林芳

摘 要：【目的/意義】當前宅基地三權分置還處于局部試點階段，尚未形成完整的理論體系和實踐方法，通過對宅基地制度改革進行研究，完善并推動宅基地三權分置的有效實現。【方法/過程】通過對宅基地三權分置改革的制度解讀和利弊分析，指出宅基地三權分置對構建生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境、產業(yè)振興、拓寬資金籌措渠道及解決流動人口居住問題具有一定的正面作用，但同時也會產生農民生計可持續(xù)問題、宅基地管理與尋租問題及宅基地權利主體收益分配問題?！窘Y果/結論】建議完善農村社會保障體系來弱化農民對宅基地保障功能的依賴，對各個地區(qū)進行制度改革的可行性評估，做好相關配套措施和制度修訂的跟進，正視宅基地三權分置帶來的利弊，穩(wěn)步推行土地制度改革。

關鍵詞：宅基地;三權分置;生存保障;利弊

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2019）04-0064-04

Abstract： 【Objective/Meaning】At present， the separation of homesteads’ three rights， namely ownership right， contract right and management right， was still in the local pilot stage， and the complete theoretical system and practical method have not yet been formed. So， the research on the reform of homestead system could improve and promote the effective realization of the separation of homesteads’ three rights. 【Methods/Procedures】Through the institutional interpretation and the analysis of advantages and disadvantages on the reform of the separation of homesteads’ three rights， it was pointed out that the separation of homesteads’ three rights had certain positive effect on the construction of ecological livable rural environment， industrial revitalization， broadening financing channels and solving the housing problem of floating population. But at the same time， it would also produce some problems such as the sustainable livelihood of farmers， homestead management and rentseeking， and the income distribution of homestead rights subject. 【Results/Conclusions】It was suggested to improve the rural social security system to weaken farmers’ dependence on the security function of homestead， evaluate the feasibility of system reform in various areas， follow up the relevant supporting measures and system revision， face up to the advantages and disadvantages brought by the separation of homesteads’ three rights， and steadily implement the reform of land system.

Key words： homestead;separation of ownership right， contract right and management right;living guarantee;advantages and disadvantages

宅基地制度是一項極具中國特色的制度，從土地改革和農業(yè)合作社時期宅基地的私有制到人民公社化時期宅基地集體所有制[1]，宅基地制度及其權利體系逐步形成。改革開放后，黨中央和政府相繼出臺了一系列規(guī)范性文件和法律管理條例，以健全和規(guī)范農村宅基地各項權能的行使。習近平同志在黨的十九大報告中提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化土地制度改革，“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”。在實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景和框架下，宅基地迎來了新一輪的制度改革。

文獻研究發(fā)現，大部分學者對宅基地三權分置的制度改革表示支持和認可，認為宅基地三權分置可以活躍農村經濟，打破現有封閉的城鄉(xiāng)二元結構[2]，農村大規(guī)模的閑置宅基地若能流轉利用，補充建設用地，可以促進產業(yè)落地，增加農民財產性收入，提升鄉(xiāng)村整體治理能力[3]，是實現鄉(xiāng)村振興迫切需要的一大舉措。但另有部分學者對宅基地的制度改革持質疑和否定的態(tài)度，認為宅基地制度的本質不在于賦予農民財產性權利而在于保障農民的基本生存權和穩(wěn)定社會，宅基地的改革不僅明顯違背了農民無償取得土地權利的制度初衷，更是立法和制度倒退的表現。宅基地的流轉交易僅僅是為了滿足部分強勢主體的利益訴求，不具有正當性和公平性[4]，必須予以禁止。由此可見，當前宅基地在制度改革過程中還存在著較大的爭議和弊端，如何對這些利弊進行權衡，為宅基地三權分置提供更好的可行路徑是文章的研究意義所在。

1 宅基地“三權分置”的制度解讀

宅基地，是農村集體經濟組織分配給農民建設住房的土地，具有無償性且遵循一戶一宅，不允許二次申請（除不可抗力因素導致的毀損滅失外）的分配規(guī)則。在過往的歷史中，宅基地的權利主要表現為集體所有權和農民使用權的兩權分離，現有政策則在“兩權分離”的基礎上增加了資格權，形成“三權分置”的權利分配結構?？此浦皇呛唵涡绿砹艘粋€資格權的權能，事實上宅基地原有的制度體系和權利內涵發(fā)生了重大改變，甚至如同部分學者所言，制度設立的目的與初衷也發(fā)生了相應的變化。

1.1 制度改革目的的變化

早在人民公社化時期，中國農村人口尚未大規(guī)模移轉到城市，宅基地無償分配制度主要強調社會保障功能，確保農民住有所居，農民對宅基地的擁有僅體現于居住權，不允許農民對宅基地進行經營性的建設使用，禁止出租、買賣、抵押等處分行為[5]。但隨著城市經濟的快速發(fā)展，農村人口的大規(guī)模遷移，現有村落的勞動力人口不斷減少，農村整體發(fā)展缺乏活力，城鄉(xiāng)差距進一步拉大。政府試圖通過農村宅基地制度的改革以激活現有農村經濟的發(fā)展，在2018年中央一號文件中，對宅基地制度的改革目的從農民基本的生存保障提高到鄉(xiāng)村振興的實現，政府希望賦予宅基地更多的土地權能，將閑置的宅基地有效利用起來，為生態(tài)環(huán)境的建設和農村產業(yè)的發(fā)展取得新的突破口。

1.2 宅基地三權分置的內涵

宅基地三權分置是指宅基地集體所有權、資格權、使用權的分離。宅基地集體所有權是指宅基地的處分、占有、使用、收益等權利歸屬于農村集體經濟組織，在《憲法》和《土地管理法》中均對宅基地的所有權做出明確規(guī)定，《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”無論宅基地資格權和使用權如何流轉變更，宅基地所有權都歸集體所有，這是現階段宅基地三權分置的根基，不容動搖。

宅基地資格權是指基于農村集體成員的身份界定所享有無償取得宅基地分配的權利。宅基地資格權的提出使得宅基地取得的身份屬性和用益物權相分離，便于宅基地使用權權能范圍的拓展和流轉，是實現宅基地使用權去身份化的有效途徑[6]。部分法學學者表示在當下法律制度體系中，基于一物一權的物權法原則，宅基地的資格權不宜與使用權一同塑造成用益物權，而應屬集體成員權的實體內容[7]，甚至有法學學者表示宅基地資格權的設立應當被舍棄。宅基地資格權的提法尚存在較大的爭議，同時缺乏法律依據，需要政府和立法機構對其進一步明晰和確立。

宅基地使用權是指集體成員具有在農村集體組織分配的土地上建設住宅及其他生活附屬設施的權利。目前在部分試點區(qū)域開始對宅基地進行確權頒證，試圖探索宅基地使用權的流轉和農民住房財產權的抵押、擔保、轉讓，以達到適度放活宅基地和農民房屋的使用權的目的。

宅基地三權分置事實上是對農村承包地三權分置的應用和延伸，其基本權利分配思想可以類比農村承包地所有權、承包權、經營權的權能分配。無論是宅基地還是承包地都屬于農村集體土地，其所有權均歸農村集體經濟組織所有，而承包權和資格權的取得均是基于集體經濟組織成員身份，經營權和使用權則更多的是體現在利用土地資源以獲取經濟收益上。

2 宅基地三權分置的利弊分析

2.1 宅基地三權分置的正面影響

宅基地三權分置的制度創(chuàng)新是深化農村土地改革，實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑之一，也是解決當前城鎮(zhèn)化進程中流動人口居住問題的途徑之一，對我國城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。具體體現在以下幾個方面。

2.1.1 構建生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境

鄉(xiāng)村振興首先體現在對鄉(xiāng)村環(huán)境的治理和改善。宅基地的超標超占、無序規(guī)劃、閑置荒廢等問題對農村風貌和環(huán)境整治有著極為不利的影響。三權分置的改革，可以給予宅基地二次利用和規(guī)劃的機會。如政府可以按照土地市場價格進行貨幣補償或者給予安置房等方式補償宅基地使用權人，以實現對集體建設用地的征收，通過復墾或流轉到一級市場進行“招拍掛”等手段[8]，對舊村予以統(tǒng)一規(guī)劃和改造，改善農村原有的落后公共基礎設施，達到節(jié)約集約用地，彌補耕地數量的目的。

2.1.2 促進產業(yè)融合和產業(yè)興旺

鄉(xiāng)村振興的關鍵在于產業(yè)振興。當前農村產業(yè)結構單一，低集約化和低規(guī)?；葐栴}嚴重制約了農村經濟的發(fā)展。宅基地的使用權流轉可以促進對閑置的宅基地整合利用，解決土地資源稀缺性對產業(yè)發(fā)展的窒礙，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供更多的土地資源，擴大企業(yè)的經營規(guī)模，實現地區(qū)優(yōu)勢項目產業(yè)化。此外，還可以推進農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，有利于鄉(xiāng)村旅游、農村電商等多元產業(yè)的引入和融合，盤活閑置的宅基地和住宅，為農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供新的平臺和空間。

2.1.3 拓寬資金籌集渠道

鄉(xiāng)村振興的實現必須解決資金來源的問題。宅基地的制度創(chuàng)新則為企業(yè)和農民提供了新的籌資渠道。事實上，宅基地三權分置可以算是承包地三權分置制度改革的延伸，因此二者間具有相似之處，比如在土地的抵押擔保方面。目前政府正在積極試點宅基地抵押擔保權能的實現，試圖幫助農民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將閑置的宅基地通過銀行等金融機構獲取可供農業(yè)生產的資金投入。宅基地的抵押擔保進一步激活了宅基地的經濟價值，實現宅基地的財產權功能，解決農村產業(yè)發(fā)展資金不足的問題，為鄉(xiāng)村振興助力。

2.1.4 解決流動人口居住問題

對于一、二線等相對發(fā)達的城市來說，土地資源的稀缺性尤為明顯，高居不下的房價水平讓城市務工人員的生存環(huán)境更加艱難。而宅基地三權分置的改革可以促進城中村和城邊村閑置住宅的出租流轉，為流動人口和外來務工人員提供更多的生存空間，緩解城市中心的住房壓力，降低外來務工人員的生存成本，同時也可以增加村民的收入來源，提高閑置土地和住房的利用效率。從地區(qū)發(fā)展的角度來看，外來務工人員的增加，一定程度上可以增加當地產值和財稅收入。

2.2 宅基地三權分置的負面影響

目前各地政府部門正熱烈響應中共中央的號召，積極參與宅基地三權分置的改革和試點工作，在這樣的政策熱潮中，應當更加謹慎，不可盲目。宅基地事關農民的生存保障問題，未形成完整制度體系的宅基地制度改革具有一定的缺陷和不足，其所產生負面的效應是亟待解決且不可回避的難題，具體體現在農民生計可持續(xù)問題、宅基地管理與尋租問題及宅基地權利主體收益分配問題三個方面。

2.2.1 農民生計可持續(xù)問題

宅基地是農民的安身立命之所，是農村社會穩(wěn)定和諧的根基。宅基地三權分置雖賦予了農民更加完整的使用權權能，但也增加了農民財產處置的風險。對于理性且具有遠見的農民來說，宅基地權能擴張的確可以帶來正向效益，但非理性且短視的農民往往容易被一時的利益誘導而沖昏了頭腦，將宅基地進行流轉，尤其對于本身就缺乏穩(wěn)定經濟來源和社會保障的農民來說，這種權能的擴張最終帶來的很可能是流離失所和生活困境。這種風險可能是農民自愿選擇承擔的，但也可能是被迫承受政府改革帶來的影響。在高度物權化下的宅基地改革賦予了政府強行征用農民宅基地以獲得城鎮(zhèn)建設用地指標等行為的合理性[9]，在政績指標的壓力下，農民的話語權和意愿選擇權往往得不到體現，只能被迫接受政府的安排，如果政府沒有積極保障農民生存的可持續(xù)性，制度的改革和推行只會徒增農民的負擔，為社會的和諧穩(wěn)定埋下隱患。

2.2.2 宅基地管理和尋租問題

宅基地三權分置使宅基地的財產價值得以顯現，在金錢欲望的驅使下，宅基地的獲取和使用可能會突破制度的約束。廣州石牌村是一個極為典型的案例，在寸土寸金的廣州市中心，石牌村以低廉的租金和優(yōu)越的地理位置成為前來打拼的外來務工人員的最佳居住處，當地村民為了最大化自身利益，嚴重違規(guī)擴建，擠占公共空間，造就了如今擁擠臟亂、充滿安全隱患的現狀[10]。當前宅基地大多處于無序管理狀態(tài)，缺乏規(guī)劃和引導，加上宅基地制度改革賦予了宅基地的經濟價值，在利益的驅動下，私自加蓋、占用耕地、違規(guī)擴建等現象會愈演愈烈，還會滋生集體經濟組織或政府工作人員的尋租性腐敗及濫用私權，這一系列的問題將會導致宅基地土地改革目的無法有效實現。

2.2.3 宅基地權利主體收益分配問題

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制定目標旨在幫扶農民走向致富之路，同樣，宅基地的制度改革也應當是以農民利益最大化為目標。目前不少地區(qū)正在積極探索宅基地使用權的流轉、抵押和退出，在此過程，必然會涉及到政府、農村集體經濟組織、農民及集體外部人員等各方主體經濟利益的博弈問題。在收益分配的過程，如何保證相對弱勢的農民群體能夠取得公平合理的分配結果，又能一定程度上改善農村地區(qū)的整體經濟建設，實現各方共贏的局面，是當前的一大難題。無論是承包地三權分置還是宅基地三權分置，土地價值評估和收益分配都存在實踐操作上的復雜性，難以統(tǒng)一一個合理的標準和規(guī)范，以至于土地糾紛問題頻頻出現。

3 對宅基地三權分置利弊權衡的思考

宅基地制度改革固然對鄉(xiāng)村振興、農民富裕起到一定的正面作用，但隨之而來的隱患和弊端同樣不容小覷，廣大農民的意愿和需求必須得到應有的尊重，避免宅基地三權分置畸變?yōu)樯贁祻妱萑后w追求利益的工具。面對現階段客觀存在的弊端，對接下來宅基地制度改革的進一步推行，提出以下幾點建議。

（1）通過完善農村社會保障體系來弱化農民對宅基地保障功能的依賴是利弊權衡下的最佳路徑選擇，可以有效減少失地風險帶來的負面影響和維持農村社會的和諧穩(wěn)定。農村社會保障體系的構建是一系列政策制度改革的基礎，必須盡快縮小由城鄉(xiāng)二元結構導致的城鄉(xiāng)社會保障體系差距過大的弊端，提高農村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險及最低生活保障的水平，推進城鄉(xiāng)社會保障一體化，實現社會公共資源的均衡配置。

（2）要對各個地區(qū)進行制度改革的可行性評估，將農民生計可持續(xù)作為關鍵的衡量指標，農村社會保障體系相對完善且農民參與意愿強烈的地區(qū)可以先行開展，對落后和貧困的地區(qū)應先將農村社會保障體系的完善作為首要任務，滿足相應條件后再逐步進行，從而實現農民失地風險的有效防控。從某種意義上來說，宅基地三權分置的普及和適用更傾向于自然資源豐富或地理位置優(yōu)越的地區(qū)，而相對偏遠且資源要素匱乏的地區(qū)，其宅基地的居住保障價值遠大于市場經濟價值，對這類地區(qū)進行宅基地三權分置改革的意義和效果不大。

（3）應當充分發(fā)揮宅基地三權分置的正面影響，做好相關配套措施和制度的跟進。在立法層面，首先應解決宅基地流轉與現行《物權法》中宅基地使用權不得抵押的矛盾，其次應盡快解決宅基地資格權引入與《物權法》“一物一權”原則的沖突，實現宅基地資格權法定化，明晰集體成員的法律身份和集體組織的法律地位。在政府執(zhí)行層面，應做好宅基地流轉平臺的搭建，宅基地退出補償機制的完善及宅基地審批監(jiān)管體系的健全，正視宅基地三權分置的利弊，穩(wěn)步推行制度改革。

參考文獻：

[1]劉守英. 農村宅基地制度的特殊性與出路[J]. 國家行政學院學報，2015（3）：18-24，43.

[2]鄭風田. 讓宅基地“三權分置”改革成為鄉(xiāng)村振興新抓手[J]. 人民論壇，2018（10）：75-77.

[3]劉銳. 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下的宅基地制度改革[J]. 理論與改革，2018（3）：72-80.

[4]孟勤國. 物權法開禁農村宅基地交易之辯[J]. 法學評論，2005（4）：25-30.

[5]李寧，陳利根，龍開勝. 農村宅基地產權制度研究——不完全產權與主體行為關系的分析視角[J].公共管理學報， 2014，11（1）：39-54，139.

[6]程修建. 宅基地資格權的權屬定位與法律制度供給[J]. 政治與法律，2018（8）：29-41.

[7]李鳳章. 宅基地使用權身份化困境之破解——以物權與成員權的分離為視角[J]. 法學雜志，2018，39（3）：68-76.

[8]林淳. 泉州市農村宅基地使用權流轉問題及對策研究[D]. 泉州：華僑大學，2016.

[9]印子. 農村宅基地地權實踐及其制度變革反思——基于社會產權視角的分析[J]. 中國農村觀察，2014（4）：52-62，83.

[10]李培林. 巨變：村落的終結——都市里的村莊研究[J]. 中國社會科學，2002（1）：168-179，209.