曹堂哲 魏玉梅

內(nèi)容提要：績效付酬的研究最初發(fā)端于私營部門，后來被引入公共部門人力資源管理和政府購買服務(wù)等領(lǐng)域。作為一種公私合作解決公共問題的治理工具，政府購買服務(wù)中的績效付酬在政府與社會資本合作、社會影響力投資等領(lǐng)域被廣泛運用。國際經(jīng)驗表明，多元互動的交易結(jié)構(gòu)鏈、量化和透明的成果測量、風(fēng)險與激勵共存的按效支付、基于契約精神的合同管理、完備的法律制度保障是政府購買服務(wù)中績效付酬的核心要件。我國政府購買服務(wù)中的績效付酬在上述核心要件方面尚不完善，急需政府發(fā)揮好市場監(jiān)管者、市場促進者和市場參與者的三重角色，積極推動績效付酬治理機制的完善和功效的發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);績效付酬;公共治理;國家治理能力

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-7543（2019）03-0139-10

近年來，行政管理體制改革的步伐明顯加快，“放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”作為改革的“先手棋”和“牛鼻子”，極大地推動了政府職能的轉(zhuǎn)變以及公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的變革。黨的十八屆三中全會明確指出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。隨著政府購買服務(wù)的蓬勃發(fā)展，政府購買服務(wù)支出在財政支出中的比例越來越高，政府購買服務(wù)的績效問題引起了各界的廣泛關(guān)注。黨的十九大報告提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。全面實施績效管理”。2018年7月中央全面深化改革委員會第三次會議要求“推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作”。2018年8月，財政部印發(fā)《財政部關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》。提出“探索將評價結(jié)果與合同資金支付掛鉤”。2018年9月印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求積極開展政府購買服務(wù)項目績效管理。績效管理成為推動我國政府治理方式變革的重要工具和抓手，其地位和重要性日益凸顯，引起了各界的廣泛探討?？冃Ц冻曜鳛檫B接績效評價和績效結(jié)果運用的橋梁，是研究的薄弱環(huán)節(jié)和實踐的新興領(lǐng)域，亟待深入探討分析。本文在系統(tǒng)梳理績效付酬發(fā)展演變、借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上。從公共治理工具的角度厘清政府購買服務(wù)中績效付酬的核心要件、運作機理和保障條件，并針對我國面臨的問題，提出建立和完善我國政府購買服務(wù)績效付酬制度的相關(guān)建議。

一、相關(guān)文獻綜述

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于政府購買服務(wù)績效問題的研究主要集中在兩個方面：一是政府購買服務(wù)績效評價的問題診斷剖析。有學(xué)者指出。我國政府購買服務(wù)績效評價中存在評估主體獨立性和多元性欠缺、評估過程完整性欠缺、評估體系平衡性欠缺等問題。他們認(rèn)為，引入第三方評估機構(gòu)，將績效評估結(jié)果充分應(yīng)用于政府購買服務(wù)的全過程之中，構(gòu)建一套系統(tǒng)的績效評價體系指標(biāo)，是加強和完善政府購買服務(wù)績效管理的關(guān)鍵。二是政府購買服務(wù)績效管理的影響因素探究。國外有學(xué)者提出競爭、公共服務(wù)性質(zhì)及合同協(xié)議監(jiān)督是影響政府購買服務(wù)績效的關(guān)鍵因素：國內(nèi)有學(xué)者從公共服務(wù)的公共性、回應(yīng)性、有效性及合法性等價值維度出發(fā)，建構(gòu)了包括購買議程的制度規(guī)范、購買過程的公開性要求、購買活動的監(jiān)督機制、需求滿意狀況、需求滿意度偏差等因素的績效影響模型：另外，行政環(huán)境、政府能力建設(shè)也是政府購買服務(wù)績效管理的重要影響因素。上述研究尚未系統(tǒng)地探討將“績效評價”與“績效評價結(jié)果運用”有機結(jié)合起來的績效付酬問題。

（一）績效付酬研究綜述

績效付酬（Pay for success。也翻譯為績效付費、按效付費等）的核心要義是按照結(jié)果進行支付，強調(diào)支出的效率、效果和效益?？冃Ц冻暝凇翱冃繕?biāo)設(shè)定、績效追蹤、績效評估和績效結(jié)果應(yīng)用”的全過程鏈條中。突出了兩個核心部分：評估和付酬。評估作為一種手段，組織可以評估個人成員（或團體）的貢獻，績效付酬則按照評估結(jié)果支付薪酬和費用，這有助于個人（團體）的活動與組織的目標(biāo)保持一致，并激勵個人追求更高的績效。

績效付酬的應(yīng)用和研究最初發(fā)端于私營部門，后來逐漸引入公共部門。在私營部門的實踐中，績效付酬主要應(yīng)用于人員激勵，公共部門的應(yīng)用則突破了人員激勵的范圍，被引入公私伙伴關(guān)系（PPP）和購買服務(wù)等領(lǐng)域。如：加拿大的PPP付費最初以“使用量付費”為主、基于績效考核的“可行性付費”為輔的模式，2000年以來，基于物有所值和全周期評價的績效考核付費成為其主要付費模式。英國于2012年修訂完善PPP付費機制，采用新的PF2（Private Finance2.翻譯為私人融資二代）模式，超過90%的項目付費方式都以績效考核為主要依據(jù)。起源于20世紀(jì)90年代的美國和澳大利亞PPP模式，也逐漸引入績效付酬，將績效考核作為付費的關(guān)鍵依據(jù)。隨著績效付酬在PPP領(lǐng)域的深化和發(fā)展，社會購買服務(wù)的其他領(lǐng)域也將績效付酬納入其實踐之中，如英國、美國、澳大利亞、加拿大等國家為了解決失業(yè)、青少年教育、犯罪等社會問題，推出了社會影響力債券、政府購買醫(yī)療服務(wù)等新型治理工具。從私營部門的人力資源領(lǐng)域到公共部門的人力資源領(lǐng)域。再到公私伙伴關(guān)系和政府向社會購買服務(wù)領(lǐng)域，“績效”考核的內(nèi)容也從經(jīng)濟價值，發(fā)展到經(jīng)濟價值與社會價值（或者社會影響）并重，價值總和成為付費的基本依據(jù)。總體而言，在國際上，績效付酬已經(jīng)成為在政府購買服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┛冃Ч芾淼闹匾卫砉ぞ?，尤其是在公私伙伴關(guān)系和社會影響力債券中積累了成功的經(jīng)驗，形成了相對穩(wěn)定的交易結(jié)構(gòu)和運行機制。

績效付酬引入公共部門會面臨哪些挑戰(zhàn)和問題？績效付酬運轉(zhuǎn)的影響因素有哪些？這些問題是國內(nèi)外學(xué)者們研究的重點。Eisenberg。In-graham對美國、加拿大、新西蘭等國公共部門績效付酬的現(xiàn)狀進行分析后，發(fā)現(xiàn)了一個共性問題，即目前尚未形成完善的按照績效付酬的公共部門薪酬體系。Gabris。Mitchell&McLemore通過對比洛克西州、密西西比州的情況，發(fā)現(xiàn)了類似的問題。另外，在對公共部門人員的績效付酬中，政府無法確保項目持續(xù)融資的確定性，維持績效工資計劃的意愿也隨之降低;Weibel等學(xué)者指出績效付酬可能具有“擠出效應(yīng)”，會減少人員對政策專業(yè)知識的投入。針對上述問題。有學(xué)者指出績效考核系統(tǒng)的完善度、公共部門資金的充足度是影響績效付酬有效應(yīng)用的關(guān)鍵。上述研究深化了我們對績效付酬問題及其影響因素的認(rèn)識。但尚未系統(tǒng)地分析績效付酬與政府購買服務(wù)全過程的關(guān)聯(lián)性，因此無法清晰地闡明在政府購買服務(wù)中績效付酬這種治理工具的要素構(gòu)成和運行機制，本文嘗試對此進行廓清。

（二）公共治理工具研究綜述

公共治理工具是多元社會主體為解決特定環(huán)境下的公共問題，實現(xiàn)特定的價值目標(biāo)，在規(guī)范理念、組織特征（公共利益、權(quán)力、決策、協(xié)調(diào)、組織、績效標(biāo)準(zhǔn)體制）和問題解決手段等方面形成的一整套系統(tǒng)化的混合手段。對公共治理工具的研究主要集中在政府治理工具和政策工具方面。1983年胡德（C，Hood）出版了《政府工具》一書，認(rèn)為“工具”概念可以通過將之區(qū)分為“客體”和“活動”從而得到更明晰的理解，政府工具是政府在執(zhí)行其政策目標(biāo)時所運用的混合技術(shù)。薩瓦斯（E，S，Savas）和薩拉蒙等人對公共治理工具進行過枚舉，但尚未將績效付酬納人公共治理工具譜系。在公共治理的類型化譜系中。政府治理工具可以按照提供公共物品的具體類型、交付方式、交付系統(tǒng)及規(guī)則等基本要素進行劃分。根據(jù)工具的治理范圍，可劃分為宏觀、中觀及微觀三個層面：根據(jù)工具的治理目標(biāo)。可劃分為激勵型、命令型、能力建設(shè)型、學(xué)習(xí)型等類型：根據(jù)工具的主體差異?？煞譃槎嘀行闹卫?、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理等形式：根據(jù)工具的市場參與程度。有市場化、行政化、商業(yè)化等方式：根據(jù)工具的強制程度，涵蓋了志愿型、強制型、混合型等類型[矧。本文嘗試論證績效付酬是一種兼顧市場化和行政化、涉及多元主體的中觀混合型治理工具，在交易規(guī)則、組織特征、公共目標(biāo)實現(xiàn)、問題解決手段等方面有其獨特性。

二、國外政府購買服務(wù)中績效付酬的典型形式

績效付酬被廣泛地運用在公共管理、社會建設(shè)、經(jīng)濟、金融等多個領(lǐng)域，在政府購買服務(wù)領(lǐng)域亦有諸多體現(xiàn)，其中社會影響力債券和公私伙伴關(guān)系（PPP）是運用績效付酬的兩種典型形式。

（一）社會影響力債券中的績效付酬

社會影響力債券（Social Impact Bonds，簡稱SIBs，也被翻譯為社會效益?zhèn)┰诿绹脖环Q為“基于績效付費的債券（PayForSuccessBonds）”。是一種公私合作解決社會問題的公共治理方式和新型籌資方式。政府通過競爭性招標(biāo)或非競爭招標(biāo)方式選擇非營利社會籌資機構(gòu)，并與之簽署協(xié)議。該社會籌資機構(gòu)承銷債券。向投資者出售：同時該社會籌資機構(gòu)根據(jù)項目需要選擇社會服務(wù)提供者，并將籌集資金作為項目啟動金，由社會服務(wù)提供者在有限時間內(nèi)實現(xiàn)政府設(shè)定的社會目標(biāo)，最終根據(jù)目標(biāo)完成情況進行支付。

1.英國：彼得格勒社會影響力債券項目

2010年英國的大型非營利組織——社會金融（Social Finance）開啟了全球首個社會影響力債券項目，作為代理方與英國政府簽訂合同，該合同項目的直接受益人是彼得格勒鎮(zhèn)監(jiān)獄刑期不足一年的服刑人員，目標(biāo)是降低該部分人群的再犯罪率：同時。英國政府與奎奈蒂克公司（英國的科技公司）簽署獨立的合同。委托其作為本次項目的評估機構(gòu)。

“社會金融”是一家非營利組織，承擔(dān)起該社會效益?zhèn)椖康娜谫Y中介職責(zé)，并與包括友誠基金會、保羅·哈姆林基金會在內(nèi)的17家投資機構(gòu)簽署投資協(xié)議，最終募集了約490萬英鎊作為項目啟動資金。資金籌措成功之后，“社會金融”又委托圣伊萊斯信托、奧米斯頓信托等多家非營利組織負(fù)責(zé)提供社會干預(yù)服務(wù)，為獄中罪犯設(shè)計干預(yù)計劃。同時?！吧鐣鹑凇迸c政府簽訂績效付酬合同約定：只有當(dāng)目標(biāo)群體的再犯罪率降低7.5%，投資機構(gòu)才能獲得收益，投資收益最高可達(dá)到13%。如果項目成功實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，那么政府就可以將節(jié)省的資金作為資金回報支付給投資者，投資者在回收本金的基礎(chǔ)上還可以獲得一定的利息，如果項目失敗，那么政府將無需支付任何資金。本次項目合同期可達(dá)8年，2014年下半年公布了第一期的測量結(jié)果，總體犯罪率比全國平均水平降低了8.4%，超出了預(yù)期的7.5%的降低幅度。

彼得格勒社會影響力債券項目是英國也是世界范圍內(nèi)的第一個社會影響力債券項目，具有極大的示范作用。首先。中介機構(gòu)作為樞紐，協(xié)調(diào)各方主體參與。“社會金融”作為中介機構(gòu)分別與政府、投資機構(gòu)及服務(wù)機構(gòu)簽署相關(guān)合同。負(fù)責(zé)前期籌資、中期服務(wù)運行及后期審查付酬的全過程協(xié)調(diào)工作，保證各方交易的順利進行和責(zé)任追蹤。其次，獨立評估機構(gòu)和較強的數(shù)據(jù)分析能力。政府與科技公司簽署單獨的合同，承擔(dān)起第三方的專業(yè)評估責(zé)任：同時大量使用政府及其他機構(gòu)的強大數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮了專業(yè)機構(gòu)的定量測量與評估能力。最后，政府強有力的政策支持。政府內(nèi)部高級管理人員的堅定支持是英國的社會影響力債券推行的一個重要前提條件。

2.美國：馬薩諸塞州社會影響力債券項目

英國社會影響力債券的示范作用，帶動了美國、澳大利亞、加拿大等其他西方國家的效仿學(xué)習(xí)。在美國，馬薩諸塞州和紐約州是最早的“吃螃蟹者”。2011年5月。馬薩諸塞州就開始準(zhǔn)備推出第一個社會影響力債券項目，該項目的目標(biāo)群體是已經(jīng)刑滿釋放或者被判緩刑、假釋或者從國家勞教部門釋放的17～24歲的青少年群體，降低這些群體犯罪案件的再發(fā)生就是該項目的目標(biāo)。

馬薩諸塞州社會影響力項目包含四組主要的合同關(guān)系：州政府與第三部門資本合作伙伴（Third Sector Capital Partners）、第三部門資本合作伙伴與服務(wù)提供公司（羅卡公司）、第三部門資本合作伙伴與投資機構(gòu)、州政府與獨立的評估及咨詢機構(gòu)。第三部門資本合作伙伴是一家非營利咨詢服務(wù)公司，也是本次社會影響力項目的中介機構(gòu)。政府與該公司就項目實施要求、收益報酬等方面簽訂合同。由其全權(quán)負(fù)責(zé)項目的全過程管理，并約定如果服務(wù)公司干預(yù)成功，那么政府將根據(jù)干預(yù)之后所帶來的社會效益進行報酬核算和支付，支付報酬與服務(wù)公司的干預(yù)效果直接相關(guān)。在得到代理權(quán)的基礎(chǔ)上，該公司進行了社會資本融資，向生活的城市、約翰，阿諾德基金⑤等7個投資機構(gòu)募集了1600多萬美元用于項目運行。同時，第三部門資本合作伙伴將募集的資金分配給服務(wù)提供商——羅卡公司，羅卡公司是一家具有干預(yù)經(jīng)驗的非營利組織，能夠滿足項目長期性、持續(xù)性的評估要求。同時，政府與獨立的評估機構(gòu)——城市研究院簽訂評估合同，由該組織對犯罪率狀況進行測量和分析，整個評估論證過程、方法及結(jié)果受專業(yè)的咨詢公司——公共咨詢集團的驗證核實。

美國的社會影響力債券借鑒了英國的實踐經(jīng)驗，兩者具有相似的交易結(jié)構(gòu)，即中介機構(gòu)作為全過程管理者。協(xié)調(diào)各方主體：收益支付完全取決于項目實施效果;獨立的第三方評估機構(gòu)、政策層面的支持及錯綜復(fù)雜的契約合同關(guān)系作為項目實施的重要保障措施。同時。美國在效仿英國的社會影響力債券方面。更加注重法律和制度的完善，頒布了《新市場稅收抵免法案》、聯(lián)邦的《社區(qū)再投資法案》等法案，國會也通過了相關(guān)的促進法案等。

（二）PPP中的績效付酬

作為PPP領(lǐng)域的領(lǐng)頭羊，英國和加拿大的項目付酬機制為其他國家提供了諸多借鑒。根據(jù)《世界銀行PPP合同指南》，PPP項目根據(jù)付費方式的差異可分為使用者付費型和政府付費型，政府付費又可分為基于使用量付費、基于可用性付費和里程碑付費?；诳捎眯愿顿M即根據(jù)供應(yīng)商提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的績效考核支付費用，是典型的績效付酬。

1.英國PPP的可用性付費

英國近5年的PPP項目中，90%的項目采用了可用性付費，對項目的質(zhì)量和目標(biāo)達(dá)成情況進行監(jiān)測，形成了一套基于績效的付費體系。以英國倫敦外環(huán)M25高速公路擴建項目為例，2008年，M25項目通過招投標(biāo)確定了由Skans-ka，Balfour Betty，Egis和Atkins組成聯(lián)合項目公司;2009年通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施融資部門，協(xié)助金融機構(gòu)對項目進行審查和物有所值調(diào)查，實現(xiàn)了M25項目的融資。并最終簽署合同。合同約定付費機制包括基本付費、績效付費及績效扣費?；靖顿M部分分為竣工合格、使用許可及交通管理階段付費三部分，主要用于項目公司所承擔(dān)的運營支出。政府與項目公司根據(jù)項目現(xiàn)狀設(shè)置路況（道路平滑度、車轍和摩擦系數(shù)）、高等級違約、技術(shù)違約等績效指標(biāo)，如果不符合績效標(biāo)準(zhǔn)則需要根據(jù)合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進行扣費：同時，設(shè)置線路績效指標(biāo)、安全績效指標(biāo)、突發(fā)事件管理績效指標(biāo)，鼓勵項目公司提高運營效率，對達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)的情況進行付費獎勵。M25合同規(guī)定了項目公司需要提交定期更新的績效管理計劃，提交相關(guān)的月度維護績效報告，定期向政府匯報。項目公司要對道路的流量等進行監(jiān)測，并將數(shù)據(jù)公開。以便于計算線路績效指標(biāo)值。由于績效指標(biāo)計算的專業(yè)性和復(fù)雜性，政府通常委托專業(yè)機構(gòu)進行核查，如果項目公司建設(shè)及運維績效不達(dá)標(biāo)，政府可以采取相應(yīng)的追責(zé)措施。

2.加拿大PPP的績效浮動支付

加拿大也是最早開始進行PPP實踐的國家之一，經(jīng)過20多年的探索，加拿大的PPP項目建設(shè)和運行不斷完善，形成了基于績效的付酬機制。以溫哥華的南弗雷澤周邊公路（SFPR）項目為例，2009年，不列顛哥倫比亞省政府進行PPP招標(biāo)，確定了由ACS Infrastructure Devel-opment，Ledcor等組成的聯(lián)合項目公司承包，并簽署PPP項目合同。合同規(guī)定該公路項目不收取費用。全部由政府付費。合同規(guī)定施工期間的政府付費按月支付。支付費用由政府直接支付和社會資本長期融資組成，融資費用及社會資本的收益部分則在運營維護期間根據(jù)績效情況進行分?jǐn)傊Ц丁ｍ椖抗緦嶋H可得到的費用是在合同規(guī)定的理論費用基礎(chǔ)上進行績效浮動的。項目合同中對項目的各環(huán)節(jié)、各種不達(dá)標(biāo)事件都規(guī)定了相對應(yīng)的點數(shù)（從1到5），涵蓋了環(huán)境保護、事故處理、公眾咨詢、質(zhì)量管理等各個方面，績效指標(biāo)根據(jù)重要性分為一般績效指標(biāo)和核心績效指標(biāo)。分別賦值1個點和5個點：當(dāng)項目公司的績效未達(dá)到合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)并且在規(guī)定時間內(nèi)也未采取補救修復(fù)措施，則扣除相應(yīng)的績效點數(shù)。并進行績效扣費的核算。

南弗雷澤周邊公路（SFPR）合同規(guī)定項目公司要建立獨立的績效匯報系統(tǒng)支持績效考核指標(biāo)的記錄和監(jiān)測。政府及評估機構(gòu)可以隨時登陸該系統(tǒng)，對各項指標(biāo)進行審查和監(jiān)督。項目公司每月進行月報匯總，對本月項目的績效不達(dá)標(biāo)情況進行匯總，如果政府在績效系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)不達(dá)標(biāo)情況而項目公司尚未匯報則額外多扣除一個點數(shù)。

3.英國與加拿大PPP績效付酬的共性

英國與加拿大的PPP付費體系雖然在細(xì)節(jié)上存在著一定的差異。但本質(zhì)上是相同的。

一是注重績效考核和管理。兩國的PPP付費體系都建立在對項目公司提供服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量考核的基礎(chǔ)上。政府通過招投標(biāo)確定項目公司，社會資本進行融資確定投資者，三方簽訂項目合同，政府與社會資本形成委托代理關(guān)系，項目進入實施階段：政府與社會資本在簽訂合同的過程中，明確績效支付方式，對績效評價的指標(biāo)、考核周期、標(biāo)準(zhǔn)及績效扣付費等進行明確界定：同時，在合同中明確社會資本披露績效考核所需要數(shù)據(jù)的義務(wù)，政府及受委托的專業(yè)評估機構(gòu)有利用數(shù)據(jù)進行監(jiān)督的權(quán)利。

二是績效信息透明公開?？冃畔⑼该骰ㄔO(shè)也是西方發(fā)達(dá)國家PPP項目建設(shè)的重點。英國的PPP項目要求承接公司定時提交相關(guān)的數(shù)據(jù)，定期更新績效管理計劃和報告。加拿大則要求項目公司建立統(tǒng)一的質(zhì)量管理系統(tǒng)和績效回報系統(tǒng)，用于更新項目進展和績效考核數(shù)據(jù)。通過數(shù)據(jù)披露，政府可實時監(jiān)管并進行績效考核，進而確定相關(guān)的付酬和獎懲水平。

三是中介機構(gòu)發(fā)揮重要作用。西方發(fā)達(dá)國家的PPP項目的前期評估和設(shè)計基本上都由專門的中介機構(gòu)完成，中介機構(gòu)全過程參與，是聯(lián)結(jié)政府和項目公司的重要樞紐。

三、政府購買服務(wù)中績效付酬的核心要件

上述績效付酬的兩種典型形式勾勒出了績效付酬的治理結(jié)構(gòu)（見圖1）。該結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的政府向社會組織和私營企業(yè)采購的方式不同，具有五個核心特征：多元互動的交易結(jié)構(gòu)鏈、量化和透明化的成果測量體系、風(fēng)險與激勵共存的成果支付、基于契約精神的合同管理和完備的法律制度保障。

（一）多元互動的交易結(jié)構(gòu)鏈

多元參與的交易結(jié)構(gòu)是績效付酬的核心特質(zhì)，貫穿于政府購買服務(wù)過程的始終?？冃Ц冻甑慕灰字黧w包括政府、社會組織及私人部門，各主體各盡其責(zé)形成合作網(wǎng)絡(luò)。政府與非政府中介機構(gòu)達(dá)成協(xié)議，形成委托代理關(guān)系：在協(xié)議制定中，政府設(shè)定該合作的階段性及總體績效目標(biāo)。并對合作期限和收益報酬進行確定。政府授權(quán)中介機構(gòu)實施具體事務(wù)，只有達(dá)到既定目標(biāo)政府才會付費：協(xié)議簽訂后。中介機構(gòu)代表政府尋求有資質(zhì)的投資者和服務(wù)提供者，并與投資者和服務(wù)提供者分別簽訂合同，將績效目標(biāo)的執(zhí)行任務(wù)轉(zhuǎn)移給后兩者：同時，中介機構(gòu)選擇第三方評估機構(gòu)，代表政府與其簽訂相關(guān)的協(xié)議，委托第三方評估機構(gòu)定期、不定期對社會服務(wù)提供者的績效進行評估：中介機構(gòu)根據(jù)評估機構(gòu)的中間評估結(jié)果對服務(wù)提供者服務(wù)進行監(jiān)督、提出改進建議，政府根據(jù)績效目標(biāo)完成情況決定是否付費。

多元互動的交易結(jié)構(gòu)鏈具有豐富的治理轉(zhuǎn)型意義。一是政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府、市場和社會合作的績效付酬將公共部門的權(quán)威性、社會資本的效率性、社會組織的公益性優(yōu)勢結(jié)合起來。構(gòu)建出多元主體協(xié)同共治的新型關(guān)系。在該機制下，政府只需要提供一個激勵框架，具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)完全交給市場和社會，只有執(zhí)行結(jié)果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)后政府才予以支付，因此市場和社會追求自身利益的同時也實現(xiàn)了政府期望達(dá)到的社會效果。二是具有豐富經(jīng)驗和專業(yè)知識的中介機構(gòu)是運行的樞紐。中介結(jié)構(gòu)扮演著協(xié)調(diào)者的角色，與政府簽訂合同，同時要代表政府與投資者、服務(wù)提供者達(dá)成協(xié)議以確保高質(zhì)量的社會服務(wù)供給。中介機構(gòu)還扮演著受托監(jiān)督者的角色，要對各主體履職情況進行全過程績效監(jiān)督，引導(dǎo)各主體各司其職以促進公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率的提升。政府會遴選獨立的第三方評估機構(gòu)對績效目標(biāo)完成情況進行客觀評估，真正將政府績效目標(biāo)與社會主體的自身利益聯(lián)結(jié)起來。

（二）量化和透明的成果測量體系

在政府購買服務(wù)中，績效付酬最困難的問題就在于成果測量。政府購買服務(wù)的成果測量涉及經(jīng)濟效益與社會效益、直接效益與間接效益、當(dāng)前效益與未來效益等多個維度，最佳的測量方法不斷更新完善，指標(biāo)體系呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性。同時，成果測量體系由政府、中介機構(gòu)、投資者和服務(wù)機構(gòu)四個不可缺少的主要市場參與者組成，各市場參與者對成果測量指標(biāo)的關(guān)注度不同，如政府更加關(guān)注財政資金的使用效率、項目的成本節(jié)省等，投資者則更關(guān)注資金的回報率等。

政府購買服務(wù)中的成果測量建立于第三方評級和鑒定的基礎(chǔ)上。對服務(wù)提供的質(zhì)量、社會問題解決的狀況進行量化和評估，并將量化的社會成果公開透明化。在成果測量體系量化和透明化的前提下。政府能夠進一步完善評估標(biāo)準(zhǔn)，通過測量指標(biāo)來對中介機構(gòu)進行評估，確定最佳選擇：中介機構(gòu)可以通過細(xì)化成果測量指標(biāo)，進一步對不同服務(wù)承接機構(gòu)的質(zhì)量和水平進行評估，尋求最適合的委托機構(gòu)，既節(jié)約成本又提高效率：投資者可以獲取更多的政府購買服務(wù)績效相關(guān)的數(shù)據(jù)，更準(zhǔn)確地進行項目的風(fēng)險一回報分析，確定投資收益基準(zhǔn)，尋求不同財務(wù)和社會回報組合，作出投資決策。

（三、風(fēng)險與激勵共存的按效支付

績效付酬形成了政府、社會組織及私人部門等多元主體的風(fēng)險共擔(dān)。實現(xiàn)了激勵相容。如何將政府的社會效益期望與私人部門的經(jīng)濟效益期望更好地結(jié)合起來，成為績效付酬運行的關(guān)鍵?？冃Ц冻晷纬闪斯街g的風(fēng)險分擔(dān)機制，委托方將工作重點放在績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立和激勵機制的設(shè)計上，服務(wù)供應(yīng)商則有動力通過靈活的融資方案、有效的管理創(chuàng)新，實現(xiàn)資金節(jié)約和績效提升的目的。

政府購買服務(wù)中，不同項目的風(fēng)險指數(shù)有較大差異，私人部門投資者承受的壓力指數(shù)不同，獎勵機制所需要發(fā)揮的作用也各不相同?？冃Ц冻暌越Y(jié)果為導(dǎo)向，基于結(jié)果的有效獎勵能在政策范圍內(nèi)激發(fā)企業(yè)家精神，吸引高凈值人群的參與，并鼓勵機構(gòu)雇員進行創(chuàng)新，提高項目實施效果。同時，旨在解決社會問題的政府購買服務(wù)項目通常時間跨度較大，通貨膨脹等因素會導(dǎo)致私人投資者的實際經(jīng)濟效益下降，將這些因素計入按效支付之中，實際上對沖了私人投資者的部分風(fēng)險，提高了投資者的風(fēng)險一回報率。

（四）基于契約精神的合同管理

契約精神產(chǎn)生于商品經(jīng)濟社會，是一種自由、平等和守信的精神。契約締結(jié)的主體地位是平等的，締結(jié)雙方根據(jù)契約的協(xié)定彼此信守承諾。在政府購買服務(wù)的績效付酬體系中，政府與中介機構(gòu)、中介機構(gòu)與投資者及社會服務(wù)提供者之間通過合約建立委托代理關(guān)系，各方主體之間的協(xié)議都建立在等價交換和自由競爭的基礎(chǔ)之上。政府、中介機構(gòu)、投資者及社會服務(wù)提供者形成了兩條遞進的契約關(guān)系，通過一系列的合約來對權(quán)力讓渡者進行保護，同時也規(guī)制權(quán)力的執(zhí)行者。契約精神決定了政府、市場與社會資本合作的績效付酬是以實現(xiàn)政府的績效目標(biāo)為基礎(chǔ)的，市場及社會資本在尋求自身利益的同時必須追求社會目標(biāo)，否則在社會資本未能實現(xiàn)協(xié)議目標(biāo)時。政府將拒絕支付報酬。

（五）完備的法律制度保障

從績效付酬的交易鏈來看。從政府委托、中介機構(gòu)承接、投資者注入資金到目標(biāo)群體受益、投資者獲得經(jīng)濟報酬之間還要經(jīng)歷復(fù)雜的運行過程。這當(dāng)中的每一個環(huán)節(jié)都依賴于一系列的法律和制度保障?？冃Ц冻陱V泛運用于金融、公共管理、社會建設(shè)等多個領(lǐng)域，體系運行的空間跨度大，因此對市場的完善程度有著更高的要求。法律約束的主體不僅是投資機構(gòu)和中介結(jié)構(gòu)，還包括政府、社會組織。一方面，以法律的形式激勵投資者的注資動力，同時規(guī)范其投資行為：另一方面，政府購買服務(wù)資金的來源也需要法律的保障，比如英國的《公共設(shè)施合同法》《公私合作的新方法》，加拿大的《加拿大戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施資金法案》《渥太華PPP政策》。

四、優(yōu)化我國政府購買服務(wù)中績效付酬的對策建議

績效付酬本質(zhì)上是政府與社會合作解決公共問題、提升國家治理能力的新型治理工具。這一治理工具在我國政府購買服務(wù)領(lǐng)域中的運用已經(jīng)開始興起。比如養(yǎng)老服務(wù)中的憑單制、PPP中的政府付費、山東臨沂的社會影響力債券等。立足國情，與國際上成熟的績效付酬相比，我國政府購買服務(wù)中的績效付酬仍存在一些問題。一是管理制度和法律保障不健全。雖然政府購買服務(wù)項目得到了宏觀政策層面的支持，但按績效支付的相關(guān)管理制度、法律制度并不完善。二是全過程多元治理機制不完備。我國政府購買服務(wù)實踐尚未形成基于績效的全過程多元治理機制。以PPP為例，政府與社會資本直接簽訂合同，協(xié)定合作期限和績效目標(biāo)，但績效評價尚未覆蓋項目的全生命周期，評價機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性相對較低。提供服務(wù)企業(yè)自身既要承擔(dān)建設(shè)運營職能還要承擔(dān)融資的功能。三是績效評估體系和激勵結(jié)構(gòu)不完善。就目前的評估技術(shù)來說。還沒有形成一套完善的評估體系，績效指標(biāo)設(shè)置對投入產(chǎn)出因素區(qū)分度不高?？冃гu估體系缺乏合理的市場定價機制。對社會資本的吸引力有限。缺乏合理的績效結(jié)果應(yīng)用機制，進而難以形成科學(xué)的獎懲結(jié)構(gòu)和激勵結(jié)構(gòu)，針對社會資本風(fēng)險緩解和激勵的措施嚴(yán)重缺失。

解決上述問題，政府應(yīng)通過扮演好市場監(jiān)管者、市場促進者和市場參與者的角色，推動公共治理多元主體協(xié)同并進，推動制度供給和創(chuàng)新，塑造具有中國特色的績效付酬制度體系。

一是建立績效付酬的制度框架。“一個支持性的法律框架對于具有活力的非政府性組織和充滿生機的公民社會的出現(xiàn)以及建構(gòu)有效的伙伴關(guān)系都是首要的。”績效付酬作為一種公共治理工具，在金融、社會、公共管理等多個領(lǐng)域都有廣泛應(yīng)用，涉及主體多元，時間跨度寬廣，運作過程復(fù)雜性和專業(yè)性強，可以從我國的實際出發(fā)。分領(lǐng)域逐步推進。比如。在PPP等領(lǐng)域的立法中明確績效付酬的制度框架：在政府購買公共服務(wù)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和政策中對績效付酬提出專門的要求：在推動社會治理的相關(guān)政策中引入社會影響力投資和績效付酬機制。不斷總結(jié)經(jīng)驗，形成績效付酬的操作指引，規(guī)范績效付酬的適用領(lǐng)域、主體、對象、過程、問責(zé)、保障等問題。使其成為公共治理的譜系中的通用而有效的工具。

二是建立科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系。按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》以及相關(guān)領(lǐng)域績效評價與管理的要求，以政府購買服務(wù)、PPP項目、社會影響力投資項目為載體，政府、服務(wù)供應(yīng)商和第三方機構(gòu)共同努力，建立完善的項目績效評估體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，在廣泛征求各方建議的基礎(chǔ)上，形成項目績效評估指標(biāo)庫和指標(biāo)平臺，從數(shù)量、質(zhì)量、成本、進度、效益和滿意度等方面量化項目評估結(jié)果并使之公開透明化。

三是培育專業(yè)化的中介機構(gòu)。專業(yè)化的中介機構(gòu)是推動績效付酬的關(guān)鍵力量。專業(yè)的中介機構(gòu)或者特殊目的項目公司（SPV）作為政府、投資者、服務(wù)提供者的聯(lián)系紐帶，與各方簽訂協(xié)議，實現(xiàn)政策流、資金流和技術(shù)流的整合，推動項目的順利實施，促進公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率的提升。政府通過培育和遴選獨立的第三方評估機構(gòu)，開展績效評價和考核。披露績效信息，將政策目標(biāo)和項目績效結(jié)合，為各主體決策提供依據(jù)，為績效付酬提供支撐。

四是設(shè)計合理的激勵約束機制。綜合考慮項目風(fēng)險、通貨膨脹等因素，根據(jù)定期績效評價及最終績效評價結(jié)果的不同完成情況，政府可以建立階梯加速獎勵機制，對于達(dá)不到績效目標(biāo)的，政府不予支付，對于高于政府合同既定目標(biāo)越多的，所獲得績效獎勵比例越高。以績效付酬為手段，推動社會資本的合理配置和服務(wù)供應(yīng)商提高效率。

五是重塑契約精神和風(fēng)險共擔(dān)。在績效付酬中實施信用管理，建立公開透明的信用評價和評級機制，形成多元主體遵守契約、誠實守信的精神。政府部門作為社會信用體系的示范者和引導(dǎo)者，增強自身履職能力。嚴(yán)格按照契約的約束執(zhí)行：同時社會資本也要強化契約精神。投資者與服務(wù)提機構(gòu)承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任。各方以績效合同為依據(jù)。以信用管理為手段。實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，促進績效付酬持續(xù)發(fā)展。