王成 趙東霞

摘 要： 公信力是慈善組織的根本所在，公信力的削弱意味著慈善組織可持續(xù)發(fā)展面臨困境?！洞壬品ā酚辛Φ幕貞舜壬平M織公信力缺失的問題，為慈善組織的持續(xù)健康發(fā)展提供了法治動力?！洞壬品ā肥谴壬屏⒎▽嵺`與元治理理論的自發(fā)契合，元治理理論視角下認為《慈善法》實現(xiàn)了諸多制度革新，根本在于政府有機協(xié)調(diào)科層、網(wǎng)絡和市場治理模式，實現(xiàn)三者在慈善領域的協(xié)同共振。 《慈善法》的跟進措施重點在于深化“慈善支持”，優(yōu)化對社會組織的壓力機制，以及進一步推動市場機制進入慈善領域。

關鍵詞：慈善組織; 《慈善法》;公信力;元治理;政府

中圖分類號：D669;C939? 文獻標志碼：A? 文章編號：1674-7356（2019）-04-0054-07

2008年汶川地震引致了國內(nèi)慈善社會捐贈的飛躍式增長（當年社會捐贈額首次突破千億），近十年來中國的慈善意識明顯增強，慈善行為日益增多。然而，當前 “慈善事業(yè)”的發(fā)展依然隱含各種不確定性，其可持續(xù)發(fā)展無法得到充分保障，如民間慈善組織良莠不齊，而官方慈善又存在活力不足、信息公開機制不健全等問題。與此同時，尚不完善的慈善體系又遭受諸多丑聞的不斷沖擊。如2015年廣西百色民間慈善助學事件中主要負責人王進不僅截留善款，還向女學生提出要得到善款先得陪睡的要求[1]。慈善丑聞嚴重影響到公眾對慈善組織的信任度，導致其公信力受到削弱。

慈善公信力的嚴峻現(xiàn)實呼喚相關公共領域的供給改革，在法治的框架內(nèi)對慈善事業(yè)進行規(guī)范得到社會共識。2016年第十二屆全國人大四次會議審議通過了《慈善法》?！洞壬品ā纷鳛橐?guī)范我國慈善事業(yè)的第一部基礎性綜合法律，其出臺標志著中國的慈善事業(yè)進入一個全面法治的時代。然而，慈善組織的公信力并非一次法律的出臺就可以實現(xiàn)全面提升，更需要后續(xù)建立在反思基礎上的漸進性和適應性調(diào)整。因此，通過借鑒國外興起的元治理理論，運用一種戰(zhàn)略性和理論性思維，深入問題內(nèi)部進行關聯(lián)性勘探，為重塑我國慈善組織的公信力提供一些有益的啟示。

一、元治理的理論內(nèi)涵及應用于慈善領域的必要性

（一）元治理的理論內(nèi)涵

治理理論興起于20世紀80年代，其目的在于對政府失靈和市場失靈的回應和替代， “治理強調(diào)人際間、組織間、力量間、機制間的談判與反思，而談判與反思意味著參與力量的多元化和分散化?！盵2]治理理論強調(diào)社會管理力量的多元，期待政府在對社會的放權中使得政府、社會和市場三種治理模式平等共處（見圖1），對于公共管理理論的整合與革新具有重要的理論意義和實踐價值。

但是，也有學者對治理理論提出質(zhì)疑，認為治理理論并非萬能。如王詩宗（2008）提出了一些治理理論的內(nèi)在矛盾，指出治理理論中像“社會力量有解決政策問題的能力”的假定是可疑的[3]。福山（2007）加明確地談到“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務交給自由市場或者公民社會[4]。但特別在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴重的禍根。”于水（2014）強調(diào)多中心治理的制度安排弱化了政府治理的權威性和責任性，社會缺乏整合利益和協(xié)調(diào)目標的力量，社會治理面臨失敗的風險[5]。

西方學者對該理論進行了修正，比較有代表性的有斯托克、庫伊曼、羅西瑙，他們均強調(diào)治理理論并非排斥政府的參與，而最具影響力的是英國學者鮑勃·杰索普提出的元治理理論[6]。他將元治理理論表述為： “治理條件的組合，以及涉及市場、層級、網(wǎng)絡的明智混合以得出可能的最好結(jié)果”[7]。也就是說，元治理理論的目的在于找到具有充分責任和權威的主體來協(xié)調(diào)三種治理模式，在市場、層級和網(wǎng)絡三種治理模式中尋求一個治理的起點和軸心，從而在關鍵時刻平衡三種治理模式使其最大限度地避免治理失靈。這便很好地回應了治理理論的內(nèi)在矛盾，因為治理主體在協(xié)商公共事務時難免會因各自的立場或利益出現(xiàn)沖突，平等主體間的合作往往成為無休止的議題周旋。而荷蘭學者路易斯·慕利門在杰索普的基礎上發(fā)展為兩層含義的元治理：一階元治理，通過應用其他兩種治理類型的元素以支持特定的治理類型，但并不會受到另外兩種治理類型的破壞性干擾;二階元治理，協(xié)同三種治理模式，而不偏好于某一種治理模式。慕利門的元治理策略在于：合并類型;根據(jù)形勢需要切換模式類型;保持治理模式混合的成功[8]。

那么元治理的主體應該由誰承擔呢？杰索普認為其理應由政府來承擔，因為與其他治理主體相比，政府具有相對壟斷性質(zhì)的組織與信息資源，可以在必要的時刻協(xié)調(diào)各治理主體之間的沖突，理順各方關系[9]。（見圖2）將國家（政府）重新請到治理中心，并非堅持機械的“國家中心論”，而是使之作為“同輩中的長者”更好地平衡復雜的治理體系。在元治理理論中，國家應當發(fā)揮如下作用：（1）在治理體系中扮演主導者的角色;（2）與其他社會力量平等溝通和積極合作，共同達成社會善治的目標;（3）促使以往壟斷的信息情報更加公開和透明化，以形成共同的認知期望;（4）對較弱勢力或系統(tǒng)進行支持從而重新平衡權力差異;（5）平衡各方利益，避免因利益沖突而危及業(yè)已構(gòu)建起來的協(xié)作網(wǎng)絡;（6）承擔治理失敗的政治責任[7]。

（二）元治理理論應用于慈善組織公信力建設分析的必要性

《慈善法》規(guī)定，慈善組織是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。慈善組織有基金會、社會團體和服務機構(gòu)等組織形式。

慈善組織參與社會治理，是對治理理論的具體實踐，是對政府在部分公共服務供給領域失靈的回應與補充。但治理理論強調(diào)“多中心共同管理”的意蘊與慈善領域的中國語境并不十分契合，近些年民間慈善組織屢屢曝出的慈善丑聞便是“佐證”。西方治理理論根植于公民社會，且存在否定政府角色的隱含假定[10]34-46。其與中國的傳統(tǒng)文化、社會心理和現(xiàn)代體制是不完全匹配的，簡單的移植只會產(chǎn)生不良的排斥反應。

鄭杭生教授認為在中國引入治理理論，需要協(xié)調(diào)社會主導的“善治”與國家主導的“善政”之間的關系[10]34-46。而元治理理論則很好地提出了一個協(xié)調(diào)二者關系的理論視角，元治理理論在正視結(jié)構(gòu)性因素的前提下，開拓了協(xié)調(diào)政府、社會與市場三者之間的彈性，更適合于當前的中國治理語境。國內(nèi)慈善組織公信力水平低，信息公開程度不足，資源壟斷現(xiàn)象叢生，如果將慈善組織與政府能量級視為完全一致，則慈善組織建設改革缺乏重要推動與協(xié)調(diào)力量。慈善組織公信力的提升勢必根植于政慈關系的改良，但當前政府與慈善組織之間的關系也存在諸多問題，根本在于政府沒有很好地扮演元治理的角色。我國慈善組織公信力建設的良性發(fā)展，只有在政府扮演元治理的角色下方能順利實現(xiàn)。

二、元治理視閾下我國慈善組織公信力低的成因分析①

所謂公信力，是指一個組織獲得社會公眾信任的能力和程度[11]。公信力作為一種“無形資產(chǎn)”，是公眾對特定組織進行價值判斷的重要指標。當前公眾之所以對各種慈善組織進行捐贈，其主要原因在于捐贈者信任慈善組織能夠做到善款善用。吉登斯將公信力分為對人的信任和對系統(tǒng)的信任，對前者的信任主要基于對他人道德品質(zhì)的信賴，對后者的信任不在于系統(tǒng)本身而在于系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)網(wǎng)[12]。因此，慈善組織的實際運作效果低于公眾預期時，其公信力水平便會受到質(zhì)疑。而一旦慈善組織的公信力缺失，即意味著獲得公眾信任的能力和程度不足，此時其慈善活動則面臨著喪失根基的危機?；凇洞壬品ā烦雠_前的事實，我國慈善組織公信力低的成因在于以下三方面：

（一）政府：越位與缺位并存

1. 政府的越位

新中國成立以來，對慈善組織的理解先后從“帝國主義與國民黨反動派欺騙人民的工具”轉(zhuǎn)變到了“體現(xiàn)社會主義精神文明”。這背后表現(xiàn)出那段時期政府與社會組織之間的對抗，政府擔心社會組織的大量出現(xiàn)會導致其權威的削弱[13]。20世紀90年代，隨著吉林省慈善會和中華慈善總會的成立，我國政府開始承認慈善組織的合法性定位，這意味著以慈善組織為代表的社會組織開始在新中國成立后有所作為。

然而，與西方慈善組織擁有較強的獨立性不同，直到目前我國政府對慈善組織的控制力度依然較強。轉(zhuǎn)型期我國公民社會尚未完全成熟，民間力量正進一步成長，政府的確應為慈善組織積極輸入支持性資源保障。但現(xiàn)實狀況是，政府在慈善領域的干預過度導致慈善組織的成長空間不斷被壓縮，具體表現(xiàn)在：

首先，在準入機制上，《社會團體登記管理條例》規(guī)定： “申請成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關申請籌備”。規(guī)定中的業(yè)務主管單位多為政府的各種職能部門，也就是說，慈善組織要與某政府部門形成掛靠關系方能順理成章的出現(xiàn)。這一雙重管理體制從某種程度上使慈善組織被“吸納”為政府組織，從而演變?yōu)檎块T的“延伸”，一定程度削弱了其獨立性。其次，我國政府通過人事任免制度實現(xiàn)對慈善組織的安排，將慈善組織的主要負責人隊伍中嵌入黨政領導干部[14]。這樣安排雖然有利于發(fā)揮黨政對于慈善組織的帶動作用，但也易使慈善組織的自主性受到影響，致使慈善組織的活動或是更多被動依賴于政府意志與政府資源，或是各項活動都囿于政府的過度干涉而難以大展拳腳——如何發(fā)揮此安排的正向作用而規(guī)避“副作用”是一大課題。

2. 政府的缺位

慈善領域中政府不僅存在越位表現(xiàn)，也在應該介入之處沒有很好地承擔起自身的責任。在立法方面，《慈善法》之前僅出臺了《社會團體登記管理條例》 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》 《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等法律法規(guī)，缺乏指導性更為全面的專門法律，同時在具體操作細則上也沒有微觀層面的指導和約束。其次，政府監(jiān)管體系效率低下。雖然我國慈善監(jiān)督主體有登記管理機關、業(yè)務主管單位、財政部門、審計部門等，但在實際運行中卻存在各機關職能職責重疊，缺乏有機統(tǒng)一和協(xié)同互補，面對同一問題時常常出現(xiàn)相互推諉。這種管理的無序多頭性自然增加了各部門之間的協(xié)調(diào)成本，看似完善的監(jiān)管體系實則存在較多的監(jiān)控真空地帶。再次，由于政慈關系不明，政府與慈善組織融為一體，政府過去往往忽視對慈善組織信息披露的要求，我國慈善組織常年在組織建設、業(yè)務運行、資金籌集、項目開展等方面都沒有養(yǎng)成透明公開的運作習慣，捐贈人的知情權和監(jiān)督權客觀上沒有得到尊重。最后，相應的慈善失信懲罰制度尚未有效建立，我國慈善組織尤其是官方慈善組織，當出現(xiàn)事實性失信行為時，首先尋求政府的庇護來免于承擔相應的處罰。

（二）慈善組織：社會網(wǎng)絡治理的失靈

網(wǎng)絡治理并非萬能，同其他治理方式一樣，網(wǎng)絡治理也有其特有的弱點（Meyer and Beltes 2004），如：網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)并不穩(wěn)定，在正式結(jié)構(gòu)與瓦解之間經(jīng)常表現(xiàn)出一種搖擺的狀態(tài);在效率方面有時也不及科層和市場[15]。此外，網(wǎng)絡暗含專制的因素。網(wǎng)絡中處于樞紐位置的人總比其他人容易獲得更多的鏈接數(shù)量，其權威性隨之提升，權威的無抑制性膨脹將導致某種特權的出現(xiàn)，進而對公民的民主參與進行排擠，形成變相的“專制” （Thompson 2004），從而導致“信用濫用”[16]。我國社會組織在慈善領域的表現(xiàn)在很大程度上印證了上述學者的觀點。

其一，慈善組織主動依附問題嚴重。在既定的政治體制下，部分慈善組織忽視通過靈活的運作機制進行開源，而是為了便捷性獲取資源，不惜進一步犧牲自身獨立性，與政府組機構(gòu)“靠攏”以獲得更多的公共資源和免稅資格。這種主動性依附的結(jié)果便是慈善組織逐漸演變?yōu)檎摹罢浇Y(jié)構(gòu)”。其二，部分慈善組織私利化。慈善組織的根本目的在于促進公共利益，但在現(xiàn)階段我國部分慈善組織的主要負責人則常出現(xiàn)善款私用和非法挪用的情況，早在幾年前，曾被美國報刊評為“中國慈善家”的“武漢好媽媽”胡曼莉最終被曝光挪用善款私購豪宅。無獨有偶，在濃重的行政外衣下官辦慈善更易出現(xiàn)尋租腐敗，如2011年前南京慈善總會副會長被逮捕時，其利用慈善的幌子吸納贓款高達5 000多萬元。其三，慈善組織承諾性缺失，信息透明度低?！?014年度中國慈善透明度報告》顯示，我國慈善組織透明度得分為44.10分，雖然在整體提升，但分值依然有所偏低。其四，慈善組織專業(yè)度缺失，績效水平低。當前我國慈善組織尤其是民間慈善組織普遍存在的問題是工作人員專業(yè)知識和業(yè)務能力欠缺，僅憑“一腔熱情”組織慈善活動。專業(yè)度低導致慈善組織績效水平難以提升，很多績效水平接近冰點的慈善組織依然承擔著提供公共福利的使命，這不免是一種對比鮮明的矛盾寫照。

（三）市場機制：激活困境

多年來，政府在慈善領域的越位之舉使得市場機制這只“無形的手”難以在其間發(fā)揮作用。政府對慈善領域競爭機制的否定致使慈善領域缺乏應有的活力?！渡鐣F體登記管理條例》規(guī)定：在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或相近的慈善組織，對再次申請的登記管理機關可以不予批準。這樣規(guī)定的目的可能是為了節(jié)省政府監(jiān)管數(shù)量龐大的慈善組織的行政成本，但卻造成了壟斷，喪失了競爭性。此外，在我國的相關免稅規(guī)定中，企業(yè)或個人通過21家全國性非營利機構(gòu)進行捐贈時，在計算繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅時可以全部免除，但其他慈善組織不享受這一減免待遇②。這一規(guī)定進一步強化了政府對慈善組織的管控，以及競爭性喪失，造成民間慈善組織的成長空間被制度性地遞進式排空。非競爭機制下出現(xiàn)慈善組織的壟斷狀態(tài)，相伴隨的是運行效率低下、服務供給質(zhì)量低劣。而公眾無法對其進行選擇，無論其慈善產(chǎn)品供給質(zhì)量如何只能被動接受，勢必嚴重影響公眾的捐贈力度，慈善組織的社會公信力水平在此政策生態(tài)下難以實現(xiàn)質(zhì)的提升。

慈善涉及公共利益，在國內(nèi)傳統(tǒng)共識中慈善組織的運作方式應與市場機制格格不入。人們過去普遍認為，只要在慈善領域談及市場，則其公共性和公益性勢必受損。加之政府有吸納民間慈善組織和民間慈善組織主動尋求依附的情況，慈善組織的日常運作更多地體現(xiàn)為對科層制的復制，一并復制的自然包括其弊端：過分剛性和保守主義[17]。市場機制所追求的效率、效益和效能很長一段時間內(nèi)并不能充分體現(xiàn)于國內(nèi)慈善組織的行為中。

在元治理視閾下，慈善領域中網(wǎng)絡模式（社會組織）和市場機制的失靈與政府的失靈并不是截然分開，而是緊密相連、協(xié)同共振的。慈善組織的多種“失靈”，誠然與自身公益精神與建設水平密切相關，但與政府搭建的外在制度也是密不可分的。政府的越位和缺位很大程度上導致社會組織在承擔慈善供給時出現(xiàn)諸如依附性重、私利化強、透明性小、專業(yè)度低的弊病。而市場機制在慈善領域中被束縛手腳，很大程度在于政府相關領域的不科學作為。換言之，則是政府沒有有效承擔起元治理角色，在慈善領域中沒有協(xié)調(diào)好三者之間的關系，整個治理系統(tǒng)的功能發(fā)揮大打折扣。

政府在慈善領域?qū)υ卫斫巧某袚鷳浞煮w現(xiàn)其主導者的角色，既不能將慈善供給完全交由社會網(wǎng)絡和市場機制，又要通過主導溝通機制、制度搭建和系統(tǒng)優(yōu)化促成更為公開透明的慈善供給體制和網(wǎng)絡的形成，需要平衡各方利益，權衡主體差異，有機融合，促成“有機協(xié)作”。同樣重要的是，政府面對特定階段慈善供給領域的失利，應積極承擔責任，實現(xiàn)從被動應對到主動治理的角色轉(zhuǎn)變。

三、元治理視閾下對《慈善法》相關制度革新的考察

《慈善法》對于落實慈善組織的改革措施，優(yōu)化其成長結(jié)構(gòu)，進一步撬動慈善組織在公共供給領域的能量發(fā)揮，產(chǎn)生了重要作用?！洞壬品ā穬?yōu)化慈善領域內(nèi)各主體的關系，提升慈善組織效率與效益的各項舉措，其最終著眼點均在于增強慈善組織的公信力水平。公信力是慈善組織的“靈魂”，是慈善組織生存、發(fā)展與發(fā)揮社會效益的根基。元治理理論強調(diào)，在提升慈善組織公信力時，需要政府轉(zhuǎn)變自身定位，從“長者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴呏械拈L者”，積極扮演元治理者的角色，對慈善組織既放又管，同時在貫穿科層、網(wǎng)絡以及市場的有機結(jié)合中始終發(fā)揮自身的積極作用，而《慈善法》的立法精神和具體規(guī)定卻與元治理理論“不謀而合”。

政府理性放松對慈善組織的管制，突顯出后者主體地位。長期以來慈善受到政府的雙重管制，雖然2013年十二屆全國人大在政府改革方案中明確四類社會組織直接登記，但是這一合理方案一直未能真正落地?！洞壬品ā返某雠_為慈善組織突破雙重管制提供了法律依據(jù)， “設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記”，只要符合慈善組織的7個條件，基金會、社會團體和社會服務組織都可以經(jīng)由所在地的民政部門直接登記。此外，一改過去基本由官辦組織擁有公募權的現(xiàn)狀，規(guī)定慈善組織只要依法登記滿二年，就可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。這些改革舉措體現(xiàn)了政府對慈善組織態(tài)度的極大轉(zhuǎn)變，從過去的以“較為防范”向現(xiàn)在的“信任合作”發(fā)展，更是將慈善事業(yè)的主體權回歸到了社會組織。對于慈善組織來說，門檻降低意味著更多擁有強烈志愿的新生力量可以較為順利地進入慈善領域，慈善組織“充分競爭”，慈善組織的公信力建設進入良性循環(huán)發(fā)展。

政府優(yōu)化網(wǎng)絡組織的制約，在放開的同時又加強了科學的壓力機制。政府對慈善組織的放權，并非意味著可以任由其發(fā)展，因為網(wǎng)絡治理本身也容易失效，政府必須要承擔治理失敗的政治責任。西方發(fā)達國家大多建立了比較完備的慈善組織信息公開制度，如美國2000年頒布的一項稅務法要求，包括慈善機構(gòu)的在內(nèi)的一切社會組織，每年都須向國家稅務局上報詳細年度財務報表。借鑒國外的先進經(jīng)驗， 《慈善法》在第十章和第十一章，強調(diào)了對慈善組織的監(jiān)督管理以及慈善組織應當承擔的法律責任?！洞壬品ā分赋?，信息公開是慈善組織的法律義務，而政府則要對其財務報表進行嚴格審計，更提出了要借助第三方評估機構(gòu)的力量對慈善組織進行監(jiān)管。治理理論強調(diào)多中心，而元治理理論則強調(diào)政府在必要時可以開啟、關閉或轉(zhuǎn)換某種建制的功能，政府在對慈善組織的監(jiān)管方面理應是無縫隙的，不允許慈善組織“討價還價”，實現(xiàn)對慈善組織公信力的外部增壓。

政府發(fā)揮了主導者的資源優(yōu)勢，為慈善組織提供多種支持?！洞壬品ā穼Ａ小按龠M措施”一章，在慈善組織的支持方面亮點頗多。首先是多種形式的稅收優(yōu)惠，如捐贈額的稅收優(yōu)惠、慈善組織財產(chǎn)投資保值增值所得收入的稅收優(yōu)惠和來自國外捐贈的稅收優(yōu)惠等等;其次，各種行政性支持也被納入法律中，如政府會為開展?jié)毦壤Щ顒拥拇壬平M織劃撥土地，捐贈人向慈善組織捐贈實物、有價證券、股權和知識產(chǎn)權的，免征權利轉(zhuǎn)讓的相關行政事業(yè)性費用，也提出在政府購買慈善組織服務中對慈善組織進行支持。國內(nèi)慈善組織發(fā)展歷史短，資金、技術、人才和基礎設備方面都較為薄弱。因此，政府在發(fā)動組織慈善組織提供公共服務時，應該明確支持是鼓勵的前提，而《慈善法》則充分地體現(xiàn)了政府在這一方面的深刻認識。獲得充分支持的慈善組織將有更強的實力參與慈善供給，因不斷獲得的社會認可而實現(xiàn)公信力的持續(xù)提升。

國家（政府）制度促使慈善領域?qū)崿F(xiàn)了網(wǎng)絡與市場的融合?！洞壬品ā穼Ａ小按壬菩磐小保瑢⑹袌龊徒鹑谶\作機制引入慈善領域。曾經(jīng)有觀點認為，慈善供給屬于公共物品的供給，引入市場機制會造成對公共利益的損害。而政府作為元治理者，承擔著“最后一著”的職責，搭建起法治和監(jiān)管的平臺，對市場機制在慈善領域的功能發(fā)揮起到了良性的協(xié)調(diào)作用?！洞壬品ā芬?guī)定：慈善信托受托人在規(guī)定期限內(nèi)將相關文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案即可設立慈善信托，從而打破了困擾多年的公益信托審批問題，為激活這類資源進入公益服務開辟了通道。慈善信托將會激活巨大的閑置財產(chǎn)，為公共領域的慈善供給提供充足的資金保障。

四、 《慈善法》時代元治理理論對后續(xù)跟進的啟示

“慈善”作為一種公共物品具有較強的公共性，其供給效率和水平與社會整體福利水平密切相關。而現(xiàn)階段我國公民社會尚未完全成熟，照搬西方模式，單純依靠社會網(wǎng)絡治理或者引入市場治理都會產(chǎn)生畸變，需要政府“巧妙”地介入慈善供給領域?！洞壬品ā返南嚓P規(guī)定正是體現(xiàn)了元治理理論所強調(diào)的政府進行制度供給和資源安排，協(xié)調(diào)社會網(wǎng)絡治理與市場治理在慈善領域的合理互補，以達到三種治理模式的相輔相成。但是《慈善法》的實施依然面臨一些后續(xù)問題，需要在以下方面進一步厘清和加強。

（一）深化“慈善支持”，不斷推進支持系統(tǒng)的建設

元治理理論提倡政府在治理體系中應扮演主導者角色，與其他社會力量平等溝通、積極合作，共同達成社會善治的目標。首先， 《慈善法》使得雙重管理體制成為過往時代的符號，但需要注意的是，是否在慈善支持領域會出現(xiàn)新的或隱或現(xiàn)的限制符號。譬如， 《慈善法》規(guī)定任何慈善組織在依法成立兩年后均可以申請公開募捐資格，但是審批權依然在民政部門手中，其在行使行政裁量權時會如何對待各種各樣的民間慈善組織依然是一個問題。其次，針對當前社會組織的自我成長尚未成熟，需要政府支持其建設發(fā)展，但同時要避免政府對民間慈善組織出現(xiàn)權力滲透，尤其是在將政府人員嵌入慈善組織時要慎重考慮。再次， 《慈善法》只明確了稅收支出的財政支持方式，但基于現(xiàn)階段國內(nèi)民間慈善組織實力較為弱勢的情況，可考慮進行適度的財政轉(zhuǎn)移支付。對民間慈善組織所進行的財政支持應該具有甄別性，要為潛力型慈善組織提供基本的資金保障，而不能不顧及慈善組織的運作質(zhì)量便進行盲目支持。一方面擴大接受善款的慈善組織的范圍，使更多的慈善組織有條件申請撥款，另一方面也應當對給出的撥款采取一定的監(jiān)管措施，從而提高善款的利用效率。最后，現(xiàn)階段政府鼓勵大型慈善組織發(fā)揮自身的資源、技術和人力優(yōu)勢，在小型民間慈善組織發(fā)展初期派出“幫扶小隊”深入基層民間慈善進行技術指導和培訓，從而加強慈善組織的專業(yè)性。

（二）優(yōu)化對網(wǎng)絡組織的“壓力”機制，避免監(jiān)管流于形式

《慈善法》中對慈善組織的監(jiān)管只做了一些定性的描述，而政府監(jiān)管作為一項復雜的工程需要更多細節(jié)設計。第一，準入機制進一步放松的同時將監(jiān)管的方向著重置于對慈善組織的過程監(jiān)管，采用“關鍵事件法（KPI）”對慈善組織的各種項目進行全面性但富有重點選擇的監(jiān)控，以深入挖掘慈善組織運作中募捐活動、資金流向和項目實施等存在的問題。第二，平衡各方利益，避免因利益沖突而危及業(yè)已構(gòu)建起來的協(xié)作網(wǎng)絡。這需要協(xié)調(diào)我國政府慈善監(jiān)管主體之間的關系，使各部門能夠從各自為政、相互推諉的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同促進、合作發(fā)力，通過真正意義上的聯(lián)合行動對慈善組織進行嚴密、無縫的監(jiān)管。第三，監(jiān)管機構(gòu)的設置可以效仿西方“慈善委員會”，雖然從組織屬性上屬于政府部門，但不隸屬于特定的行政部門而具備一定的“去行政化”，更有利于監(jiān)管主體真正從維護公共利益的角度出發(fā)，實現(xiàn)對慈善組織的嚴格約束。最后，建立制度化的慈善信息公開機制，信息披露機制要多視角，可通過每年安排諸如籌款回扣率、財務危機等負面排行榜對慈善組織形成壓力機制;要實現(xiàn)全過程披露，包括組織人事變更的流程和資金流向等過程的重要環(huán)節(jié)應當告知公眾。

（三）進一步推動市場機制進入慈善領域，提升慈善活力

《慈善法》雖然廢除了對慈善組織的雙重管理體制，但是對于《社會團體登記管理條例》中一地一會的模式是否存續(xù)卻并未明確提及。未來應逐步打破“一地一會”的社會組織進入管控機制，允許多個慈善組織參與同種慈善物品的供給，對較弱勢力或系統(tǒng)進行支持從而重新平衡權力差異，形成慈善領域充分競爭的活潑局面。競爭機制的形成是對以往壟斷性獲取捐贈收入的摒棄，其最終結(jié)果將提升慈善組織的能力和公信力。競爭機制會自然產(chǎn)生出退出機制，服務意識差、能力低的慈善組織將被“慈善市場”滌除?！洞壬品ā诽岢鲆⒋壬票碚弥贫?，這一表彰制度的實施應避免流于形式，慈善組織所獲得的表彰如無社會影響力和認可度低，則削弱其應有的價值。可考慮與社會第三方評估機構(gòu)合作，識別出績效能力高的慈善組織并授予其“捐助徽章”，獲得徽章的慈善組織更易受公眾信賴和得到捐款[18]。

除全面建立慈善信托機制外，政府要鼓勵慈善組織適當企業(yè)化運作，社會網(wǎng)絡治理融入市場因子。慈善組織只有加強自身建設，才能強力應對市場競爭中的其他對手。在這一過程中，慈善組織應當學習企業(yè)化管理模式，對組織部門進行重組，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平高效化。財務管理方面重視對項目的績效評估和“效益——成本控制”;人力管理要更加注重對員工的激勵和培訓，全面提升慈善組織人員的專業(yè)能力。在具體項目運營過程中，應當通過細分市場、目標定位和推廣宣傳等一系列方式促成慈善組織的品牌建設，營造屬于自身組織的品牌文化。

五、結(jié)論

在國內(nèi)慈善供給領域，治理理論存在有效性不足難題，單一的政府、市場或是社會組織均會面臨“失靈”的風險。杰索普所提出的元治理理論可以為國內(nèi)慈善組織的發(fā)展提供良好的理論指導，而《慈善法》的立法實踐也與該理論自發(fā)契合。在元治理理論下發(fā)掘《慈善法》的成功創(chuàng)新之處在于政府被賦予了元治理的角色，在增強政府、社會和市場各自能量的同時，更為靈活地突顯出政府為“同輩中的長者”，在資源支持、激勵引導、監(jiān)管保障、平臺搭建和機制融合方面發(fā)揮“關鍵一著”的重要作用。但慈善組織公信力水平的提升遠非一次立法或一部法律可以徹底解決，元治理理論認為未來的跟進措施需要多管齊下，慈善組織的支持系統(tǒng)和壓力系統(tǒng)需科學增能，同時促進市場機制在慈善領域發(fā)揮更強大的正向作用。

注釋：

①《慈善法》頒布已逾三年，但短短三年，從制度構(gòu)建到制度生根，再到形成一種制度文化，三年時間是遠遠不夠的。明確了《慈善法》頒布前慈善領域的薄弱環(huán)節(jié)，或可深入明白《慈善法》的治理對象。回溯變遷路徑，方能在法治框架內(nèi)不斷有的放矢，推動《慈善法》及相關法律法規(guī)不斷完善，發(fā)揮出強效的慈善治理效用。

②《慈善法》第80條規(guī)定， “自然人、法人和其他組織捐贈財產(chǎn)用于慈善活動的，依法享受稅收優(yōu)惠”。這一規(guī)定是我國針對慈善組織相關免稅規(guī)定的一大進步。但問題在于，在后續(xù)的法律解釋和行政裁量權的運用中，是否會對不同的慈善組織（尤其以官辦、民間二分來看）采取不同規(guī)格的標準呢？

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