摘要：我國進入中國特色社會主義新時代，公民對于衛(wèi)生健康的要求越來越高，然而具有突發(fā)緊急性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生，對社會和人民生活造成了巨大的損失。本研究以“治理理論”和“政府失靈理論”為依據(jù)，以時間為軸梳理21世紀(jì)以來三個典型突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會團體在應(yīng)急管理流程中各個階段發(fā)揮的作用，提出完善社會團體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的相關(guān)措施，首先，政府應(yīng)加強對社會團體的培育，增強其自治能力;其次，政府應(yīng)簡政放權(quán)，厘清政府與社會團體的關(guān)系;最后，政府應(yīng)積極引導(dǎo)并鼓勵社會團體主動參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理，從而進一步構(gòu)建政府-社會團體之間的危機管理機制，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理更加有效。

關(guān)鍵詞：社會團體;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;公共危機管理;治理理論

國務(wù)院于2003年5月7日公布并施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》;胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告提出在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)，提高人民健康水平，健康是促進人的全面發(fā)展的必然要求。堅持為人民健康服務(wù)的方向，健全全民醫(yī)保體系，建立重特大疾病保障和救助機制，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和重大疾病防控機制 。因此社會團體等社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中的作用已經(jīng)受到了國家層面的高度關(guān)注;2017年1月1日，國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》，其中指出要加強重大傳染病防治，推進職業(yè)病防治工作，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件尤其是突發(fā)急性傳染病綜合監(jiān)測、快速檢測、風(fēng)險評估和及時預(yù)警能力建設(shè)，并倡導(dǎo)衛(wèi)生應(yīng)急社會參與;習(xí)近平在十九大報告中指出要實施健康中國戰(zhàn)略，預(yù)防控制重大疾病。在倡導(dǎo)以人為本的社會中，衛(wèi)生健康問題越來越成為人們關(guān)注的焦點，突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理也日益得到了學(xué)者的關(guān)注。

突發(fā)事件的復(fù)雜性和不確定性等特點決定了突發(fā)事件管理主體朝多元化方向發(fā)展，“社會多元參與”、“協(xié)同治理”等理論彰顯了突發(fā)事件管理主體的多元化，然而由于政府失靈、市場失靈、志愿者失靈等問題不可避免地出現(xiàn)，需要我們進一步明確對多元化管理主體的責(zé)任分工，處理好政府、企業(yè)、社會團體等管理主體之間的關(guān)系。

一、社會團體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中發(fā)揮的作用

（一）成員之間可以通過社會團體相互聯(lián)系、及時溝通

由于社會團體的成員往往具有共同的目標(biāo)和利益訴求，社會團體成員之間的溝通和交流往往更為及時、準(zhǔn)確，同時社會團體成員的溝通也更為直接，它不像政府上下級權(quán)力體系那樣層層審批，而是以一個平等的身份進行信息的傳遞和問題的探討。在危機發(fā)生之后，社會團體內(nèi)部成員可以通過組織內(nèi)部的常規(guī)機制和行為習(xí)慣來進行溝通交流，在一種有紀(jì)律有秩序的內(nèi)部環(huán)境中處理問題，從而節(jié)省許多不必要浪費的時間，第一時間了解民眾訴求，相互溝通交流，更加高效地處理好突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

（二）協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的各種矛盾和沖突，合理表達(dá)訴求

社會團體是最貼近社會民眾的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理主體，民眾的訴求可以最快反映給社會團體，社會團體撫慰民眾心理、關(guān)心弱勢群體等方面的作用尤其明顯，危機發(fā)生之后，許多社會問題會相繼顯露出來，醫(yī)療器械、醫(yī)用藥品等物質(zhì)資源的缺乏以及水源不足等問題亟待解決，社會團體可以在民眾與其他參與主體間發(fā)揮橋梁的作用，更加迅速地反映民眾的訴求，物資和救援方的抵達(dá)往往需要一定時間，這時社會團體則發(fā)揮著撫慰民眾的作用，使民眾安心等待救援，首先從心理層面給予民眾安慰，之后再從物質(zhì)層面滿足民眾訴求，雙管齊下，以民眾最需要的親和力為媒介來協(xié)調(diào)各方利益，緩和社會矛盾與沖突。

（三）提供突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中所需的各種服務(wù)與幫助

社會團體作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理主體之一，離不開公共物品和服務(wù)的提供，其最終目的還是為了滿足公民需要以及維護公共利益。學(xué)術(shù)性社團可以在理論和實踐上提供知識、人才層面的幫助，專業(yè)性社團則在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中提供專業(yè)技術(shù)層面的支持，行業(yè)性社團提供醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)用物資以及綠色食物等相關(guān)物品，滿足民眾最根本和基礎(chǔ)層面的需要，聯(lián)合性社團則可以出于對慈善事業(yè)的初衷而從心理撫慰等精神方面來為民眾提供幫助與服務(wù)。

二、社會團體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中存在的問題

案例1為2009年甲型H1N1流感疫情，屬于國際層面的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，由于交通的便利和人口高速流動，我國當(dāng)時也出現(xiàn)了越來越多的病例，在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的過程中，社會團體不斷向民眾傳遞流感級別的信息，從4級提高到6級，并采取相應(yīng)的預(yù)防控制措施，分發(fā)防控指南和流感預(yù)防手冊來對民眾進行宣傳教育?！敖鸹ㄇ甯蟹健笔窃诩仔虷1N1流感疫情防治中研發(fā)的一種重要資源，藥效更加明顯，這一成果來源于多方面醫(yī)療專家的共同努力，為甲型H1N1流感疫情的防控提供了專業(yè)性的幫助。流感疫情的蔓延直接來源于人際傳播和社區(qū)交往，因此在提供自救方面社會團體的作用是顯而易見的，社區(qū)不像學(xué)校的防治如此整齊劃一，但社會團體會根據(jù)其自身的主動性和靈活性來了解所需物資并進行自救。危機結(jié)束后，社會團體會對危機管理機制風(fēng)險評估機制進行反思，重視危機管理實踐中的資源信息，進行專業(yè)人員的培訓(xùn)，提高相應(yīng)治理水平。

案例2為新疆皮山縣地震，由于地震等重大自然災(zāi)害往往會因為蝴蝶效應(yīng)而伴隨著疫情發(fā)生，所以本研究將2015年新疆皮山縣地震作為其中一個典型案例，2015年7月新疆皮山縣發(fā)生了6.5級地震，此次地震發(fā)生后，在“統(tǒng)一指揮”的應(yīng)急口號下，專業(yè)性社會團體中防疫專業(yè)人員及時進入地震災(zāi)區(qū)，重點加強對災(zāi)后疾病的監(jiān)測，安置水源點，做好相應(yīng)衛(wèi)生防疫工作，向災(zāi)民細(xì)致講解防疫知識，疾病防控人員不斷向災(zāi)民發(fā)放健康衛(wèi)生教育宣傳單，使當(dāng)?shù)卮迕窳私庀嚓P(guān)的防疫常識，在突發(fā)共公共衛(wèi)生事件發(fā)生之前達(dá)到了監(jiān)測預(yù)防的效果，同時發(fā)揮了社會團體在危機發(fā)生之前進行廣泛宣傳教育的作用。新疆皮山縣地震事件沒有引發(fā)嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，災(zāi)后也沒有疫情發(fā)生，主要歸功于指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下上下聯(lián)動機制，得益于政府與社會團體的協(xié)同參與。

案例3為2017年H7N9禽流感疫情，與甲型H1N1流感疫情處理方式不同，此次疫情的危機管理中除了關(guān)注感染人的防治，還把焦點放置在活禽市場和養(yǎng)殖場等特定場所，相關(guān)的社會團體加強活禽的檢測清洗等工作，呼吁民眾停止活禽市場交易，對禽類食品進行高溫或冷凍殺菌，通過宣傳標(biāo)語等形式使民眾了解到了食用活禽的注意事項。社會團體為民眾提供禽類替代品，使活禽市場和養(yǎng)殖業(yè)有機會進行優(yōu)化升級，各界專業(yè)人士也在為危機后對病毒的來源、特征、傳播途徑進行了分析與歸納，為之后的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理提供了借鑒意義。

雖然我們可以看到社會團體在以上突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中發(fā)揮的重大作用，但是其中仍然存在以下問題，社會團體的發(fā)展?jié)摿θ匀挥写_發(fā)。

（一）社會團體對于政府的依賴思想嚴(yán)重

社會團體雖然是危機管理多元參與機制中的一員，但當(dāng)前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的主要力量仍是政府，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，首先站出來的是各級政府、世界衛(wèi)生組織、政府管轄下的愛衛(wèi)會以及專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)，社會團體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的參與意識薄弱，積極性不高，而且參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的社會團體的數(shù)量較少，其管理效率不容樂觀。社會團體志愿性和自愿性較為突出，但自治能力和獨立性卻有待提高，社會團體的規(guī)章制度和自身的組織紀(jì)律亟待完善。

（二）社會團體參與程度低，主動性差

社會團體對于政府過于依賴，相應(yīng)地會引發(fā)社會自主性的驟然降低，自身仍或多或少地受到“強政府，弱市民社會”這一外部環(huán)境的影響。社會團體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中雖然有其一席之地，但是其仍然處于一種被動的地位，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，在政府“統(tǒng)一指揮”等口號和倡議之下才采取相應(yīng)的舉動，因此眾多社會團體存在著主動性較差，參與程度不夠的問題，長此以往，社會團體有可能會以自身利益為導(dǎo)向，違背維護社會公共利益的初衷，從而失去自身前進與自我發(fā)展的強勁動力。

（三）社會團體信息溝通具有局限性

信息指的是事件發(fā)生過程中的情報、建議、指示、命令等。社會團體的信息溝通作用包括以下四個方面，其一，社會團體內(nèi)部的溝通;其二，社會團體和其他參與主體尤其是與政府之間的溝通;其三，社會團體和外界的溝通;其四，社會團體和突發(fā)公共衛(wèi)生事件利益相關(guān)者的溝通。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的24小時內(nèi)是信息高速傳播的黃金時期，危機中信息溝通不到位會引發(fā)相應(yīng)的連鎖反應(yīng)和惡性循環(huán)，對于甲型流感級別的不斷提高這一信息，社會團體在政府與民眾之間的溝通出現(xiàn)了時間差，導(dǎo)致信息錯位以及后續(xù)措施的不合理。當(dāng)前社會團體的組織基礎(chǔ)仍然較為薄弱，信息流通會有時會出現(xiàn)中斷現(xiàn)象，甚至?xí)`導(dǎo)輿論的方向，從而引發(fā)更深層次的社會矛盾。

三、社會團體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理問題的原因分析與解決措施

（一）原因分析

1 社會體制改革中政社分離混沌不清

在社會體制改革的進程中，社會處于不斷分離的過程，除了政府與市場分離，政府與事業(yè)單位分離，還存在著政府與社會分離，然而在這個分離的過程中出現(xiàn)了某些分離不清的局面，一些原本應(yīng)該屬于社會管轄的范圍仍然由政府負(fù)責(zé)，政府部門所控制的資源相對于社會團體來說仍然是最多的，而且政府在轉(zhuǎn)變職能的過程中沒有給予社會團體足夠的發(fā)展主動權(quán)，權(quán)限職責(zé)的劃分界限仍然模糊，這些原因使得社會團體在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的過程中對資源的利用等方面仍然受到了一些限制，導(dǎo)致了社會團體仍然對于政府存在一種依賴的態(tài)度。

2 政府在社會轉(zhuǎn)型期向社會團體權(quán)力下放不夠

我國改革正處于轉(zhuǎn)型期，同時也處在一個危機頻發(fā)的階段，社會處在一個不確定因素發(fā)揮作用的頻率上，社會結(jié)構(gòu)日益分化，資源之間的重新分配，特別容易產(chǎn)生越權(quán)、權(quán)責(zé)不清、權(quán)力交叉等問題。政府在這個階段沒有及時對社會團體進行放權(quán)，因此社會團體并沒有足夠的權(quán)力來參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理。權(quán)力和責(zé)任是統(tǒng)一的，權(quán)力的缺乏使得社會團體沒有承擔(dān)起足夠的社會責(zé)任，其對于政府仍然存在一種依賴心理，沒有進行主動參與的擔(dān)當(dāng)，出現(xiàn)了社會團體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中參與程度低，主動性差的問題。

3 社會團體危機意識普遍淡薄

社會團體成員往往因共同利益和相似的愛好而聚集到一起，他們更加關(guān)心整個團體的文化及凝聚力，缺乏對于危機反應(yīng)的敏感度和警覺性，在危機發(fā)生之后，社會團體往往會認(rèn)為自身陷入危機的概率較小，危機意識較為淡薄，缺乏相應(yīng)的預(yù)防措施、前瞻性決策以及充足的防范準(zhǔn)備，信息發(fā)布之后會因此出現(xiàn)情報、建議、指示、命令傳播過程中的不完備，甚至信息中斷的現(xiàn)象，影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的進程，導(dǎo)致社會團體在信息溝通方面存在局限性。

（二）解決措施

1 政府要加強社會團體的培育，增強社會團體的自治能力

加強對社會團體的培育，必須從思想意識層面入手，克服傳統(tǒng)的危機管理中社會團體對于政府的依靠，摒棄社會團體對于政府的依賴思想，提高社會團體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理意識的同時提高其參與積極性，從而相應(yīng)地提高政府的危機管理效率。增強社會團體的自治能力，要健全政府與社會團體之間的監(jiān)督約束機制以及激勵機制，完善社會團體的規(guī)章制度，健全社會組織自身的組織紀(jì)律，并充分發(fā)揮科技力量、互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代化工具的作用，拓寬社會團體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理渠道，利用媒體等手段提高社會團體自身參與突發(fā)公共事件的能力，增強社會團體的獨立性和自治力。

2 政府要簡政放權(quán)，厘清政府與社會團體的關(guān)系

政府在精簡機構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能的行政機構(gòu)改革大趨勢下，要注重簡政放權(quán)，厘清社會團體和其他突發(fā)事件管理主體的關(guān)系，尤其要理清政府與社會團體的關(guān)系。“小政府，大社會”的模式可以保障政府與社會團體間之的良性互動，在轉(zhuǎn)變政府職能，合理規(guī)范政府行為的同時，把原來政府負(fù)責(zé)的某些事務(wù)下放給社會團體來參與管理。政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中起主要作用，面對新時代的挑戰(zhàn)，多元主體參與的趨勢愈來愈明顯，政府應(yīng)將部分突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的應(yīng)急處置權(quán)下放給社會團體，專門負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生和藥物保障的專業(yè)性社會團體應(yīng)恰當(dāng)?shù)芈男姓路沤o社會團體的權(quán)限，并根據(jù)其補充角色擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的社會責(zé)任。

3 政府要積極引導(dǎo)并鼓勵社會團體主動參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理

從轉(zhuǎn)變觀念入手，使人們認(rèn)識到社會團體作為社會組織的一部分，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的過程中起到了重要作用。積極進行突發(fā)公共衛(wèi)生事件演練，對于在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中反應(yīng)迅速的社會團體給予表彰和獎勵，賦予榮譽和物質(zhì)獎勵，評比優(yōu)秀社會團體，鼓舞社會團體的士氣，使社會團體充分發(fā)揮主觀能動性，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理保持更加積極主動的態(tài)度，從而提高其危機意識，更加自覺地作為一個危機管理主體參與其中。服從政府的引導(dǎo)并發(fā)揮社會團體自身的優(yōu)勢，抓住組織外部的潛在機會，從而克服信息溝通的局限性。同時政府應(yīng)建設(shè)透明化、公開化的社會團體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)督管理機制，使得社會團體的信息溝通朝著迅捷和透明的方向發(fā)展。

四、結(jié)語

處理好突發(fā)公共衛(wèi)生事件有利于穩(wěn)定社會秩序，減少社會本不應(yīng)消耗的損失，降低疾病的傳播速度，切實保護居民的健康水平。總的來說，社會團體在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理過程中承擔(dān)著其應(yīng)有的職責(zé)，然而本研究發(fā)現(xiàn)社會團體仍然有許多問題亟待解決，潛在的發(fā)展空間仍然很大，由于社會體制改革中政社分離混沌不清，社會團體在思想上對于政府依賴嚴(yán)重，因此政府要加強對社會團體的培育，使其更加具有獨立性;政府在社會轉(zhuǎn)型期向社會團體權(quán)力下放不夠，導(dǎo)致了社會團體參與程度低，主動性差的問題，因此政府要簡政放權(quán)，厘清政府與社會團體的關(guān)系;社會團體危機意識普遍淡薄，使得社會團體在信息溝通方面具有某些局限性，因此政府要積極引導(dǎo)并鼓勵社會團體主動參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理，從而克服信息溝通的局限性。通過以上措施將社會團體的功能最大限度發(fā)揮出來，有利于和諧社會的構(gòu)建，更能夠促進美麗中國的實現(xiàn)進程，社會團體將在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理過程中最大限度地承擔(dān)其職責(zé)，不斷發(fā)揮其自身的獨特作用。

參考文獻：

[1]胡錦濤，堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[R]，北京：人民出版社，2012

作者簡介：邢藝凡（1996.5～），女，河南林州，陜西師范大學(xué)，2018級碩士，行政管理 公共部門人力資源管理方向。