726.html，2004年1月10日，訪問時間：2019年3月18日。

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②劉瑋：《崛起國創(chuàng)建國際制度的策略》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年第9期，第106頁。

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①白潔：《領(lǐng)事保護工作：彰顯中國外交“以人為本”的

理念》，中國政府網(wǎng)， http：//www.gov.cn/jrzg/2007-08/31/content_733895.htm，2007年8月31日，訪問時間：2019年3月19日。

②中國駐柬埔寨大使館：《駐柬埔寨使館舉辦領(lǐng)事保護和協(xié)助工作會議》， 中國外交部網(wǎng)站， https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/zwbd_674895/t1366059.shtml，2016年5月24日，訪問時間：2019年3月18日。

③中國駐緬甸大使館：《駐緬甸使館舉辦2018年度領(lǐng)事保護專題宣講會》，中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)，http：//cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1597549.shtml，2018年9月21日，訪問時間：2019年3月18日。

④《中國駐老撾大使館在老撾國立大學舉辦“領(lǐng)保進校園”活動》，中國駐老撾大使館網(wǎng)站，http：//la.china-embassy.org/chn/xwdt/t1615391.htm，2018年11月22日，訪問時間：2019年3月18日。

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⑦《瀾湄執(zhí)法中心成功舉辦瀾湄流域沿岸基層警察局長研修班》，瀾湄執(zhí)法中心網(wǎng)站，http：//www.lm-lesc-center.org/Pages_29_317.aspx，2018年11月1日，訪問時間：2019年3月19日。

①劉蓮蓮：《國家海外利益保護機制論析》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年第10期，第132～142頁。

②《李克強在瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議上的講話（全文）》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/world/2016-03/23/c_1118421752.htm，2016年3月23日，訪問時間：2019年3月19日。

③《聯(lián)合國“人人享有可持續(xù)能源”倡議簡介》，中國外交部網(wǎng)站， https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cgvienna/chn/nyhz/t1349660.htm，2016年3月22日，訪問時間：2019年4月21日。