林虎

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村形勢(shì)變化，宅基地使用權(quán)囿于現(xiàn)行法律制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)時(shí)提出，旨在盤活農(nóng)村宅基地資源，提高農(nóng)村宅基地利用效率。由于宅基地“三權(quán)分置”改革面臨現(xiàn)實(shí)的法律困境，包括集體所有權(quán)權(quán)能不完整、農(nóng)戶資格權(quán)表述缺乏法律依據(jù)、宅基地使用權(quán)權(quán)能殘缺和宅基地使用權(quán)主體單一等，通過(guò)分析和借鑒安徽金寨模式、云南大理模式和貴州六盤水模式，提出宅基地出租、有限市場(chǎng)化使用、抵押和入股等可行性實(shí)施路徑，并以宅基地登記、有償使用及退出、收益分享和建立風(fēng)險(xiǎn)保障等配套政策，促進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”;法律內(nèi)涵;宅基地使用權(quán)

中圖分類號(hào)：F321.1;D922.32?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1672-0768（2019）05-0067-07

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量農(nóng)民為了獲得更多的收入和改善自己的生活環(huán)境，離開自己的家鄉(xiāng)和親人，向城市遷移，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)“空心化”、農(nóng)房和宅基地閑置且利用率低下，使宅基地變成了“沉睡的資產(chǎn)”。同時(shí)，由于我國(guó)宅基地資源總量有限，無(wú)法滿足新增農(nóng)民對(duì)宅基地的需求，繼而產(chǎn)生宅基地閑置與供求失衡的窘境[1]。2018年“中央一號(hào)文件”提出探索宅基地“三權(quán)分置”改革的主張（1）。諸項(xiàng)改革舉措出臺(tái)，直面我國(guó)宅基地制度發(fā)展困境。宅基地使用權(quán)制度形成有其特殊歷史背景，又逢農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展之需要，破解當(dāng)前宅基地發(fā)展之困局，需要在準(zhǔn)確理解“中央一號(hào)文件”精神的基礎(chǔ)上，提出解決之道。

一、宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵

宅基地“三權(quán)分置”的政策性表述不能等同于法律規(guī)范，在將其向全國(guó)推廣之前，必須實(shí)現(xiàn)法律和法言法語(yǔ)的轉(zhuǎn)換，這是改革的應(yīng)有題中之意。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和權(quán)利性質(zhì)，法學(xué)界眾說(shuō)紛紜，未能達(dá)成統(tǒng)一意見。在我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，這點(diǎn)毋庸置疑。2018年“中央一號(hào)文件”首次使用農(nóng)戶資格權(quán)，但我國(guó)現(xiàn)有法律框架中并無(wú)這一概念，這就需要我們?cè)诜▽W(xué)上進(jìn)行重新設(shè)置，并對(duì)其權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行建構(gòu)?，F(xiàn)行法律中有宅基地使用權(quán)這一表述，但其與2018年“中央一號(hào)文件”中的宅基地“使用權(quán)”是否等同，還需要我們進(jìn)一步研究討論。

（一）宅基地“三權(quán)分置”現(xiàn)有理論

關(guān)于宅基地“三權(quán)”之間的法律內(nèi)涵和相互關(guān)系，詳述如下。集體所有權(quán)指宅基地集體所有權(quán)，其在我國(guó)具有充分的憲法保障，這點(diǎn)毫無(wú)爭(zhēng)議。但對(duì)余下的兩項(xiàng)權(quán)利，即農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)存在較大爭(zhēng)議，大致可以分為以下三種意見：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為[2]，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)基于原宅基地使用權(quán)，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行創(chuàng)設(shè)，間而取代之。農(nóng)戶資格權(quán)由農(nóng)民專享，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)戶住有所居的保障，而宅基地使用權(quán)可自由流轉(zhuǎn)，以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為[3]，宅基地權(quán)利是一個(gè)權(quán)利束，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)在具有身份和財(cái)產(chǎn)雙重屬性的宅基地使用權(quán)上分割而設(shè)立，是兩種獨(dú)立的權(quán)利。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為[4]，保留現(xiàn)有概念，重新創(chuàng)設(shè)一種權(quán)利，形成集體所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和流轉(zhuǎn)使用權(quán)的權(quán)利配置模式。

上述第一種觀點(diǎn)和第二種觀點(diǎn)本質(zhì)上相同，農(nóng)戶資格權(quán)就是農(nóng)戶成員權(quán)，突出宅基地和農(nóng)戶之間關(guān)系，保障其戶有所居。而宅基地使用權(quán)并非完整意義上的權(quán)利，且對(duì)權(quán)利主體無(wú)限制，可以自由流轉(zhuǎn)，旨在賦予宅基地應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)性功能。兩種觀點(diǎn)不同之處在于對(duì)權(quán)利來(lái)源認(rèn)識(shí)不同，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)是新設(shè)權(quán)利，與原宅基地使用權(quán)并無(wú)關(guān)聯(lián);第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)派生于原宅基地使用權(quán)，人為進(jìn)行權(quán)利分割。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)即現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)。從字面意思和權(quán)利內(nèi)涵來(lái)看，這種解釋太過(guò)牽強(qiáng)，在此不再贅述。

（二）宅基地“三權(quán)分置”法律內(nèi)涵

宅基地“三權(quán)分置”改革是在我國(guó)現(xiàn)行的宅基地制度框架下提出，不是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度的全盤否定或者推到重來(lái)，而是對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新和完善。理論創(chuàng)新不是憑空捏造或者冥思苦想就能實(shí)現(xiàn)，需要在結(jié)合現(xiàn)有制度和理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)分析和探索，總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)和成果。認(rèn)清這種現(xiàn)實(shí)，對(duì)我們正確把握宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵至關(guān)重要。

1.宅基地集體所有權(quán)

關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)容和性質(zhì)，宅基地集體所有權(quán)爭(zhēng)議較小。集體所有權(quán)是基于農(nóng)村一定空間地域內(nèi)，由勞動(dòng)群眾集體共有，且由法律規(guī)定的農(nóng)村集體組織為實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)群眾集體的利益，代表勞動(dòng)群眾集體行使所有權(quán)的社會(huì)主義公有制權(quán)利[5]。集體所有權(quán)是一種自物權(quán)，其權(quán)利主體是成員集體，即集體經(jīng)濟(jì)組織。

集體所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)[3]，因此，必須落實(shí)集體所有權(quán)在宅基地權(quán)利體系中的根本性地位。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)集體所有權(quán)被逐漸虛置且邊緣化，因此，意欲解決宅基地集體所有權(quán)主體虛置問(wèn)題[6]，必須貫徹以上要求。鑒于宅基地承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私自處分，必須對(duì)其處分權(quán)加以限定，即有限處分權(quán)。在宅基地適度放活后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以獲得相應(yīng)的宅基地拆遷補(bǔ)償款，同時(shí)也需要建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間的利益分享機(jī)制，使二者都可以獲得一定比例的補(bǔ)償。在宅基地“三權(quán)分置”改革中，集體所有權(quán)主體將被強(qiáng)化，其權(quán)能更加完善。

2.農(nóng)戶資格權(quán)

2018年“中央一號(hào)文件”新創(chuàng)設(shè)“農(nóng)戶資格權(quán)”這一權(quán)利種類，但在我國(guó)法律上卻沒有這樣的規(guī)定，這就給政策的落實(shí)和細(xì)化帶來(lái)困惑。應(yīng)該說(shuō)，這不是一個(gè)成熟的法學(xué)概念[7]。

農(nóng)戶資格權(quán)是村民成員權(quán)的組成部分，兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，是一種概括性的權(quán)利類型。從身份權(quán)屬性來(lái)說(shuō)，農(nóng)民只有成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的一員，才能取得宅基地使用權(quán)的主體資格。因此，農(nóng)戶資格權(quán)同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份密不可分。從財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性來(lái)說(shuō)，農(nóng)民經(jīng)申請(qǐng)實(shí)際獲得宅基地使用權(quán)，其宅基地分配權(quán)也就歸于消滅。此時(shí)，農(nóng)民獲得去身份化的宅基地使用權(quán)，可以按照法律規(guī)定和自身意愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其宅基地收益權(quán)能。從這個(gè)意義上說(shuō)，“農(nóng)戶資格權(quán)”實(shí)際上等同于“宅基地使用權(quán)”[8]。農(nóng)戶資格權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份有關(guān)，權(quán)利獲得具有先天開放性，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，成員身份滅失則喪失農(nóng)戶資格權(quán)，也就相應(yīng)的喪失宅基地分配權(quán)。

3.宅基地使用權(quán)

“三權(quán)分置”背景下的宅基地使用權(quán)與“兩權(quán)分離”背景下的宅基地使用權(quán)是兩種不同的權(quán)利，表現(xiàn)在：一方面在堅(jiān)持農(nóng)戶資格權(quán)不變的前提下，農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的身份獲得宅基地使用權(quán);另一方面農(nóng)民與除農(nóng)民外的社會(huì)主體基于合同讓渡一定期限的宅基地使用權(quán)，此時(shí)社會(huì)主體獲得宅基地使用權(quán)，一旦這種權(quán)利的使用經(jīng)營(yíng)期限屆滿，農(nóng)民就恢復(fù)完整的宅基地使用權(quán)。

宅基地使用權(quán)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作可以促進(jìn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)則需要根據(jù)以下兩種具體情況加以判斷。

社會(huì)主體享有債權(quán)性宅基地使用權(quán)，即社會(huì)主體與農(nóng)民簽訂宅基地使用權(quán)租賃合同，租賃合同訂立后，社會(huì)主體就占有并使用宅基地。此時(shí)，該權(quán)利為宅基地租賃權(quán)，性質(zhì)上就是一種債權(quán)。農(nóng)民和社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系則受《合同法》調(diào)整，具體租賃期限由社會(huì)主體同農(nóng)民商定，但租賃期限不得超過(guò)20年。社會(huì)主體享有物權(quán)性宅基地使用權(quán)，即社會(huì)主體占有并使用農(nóng)民從宅基地使用權(quán)中分離出的另外一種權(quán)利，該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)。雖然現(xiàn)有政策性文件仍稱作該權(quán)利為“宅基地使用權(quán)”，但不同于《物權(quán)法》上的宅基地使用權(quán)，這種權(quán)利實(shí)為次級(jí)宅基地使用權(quán)[9]。次級(jí)宅基地使用權(quán)主體系不特定的社會(huì)主體，且有特定的使用期限，具體期限由社會(huì)主體和農(nóng)民商定。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革的法律困境

我國(guó)現(xiàn)階段正處于全面深化改革的深水期和攻堅(jiān)期，解決好包括“三農(nóng)”問(wèn)題在內(nèi)的所有問(wèn)題是深化改革的必由之路，而宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)改革則是當(dāng)前農(nóng)村改革的重點(diǎn)。自改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革取得顯著成效，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得較大提升，農(nóng)民生活水平和居住條件得到較大改善，但是由于農(nóng)村宅基地缺乏充分的制度空間和靈活的市場(chǎng)化操作，未能實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）集體所有權(quán)權(quán)能不完整

宅基地所有權(quán)是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的外在表現(xiàn)，同時(shí)也是宅基地使用權(quán)和宅基地市場(chǎng)化利用的權(quán)利依托[10]。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)宅基地所有權(quán)權(quán)能并不完整，特別是其中收益權(quán)和處分權(quán)未能充分實(shí)現(xiàn)。二者表現(xiàn)在：政府征收農(nóng)民土地，農(nóng)民僅拿到土地補(bǔ)償款，而農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織卻沒有獲得任何補(bǔ)償?！睹穹倓t》將集體經(jīng)濟(jì)組織定性為特別法人，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻無(wú)法根據(jù)自己意愿決定土地的利用方式，并且受到法律過(guò)多限制。宅基地“三權(quán)分置”改革需要堅(jiān)持集體所有權(quán)。因?yàn)榧w所有權(quán)是進(jìn)行改革的基礎(chǔ)，然而在法律規(guī)定和實(shí)踐操作中，集體所有權(quán)嚴(yán)重虛化，未能發(fā)揮其應(yīng)有效能。

（二）農(nóng)戶資格權(quán)表述缺乏法律依據(jù)

農(nóng)戶資格權(quán)首次出現(xiàn)在2018年“中央一號(hào)文件”中，但這一表述在我國(guó)現(xiàn)行法律中卻無(wú)對(duì)應(yīng)概念，法律規(guī)定尚處于空白，更無(wú)對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體。針對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的表述，法學(xué)界存在以下幾種意見：（1）成員權(quán)說(shuō)[3]。該觀點(diǎn)認(rèn)為，基于成員與集體的地緣和血緣因素，凡具有集體成員身份就獲得集體成員資格。集體成員的成員權(quán)是集體所有權(quán)在成員個(gè)體上的表現(xiàn)[11]。（2）宅基地使用權(quán)取得資格說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，基于盤活宅基地資源的目的且在自由流轉(zhuǎn)的前提下，集體成員要求集體分配宅基地且無(wú)償使用的資格[12]。還有學(xué)者主張，將宅基地取得資格從使用權(quán)中析出且單獨(dú)設(shè)立的權(quán)利而加以命名[13]。（3）雙重屬性說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，基于成員和集體特殊總有關(guān)系，資格權(quán)是集體分配宅基地的一種資格，具有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性，和使用權(quán)一樣是從原有宅基地使用權(quán)中析出的權(quán)利[14]。還有學(xué)者主張，基于不同階段對(duì)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作不同界定，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)包括宅基地分配資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，兼具人身和財(cái)產(chǎn)兩種屬性的復(fù)合型權(quán)利[7]。法學(xué)界對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)還未達(dá)成共同意見，這就為政策實(shí)施造成較大困難。因此，在以后法律制度建構(gòu)中，應(yīng)該納入農(nóng)戶資格權(quán)概念，并對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確合理界定。

（三）宅基地使用權(quán)權(quán)能殘缺

宅基地市場(chǎng)化利用的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求與宅基地作為社會(huì)保障功能之間的矛盾凸顯，直指法律關(guān)于宅基地使用權(quán)權(quán)能設(shè)置的殘缺。宅基地使用權(quán)設(shè)立初衷是我國(guó)為解決農(nóng)民建造并保有住房及附屬設(shè)施的用地需求，該項(xiàng)需求僅能滿足宅基地使用權(quán)的權(quán)能。私法上的宅基地使用權(quán)還包括收益的權(quán)能，但相關(guān)法律卻禁止宅基地流轉(zhuǎn)，更遑論抵押融資，使其收益權(quán)能無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，受制房地一體原則，房屋同宅基地捆綁在一起，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中農(nóng)房對(duì)外出賣和抵押遭遇制度困境。面對(duì)這種困境，中央采取了相關(guān)措施（2），突破現(xiàn)有框架，對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性賦能。

（四）宅基地使用權(quán)主體單一

在宅基地“兩權(quán)分離”制度框架下，為了充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)居者有其屋的國(guó)家政策，法律規(guī)定宅基地使用權(quán)主體僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這就導(dǎo)致宅基地使用權(quán)主體單一，即宅基地使用權(quán)由具有特定身份資格的農(nóng)民行使。這種安排在當(dāng)時(shí)的情形下是合理且適當(dāng)?shù)?，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能日漸顯現(xiàn)，這種做法明顯不合時(shí)宜。我國(guó)法律和相關(guān)政策禁止宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化，其他市場(chǎng)主體若要獲得宅基使用權(quán)以合法利用宅基地變得不可能，從而造成宅基地大量閑置且利用利率低下的現(xiàn)狀。宅基地“三權(quán)分置”改革是為了盤活農(nóng)村閑置的宅基地和農(nóng)房，提高宅基地的利用效率，并緩和宅基地供求緊張和增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益的建設(shè)性構(gòu)想。

三、國(guó)內(nèi)宅基地“三權(quán)分置”模式及借鑒

筆者通過(guò)對(duì)已有實(shí)踐方式的梳理和分析，極具代表性的主要有：安徽金寨模式、云南大理模式、貴州六盤水模式。這些實(shí)踐探索在一定程度上激活了閑置宅基地及農(nóng)房的價(jià)值，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但這些實(shí)踐探索是否符合我國(guó)現(xiàn)行土地政策及其內(nèi)在精神和要求，則需要我們加以分析。

（一）安徽金寨模式

安徽金寨是全國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)之一，探索出“三權(quán)一誠(chéng)”的抵押貸款模式（3）。在該模式中，銀行等金融機(jī)構(gòu)將根據(jù)農(nóng)民的林權(quán)、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及農(nóng)民誠(chéng)信綜合評(píng)定貸款發(fā)放及貸款金額，政府建立農(nóng)村“三權(quán)”服務(wù)中心，為三權(quán)貸款提供信息支持和產(chǎn)權(quán)鑒定等服務(wù)。在抵押物處置環(huán)節(jié)，由政府成立的農(nóng)村資產(chǎn)收儲(chǔ)中心負(fù)責(zé)處置，降低銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，政府設(shè)立融資擔(dān)保公司為“三權(quán)一誠(chéng)”抵押貸款提供一般責(zé)任擔(dān)保[15]。

在此種模式中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和家庭經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶由于生產(chǎn)生活遇到資金困難，可以申請(qǐng)“三權(quán)一誠(chéng)”抵押貸款，政府設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)為其提供責(zé)任擔(dān)保，同時(shí)，政府成立產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心為其提供相應(yīng)配套服務(wù)，促進(jìn)“三權(quán)一誠(chéng)”抵押貸款順利推進(jìn)。這種模式既解決了農(nóng)民的融資貸款需求又激活了閑置宅基地和農(nóng)房的價(jià)值，最大程度實(shí)現(xiàn)了宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)。

（二）云南大理模式

根據(jù)相關(guān)法律，宅基地僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但卻沒有禁止農(nóng)民出租?；凇胺ú唤辜醋杂伞钡脑瓌t，農(nóng)民可以將自己的宅基地出租給社會(huì)主體以收取租金。這種現(xiàn)象在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)非常普遍，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部。大理市充分利用全國(guó)旅游城市的優(yōu)勢(shì)，將宅基地和農(nóng)房出租給社會(huì)主體開發(fā)民俗客棧、酒吧和餐飲等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，農(nóng)民收取租金，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收取一定收益調(diào)節(jié)金。

在此種模式中，農(nóng)民并沒有喪失宅基地使用權(quán)，只是轉(zhuǎn)變了宅基地使用權(quán)行使形式，社會(huì)主體在一定期限內(nèi)獲得對(duì)宅基地及農(nóng)房的占有、使用等權(quán)利，農(nóng)民收取租金。此種模式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和社會(huì)主體對(duì)同一宅基地的權(quán)利共享，使三方都獲得了相應(yīng)利益。

（三）貴州六盤水模式

貴州六盤水經(jīng)過(guò)“三變”改革（4），探索出適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展實(shí)際的宅基地改革模式，在保證農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)，同時(shí)，促進(jìn)宅基地資源的優(yōu)化配置。在該模式中，堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)不變的前提下，仿效國(guó)有土地有償使用的方式進(jìn)行宅基地利用，在一定年限內(nèi)，將宅基地使用權(quán)作價(jià)入股聯(lián)營(yíng)分利，并由集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和企業(yè)共享宅基地增值收益。

在此種模式中，農(nóng)民將通過(guò)價(jià)值評(píng)估且確權(quán)登記的宅基地使用權(quán)作價(jià)入股企業(yè)、合作社，農(nóng)民成為該企業(yè)、合作社的股民，按股份紅。同時(shí)，政府完善相關(guān)配套措施，建立法律咨詢服務(wù)中心和社會(huì)保障制度，以解決農(nóng)民的后顧之憂，安心的進(jìn)行宅基地使用權(quán)入股流轉(zhuǎn)。

綜上所述，安徽金寨模式、云南大理模式和貴州六盤水模式是符合宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)在精神和要求，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民和社會(huì)主體就同一宅基地共同享有不同權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了村民增收、社會(huì)主體獲益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。這三種模式在使農(nóng)民不喪失宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，最大限度的盤活了宅基地的價(jià)值，是一種較好的嘗試。

四、宅基地“三權(quán)分置”改革的路徑選擇

宅基地制度改革，是涉及到農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度變革的重要事件，同時(shí)也牽涉到整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展，因而要慎之又慎。宅基地“三權(quán)分置”改革的順利實(shí)施，需要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的情況下，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民意愿，探索出一條高效且可行的實(shí)施路徑。同時(shí)，國(guó)家需落實(shí)相關(guān)配套政策，保障宅基地“三權(quán)分置”改革有序推進(jìn)。

（一）宅基地“三權(quán)分置”的可行性路徑

1.宅基地出租

宅基地出租主要是通過(guò)閑置宅基地或者空置農(nóng)房進(jìn)行優(yōu)化利用，將其出租以實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[16]。其中，社會(huì)主體獲得一定期限內(nèi)宅基地及農(nóng)房租賃權(quán)，可以利用宅基地和農(nóng)房從事農(nóng)家樂(lè)旅游、生態(tài)養(yǎng)老和民俗客棧等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。農(nóng)民在不改變宅基地性質(zhì)的情況下，而使自己的資產(chǎn)活起來(lái)。農(nóng)民和社會(huì)主體之間的租賃關(guān)系受《合同法》及相關(guān)民事法規(guī)調(diào)整。同時(shí)，宅基地出租不得損害農(nóng)村集體組織的利益。

宅基地出租的實(shí)質(zhì)是提高閑置宅基地和空置農(nóng)房及其附屬設(shè)施的利用效率，優(yōu)化宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的資本化。這種模式最大限度的盤活了宅基地這一“沉睡資產(chǎn)”，但這種債權(quán)性利用受到相關(guān)法律期限規(guī)定的影響，對(duì)長(zhǎng)期投資者較為不利。

2.宅基地有限市場(chǎng)化使用

宅基地有償使用的本質(zhì)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的合理分配和集約利用[17]。通過(guò)宅基地有限市場(chǎng)化利用，既可以激活農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，又可以滿足社會(huì)主體對(duì)宅基地的市場(chǎng)需求?？梢哉f(shuō)，宅基地有限市場(chǎng)化使用與宅基地“三權(quán)分置”改革要求具有內(nèi)在契合性。

宅基地有限市場(chǎng)化使用既充分保障了村民居者有其屋，又有效盤活了宅基地財(cái)產(chǎn)性功能。宅基地有限市場(chǎng)化使用需要村民和社會(huì)主體協(xié)商合意，其設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅都需進(jìn)行登記和公示。這種模式雖然穩(wěn)定性較強(qiáng)，但靈活性不足，且投入較大。

3.宅基地抵押

宅基地抵押是農(nóng)民將宅基地及其以上的房屋向銀行等金融機(jī)構(gòu)抵押以獲取融資發(fā)展生產(chǎn)和再生產(chǎn)。政府應(yīng)支持并鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行宅基地抵押貸款，并為其提供專業(yè)的服務(wù)咨詢，以促進(jìn)宅地基抵押的有序推進(jìn)。同時(shí)，政府需要建立專業(yè)的產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民宅基地抵押貸款提供產(chǎn)權(quán)鑒定和責(zé)任擔(dān)保。政府應(yīng)同銀行等金融機(jī)構(gòu)合資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，以化解銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。宅基地抵押還應(yīng)堅(jiān)持“房地一體”原則，但不應(yīng)將宅基地抵押處置范圍放開。

宅基地抵押作為農(nóng)民的一種融資方式，應(yīng)慎重穩(wěn)妥的推進(jìn)，同時(shí)，應(yīng)兼顧農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)和住房保障。

4.宅基地使用權(quán)入股

宅基地入股是農(nóng)民將通過(guò)價(jià)值評(píng)估和確權(quán)登記的宅基地使用權(quán)作價(jià)入股公司，農(nóng)民成為公司股東，按股份分紅。宅基地入股可以很好地保護(hù)農(nóng)民利益，真正讓農(nóng)民獲得宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)，宅基地入股可以更高效的利用宅基地，實(shí)現(xiàn)土地的統(tǒng)籌規(guī)劃。宅基地入股既充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，又活躍了農(nóng)村土地市場(chǎng)，使集體經(jīng)濟(jì)煥發(fā)了活力。

宅基地入股需要準(zhǔn)確界定房屋和宅基地的關(guān)系及宅基地入股是否可以流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，以上兩個(gè)問(wèn)題都需要在實(shí)踐發(fā)展中加以解決，同時(shí)，需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，以更好的維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

上述四種宅基地“三權(quán)分置”的可行性路徑，是比較穩(wěn)妥且符合中央關(guān)于“適度放活宅基地使用權(quán)”的政策精神，同時(shí)也符合相關(guān)法律規(guī)定和我國(guó)當(dāng)前實(shí)際。

（二）宅基地“三權(quán)分置”改革配套政策

如上文所述，宅基地“三權(quán)分置”改革還處于實(shí)踐探索階段，需要相關(guān)配套政策予以保駕護(hù)航，只有這樣，才能更好地促進(jìn)改革探索，形成可復(fù)制推廣的有益經(jīng)驗(yàn)。

1.建立健全宅基地登記制度

我國(guó)現(xiàn)階段沒有宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)登記制度，也沒有明確宅基地登記的效力。有學(xué)者建議，在我國(guó)宅基地管理中需要參照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)登記生效制度，建立宅基地登記生效制度[18]。宅基地“三權(quán)分置”需要以清晰的權(quán)利界定為前提，因而需要建設(shè)性創(chuàng)新宅基地確權(quán)登記制度和生效登記制度。因?yàn)槎叻謱俨煌臋?quán)利類型，需要對(duì)二者設(shè)置不同的登記規(guī)則。就宅基地農(nóng)戶資格權(quán)而言，需要確定其權(quán)利主體、客體和性質(zhì)，以更好保障農(nóng)民的居住權(quán)。就宅基地使用權(quán)而言，需要明確權(quán)利主體、使用面積和權(quán)利期限等內(nèi)容，以保障社會(huì)主體的合法權(quán)益。

同時(shí)，需要明確宅基地使用權(quán)以登記為生效要件，這對(duì)保護(hù)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[19]。

2.實(shí)行宅基地有償使用制度

農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份可以獲得一塊無(wú)償且無(wú)期限的宅基地，合法合理，但不能因?yàn)闅v史和現(xiàn)實(shí)的各種原因，而多占、超占宅基地。各地應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際，出臺(tái)人均宅基地占有面積標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)各戶實(shí)際人口分配宅基地，針對(duì)多占、超占宅基地的農(nóng)戶，應(yīng)督促其限期恢復(fù)原狀，期限內(nèi)未恢復(fù)原狀的農(nóng)戶，實(shí)行宅基地有償使用制度。

設(shè)置宅基地有償使用制度需要注意以下幾點(diǎn)：一是需要區(qū)別不同情形對(duì)不同主體設(shè)置不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宅基地區(qū)位和使用成本及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格等因素，最終由村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)決定。三是宅基地使用費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，具體用途由村民會(huì)議或村民代表大會(huì)民主決定[20]。

3.建立宅基地有償退出制度

積極探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)有償退出制度。對(duì)于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作且有住房的農(nóng)戶，可以在其自愿的前提下放棄宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。宅基地有償退出中，要充分尊重農(nóng)民自主性，禁止以讓農(nóng)民退出宅基地作為進(jìn)城落戶的條件。設(shè)立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)有償退出制度需要注意以下幾點(diǎn)：一是要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地退出中的監(jiān)督職能。二是要準(zhǔn)確核定宅基地面積，并制定符合本地實(shí)際的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是要做好社會(huì)保障、貨幣補(bǔ)償和就業(yè)安置等方面工作。

4.建立健全宅基地收益分享機(jī)制

宅基地“三權(quán)分置”改革既要盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，又要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，以解決集體所有權(quán)虛置的問(wèn)題，這就需要建立健全收益分享機(jī)制。宅基地收益分享機(jī)制是按一定比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行分配，其中農(nóng)民應(yīng)該占有大部分，這樣才能更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，促進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革順利進(jìn)行。同時(shí)，建立健全宅基地收益分享機(jī)制要明確農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的角色定位并協(xié)調(diào)二者之間的利益關(guān)系，從而維護(hù)宅基地收益分配的公平性。

5.健全宅基地“三權(quán)分置”風(fēng)險(xiǎn)保障措施

宅基地“三權(quán)分置”為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等提供了可能，但同時(shí)也存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要建立健全相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)保障制度，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。首先，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)宅基地有序流轉(zhuǎn)、抵押，同時(shí)應(yīng)建立健全農(nóng)民住房保障制度。其次，建立宅基地有序流轉(zhuǎn)、抵押監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)控宅基地流轉(zhuǎn)期限和管制用途。最后，要建立相關(guān)的保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范能力，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)行的宅基地制度嚴(yán)重滯后于時(shí)代的發(fā)展，為盤活閑置宅基地資源、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益和促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，中央適時(shí)提出了宅基地“三權(quán)分置”改革。由于法律和政策的局限，宅基地權(quán)能并不完善且宅基地使用權(quán)主體單一。筆者通過(guò)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”法律內(nèi)涵的分析，指出現(xiàn)行宅基地制度存在的困境和相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，并以此為基礎(chǔ)提出宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑。宅基地“三權(quán)分置”是一種新生事物，各地探索還在進(jìn)行中，由于涉及多方面利益調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。

注釋：

（1）?2018年中央一號(hào)文件提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館?！?/p>

（2）?2015年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（ 國(guó)發(fā)〔2015〕45 號(hào)）》，允許宅基地和農(nóng)房一并抵押。

（3）?“三權(quán)一誠(chéng)”抵押貸款即農(nóng)民或涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)組織可選擇自建房產(chǎn)、交通工具、大型農(nóng)機(jī)具等財(cái)產(chǎn)權(quán)、承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地林木使用權(quán)或所有權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)也可通過(guò)健全農(nóng)村信息體系，利用“農(nóng)戶+征信+信貸”模式，對(duì)誠(chéng)信農(nóng)戶直接貸款。

（4）?2014年，貴州六盤水啟動(dòng)創(chuàng)新集體資產(chǎn)管理方式改革，探索出“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的發(fā)展模式。

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[責(zé)任編輯：盧紅學(xué)]