房軍 陳慧 元延芳 田明

摘 要：隨著保健食品行業(yè)的不斷發(fā)展，保健食品虛假宣傳、非法添加等亂象也時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重制約了保健食品行業(yè)的發(fā)展。本文梳理了我國(guó)保健食品存在的主要問題及產(chǎn)生的原因，并提出了改進(jìn)的建議，旨在促進(jìn)保健食品行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：保健食品;行業(yè)亂象;產(chǎn)生原因;建議意見

改革開放以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，人民群眾對(duì)健康的關(guān)注也與日俱增，保健食品行業(yè)順勢(shì)得到了迅速發(fā)展。截至目前，全國(guó)保健食品生產(chǎn)企業(yè)約2 000家，從業(yè)人員達(dá)到600多萬(wàn)人，產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破4 000億元，共批出約16 000個(gè)保健食品。隨著保健食品市場(chǎng)的不斷壯大，一系列問題同樣也不斷顯現(xiàn)，如市場(chǎng)混亂、虛假宣傳、非法添加等，特別是針對(duì)老年人群，利用保健品騙財(cái)問題備受關(guān)注。盡管保健食品的相關(guān)管理部門經(jīng)過了多次整頓、治理，亂象仍難以徹底解決。本文通過對(duì)保健食品亂象產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，提出了規(guī)范解決保健食品問題的建議。

1 保健食品的行業(yè)分析

1.1 保健食品的定位

保健食品隸屬于食品的范疇，2015年頒布的《食品安全法》第四章第四節(jié)將保健食品與嬰幼兒配方食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品統(tǒng)一歸屬于特殊食品的類別進(jìn)行管理[1]。普通食品主要用于充饑飽腹，所有的人都需要依靠普通食品來(lái)提供生存所需要的能量，但普通食品不具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能的作用;藥品主要用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)[2]。保健食品相比于普通食品最大的特點(diǎn)是具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能的作用，且需求人群是亞健康人群，通過食用保健食品促使亞健康人群的亞健康身體狀態(tài)向健康的身體狀態(tài)轉(zhuǎn)變。相比于是藥三分毒的藥品，保健食品不具有治療疾病的作用，而且保健食品是對(duì)人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。由此可見，保健食品雖屬于食品但有別于普通食品，同時(shí)保健食品與藥品之間同樣具有明顯的區(qū)別。

1.2 保健食品的市場(chǎng)需求

保健食品作為膳食補(bǔ)充劑并非適用于所有消費(fèi)群體，但是隨著生活水平和經(jīng)濟(jì)收入的提高，人們對(duì)于生活品質(zhì)的追求也越來(lái)越高，從以前的吃飽、吃好已轉(zhuǎn)向吃的營(yíng)養(yǎng)、吃的健康，保健食品市場(chǎng)在這樣的大環(huán)境下蓬勃發(fā)展。因?yàn)椴煌詣e、年齡消費(fèi)人群的需求各不相同，保健食品的市場(chǎng)呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。面對(duì)市場(chǎng)的廣闊需求，企業(yè)會(huì)相應(yīng)地生產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)品滿足市場(chǎng)需求。

2 保健食品市場(chǎng)存在的問題[3]

目前我國(guó)民眾對(duì)于保健食品的認(rèn)可度和信任度較低，具有夸大了保健食品行業(yè)存在的問題跡象，主要?dú)w結(jié)于民眾對(duì)于保健食品的定位不夠清晰，具有過高的期待值，同時(shí)市場(chǎng)上利用保健食品進(jìn)行虛假宣傳，甚至非法傳銷，導(dǎo)致民眾對(duì)保健食品產(chǎn)生反感的情緒，以及保健食品功效聲稱本身存在的偏差導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展的滯后。

2.1 對(duì)保健食品定位的誤解

保健食品的概念明確了保健食品的定位，即具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能的作用，但不能以治療疾病為目的?；貧w到我國(guó)傳統(tǒng)的中醫(yī)理論里，最高的醫(yī)術(shù)境界是“不治已病治未病”，意思就是平時(shí)注意保養(yǎng)好身體，防范于未然。保健食品的定義與我國(guó)傳統(tǒng)中醫(yī)理論核心要義“治未病”不謀而合。然而很多的消費(fèi)群體對(duì)于保健食品的定位并不清楚，認(rèn)為保健食品具有治療疾病的作用，同時(shí)對(duì)健康不具有副作用，這種現(xiàn)象在老年群體中尤為突出。早年間關(guān)于老年群體花費(fèi)大量的資金購(gòu)買保健食品，過分依賴和神話保健食品的功效，從而耽誤了治療疾病，最后人財(cái)兩空的報(bào)道比比皆是。人們普遍認(rèn)為保健食品除了價(jià)格昂貴和普通食品沒有任何區(qū)別，這樣的報(bào)道對(duì)保健食品行業(yè)的發(fā)展起到了負(fù)面的宣傳作用。如果消費(fèi)者能客觀地認(rèn)識(shí)保健食品作為膳食補(bǔ)充劑的定位，不夸大宣傳其功效，便能理性消費(fèi)保健食品，同時(shí)對(duì)以保健食品作為媒介的非法宣傳和傳銷行為能夠自覺抵制。

2.2 保健食品非法經(jīng)營(yíng)和虛假宣傳的現(xiàn)象

除了消費(fèi)者對(duì)保健食品定位的誤解外，保健食品在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)也存在一定的問題，目前保健食品行業(yè)種種亂象產(chǎn)生的主要原因是保健食品行業(yè)存在非法經(jīng)營(yíng)和虛假宣傳的現(xiàn)象。但是根據(jù)保健食品監(jiān)管部門對(duì)于已批準(zhǔn)的保健食品進(jìn)行抽檢，合格率均達(dá)到了95%以上。非法經(jīng)營(yíng)和虛假宣傳的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在未獲批文的產(chǎn)品盜用合法商品的批文進(jìn)行生產(chǎn)，不僅影響正規(guī)產(chǎn)品的信譽(yù)同時(shí)對(duì)保健食品行業(yè)也帶來(lái)潛在的危害;已獲批文的商家為了利益最大化，在生產(chǎn)過程中違法添加，以假亂真，降低了生產(chǎn)成本的同時(shí)影響了商品本身的安全性和功效性;部分廠家利用保健食品具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能的作用，大肆宣傳其功效，甚至與疾病的治療相關(guān)聯(lián)進(jìn)行宣傳，誤導(dǎo)消費(fèi)者對(duì)保健食品概念的認(rèn)識(shí);有些非法集團(tuán)以保健食品為媒介，利用大眾的信任，誘導(dǎo)民眾開展傳銷等非法活動(dòng)等。造成上述現(xiàn)象主要?dú)w結(jié)以下兩點(diǎn)原因：一是企業(yè)誠(chéng)信守法意識(shí)薄弱，從業(yè)人員素質(zhì)低下，甚至在暴利驅(qū)使下故意違法宣傳、違法添加。二是監(jiān)管難以到位，這里面又有法規(guī)和監(jiān)管手段局限性問題，特別是在一些擦邊球式的新型營(yíng)銷模式下，監(jiān)管往往難以發(fā)現(xiàn)問題;發(fā)現(xiàn)問題又難以依法依規(guī)量罪定罰;即便罰了，多數(shù)情況下處罰力度相對(duì)于其巨額獲利而言微不足道，難以對(duì)不法商家構(gòu)成震懾，違法成本低。因此，政府部門幾乎年年組織開展保健食品專項(xiàng)整治，集中打擊保健食品違法違規(guī)行為，但效果卻不佳。

2.3 保健食品功效聲稱的偏差

上述兩點(diǎn)的確是保健食品亂象的重要原因，但并非問題的根本。產(chǎn)生保健食品亂象的根源問題在于保健食品與生俱來(lái)的功效聲稱偏差。對(duì)于保健食品的功效聲稱，業(yè)界一致認(rèn)為，保健食品功能在于保健而不是治療，必須與藥、與療效嚴(yán)格區(qū)分。但從法規(guī)制度設(shè)計(jì)上，卻使保健食品偏離了這一定位。原國(guó)家衛(wèi)生部2003年發(fā)布的《保健食品檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（2003年版），此規(guī)范是保健食品賴以生存的技術(shù)依據(jù)，可謂保健食品行業(yè)的“圣經(jīng)”。該規(guī)范明確了保健食品有27種功效，即（1）增強(qiáng)免疫力;（2）輔助降血脂;（3）輔助降血糖;（4）抗氧化;（5）輔助改善記憶;（6）緩解視疲勞;（7）促進(jìn)排鉛;（8）清咽;（9）輔助降血壓;（10）改善睡眠;（11）促進(jìn)泌乳;（12）緩解體力疲勞;（13）提高缺氧耐受力;（14）對(duì)輻射危害有輔助保護(hù)功能;（15）減肥;（16）改善生長(zhǎng)發(fā)育;（17）增加骨密度;（18）改善營(yíng)養(yǎng)性貧血;（19）對(duì)化學(xué)性肝損傷的輔助保護(hù)作用;（20）祛痤瘡;（21）祛黃褐斑;（22）改善皮膚水分;（23）改善皮膚油分;（24）調(diào)節(jié)腸道菌群;（25）促進(jìn)消化;（26）通便;（27）對(duì)胃粘膜損傷有輔助保護(hù)功能。保健食品圍繞上述功效進(jìn)行的宣稱、宣傳，已很難界定哪些是符合保健食品的宣傳，哪些是違法夸大或療效宣傳，這也是很多監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題卻定不了性的常見原因;即便是監(jiān)管者嚴(yán)格禁止使用“療效”“治療”等字樣，避開這些禁用語(yǔ)后的宣傳宣稱也足以讓消費(fèi)者感受到滿滿的“療效”;而企業(yè)為了追求上述功效，開始違法添加一些藥物成分或非食品原料物質(zhì)。通過這27種功效可以看出，保健食品功能與藥、與療效的界限已經(jīng)非常模糊，保健食品的理論定位和法規(guī)定位出現(xiàn)了背離。一方面，保健食品不允許宣稱療效，而另一方面，法規(guī)所定義的保健食品功效又支持有類似療效的宣稱，這種矛盾定位正是保健食品亂象的根本原因。

3 保健食品行業(yè)規(guī)范的建議和意見

我國(guó)“藥食同源”文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，將中藥加入到日常飲食中也有千年歷史。目前我國(guó)的保健食品絕大多數(shù)都是基于中藥理論的保健食品，同時(shí)運(yùn)用現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)提高產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，運(yùn)用中醫(yī)的辨證理論開發(fā)保健食品必定將為保健食品的行業(yè)帶來(lái)生機(jī)，促使其蓬勃發(fā)展。但是針對(duì)目前保健食品行業(yè)存在的種種問題必須對(duì)癥下藥才能使保健食品行業(yè)沿著期望的軌道發(fā)展[4]。

3.1 通過信息對(duì)稱促使民眾感知保健食品安全治理的成效

上述提到民眾對(duì)保健食品定位的不清晰，這主要?dú)w結(jié)于當(dāng)前監(jiān)管部門與民眾對(duì)保健食品行業(yè)相關(guān)信息的發(fā)布和接收不對(duì)稱。通過問卷調(diào)查的方式發(fā)現(xiàn)，能準(zhǔn)確地界定保健食品定位的消費(fèi)者不足1/3，更多的消費(fèi)者受到不良商家宣傳的影響，不能正確認(rèn)識(shí)保健食品，同時(shí)消費(fèi)者對(duì)于政府監(jiān)管部門針對(duì)保健食品行業(yè)的規(guī)范所做的工作并不了解，如2017年7月13日原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了《國(guó)務(wù)院食品安全辦等9部門關(guān)于印發(fā)食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治方案的通知》，將對(duì)保健食品行業(yè)存在的問題進(jìn)行持續(xù)整改，整治辦自成立以來(lái)定期進(jìn)行暗訪，對(duì)保健食品行業(yè)的凈化起到了積極的作用，但是很少有消費(fèi)者了解國(guó)家對(duì)于保健食品市場(chǎng)整頓的決心和魄力，民眾對(duì)于政府工作的滿意度一直較低。建議利用現(xiàn)在發(fā)達(dá)的媒體傳播方式，行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)將政府監(jiān)管部門的相關(guān)政策及監(jiān)管情況通過科普的方式推送給消費(fèi)者，如通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的平臺(tái)制作通俗易懂的視頻傳播;發(fā)送科普短信給每一位消費(fèi)者;社區(qū)、單位、學(xué)校定期邀請(qǐng)監(jiān)管部門的專業(yè)人員進(jìn)行保健食品相關(guān)知識(shí)的介紹等。同時(shí)政府部門也應(yīng)當(dāng)通過有效的途徑將保健食品相關(guān)的政策法規(guī)公之于眾，讓民眾及時(shí)獲取政策和監(jiān)管信息，提高民眾對(duì)政府工作的滿意度，增強(qiáng)民眾對(duì)保健食品行業(yè)的信心，從而推進(jìn)保健食品行業(yè)向光明的方向發(fā)展。

3.2 落實(shí)保健食品企業(yè)自主責(zé)任，規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)

《食品安全法》規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。全面履行食品安全主體責(zé)任是食品企業(yè)法定義務(wù)，是保障食品安全之根本。保健食品因其特殊的屬性與普通食品相比往往具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這也導(dǎo)致許多的商家為了追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值而違法添加、虛假宣傳等。從保健食品生產(chǎn)的源頭入手凈化保健食品生產(chǎn)是保障保健食品行業(yè)有序發(fā)展的基礎(chǔ)。建議保健食品企業(yè)完善保健食品安全組織管理、從業(yè)人員管理、進(jìn)貨管理、原材料及產(chǎn)品貯存、生產(chǎn)過程管理、產(chǎn)品檢驗(yàn)、不安全食品處置、食品安全追溯、食品安全風(fēng)險(xiǎn)自查等全生產(chǎn)鏈制度。明確食品生產(chǎn)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人為食品安全第一責(zé)任人，對(duì)本企業(yè)的食品安全工作全面負(fù)責(zé)。定期對(duì)企業(yè)的員工進(jìn)行業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，嚴(yán)格把控生產(chǎn)過程及事前事后每一個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于違反操作的員工進(jìn)行嚴(yán)格的處理。

3.3 保健食品監(jiān)管部門應(yīng)該厘清保健食品功效聲稱

要解決保健食品的亂象，必須從其解決其定位入手。保健食品可粗略分為兩大類，一類是以現(xiàn)代營(yíng)養(yǎng)理論為基礎(chǔ)的膳食營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)充劑，代表產(chǎn)品為各類維生素食品;另一類是以傳統(tǒng)中醫(yī)理論為基礎(chǔ)的以藥食同源的中草藥為主要成分的保健食品。

對(duì)于第一類產(chǎn)品，國(guó)際上比較普遍，管理也類似，相對(duì)比較正規(guī)。對(duì)其管理首先將其從27類功效中脫離出來(lái)，對(duì)這類產(chǎn)品的功效就定位在“補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)”，其宣稱僅限于補(bǔ)充某類營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，不得再圍繞27種功能進(jìn)行宣稱。

對(duì)于第二類產(chǎn)品，應(yīng)該說脫胎于我國(guó)的中醫(yī)傳統(tǒng)文化，但其功效定位卻又被框定在現(xiàn)代醫(yī)學(xué)理論范疇內(nèi)。對(duì)這類產(chǎn)品的解決之策就是要讓其“回歸中醫(yī)理論”。中醫(yī)理論中有體質(zhì)一說，體質(zhì)稟受于先天，調(diào)養(yǎng)與后天，是在生長(zhǎng)發(fā)育過程中所形成的形態(tài)結(jié)構(gòu)、生理功能和心理狀態(tài)等與自然、社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的人體個(gè)性特征。國(guó)醫(yī)大師王琦在對(duì)傳統(tǒng)中醫(yī)學(xué)理論研究基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了“九種體質(zhì)學(xué)說”，“億萬(wàn)蒼生，九種體質(zhì)，人各有質(zhì)，體病相關(guān);體質(zhì)平和，健康之源，體質(zhì)偏頗，百病之因”。該學(xué)說將體質(zhì)分為九種，即平和體質(zhì)、陽(yáng)虛體質(zhì)、陰虛體質(zhì)、氣虛體質(zhì)、痰濕體質(zhì)、濕熱體質(zhì)、血瘀體質(zhì)、氣郁體質(zhì)、特稟體質(zhì)等。這九種體質(zhì)當(dāng)中，除了“平和”體質(zhì)是健康的，其余八種均是“偏頗”體質(zhì)，屬于亞健康，對(duì)于某類疾病均有一定易感性。而中醫(yī)養(yǎng)生保健的目的正是要調(diào)理這些“偏頗”體質(zhì)歸于平和。同時(shí)，該學(xué)說已經(jīng)建立起來(lái)了比較完善的體制辨識(shí)評(píng)價(jià)方法。這一理論已被國(guó)家衛(wèi)生部門采納，并應(yīng)用于疾病預(yù)防領(lǐng)域。原衛(wèi)生部印發(fā)的《國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范（2009年版）》和《城鄉(xiāng)居民健康檔案管理服務(wù)規(guī)范》要求，將居民體質(zhì)辨識(shí)納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)范疇，體質(zhì)辨識(shí)結(jié)果記錄入城鄉(xiāng)居民健康檔案。因此，對(duì)于第二類保健食品管理對(duì)策，即是在“九種體質(zhì)學(xué)說”基礎(chǔ)上，從調(diào)理“偏頗”體質(zhì)的角度出發(fā)重新定義其功效定位。保健食品研發(fā)目的及宣稱均要圍繞調(diào)理“偏頗”體質(zhì)進(jìn)行。這既可使保健食品回歸傳統(tǒng)中醫(yī)理論，找準(zhǔn)調(diào)節(jié)亞健康狀態(tài)的定位，也可解決違法宣稱問題。同時(shí)，在現(xiàn)有的體質(zhì)辨識(shí)評(píng)價(jià)方法基礎(chǔ)上，也可以較容易地研究出此類保健食品的功效評(píng)價(jià)方法。

總體而言，國(guó)家對(duì)于保健食品治理的決心堅(jiān)如磬石，我國(guó)保健食品的監(jiān)管工作也日趨完善，但是保健食品本身存在的問題以及行業(yè)的風(fēng)氣急需要解決和整治，只有從源頭上解決了問題才能迎來(lái)保健食品行業(yè)的春天。

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Abstract：With the continuous development of the healthy food industry，the false publicity and illegal addition of healthy foods have also occurred from time to time，which seriously restricts the development of the healthy food industry.This paper sorted out the main problems and causes of health foods in China，and proposed improvements to promote the stable development of the healthy food industry.

Keywords：healthy food;industry chaos;cause;suggestion

（責(zé)任編輯 唐建敏）