李有華 陳茜 周一杰

【摘要】當前，國家電網(wǎng)有限公司進入發(fā)展新階段，監(jiān)管壓力不斷攀升。2014年，公司提出將電網(wǎng)基建工程投資預算管理納入“兩上兩下”全面預算管理體系。在此背景下，本文針對電網(wǎng)項目預算績效管理展開研究，結合預算執(zhí)行過程與結果兩個維度，構建了適用于電網(wǎng)項目的預算績效指標體系及評價模型，以期為項目預算決策提供嶄新視野，為科學精準調控電網(wǎng)項目投資提供有力依據(jù)。

關鍵詞 電網(wǎng)企業(yè) 項目預算 績效指標體系 績效評價分析模型

一、引言

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，電力行業(yè)面臨新的經(jīng)濟形勢和監(jiān)管環(huán)境，國家電網(wǎng)有限公司預算管控壓力不斷加大。一方面，電量增收動能顯著下降、電網(wǎng)投資規(guī)模居高不下，企業(yè)面臨收入增幅下降與成本剛性增長的嚴峻復雜的經(jīng)營形勢;另一方面，輸配電價改革后，隨著“準許成本+合理收益”管制模式的全面推廣實施，公司收入來源從購售價差調整為準許總收入模式，電網(wǎng)企業(yè)預算編制基礎發(fā)生根本變化，原有的預算管理體系須做出適應性調整，以確保預算對于公司整體收支情況控制合理。

為解決部分單位仍存在的重投資、輕效益，片面追求規(guī)模數(shù)量，導致效益水平與資產(chǎn)、電量規(guī)模嚴重不匹配，資產(chǎn)負債率居高不下等問題，為適應政府不斷強化的預算監(jiān)督管理力度，為滿足公司穩(wěn)中求進的精益化、多元化管理需求，亟需設計一套行之有效的、科學的評價分析指標體系及預算效益評價模型，為公司健全規(guī)范系統(tǒng)的全面預算管理體系提供支撐，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促進經(jīng)營業(yè)績持續(xù)提升。

本文旨在提出適用于網(wǎng)省公司的電網(wǎng)項目預算績效分析指標體系及電網(wǎng)項目的預算效益評價模型，為投資決策提供嶄新的視野，科學精準調控電網(wǎng)項目投資，緊密圍繞公司持續(xù)快速發(fā)展關鍵訴求，從預算源頭上提升公司資源利用效率，解決發(fā)展與穩(wěn)定中資源配置方法與技術等重大問題。

二、預算績效管理理論與實踐

（一）預算績效管理

“預算績效”是預算實施所產(chǎn)生的效益、效率和效果，反映因預算安排和執(zhí)行所達到的產(chǎn)出和結果（王海濤，2014）。預算績效管理以支出結果為導向，是企業(yè)預算管理和績效管理的有機結合（王榮，2018）。預算績效管理就是以預算為對象，以績效為核心，通過對業(yè)務、資金及信息的整合，實現(xiàn)企業(yè)資源的合理配置。同時，企業(yè)通過對管理對象制定績效目標，對績效持續(xù)跟蹤監(jiān)控，及時反饋績效動態(tài)，以及在管理周期末尾運用工具對績效結果進行評價，從而實現(xiàn)從源頭控制資金的支出以及預算的全過程管理。

（二）預算績效分析評價

預算績效分析評價是對過程控制與結果評價的融合（張曉嵐、吳勛，2007）。其中，預算的結果績效主要強調對經(jīng)濟性標準的滿足，重點關注預算的實質有效性，即預算是否達到了預定目標，取得了應有效益;過程控制則偏向于對程序有效性的考察，即預算是否按照國家法律法規(guī)、公司的相關制度規(guī)范、預算具體內(nèi)容和要求合規(guī)、高效執(zhí)行。預算的過程績效和結果績效相互支持，都應融入預算績效管理全過程，協(xié)同進行，同步實現(xiàn)。

三、精益的電網(wǎng)項目預算管理需要預算績效評價的有力支撐

電網(wǎng)預算績效評價是通過一系列的標準、指標、程序和方法等對預算執(zhí)行過程和結果進行監(jiān)控和評價。借鑒PDCA的思路，構建項目全過程預算績效評價體系，突破傳統(tǒng)的事后評價模式，采取橫向穿透項目全過程，縱向貫穿項目預算相關單位、部門和崗位的評價模式，分為事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)。事前借助可行性研究評審對績效目標進行審核，績效目標是全過程預算績效管理的基礎，為項目儲備管理提供依據(jù);事中對項目績效重點指標進行跟蹤與監(jiān)控，對偏差較大的績效指標進行調整與糾偏;事后按照一定的評價流程對項目預算績效進行評價，運用模糊綜合評價等科學方法對實際績效進行計算，得出項目預算績效評價結果。項目預算績效評價流程如圖1所示。

本部分闡述在確認預算績效評價目標的基礎上，該公司通過建立預算績效指標庫，利用多維度定性和定量指標將電網(wǎng)項目的預算績效具象化，并在評價指標的基礎上形成了一套電網(wǎng)項目的預算績效評價模型。

（一）設定預算績效分析目標

電網(wǎng)項目與其他一般項目特征一致，項目全生命周期均包含決策、立項、設計、實施等各階段。這種階段性特征決定了電網(wǎng)預算績效評價內(nèi)容具有動態(tài)屬性，需要根據(jù)電網(wǎng)項目不同階段的具體工作與管理重點，分別設計對應的過程績效指標與效果績效指標，以用于分別評價項目各階段的預算效率及效用。依據(jù)國家電網(wǎng)有限公司財務預算管理的最新政策，采用一致方法對電網(wǎng)項目各工作環(huán)節(jié)提取績效評價指標并進行歸納總結，最終得出電網(wǎng)項目預算績效評價的以下四個關鍵目標，并以此作為建立電網(wǎng)項目預算績效分析指標體系設定的依據(jù)。電網(wǎng)項目績效評價目標設定模型如圖2所示。

一是投入目標。對于電網(wǎng)基建項目投入，主要通過設備投入、資金投入和融資成本三方面來評價預算投入目標和預算融資目標的執(zhí)行偏差情況。二是過程目標。對于電網(wǎng)項目建設過程評價，通過預算工期目標、預算費用執(zhí)行、預算執(zhí)行進度和預算調整四個方面來管控項目建設進度與預算執(zhí)行情況。三是產(chǎn)出目標。對于電網(wǎng)項目產(chǎn)出目標的管理，嚴格按照可研方案中電網(wǎng)建設項目的目標開展過程監(jiān)督和把控，評價預算執(zhí)行完成目標是否有偏離。四是結果目標。對于電網(wǎng)項目效益效果的評價，主要分為技術效果目標評價和經(jīng)濟效果目標評價兩類，從財務管控角度考慮電網(wǎng)項目投資收益的預算預測分析情況，從業(yè)務管理角度考量電網(wǎng)投資在電網(wǎng)安全性、可靠性等方面的非財務效益。

圍繞電網(wǎng)項目績效評價目標，延伸項目預算管控起點至項目儲備環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“項目儲備—預算編制—預算發(fā)布—項目創(chuàng)建—需求提報—招投標—物資到貨—資金支付—財務入賬—項目關閉”的項目預算全過程評價分析和監(jiān)控預警，切實提升電網(wǎng)項目精準管控成效。電網(wǎng)項目預算全過程閉環(huán)如圖3所示。

（二） 設計預算績效評價指標庫

績效評價指標是幫助企業(yè)量化分析預算績效的重要方式，也是落實電網(wǎng)項目預算績效分析評價的重要抓手。結合預算績效評價過程與效果評價相融合的特點，電網(wǎng)項目預算績效分析的四個目標，以及該公司電網(wǎng)項目實際工作情況和具體考核內(nèi)容，建立了共包含三個層級的電網(wǎng)項目預算評價指標體系。將電網(wǎng)項目過程性績效指標和效果性績效指標作為兩類一級指標，將“投入指標”“過程指標”“產(chǎn)出指標”“結果指標”作為二級指標，并從預算全過程管控角度出發(fā)，參考公司現(xiàn)有的預算績效評價指標，基于對電網(wǎng)項目投資收益趨勢分析，選取和應用具有較強可行性的評價指標，以確保業(yè)務部門在充分理解經(jīng)濟性評價指標的基礎上，能夠充分論證項目投資的經(jīng)濟性，滿足財務人員對項目預算全過程的評價要求;多角度完善項目績效評價，夯實了項目評價基礎。初步確定了包含54個指標在內(nèi)的三級指標，并按其評價對象和內(nèi)容歸類于4個二級指標，如表1所示。

將項目預算績效管理納入同業(yè)對標、業(yè)績考核及實時管控三大考核體系中，通過設置預算投入目標評價、預算過程目標評價、預算產(chǎn)出目標評價和預算效果目標評價相關的考核指標，把各專業(yè)項目預算進展情況及其在國家電網(wǎng)有限公司系統(tǒng)的排名情況納入月度績效考核中，推動項目管理部門真正從源頭主動、積極對項目預算管理負責;按月定期統(tǒng)計各單位儲備項目審核及項目預算執(zhí)行情況，實現(xiàn)工作任務的逐級傳導，激發(fā)各基層單位的能動性、創(chuàng)造性，提高項目預算管理效率。

在對項目績效重點指標進行跟蹤與評價的基礎上，對偏差較大的績效指標進行預警、調整與糾偏。建立“以儲備為起點的項目預算雙向自動監(jiān)控及預警功能”，橫向延伸到項目儲備、創(chuàng)建、下達、執(zhí)行、竣工、評價的整個壽命周期。主要針對項目是否存在預算外列支、超預算列支、無儲備納入預算編制、無預算編制納入預算執(zhí)行等不符合財務合規(guī)性要求的情況，從項目儲備環(huán)節(jié)的正向、逆向兩個維度，對不合規(guī)項目進行預警。財務部門聯(lián)合所有相關業(yè)務部門對項目進行專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)項目滯后節(jié)點，準確定位問題項目所在環(huán)節(jié)，督促業(yè)務部門加強項目風險防范及項目預算進度管控。同時，財務業(yè)務共享共用項目數(shù)據(jù)，促使各業(yè)務部門各單位自發(fā)跟進項目進度、主動對標、努力趕超，并與財務部門的管理形成合力，有效促進了項目的規(guī)范化管理。

（三）構建預算績效評價模型

通過構建符合業(yè)務實際的預算績效評價模型，夯實項目評價數(shù)據(jù)基礎，尋找數(shù)據(jù)本身的規(guī)律，并分析數(shù)據(jù)間因果性及關聯(lián)性，最大程度挖掘數(shù)據(jù)價值，深化績效評價模型的業(yè)務應用，支撐項目精準投入。

績效評價模型的構建有多種方法，包括德爾菲法、平衡記分卡、層次分析法、模糊評價法等。參考各類方法在績效評價領域的應用情況，并結合電網(wǎng)項目預算績效評價的應用基礎，采用層次分析法與模糊評價法相結合的方式，在預算績效評價指標體系建立的基礎上，構建電網(wǎng)項目預算績效評價模型。模型構建的具體流程如圖4所示。

首先，利用層次分析法為前文中建立的電網(wǎng)項目預算管理績效評價指標體系確定指標權重?；谝褜χ笜梭w系進行的三個層次劃分，對每一層次中各指標的相對重要性做出判斷 ， 并采用在層次分析法中廣泛應用的“1～9 標度法”形成判斷矩陣，將本層次與上一層次與之有關指標之間的相對重要性進行比較，并經(jīng)計算和一致性檢驗后，逐步進行每一層次內(nèi)的指標權重計算，從而最終確定整個指標體系的權重分配。

其次，將評價指標體系中的指標按照定量指標和定性指標進行分類。對于定性指標，采集指標歷史數(shù)據(jù)，確定指標的合理取值范圍，然后利用正態(tài)型函數(shù)對該指標的取值范圍進行歸一化的模糊隸屬度計算，以將該指標的取值范圍劃分為若干個等級區(qū)間。對于定性指標的處理，則主要依靠組織相關專家，對某個定性指標的取值范圍給出與定量指標相同的若干個等級區(qū)間劃分。

再次，在確定指標權重和對指標進行區(qū)間劃分后，利用模糊評價法構建針對投入、過程、產(chǎn)出、結果各部分指標，以及綜合指標的預算績效評價模型。以綜合評價模型構建為例，先對單一指標對各等級區(qū)間的隸屬度進行計算，形成單一指標的模糊評判向量;在完成全部層級指標評判向量的構建后，即可構造出整個指標體系的綜合模糊關系評價矩陣;結合層次分析法設定的各層級指標權重，在對矩陣進行歸一化處理后，形成基于對各層級指標的隸屬度計算的預算績效綜合得分計算模型。

最后，根據(jù)專家意見，將綜合得分區(qū)間（一般為0～100分）劃分成若干個等級，例如“成功”“基本成功”“部分成功”“不成功”“失敗”五個等級，對每一等級的預算績效成功度進行描述，構成電網(wǎng)項目預算評語集，作為預算績效評價分析的參考。

綜合考慮電網(wǎng)項目涉及的各項因素，構建電網(wǎng)項目預算績效評價模型，確保電網(wǎng)項目預算績效的管理不僅注重過程的剛性控制，更注重預算目標的合理性，并根據(jù)構建的電網(wǎng)項目預算績效評價指標體系中評估指標的屬性和特征，確定采用層次分析法與模糊評價法相結合的方式為評估指標定權，進而確立各類指標權重的調整機制，然后借助公司內(nèi)部現(xiàn)有的管理信息展示平臺，設計用戶界面友好的電網(wǎng)項目預算績效評價狀態(tài)查詢功能，確保該指標體系可以基于公司的全業(yè)務數(shù)據(jù)中心的設計實現(xiàn)自動生成相關報表，推動運用數(shù)字財務實現(xiàn)電網(wǎng)項目預算績效評價模型的高效應用。

四、實現(xiàn)預算精準調控是電網(wǎng)項目全過程精益管理的目標

為貫徹落實國家電網(wǎng)有限公司內(nèi)部提升投資精準度的管理要求，某網(wǎng)省公司開展了一項輸變電工程項目預算績效評價的試點工作。該省公司依據(jù)結果導向型設置預算績效評價模型，由預算投入目標評價、預算過程目標評價、預算產(chǎn)出目標評價和預算效果評價四部分構成，分別選取了“單位容量投資額”“投資預算完成率”“項目開工及時率”“竣工項目定額工期率”“容載比”“總資產(chǎn)收益率”等指標構建指標集，對輸變電工程項目預算投入、預算執(zhí)行及預算效果開展全方位評價，并在每一評價維度和綜合層面上均構建了基于層次分析法和模糊評價法的預算績效得分計算公式。在運用項目預算績效指標實際數(shù)據(jù)進行加權評分計算后，該項目預算績效的綜合評分為86.54分。根據(jù)評分結果，對照評語集標準，該輸變電工程預算管理工作是基本成功的，大部分目標已經(jīng)實現(xiàn);相對于成本而言，達到了預期的結果和效益。

基于預算績效評價模型試點實施，該項目建立了以結果為導向的預算績效全過程管控機制，形成了績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結果反饋的管理閉環(huán)。

在試點實施的基礎上，深化預算績效評價模型應用。將項目后評價作為項目可研財務評審的有效支撐，通過對已經(jīng)完成的項目的實施目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響進行系統(tǒng)客觀的分析，確定項目投資預期的目標是否達到，項目規(guī)劃是否合理有效，項目的主要效益指標是否實現(xiàn)，及時進行總結歸納，并通過及時有效的信息反饋，為未來項目可研財務評審工作提供論證依據(jù)，從而強化項目預算閉環(huán)管理，切實提升項目預算管理水平。

一方面，深度挖掘歷史數(shù)據(jù)，建立項目信息大數(shù)據(jù)庫。一是整合歷史項目數(shù)據(jù)，對歷史項目大數(shù)據(jù)進行分析比對，增加項目經(jīng)濟性評價維度。通過打通業(yè)務、財務專業(yè)壁壘，將財務數(shù)據(jù)與業(yè)務數(shù)據(jù)進行關聯(lián)，形成一一對應關系，以財務投入帶來的業(yè)務指標產(chǎn)出來衡量項目的經(jīng)濟性，具體包含如下信息：項目實施內(nèi)容、歷史投入金額以及項目產(chǎn)出的技術指標，并在維度上明細至具體實施單位。二是梳理類似項目比對信息，具體包含以下信息：項目的類別性質、項目實施時間、項目實施內(nèi)容、所在地區(qū)、項目實施的必要性、項目的規(guī)模、投資估算構成及金額。在項目評審階段，根據(jù)項目的類比需求以及項目的實施內(nèi)容，在歷史項目大數(shù)據(jù)中查找實施單位其類似歷史項目的支出及產(chǎn)出的技術指標進行比對，以評定項目的投入及產(chǎn)出的技術指標是否合理，有效推動項目經(jīng)濟性論證比對，從側面論證項目實施的經(jīng)濟性。

另一方面，規(guī)范數(shù)據(jù)采集應用，精準項目預算全過程管控。基于預算績效評價模型，結合歷史項目數(shù)據(jù)庫，制定模型數(shù)據(jù)收集標準和應用指南，不斷加強對業(yè)財數(shù)據(jù)價值的挖掘，細化模型的應用價值。一是加強對業(yè)務部門的數(shù)據(jù)獲取，尤其是對各類投資規(guī)模和假設參數(shù)信息的獲取，引導業(yè)務部門積極配合，基于地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境、公司實際經(jīng)營情況和未來發(fā)展規(guī)劃及預期，提供模型數(shù)據(jù)，充分評估數(shù)據(jù)的準確性、全面性、科學性和適用性，作為模型測算基礎。二是在模型測算分析時，通過引入年度預算項目管理“二下二上”的報送數(shù)據(jù)，測算出不同報送規(guī)模差異對公司固定資產(chǎn)投資、折舊費、材料費、修理費、本年利潤等經(jīng)營績效產(chǎn)生的影響，考慮公司整體發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營要求和社會責任等，通過“業(yè)財聯(lián)動，多次反饋，合理溝通”，縱向上與公司總部、橫向上與各業(yè)務部門進行充分溝通，合理設定預算項目儲備規(guī)模和管控目標。

通過項目預算績效評價模型的構建和應用，兼顧業(yè)務實際與財務要求，基于定量評價，將業(yè)務部門投資決策與財務績效結果相聯(lián)結，體現(xiàn)模型“科學預測，決策支撐，源于業(yè)務，服務業(yè)務”的價值管理導向，發(fā)揮財務部門的價值引領作用和提高業(yè)務部門的積極性，充分發(fā)揮項目預算績效評價模型的決策支撐作用。在項目全生命周期跟蹤、管控過程中，財務部門和業(yè)務部門有了更科學的測算方法、更扎實的溝通依據(jù)，強化了預算管理的有效性、針對性和價值創(chuàng)造能力，進一步提高項目預算精益化管理水平。

五、結語

該公司著眼于提高財務預算管控能力，為公司健全規(guī)范系統(tǒng)的全面預算管理體系提供支撐。通過創(chuàng)新性構建適用于省公司的電網(wǎng)項目預算績效評價指標體系及預算績效評價分析模型，深化預算精準管控和投資全過程精益管理。從電網(wǎng)企業(yè)收益、企業(yè)發(fā)展能力、用戶承受力、電力交易情況等多方面研究適用于省公司的電網(wǎng)項目效益測算技術與方法，首次分層設計構建適用于省公司的電網(wǎng)項目預算績效指標體系及預算績效評價模型，為投資決策提供嶄新的視野，科學精準調控電網(wǎng)項目投資，從預算源頭提升資源利用效率，解決發(fā)展與穩(wěn)定中資源配置方法與技術等重大問題，形成了可復制、可推廣的同類型電網(wǎng)項目預算管理借鑒經(jīng)驗，助力電網(wǎng)企業(yè)提升價值創(chuàng)造能力。

責任編輯? 屈濤

參考文獻

[1]王海濤.我國預算績效管理改革研究.財政部財政科學研究所，2014（6）：22.

[2]張曉嵐，吳勛.預算功能取向與部門預算績效評價理論導向.當代經(jīng)濟科學，2007（9）：87-93.