智小洋 韋樟清

摘 要：【目的/意義】通過分析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下社會保險“雙降”（降費率、降費基）面臨的挑戰(zhàn)和固有難題，提出針對性措施以完善社會保險體系的發(fā)展。【方法/過程】通過文獻研究，結(jié)合政府近年出臺的降費政策和當(dāng)前社會保險費率現(xiàn)狀，分析社會保險“雙降”面臨的挑戰(zhàn)?！窘Y(jié)果/結(jié)論】研究發(fā)現(xiàn)，社會保險“雙降”后面臨養(yǎng)老金收支缺口增大、目標(biāo)群體錯位、基金統(tǒng)籌能力不足等挑戰(zhàn);為此，提出有效擴大參保人群的覆蓋面、提高社會保險統(tǒng)籌層次、建立多層次養(yǎng)老保險體系、發(fā)展商業(yè)保險、精簡并歸“五險一金”等對策。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革;社會保險“雙降”;挑戰(zhàn);對策

中圖分類號：F842.6文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1637-5617（2019）06-0023-05

Abstract： 【Objective/Meaning】By analyzing the challenges and inherent problems faced by the “double reduction” of social insurance under the background of supplyside structural reform， the corresponding measures were put forward to improve the development of social insurance system.【Methods/Procedures】Through literature research， and by combining with the government’s ?policy of reducing fees in recent years and the current status of social insurance rates， the challenges facing the “double reduction”of social insurance were analyzed.【Results/Conclusions】The study found that after the “double reduction” of social insurance， there were some challenges such as the increasing gap in pension income and expenditure， dislocation of target groups and insufficient fund pooling capacity. Therefore， some countermeasures were put forward such as effectively expanding the coverage of insured groups， raising the pooling level of social insurance， establishing a multilevel endowment insurance system， developing commercial insurance， and simplifying and regrouping into “five social insurance and one housing fund”.

Key words： supplyside structural reform， “double reduction”of social insurance， challenge， countermeasure

我國社會保險費偏高已經(jīng)是一個不爭的事實，長期以來，政府一直致力于企業(yè)降費減負工作。2015年中央經(jīng)濟工作會議提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，將“降低社會保險費”作為“降成本”的重要內(nèi)容，規(guī)定自2016年5月起各省基本養(yǎng)老保險單位繳費比例超過20%的，兩年內(nèi)比例降至20%，失業(yè)保險兩年內(nèi)降至1%～1.5%。人社部、財政部《關(guān)于繼續(xù)階段性降低社會保險費率的通知》明確表示，自2018年5月1日起，各省基本養(yǎng)老保險單位繳費比例超過19%的，且基金結(jié)余可支付9個月以上的，可階段性降至19%。2019年4月《降低社會保險費率綜合方案》中規(guī)定，各地基本養(yǎng)老保險單位繳費比例高于16%的可降至16%，并將繼續(xù)階段性降低失業(yè)保險、工傷保險費率。降費方案實施后，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險3個險種全年累計可減輕社保繳費負擔(dān)3000多億?！半p降”為我國企業(yè)尤其是中小微企業(yè)的發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境，減輕了企業(yè)的財務(wù)負擔(dān)。但是，“雙降”在為企業(yè)帶來利好的同時，也面臨著老齡化所帶來的社會保險基金可持續(xù)發(fā)展的問題。在社?！半p降”背景下，如何實現(xiàn)社會保險制度可持續(xù)發(fā)展成為了當(dāng)前需要解決的現(xiàn)實問題。

國內(nèi)對于社會保險費率問題的研究比較充分，根據(jù)對現(xiàn)有文獻的梳理，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。（1）關(guān)于社會保險費率是否合理的研究。宋曉梧[1]將我國的社會保險費率與世界上175個國家（或地區(qū)）進行比較，結(jié)論是我國的社會保險繳費水平處于第16位，高于歐洲國家平均水平，與福利國家相當(dāng)。豆書龍等[2]通過分析福利型、強制儲蓄型、社會保險型及其他不同典型代表的國家，認為中國企業(yè)的社會保險繳費與其他不同類型國家相比均處于較高水平。路錦非等[3-4]分別利用人口動態(tài)精算模型、一般均衡模型測算得出統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老保險費率調(diào)整為15%較為合理。（2）關(guān)于社會保險費率過高所帶來不利影響的研究。趙靜等[5]認為較高的社會保險費率會增加企業(yè)和職工的負擔(dān)，使企業(yè)和職工的逃費欠費傾向增強。鄭秉文[6]運用拉弗曲線解釋了較高的社會保險費率不僅不能帶來高收入，反而會對經(jīng)濟增長和企業(yè)競爭力產(chǎn)生不利影響，可以通過降費來提高社會保險制度的可持續(xù)性。康書隆等[7]通過實證分析認為平均工資的增長改變了低收入者的實際費率，較高的社會保險繳費率會對低收入者造成擠出效應(yīng)。（3）關(guān)于減輕社會保險費的建議。鄭秉文等[8-9]認為要使社保降費起到作用應(yīng)該對社會保險征收體制進行改革，規(guī)范征繳，推動社保體制建設(shè)。鄭秉文等[10-11]認為降低社保費率要要大力發(fā)展第二、第三支柱，建立多層次的社會保障體系。同時，鄭秉文[12]在分析了“雙降”所面臨的挑戰(zhàn)后認為，在制度外應(yīng)建立“外匯型”主權(quán)養(yǎng)老金，制度內(nèi)實施延遲退休、擴大個人賬戶比例等方案。

上述研究通過多視角的分析，對我國基本養(yǎng)老保險費率方面認識較為全面，本文在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)之上，對新一輪的社會保險“雙降”進行系統(tǒng)分析，并對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的社保制度可持續(xù)發(fā)展提出了相應(yīng)對策。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下社會保險“雙降”的詮釋

社會保險費率總體偏高是“雙降”的基本背景，尤其在當(dāng)前的經(jīng)濟新常態(tài)下，降費前接近40%的總體費率使我國企業(yè)成本低的發(fā)展優(yōu)勢逐漸喪失。為此，政府積極推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以降低企業(yè)的制度性交易成本，為企業(yè)減負。對企業(yè)發(fā)展來說，社保降費的初衷是降低企業(yè)的成本，增強企業(yè)的發(fā)展空間。而對養(yǎng)老保險可持續(xù)性來說，“雙降”絕非簡單的降低企業(yè)的運行成本，背后所涉及的更是社會保障體系的結(jié)構(gòu)性改革。

從供給側(cè)改革角度看，“雙降”政策加強了社會對養(yǎng)老保險本質(zhì)的認識。一方面是成本認識。改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展社保制度應(yīng)運而生，其發(fā)展的動力幾乎全部來源于需求側(cè)。人們對保險的認知則是：回報率越高越好。然而，從供給側(cè)視角來看，較高的回報率不單是職工的福利待遇，同樣也是企業(yè)的發(fā)展成本。另一方面是養(yǎng)老保險的收支平衡認識。在養(yǎng)老保險中，一段時期內(nèi)養(yǎng)老金的支出大于收入時，意味著收不抵支。社?！半p降”在一定程度上意味著養(yǎng)老金的收入減少，而由于養(yǎng)老金的支出是剛性的，此時需要對養(yǎng)老保險參數(shù)進行調(diào)整，以改善制度供給的質(zhì)量。

從結(jié)構(gòu)性改革角度來看，社保降費具有顯著的政策蘊意。一方面，降費是對費率和費基的參數(shù)進行調(diào)整，在保證職工在職時的工資收入和退休后養(yǎng)老金領(lǐng)取的情況下，社?！半p降”是對社保體系長期存在的結(jié)構(gòu)性問題進行的改革;針對企業(yè)財務(wù)來說，降費也是社會發(fā)展中經(jīng)濟體系的結(jié)構(gòu)性問題。另一方面，社?！半p降”所涉及的是表面現(xiàn)象，深層次觸及的同樣是社保體系的結(jié)構(gòu)性改革，僅僅“降費率+降費基”無法保證社保體系的可持續(xù)發(fā)展，作為“降成本”的重要舉措，社?！半p降”也可能面臨一系列嚴峻的挑戰(zhàn)，故社?！半p降”要有長期意識。因此，認真貫徹落實《降低社會保險費率綜合方案》和社保改革的戰(zhàn)略部署，是實現(xiàn)以社保降費為主的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要步驟。

總體來說，社保“雙降”一方面大幅降低了企業(yè)的運行成本，減輕了企業(yè)壓力，為公平競爭的市場環(huán)境創(chuàng)造了有利條件;另一方面也將倒逼社會保險體系的改革和完善，推動社會保障制度的進一步發(fā)展。

2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下社會保險“雙降”面臨的挑戰(zhàn)

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，社會保險“雙降”并非簡單的參數(shù)調(diào)整和改革，而是在綜合考慮降費空間和改革需求后的審慎選擇。但是，在實踐過程中社會保險降費并不能達到一勞永逸的改革效果，甚至?xí)糯笤猩鐣ｋU體系的結(jié)構(gòu)性問題。因此，預(yù)見降低社會保險費的潛在挑戰(zhàn)及風(fēng)險是完善社會保障體系的重要前提。

2.1 養(yǎng)老保險降費：基金收支缺口擴大，財政壓力增加

養(yǎng)老保險作為職工生活保障的重要內(nèi)容，在社會保險體系中處于核心地位。社會保險“雙降”的初衷是降低企業(yè)的制度性成本，減輕企業(yè)的財務(wù)負擔(dān)，但對于養(yǎng)老保險基金的收支缺口可能擴大。一方面，企業(yè)所繳納的養(yǎng)老保險費用是根據(jù)本單位所繳納的“工資額×費率”的計算所得，而在擴面尚未達到理想效果時，社會保險“雙降”將使企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險費用減少，使得在保證職工退休后生活質(zhì)量不受影響的情況下，養(yǎng)老保險基金的收支平衡面臨挑戰(zhàn)。另一方面，當(dāng)前我國養(yǎng)老保險基金的收入主要包括以企業(yè)繳納、投資收益、國家補助為主的正常收入;同時也包括以預(yù)繳、補繳、清繳為主的非正常收入，其中非正常收入部分約占正常收入的12%，這意味著單純依靠養(yǎng)老保險的正常收入，養(yǎng)老基金必然帶來缺口，而這些缺口大多需依靠國家的財政進行填充。事實上，社會保險費的“雙降”所降的是名義費率虛高實際費率的部分，而在實際情況中，企業(yè)所繳納的養(yǎng)老保險費一般按職工工資總額的60%繳納，這說明在同等情況下社會保險降費也會減少正常的收入，加大財政負擔(dān)。在中國社科院世界社保研究中心第二次發(fā)布的養(yǎng)老金精算報告中，預(yù)測未來30年制度贍養(yǎng)率將翻倍，到2050年一個企業(yè)在職職工需要贍養(yǎng)一個退休職工，基本養(yǎng)老保險的壓力將持續(xù)上升。其中養(yǎng)老金的當(dāng)期結(jié)余將在2028年出現(xiàn)赤字并持續(xù)增大，累計結(jié)余將于2027年達到峰值并在2035年耗盡。而關(guān)于企業(yè)的繳費水平，精算報告則給出了3個方案，14%的低水平、16%的標(biāo)準(zhǔn)水平、18%的高水平，從當(dāng)前政府對于降費的方案來看，16%的標(biāo)準(zhǔn)水平與政府決定養(yǎng)老保險費率降至16%相符合;14%的低水平方案則與目前“降費基+降費率”的結(jié)果相近似。從收支平衡的時間點來說，在18%的高水平方案中，當(dāng)期結(jié)余出現(xiàn)收不抵支的時間點是2032年，缺口額為1815.8億元;而到2050年當(dāng)期的缺口額為10.54萬億元。在低水平的方案中，2025年就會出現(xiàn)收不抵支的狀況，當(dāng)年缺口為1537.3億元，且隨著時間推移缺口不斷增大;預(yù)期2050年缺口約為12.01萬億元。這反映出，在社會保險“雙降”政策實施后，養(yǎng)老基金當(dāng)期出現(xiàn)缺口的時間點會比“雙降”前早7年到來。因此，社會保險降費將會使得養(yǎng)老保險制度在中長期內(nèi)面臨著財務(wù)不可持續(xù)的挑戰(zhàn)，而政府的財政壓力也會不斷增大。

2.2 失業(yè)保險降費：參保群體與失業(yè)群體錯位

失業(yè)保險作為社會保障的一項重要內(nèi)容，主要是保障勞動者在失業(yè)后的生活及再就業(yè)。降費方案中規(guī)定，自2019年5月1日起階段性降低失業(yè)保險費。當(dāng)前我國失業(yè)保險基金累積結(jié)余較多，截至2014年，我國失業(yè)保險基金累積結(jié)余4451.5億元，當(dāng)期結(jié)余765.1億元，累計結(jié)余額是2014年基金支出的7.95倍。這意味著，以現(xiàn)有的結(jié)余額，即使失業(yè)保險基金不在收入的情況下也夠?qū)崿F(xiàn)將近8年的支出。近年，關(guān)于失業(yè)保險的費率一直有所調(diào)整，2015年2月25日《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險費率有關(guān)問題的通知》中規(guī)定失業(yè)保險費率由3%降到2%。2016年《關(guān)于階段性降低失業(yè)保險費率的通知》中規(guī)定在失業(yè)保險費率為2%的基礎(chǔ)上可階段性降低1%～1.5%，職工個人費率不超過0.5%。2017年9月20日人社部《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》指出“各省要在確?；鹂沙掷m(xù)前提下，分步實施，循序漸進，逐步將失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)提高到最低工資標(biāo)準(zhǔn)的90%”。而2019年《降低社會保險率綜合方案》中規(guī)定，由2019年5月1日起，失業(yè)保險費率為1%的省份，延長階段性降低失業(yè)保險費率的期限至2020年4月30日。從近年的連續(xù)降低失業(yè)保險費看，降費空間依然存在，失業(yè)保險基金結(jié)余率較高，實際上反映出失業(yè)保險的參保人群和失業(yè)人群發(fā)生了錯位。在《失業(yè)保險條例》中規(guī)定將事業(yè)單位職工、城鎮(zhèn)符合條件的人員和農(nóng)民工納入范圍，市場上失業(yè)高發(fā)群體卻被失業(yè)保險制度排除在外，如非事業(yè)、非國有企業(yè)人員，以及就業(yè)和勞動關(guān)系較靈活的非正規(guī)就業(yè)人員，而失業(yè)較少的公務(wù)員、事業(yè)單位人員幾乎全部覆蓋。據(jù)調(diào)查顯示，2015年我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)登記為966萬，其中僅有25%的人員享受了失業(yè)保險待遇，75%的人員未被制度覆蓋。這也客觀反映出參保的群體與失業(yè)的群體發(fā)生錯位的現(xiàn)象。

2.3 工傷及生育保險降費：基金統(tǒng)籌能力不足

工傷保險和生育保險作為保障勞動者合法權(quán)益的保險制度，是社會保障體系中的重要組成部分。2015年7月22日人社部、財政部《關(guān)于調(diào)整工傷保險費率政策的通知》自2015年10月1日起根據(jù)行業(yè)差別確定工傷保險費率及其檔次，平均費率從1%降至0.75%，同時根據(jù)單位的工傷發(fā)生率對其進行上浮和下調(diào)。2015年7月27日人社部、財政部《關(guān)于適當(dāng)降低生育保險費率的通知》規(guī)定，“自10月1日起，生育保險基金結(jié)余超過9個月的地區(qū)，應(yīng)將生育保險基金費率調(diào)整到用人單位職工工資總額的0.5%以內(nèi)?！?018年4月20日人社部、財政部《關(guān)于繼續(xù)階段性降低社會保險費率的通知》規(guī)定，自2018年5月1日起，在保證總體費率穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，工傷保險基金累計結(jié)余可支付月數(shù)在18（含）至23個月的統(tǒng)籌地區(qū)，可以現(xiàn)行費率為基礎(chǔ)下調(diào)20%;累計結(jié)余可支付月數(shù)在24個月（含）以上的統(tǒng)籌地區(qū)，可以現(xiàn)行費率為基礎(chǔ)下調(diào)50%。在人口流動加速、外出就業(yè)頻繁、外地就醫(yī)比例上升的當(dāng)下，工傷保險和生育保險的費率下調(diào)和基金調(diào)整，對社會保險基金的統(tǒng)籌層次提出了更高的要求。但現(xiàn)實情況中，我國的工傷保險和生育保險基金統(tǒng)籌層次尚未達到省級統(tǒng)籌要求，部分地區(qū)可能統(tǒng)籌層次更低。這在一定程度上不但限制了社會保險基金的調(diào)劑能力，而且阻礙了市場上勞動者的自由流動。因此，工傷和生育保險基金統(tǒng)籌能力的欠缺是二者費率的彈性調(diào)節(jié)能力不足，未能根據(jù)實際情況適時調(diào)節(jié)保險費率的原因之一。

3 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下社會保險“雙降”的契機與對策

從前文分析，依據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理念和實踐，社會保險“雙降”在企業(yè)“降成本”的同時也衍生出了新的問題或者原有未解決的問題，這些存在的問題阻礙了社會保險降費的進展，但同時也是社會保障體系結(jié)構(gòu)性改革的良好契機。由此，需要采取相關(guān)措施以加強社會保險制度頂層設(shè)計，以平衡社會保險“雙降”帶來的挑戰(zhàn)，保障社保體系的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 有效擴大參保人群的覆蓋面

隨著社會保險體系的改革深化，擴面工作一直有條不紊地推進，但仍有相當(dāng)一部分群體游離在制度之外。截至2018年底，我國勞動人口為8.97億，其中，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為4.18億，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為5.24億。未參保的群體大多為農(nóng)民工或靈活就業(yè)人員，該群體是社保制度擴面的主要對象。針對擴面工作，一方面可以加強宣傳保險屬性和參保理念，提高該群體的權(quán)益觀念，讓其積極主動的投入到參保工作之中。另一方面，相關(guān)部門要做好審核監(jiān)督工作。由于勞動者流動性強，地位處于弱勢，導(dǎo)致部分企業(yè)存在偷繳漏繳的行為。對此，政府部門要完善社?；閷徍梭w系，加強審查工作，加大社保費征繳力度，以保證勞動者的合法權(quán)益、增加社?；鸬氖杖搿?/p>

3.2 提高社會保險統(tǒng)籌層次

據(jù)大數(shù)法則和統(tǒng)計概率顯示，社會保險統(tǒng)籌層次越高，保險基金的互助共濟和風(fēng)險分擔(dān)的作用越明顯。不斷提升社會保險基金統(tǒng)籌層次是我國基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展的必然趨勢，從縣市級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。但現(xiàn)實情況，我國當(dāng)前社會保險的統(tǒng)籌層次較低，部分省區(qū)養(yǎng)老金尚未省級統(tǒng)籌，醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險大多還處于縣市級統(tǒng)籌程度。因此，提高社會保險整體的統(tǒng)籌層次對于緩解各地區(qū)的基金缺口、平緩各地的支付負擔(dān)、實現(xiàn)地區(qū)基金收支平衡以增強抗風(fēng)險能力具有重要意義。首先，要理清中央和地方各級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，結(jié)合實際情況，把握整體調(diào)整，這是提高統(tǒng)籌層級的基本前提。其次，要科學(xué)優(yōu)化養(yǎng)老金統(tǒng)籌模式、完善養(yǎng)老金計發(fā)辦法、升級養(yǎng)老保險管理機構(gòu)的運作方式和操作流程，避免利益沖突，實現(xiàn)資源高效合理配置，為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)。

3.3 建立多層次養(yǎng)老保險體系

在社會保險基金面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)時，依靠單一的基本養(yǎng)老保險制度已無法滿足職工退休后的生活質(zhì)量，因此，可以以社會保險“雙降”為契機，建立以基本養(yǎng)老保險為主，以職業(yè)年金（企業(yè)年金）和養(yǎng)老保險個人儲蓄為輔的多層次養(yǎng)老保險體系。首先，政府主要做好制度的頂層設(shè)計，在第一層次基本養(yǎng)老保險制度中承擔(dān)兜底的責(zé)任，并且通過稅收和征繳等手段使企業(yè)和個人更多的參與到多層次的養(yǎng)老保險體系建設(shè)中。其次，在企業(yè)年金方面，可以借鑒西方國家的發(fā)展經(jīng)驗，降低要求，簡化操作，更好地吸引廣大中小企業(yè)參與到企業(yè)年金制度中來。最后，要增強個人養(yǎng)老保險儲蓄能力，可以以降費為契機，完善養(yǎng)老保險個人賬戶制度，一方面鼓勵參保者多繳多得，坐實繳費;另一方面，吸引更多的人參與其中，擴大覆蓋面。

3.4 大力發(fā)展商業(yè)保險

商業(yè)保險與社會保險一樣，都是社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”，其本質(zhì)是一種補償制度，它是社會保險的必要補充，在社會保障中發(fā)揮著重要的輔助作用，同時在一定條件下與社會保險相互促進。商業(yè)保險中的人身保險在面對老年、傷殘、疾病、死亡等風(fēng)險時，可以為社會提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、意外傷害保險，提供基本的生活保障，起著不可忽視的作用。比如醫(yī)療機構(gòu)可以適當(dāng)引入市場中的商業(yè)保險與其合作，對其加以規(guī)范管理和監(jiān)督審核，以減輕政府大包大攬所造成的效率低下、資源浪費的狀況。同時充分利用市場在保險基金領(lǐng)域的投資、運營、管理、和資源配置方面的優(yōu)勢作用，積極推動商業(yè)保險的發(fā)展，完善社會保障體系。

3.5 精簡歸并“五險一金”

減輕社會保險“雙降”的影響，可以簡化制度，精簡歸并“五險一金”。2019年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》規(guī)定：2019年底須將全國的生育保險正式納入醫(yī)療保險，“五險”簡化為“四險”，可以照此模式，進一步將工傷保險納入醫(yī)療保險，合并為“三險”?！拔咫U一金”合并的同時，要強化第二支柱養(yǎng)老金，引導(dǎo)家庭養(yǎng)老儲蓄與投資、開發(fā)市場金融產(chǎn)品，優(yōu)化理財結(jié)構(gòu)以滿足長期的投資需求。通過合并同類、簡化名目、協(xié)同推進配套改革，以充分體現(xiàn)出制度整合和規(guī)模經(jīng)濟的效用優(yōu)勢，既可以實現(xiàn)企業(yè)降費的實質(zhì)性目標(biāo)，又能合理優(yōu)化社保制度，提高社會保險制度的可持續(xù)性。

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