馬志娟 朱巧英

關(guān)鍵詞：民辦;高職院校;教育政策;教育公平;問題

民辦高職院校的發(fā)展在二十一世紀(jì)迎來了良好的機(jī)遇和廣闊的空間。在十二屆全國人大五次會議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出要加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，并且明確了要辦好公平優(yōu)質(zhì)教育，提到了教育的公平問題，民辦教育迎來了巨大利好。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2017]4號）也指出要大力發(fā)展民辦教育，教育部發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了民辦教育發(fā)展的問題，鼓勵(lì)全社會積極參與民辦教育，并且號召各級政府要把發(fā)展民辦教育作為重要的工作職責(zé)，謀劃的是公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。在黨的十九大報(bào)告中也提到支持和規(guī)范社會力量興辦教育。但是在民辦高職院校發(fā)展中存在著以下問題。

一、教育政策不完善。落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的渠道不通暢

（一）國家初步完成了頂層設(shè)計(jì)，但地方政府實(shí)施力度弱，致使政策無法落地

2016年和2017年，是民辦教育頂層設(shè)計(jì)形成的關(guān)鍵時(shí)期和集中時(shí)期。這期間，《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行了修訂，國務(wù)院出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)社會力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，教育部等五部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)（民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則）的通知》，教育部、人力資源和社會保障部、工商總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)（營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則）的通知》。這些意見和細(xì)則的密集出臺，體現(xiàn)了國家關(guān)于民辦教育形勢的新判斷、新定位，所以在制度上進(jìn)行了新的安排，并且集中出現(xiàn)了一系列的上位法律。這也標(biāo)志著關(guān)于民辦教育的頂層設(shè)計(jì)初步完成。剩下的工作就需要地方政府落在實(shí)處了。可以說中央給予了地方政府相當(dāng)大的政策創(chuàng)新空間，讓地方政府結(jié)合省情制定適合自己的實(shí)施細(xì)則，同時(shí)也對各?。▍^(qū)、市）給予了很大的政策創(chuàng)新期待，但是現(xiàn)實(shí)中很多?。▍^(qū)、市）在民辦教育政策創(chuàng)新的力度和速度上與中央的期待卻出現(xiàn)了很大差距。這也反映出地方政府治理創(chuàng)新的動(dòng)力不足、勇氣不夠。由于民辦院校伴隨著改革開放產(chǎn)生，所以地方政府對此治理經(jīng)驗(yàn)不足。

例如，《民辦教育促進(jìn)法》修訂后，明確了“分類管理”原則，也就是說所有民辦學(xué)校必須選擇“營利性”或“非營利性”的辦學(xué)類別，針對不同的類別享有不同的稅收、土地屬性、收費(fèi)等政策。但是民辦院校分類管理的相關(guān)問題仍未明確，相關(guān)的配套措施不完善，使民辦學(xué)校都處于觀望狀態(tài)，學(xué)校的舉辦者一直處于等待與糾結(jié)中。因?yàn)槊褶k院校的猶豫不決，該項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢。所以《教育部辦公廳關(guān)于民辦教育分類管理改革地方配套文件制定工作進(jìn)展情況的通報(bào)》（教發(fā)廳函[2018]79號）就客觀地指出：部分省份工作進(jìn)展緩慢的原因就在于，配套文件仍未出臺;部分文件操作性不強(qiáng)，分類登記的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不明確。綜上，我們認(rèn)為，地方政府在民辦院校的發(fā)展中起著重要的銜接作用，是民辦高職院校健康持續(xù)發(fā)展的真正創(chuàng)新者、推動(dòng)者。

（二）民辦院校投資者的利益驅(qū)動(dòng)影響著政策的落地

民辦高等職業(yè)院校是自籌經(jīng)費(fèi)辦學(xué)，且只有學(xué)費(fèi)收入維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有國家教育經(jīng)費(fèi)支持，屬于自負(fù)盈虧，沒有生均撥款。例如，鄭州商貿(mào)旅游職業(yè)學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源一是學(xué)生交納的學(xué)費(fèi)收入;二是董事會成員——河南省海悅實(shí)業(yè)有限公司的支持。鄭州電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院在2017年度收入經(jīng)費(fèi)總額是4128.30萬元，其中包含著學(xué)費(fèi)收入3300.00萬元。鄭州電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院2017年總收入為7535萬元，光學(xué)費(fèi)收入竟有6909萬元。

在《民辦教育促進(jìn)法》修訂以后，規(guī)定民辦院校必須在營利性和非營利性之間選擇一者。通俗地說，非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，但是學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余也要依照公司法等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定處理。究其實(shí)質(zhì)，選擇非營利性，可能獲得更多的優(yōu)惠政策和更多的財(cái)政資助;選擇營利性，可以更好地保護(hù)舉辦者一方的權(quán)益，而且可以有更多的融資手段和資金運(yùn)作方式。鑒于要使民辦教育處于穩(wěn)定的狀態(tài)，又要讓舉辦者積極地、繼續(xù)去舉辦民辦教育，地方政府也要考慮投資者的態(tài)度，所以地方政府在夾縫中很難做出決定。

二、民辦高職布局存在的問題

（一）地區(qū)布局不均衡

從全國范圍來看，高職院校主要集聚于東中部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，而且區(qū)域間布局不均衡，主要聚集地在中心城市，民辦高職院校的區(qū)域聚集現(xiàn)象更為明顯，主要位于中東部和中心城市。從教育部發(fā)展規(guī)劃司網(wǎng)頁上公布的民辦高職院校數(shù)量統(tǒng)計(jì)表上可以清晰明了地看出這條規(guī)律，2018年民辦高職數(shù)量前八名分別為廣東、四川、福建、江蘇、河南、重慶、安徽、山東、上海。這些基本上都是位于中東部的。排名位于最后的分別為新疆（4所）、甘肅（2所）、寧夏（0）、西藏（0）、青海（0），這些省份則位于中西部。從河南來看，據(jù)2017年河南省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)得知，目前，河南的民辦高職20所，其中有8所位于河南省的省會鄭州。從地區(qū)布局上可以看出民辦高職院校還是傾向于在中心城市辦學(xué)。

（二）與產(chǎn)業(yè)布局的聯(lián)系不緊密

民辦高職院校在辦學(xué)中一定要緊密圍繞國家“十三五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)開設(shè)專業(yè)，不能故步自封、因循守舊。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，及時(shí)地培養(yǎng)社會亟需的高素質(zhì)的技能型人才。相應(yīng)地，河南省的高職院校要根據(jù)《河南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《河南省“十三五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》來適時(shí)地調(diào)整自己的相關(guān)專業(yè)設(shè)置，從而去契合產(chǎn)業(yè)布局。

根據(jù)《鄭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)鄭州片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（暫行）的通知》鄭政辦[2018]94號，我們可以看出在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)背景下，規(guī)劃了鄭州片區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局整體設(shè)計(jì)和重點(diǎn)區(qū)域功能。自2018年開始，經(jīng)過三至五年的發(fā)展，鄭州地區(qū)將基本形成貿(mào)易新經(jīng)濟(jì)、物流新經(jīng)濟(jì)、金融新經(jīng)濟(jì)、文化新經(jīng)濟(jì)、信息新經(jīng)濟(jì)、專業(yè)服務(wù)新經(jīng)濟(jì)、制造業(yè)新經(jīng)濟(jì)七大產(chǎn)業(yè)集群組合的自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)體系。這些產(chǎn)業(yè)集群給鄭州地區(qū)的民辦高職院校指明了方向。我們以鄭州地區(qū)的兩所民辦高職院校為例，鄭州電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院和鄭州電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院。在專業(yè)設(shè)置方面，鄭州電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院的專業(yè)設(shè)置多年來一直改動(dòng)不大，像電子信息類的應(yīng)用電子技術(shù)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，都已經(jīng)不再是與新興的產(chǎn)業(yè)集群相適應(yīng)的專業(yè)。鄭州電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院的專業(yè)“機(jī)電設(shè)備維修與管理”“社會體育”“商務(wù)英語”“飛機(jī)機(jī)電設(shè)備維修”形同虛設(shè)。高職院校培養(yǎng)的是技能型人才，主要服務(wù)的是地區(qū)產(chǎn)業(yè)，所以在專業(yè)設(shè)置上要靈活，及時(shí)與地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局對接，這樣才能為地區(qū)的發(fā)展培養(yǎng)技能型人才。

三、教育公平問題

（一）從國家層面上看，國家對民辦高職院校扶持力度小

1、政府在資金支持力度上，民辦高職院校遠(yuǎn)低于公辦高校。民辦高等職業(yè)院校屬于自籌經(jīng)費(fèi)辦學(xué)，自負(fù)盈虧，維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)靠的是學(xué)費(fèi)收入，沒有國家教育經(jīng)費(fèi)支持，沒有生均撥款。我們以鄭州的兩所民辦高職院校來看，2017年度，鄭州電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院收入總額4128.30萬元，其中在經(jīng)費(fèi)收入中，學(xué)費(fèi)收入3300.00萬元，財(cái)政經(jīng)常性補(bǔ)助收入23.70萬元，中央地方財(cái)政專項(xiàng)投入329.40萬元，其他收入475.20萬元?？梢钥闯鲋醒牒偷胤降难a(bǔ)助加起來才有350萬左右，而且該校2017年財(cái)政支出4087.58萬元，政府的補(bǔ)助只是鳳毛麟角。鄭州電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院2017年總收入為7535萬元，學(xué)費(fèi)收入6909萬元，占比91.67%，各級政府的支持資金僅有270萬元?？梢钥闯?，政府對民辦高職院校的財(cái)政支持力度太小。另外，政府對公辦高校還有生均撥款，而且這幾年的生均撥款大幅提高，大概從6000元每人提高到12000元每人。《2018中國高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》顯示，60%的公辦高職院佼生均撥款水平超過12000元，中東部及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市的高職院校生均撥款甚至超過20000元。《民辦教育促進(jìn)法》明確地將民辦教育定性為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上與公辦高校的屬性一樣。既然兩者都屬于公益事業(yè)，都在為國家培養(yǎng)人才，為什么國家在經(jīng)費(fèi)支持上差別如此之大。特別是《民辦教育促進(jìn)法》修訂以后，規(guī)定了民辦高校要在營利性和非營利性之間做出選擇，如果選擇非營利性的民辦高校更應(yīng)該得到國家的大力支持。在2017年9月1日開始施行的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第四十六條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持;對非營利性民辦學(xué)校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施。”既然有法可依，各級政府就要制定切實(shí)可行的支持政策鼓勵(lì)民辦高職教育繼續(xù)辦下去。

2、在監(jiān)督、規(guī)范管理方面，對民辦高職院校力度太小，以致出現(xiàn)了“魚龍混雜”的局面，影響了民辦高職院校的聲譽(yù)。所以，在社會上就有了公辦院校正規(guī)、民辦院校不正規(guī)的說法。在河南省，2017年度河南省教育廳對民辦高等學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）辦學(xué)情況的年度檢查中，竟然有河南華夏專修學(xué)院、河南秘協(xié)秘書進(jìn)修學(xué)院、鄭州高等職業(yè)專修學(xué)院、鄭州國際工商專修學(xué)院、中原攝影專修學(xué)院、洛陽東方成教培訓(xùn)中心、洛陽經(jīng)貿(mào)專修學(xué)院、洛陽市西工電大高教輔導(dǎo)中心、河南科技大學(xué)高等教育輔導(dǎo)中心這7家機(jī)構(gòu)不合格。特別是2017年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》開始施行以后，隨著積極推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理改革，管理起來更是繁瑣，政府要積極作為，嚴(yán)格規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為，加大對違法違規(guī)辦學(xué)行為的查處力度。

（二）在民辦高校層面，“補(bǔ)充”和“附庸”的偏見也加劇了不公平現(xiàn)象

1、外部環(huán)境。改革開放以后，我國的民辦高職教育逐漸產(chǎn)生，隨著30多年的發(fā)展，從摸索階段開始，也逐漸發(fā)展壯大，根據(jù)教育部2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，我國現(xiàn)在有民辦高校747所，可以說發(fā)展勢頭很迅猛。

我國在創(chuàng)立民辦高職院校的初期，也是基于應(yīng)對高等教育大眾化時(shí)代的來臨，國家的發(fā)展需要全面提高人們的文化素質(zhì)。再加上國家經(jīng)費(fèi)有限，所以鼓勵(lì)興辦民辦教育，這樣既可以彌補(bǔ)公辦高校資源的不足，又可以減輕國家教育投入的負(fù)擔(dān)。在當(dāng)時(shí)的社會條件下，“補(bǔ)充”與“附庸”的地位是符合社會實(shí)際情況的。在河南省，許多民辦高職院校都是作為公辦高校的附屬產(chǎn)生的。例如，鄭州商學(xué)院，在2006年作為民辦二級學(xué)院，附屬于河南財(cái)經(jīng)學(xué)院，經(jīng)過幾年的發(fā)展，于2012年獨(dú)立為鄭州成功財(cái)經(jīng)學(xué)院;鄭州大學(xué)西亞斯國際學(xué)院依附于鄭州大學(xué)，在2018年才分立為鄭州西亞斯學(xué)院。

2、自身因素。公辦院校培養(yǎng)的是學(xué)術(shù)型和理論型人才，民辦高職培養(yǎng)的是應(yīng)用型、技能型人才，那么民辦院校就覺得自己低人一等。再加上人們的偏見，認(rèn)為大學(xué)就是要學(xué)知識的，所以，民辦高職院校不能堅(jiān)持自己的辦學(xué)定位了，逐漸偏重理論知識的講解，輕實(shí)踐環(huán)節(jié)和動(dòng)手能力，但是由于學(xué)生基礎(chǔ)偏低，師資力量不穩(wěn)定，所以培養(yǎng)的學(xué)生理論知識不精通，動(dòng)手能力不強(qiáng)，更加讓社會詬病。人們的偏見更大，政策導(dǎo)向也相應(yīng)地傾向于公辦高校，致使不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。

現(xiàn)在，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，人才供給與需求關(guān)系發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)升級步伐加快、出現(xiàn)了生產(chǎn)服務(wù)一線緊缺應(yīng)用型人才的形勢。作為民辦高職院校，他們培養(yǎng)的是技能型、應(yīng)用型人才，正好與時(shí)代背景對接。社會在發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸增強(qiáng)，現(xiàn)在需要的是民辦高校與公辦高校并存、良性競爭的格局，是齊頭并進(jìn)、共同發(fā)展的局面。

民辦高職雖然遠(yuǎn)不能與強(qiáng)大的公辦高校匹敵，但是當(dāng)今時(shí)代正是民辦高職教育的春天，而且2019年是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵之年，是深入貫徹落實(shí)全國教育大會精神開局之年，無論是公辦院校還是民辦院校都要深入學(xué)習(xí)貫徹全國教育大會精神，堅(jiān)持發(fā)展抓公平、整體抓質(zhì)量，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化。在國家大力發(fā)展職業(yè)教育、鼓勵(lì)民辦教育的時(shí)代背景下，辦好人民滿意的教育，充分發(fā)揮民辦高職院校促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的職能。