王建華 楊才園 謝玉梅

內(nèi)容提要：從文本內(nèi)容和政策工具兩個維度，對1982～1986年、2004～2019年中央“一號文件”中的農(nóng)村扶貧政策進行梳理。通過對產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧、兜底保障、社會扶貧八種主要扶貧方式的分析發(fā)現(xiàn)，我國的扶貧工作已進入深化發(fā)展階段，精準(zhǔn)扶貧成為新常態(tài)，扶貧方式基本成熟，從一元向多元拓展，但在扶貧政策工具的選擇上，比較偏向于使用強制型的政策手段，而對于契約型和互動型的政策手段使用不足，社會和市場的潛力還沒有得到充分釋放。這就要求政府在后續(xù)的扶貧工作中注重政府、社會、市場的有機結(jié)合，著力構(gòu)建協(xié)同治理機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村扶貧政策;扶貧方式;政策工具

中圖分類號：F328

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-7543（2019）09-0138-11

貧困問題是當(dāng)前全人類共同面臨的重大挑戰(zhàn)之一。也是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的最大“攔路虎”。消除貧困是我國各族人民的共同愿望，也是國際社會的戰(zhàn)略共識。在聯(lián)合國2015年制定的十七個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，“在世界各地消除一切形式的貧困”列在第一位。2015年印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出到2020年要實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，2016年出臺的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》對實施脫貧工作進行了全面部署。這些都充分體現(xiàn)了國內(nèi)外在反貧困事業(yè)上達成的共識以及消除貧困的決心。

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，一直以增進人民福祉為發(fā)展的根本目的，積極推進扶貧工作，扶貧政策成效顯著，扶貧開發(fā)工作也取得了舉世矚目的成就，使七億多農(nóng)村貧困人口基本解決了溫飽和生存問題，初步實現(xiàn)了脫貧目標(biāo)。根據(jù)聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)的統(tǒng)計，在全球脫貧工作中，中國的貢獻率高達70%，成為世界上實現(xiàn)脫貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家，為全球脫貧事業(yè)作出了重大貢獻，得到了國際社會的廣泛贊譽。然而，我國目前仍存在著相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村貧困人口，尤其是農(nóng)村貧困人口的貧困狀況復(fù)雜，脫貧難度大，實現(xiàn)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)還任重而道遠，因此繼續(xù)推進扶貧工作并制定高效的扶貧政策十分必要。這里基于對1982～1986年、2004～2019年的21份中央“一號文件”的系統(tǒng)梳理，分別從文本內(nèi)容和政策工具兩個角度對農(nóng)村扶貧政策展開量化分析，厘清農(nóng)村扶貧政策的發(fā)展脈絡(luò)及其結(jié)構(gòu)特征，并對我國后續(xù)扶貧工作的開展提出具體建議。

一、農(nóng)村扶貧方式的文本內(nèi)容分析

實現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)人口完全脫貧是解決“三農(nóng)”問題的核心內(nèi)容之一。通過對1982～1986年、2004～2019年中央“一號文件”中扶貧政策的梳理發(fā)現(xiàn)，推進農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧一直是中央“一號文件”聚焦的重點。從結(jié)構(gòu)上看，我國農(nóng)村扶貧方式主要包括八種：產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧、兜底保障和社會扶貧。這里從這八種扶貧方式人手（見表1），分析我國農(nóng)村扶貧政策的演進脈絡(luò)及其結(jié)構(gòu)特征。

（一）農(nóng)村扶貧方式的內(nèi)容解構(gòu)

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧

1982年中央“一號文件”雖然沒有提出具體的扶貧政策條款，但明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的地位，極大地激發(fā)了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的信心，從而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧奠定了制度保障。此后的中央“一號文件”也都包含了產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧的思想，并具體體現(xiàn)在通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的要求和措施上（見表2），凸顯了中央對這種扶貧方式的重視。從產(chǎn)業(yè)層次結(jié)構(gòu)來看，最早提出的是發(fā)展種植業(yè)，接著是開展多種經(jīng)營、農(nóng)林牧漁共同發(fā)展，進而主張興辦合作經(jīng)濟、舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，最后提出調(diào)整貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)化水平。由此可見，中央“一號文件”中所提出的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從一元到多元的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)層次也經(jīng)歷了由低到高的層層遞進式轉(zhuǎn)換，即在物質(zhì)扶貧進行到一定階段后，又通過發(fā)展農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)來進行精神扶貧，扶貧政策的銜接性較好，思路也較為清晰。從扶貧效果來看，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧使我國農(nóng)村貧困地區(qū)的面貌得到了極大的改變，脫貧減貧成果顯著。

2.轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧

1983年中央“一號文件”明確提出了“以工代賑”的思想，主張通過轉(zhuǎn)移就業(yè)取代直接救濟來達到減貧脫貧的目標(biāo)。而2006年中央“一號文件”又首次提出了“做好貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)”，在隨后的2008～2010年、2012年、2014年、2016年、2018～2019年中央“一號文件”中都有通過轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧的具體內(nèi)容，典型的如2012年中央“一號文件”提出“加強農(nóng)民的科技培訓(xùn)，全面造就新型農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍”：2018年中央“一號文件”進一步提出“培養(yǎng)農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、鄉(xiāng)村工匠、文化能人、非遺傳承人”等。總之，在加強貧困人口職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，我國的扶貧政策已經(jīng)從單一的謀生技能培訓(xùn)轉(zhuǎn)向開發(fā)貧困人口的人力資源、幫助其實現(xiàn)全面發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。這種開發(fā)式扶貧方式的有效實施，不僅提升了貧困人口的綜合素質(zhì)，而且為產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧提供了人力資本條件。

3.易地搬遷脫貧

2004年中央“一號文件”明確提出“積極穩(wěn)妥推進生態(tài)移民易地扶貧”，這標(biāo)志著易地搬遷脫貧方式的首次提出，2006年、2008年、2009～2010年、2015～2016年、2018～2019年的中央“一號文件”對實施這種扶貧方式的目標(biāo)和措施進行了細化描述?？偟膩砜矗堋鞍餐林剡w”觀念的影響，有些地區(qū)的貧困人口即使生活在自然條件較為惡劣的環(huán)境里，也不愿意離開他們世代生活的故土，以致易地搬遷扶貧方式在實施過程中受到一定程度的抵制，扶貧效果不夠理想。相較于其他扶貧方式，易地搬遷脫貧方式使用得較少。

4.教育扶貧

1983年中央“一號文件”提出“改變貧困地區(qū)面貌，辦好教育”。進入21世紀(jì)后，教育扶貧作為重點扶貧方式，反復(fù)出現(xiàn)在歷年中央“一號文件”有關(guān)農(nóng)村扶貧的內(nèi)容板塊中。從2004年起，連續(xù)16年的中央“一號文件”都強調(diào)要通過教育扶貧的手段來達到脫貧減貧的目標(biāo)，其主要方式包括：大力發(fā)展貧困地區(qū)義務(wù)教育、實行貧困生“兩免一補”政策、發(fā)展貧困地區(qū)職業(yè)教育、發(fā)展學(xué)前教育、減輕貧困人口教育負擔(dān)等。通過教育扶貧，貧困人口的文化水平和綜合素質(zhì)得到了顯著提升，同時也為產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧提供了高素質(zhì)的勞動力。

5.健康扶貧

1983年中央“一號文件”提出“在貧困地區(qū)防治地方病”，開始通過向貧困人口輸送醫(yī)療衛(wèi)生資源來實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。2005～2009年的中央“一號文件”進一步強調(diào)，要建立、推廣、擴大、鞏固和提升“新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度”，充分發(fā)揮“新農(nóng)合”在扶貧工作中的作用。自2010年起，中央“一號文件”除繼續(xù)強調(diào)發(fā)揮“新農(nóng)合”的作用外，還進一步提出了建立、完善農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)、大病救助制度，為貧困地區(qū)培養(yǎng)衛(wèi)生人才等措施?？傮w而言，健康扶貧方式在政策上呈現(xiàn)從無到有、從試點到推廣、從一元到多元的特征，且主要是圍繞“新農(nóng)合”這一基本醫(yī)療制度進行相關(guān)拓展，以充分發(fā)揮“新農(nóng)合”的減貧作用。

6.生態(tài)保護扶貧

1984～1986年的中央“一號文件”并沒有提出有關(guān)生態(tài)保護扶貧的具體措施，只是籠統(tǒng)地提出要保護和改善生態(tài)環(huán)境。2004年中央“一號文件”首次提出要在貧困地區(qū)進行生態(tài)移民，隨后的2005～2015年中央“一號文件”強調(diào)要在貧困地區(qū)通過退耕還林、還草等方式來推進生態(tài)保護扶貧。為了提高生態(tài)保護扶貧的效果，2016年中央制定的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》進一步明晰了生態(tài)保護扶貧的具體方式和要求。相較于其他扶貧方式，生態(tài)保護扶貧是在我國社會轉(zhuǎn)型加速期面對環(huán)境污染、資源過度開采、生態(tài)失衡等一系列新問題而作出的戰(zhàn)略選擇，體現(xiàn)出中央對生態(tài)保護問題的重視，以及推進生態(tài)環(huán)境保護的態(tài)度和決心。

7.兜底保障

1982年中央“一號文件”提出要做好貧困地區(qū)的社會救濟工作。2004年中央“一號文件”提出“對喪失勞動能力的貧困人口實行社會救濟”，并倡導(dǎo)探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。從2005年起，中央“一號文件”主要圍繞農(nóng)村最低保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險、社會保障三個方面展開了對兜底保障扶貧的相關(guān)論述，并從2016年開始一再強調(diào)要做好貧困人口的兜底扶貧工作。兜底保障作為貧困人口的溫飽保障線，在扶貧工作中發(fā)揮著最基本的作用。

8.社會扶貧

1986年中央“一號文件”提出“鼓勵發(fā)達地區(qū)到貧困地區(qū)興辦企業(yè)，抽調(diào)優(yōu)秀干部、并組織志愿者到貧困地區(qū)工作”。在此后的中央“一號文件”中多強調(diào)通過動員社會各界力量和組織志愿者等方式以實現(xiàn)既定的扶貧政策目標(biāo)。2009年中央“一號文件”首次提出“要積極開展反貧困國際交流合作”，并在此后的中央“一號文件”中一以貫之，表明我國開始借助國際社會的扶貧資源以實現(xiàn)我國的脫貧政策目標(biāo)?？偟膩砜矗瑥V泛動員社會力量并借助國際社會資源參與扶貧開發(fā)工作是促進貧困地區(qū)脫貧減貧的有效舉措。

（二）農(nóng)村扶貧方式的階段性特征

1982～1986年，中央連續(xù)出臺了5個中央“一號文件”，對我國改革開放初期的“三農(nóng)”工作作出了總體部署。進入21世紀(jì)后，中央又連續(xù)印發(fā)了16個中央“一號文件”，對農(nóng)村扶貧工作進行了部署。

改革開放初期，1982～1986年中央“一號文件”所論及的扶貧方式較為單一，多強調(diào)進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧（主要是發(fā)展種植業(yè)），而對于其他扶貧方式則較少涉及（見表2），這主要是受制于我國當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平，無法開展大規(guī)模、多方式的扶貧工作。由于易地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧、兜底保障等手段多需要在前期投入大量的扶貧資金，且當(dāng)時也沒有足夠的就業(yè)崗位來實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，再者這些扶貧方式不像產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧那樣可以通過扶貧資金的投入迅速轉(zhuǎn)化成可供生活和再生產(chǎn)的物質(zhì)資料，來解決貧困人口急需的溫飽需求，因此這一時期的中央“一號文件”呈現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧為主、其他扶貧方式為輔的時代特征。

進入21世紀(jì)后，由于我國的總體經(jīng)濟實力得到了明顯提升，財政扶貧資金也隨之增加，從而促進了大規(guī)模、多方式扶貧工作的開展。2004～2013年的中央“一號文件”除了繼續(xù)強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧這一基本扶貧方式外，還廣泛應(yīng)用易地搬遷脫貧、健康扶貧、教育扶貧、兜底保障等扶貧方式。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧方式上，除繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)林牧副漁等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的作用外，還將通過發(fā)展制造業(yè)脫貧提上日程，而這需要較高素質(zhì)的勞動力，從而又為轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧與教育扶貧提供了契機。在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，各種社會問題與生態(tài)問題不斷出現(xiàn)，因而兜底保障和生態(tài)保護扶貧的方式也隨之被提出。因此，這一時期的中央“一號文件”呈現(xiàn)各種扶貧方式同時發(fā)力的特點，大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作得以持續(xù)推進。

2013年11月，習(xí)近平總書記提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想，標(biāo)志著我國的扶貧開發(fā)工作進入了一個嶄新階段。通過對2014～2019年中央“一號文件”中有關(guān)扶貧方式的分析發(fā)現(xiàn)，多種農(nóng)村扶貧方式中都體現(xiàn)著“精準(zhǔn)扶貧”思想，如：產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧強調(diào)“聚焦深度貧困地區(qū)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)”：轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧強調(diào)“瞄準(zhǔn)貧困人口精準(zhǔn)幫扶”：兜底保障扶貧強調(diào)“做好農(nóng)村最低生活保障工作的動態(tài)化精細化管理”：而在易地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保障扶貧、社會扶貧等方式上，扶貧對象的確定、扶貧手段的選擇、脫貧標(biāo)準(zhǔn)的制定等無不體現(xiàn)著“精準(zhǔn)”的工作思路。因此，這一時期中央“一號文件”中的扶貧政策，除了體現(xiàn)出對于上一時期扶貧方式的繼承與延續(xù)外，還處處體現(xiàn)著“精準(zhǔn)扶貧”的思想。

二、農(nóng)村扶貧方式的政策工具分析

政策工具是指為達到具體政策目標(biāo)所采用的手段或路徑，科學(xué)地使用政策工具可以使制定的政策高效有力。由于解釋力和現(xiàn)實操作性較強，政策工具分析法在理論和實踐上得到廣泛認可。國外學(xué)者Lindblom在20世紀(jì)50年代首次將其應(yīng)用到公共管理領(lǐng)域，到90年代政策工具分析法得到極大發(fā)展。政策工具分析法的核心是通過政策內(nèi)容的分類和特征的概括，對政策工具的匹配性及績效進行全面評價，以推動政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的管理行為和政策實踐。

在政策工具的分類上，由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們的劃分方式可謂千差萬別。根據(jù)政策的作用機理，狄龍將政策工具劃分為交流工具、經(jīng)濟工具和法律工具：依據(jù)所要獲得的政策目標(biāo)，麥克唐納和艾莫爾將政策工具分為命令型、激勵型、能力建設(shè)型和系統(tǒng)型：根據(jù)政策的內(nèi)容，Linder&Peters將政策工具劃分為命令、管制、補助、財政、征稅、契約等類型：根據(jù)政策的影響，羅斯威爾和澤格菲爾德將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型。加拿大公共政策研究專家豪利特和拉米什結(jié)合政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的理論，根據(jù)政府在公共物品和服務(wù)供給中介入的不同程度（見表3），將政策工具分為強制型、混合型和自愿型三種。

相較于其他政策工具的分類方式，豪利特和拉米什的劃分方式淺顯明了，各種政策工具彼此互斥，且有較強的包容性，可涵蓋絕大多數(shù)的政策工具類型。此外，這種劃分方式也在資源、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，并與扶貧開發(fā)所具有的公共品屬性非常契合。因此對分析扶貧政策具有較強的解釋力。為此，這里引入這一分類標(biāo)準(zhǔn)，將1982～1986年、2004～2019年中央“一號文件”中所使用的扶貧政策工具劃分為強制型政策工具、契約型政策工具（混合型政策工具）和互動型政策工具（自愿型政策工具）三種（見表4）。強制型政策工具指政策對扶貧工作的推力，即通過法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、制度建設(shè)、公共服務(wù)等方式增加扶貧的供給程度：契約型政策工具指政策對扶貧工作的拉力，即政府提供資金投入、金融支持、項目供給等減少“政府失靈”，拉動扶貧工作的發(fā)展：“互動型政策工具”指政策對扶貧的影響力，即通過交流合作、人才培養(yǎng)、完善市場等營造良好的扶貧環(huán)境，提高扶貧質(zhì)量。根據(jù)這一分析框架，對1982～1986年、2004～2019年的21份中央“一號文件”進行了分析，共搜集到有關(guān)農(nóng)村扶貧政策（包括扶貧措施、路徑及要求）的文本共出現(xiàn)了154次，在此基礎(chǔ)上對其進行了分類統(tǒng)計，并將其歸類到相應(yīng)的政策工具中，統(tǒng)計其出現(xiàn)的頻次。

（一）政策工具的分類描述

如圖1所示，1982～1986年、2004～2019年中央“一號文件”中的農(nóng)村扶貧政策工具在使用頻次上呈現(xiàn)分布不均的態(tài)勢，主要表現(xiàn)為以強制型政策工具為主，這一比例高達66.23%;而契約型政策工具和互動型政策工具的使用比例分別為20.13%和13.64%，這表明農(nóng)村扶貧政策的實施多要求以政府為主導(dǎo)，其實施手段及路徑主要是由上至下、由外到內(nèi)，并依靠政府的強制力推動。

1.強制型政策工具：強化目標(biāo)規(guī)劃與制度建設(shè)

通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在強制型政策工具中使用最多的是“目標(biāo)規(guī)劃”，占政策工具總數(shù)的27.27%。占強制型政策工具數(shù)量的41.18%：其次是“制度建設(shè)”“法律法規(guī)”：使用最少的是“公共服務(wù)”，其比重僅占政策工具總數(shù)的1.95%。占強制型政策工具數(shù)量的2.94%。由此說明，在政策工具的使用方面，政府介入程度越大、市場因素影響越小，其使用頻次越多。強制型政策工具具有簡單有效性，能夠直接作用于貧困地區(qū)和貧困人口，并迅速對其產(chǎn)生影響，能夠快速地改變其生產(chǎn)生活條件。在強制型政策工具中，一般政府的“目標(biāo)規(guī)劃”一旦作出，相應(yīng)的“制度建設(shè)”隨之跟進，并輔之以“法律法規(guī)”為其保駕護航，從而保證了扶貧政策實施的高效迅速推進。但在強制型政策工具中，“公共服務(wù)”的使用明顯不足，其在脫貧工作中的作用也不突出。

2.契約型政策工具：偏向資金投入

通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在契約型政策工具中使用最多的是“資金投入”，其比例占契約型政策工具總數(shù)的61.29%，占政策工具總數(shù)的12.34%：接下來是“項目供給”：使用最少的是“金融支持”，其比例僅為政策工具總數(shù)的2.60%。這表明我國政府仍然傾向于選擇政府介入程度較大的政策工具。因為在扶貧工作開展初期，需要大量的資金投入，而這又主要依賴于政府的財政支持，政府參與程度越高，“資金投入”也就越多。相較之下，“金融支持”則使用得較少，究其原因，一方面在于市場力量在扶貧工作中參與較少，另一方面在于目前國內(nèi)金融在資源配置方面的作用還較為有限，因而無法充分發(fā)揮其在脫貧工作中的作用?？偟膩碚f，由于契約型政策工具自身的性質(zhì)——政府參與度較低、市場影響明顯，又囿于我國長期城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，相較于強制型政策工具，其在使用頻次上較低。

3.互動型政策工具：重在人才培養(yǎng)

通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在互動型政策工具的分類中，使用最多的是“人才培養(yǎng)”，占該項政策工具總數(shù)的57.14%，占政策工具總數(shù)的7.79%：“合作交流”也有一定的使用：使用最少的是“完善市場”，其僅占政策工具總數(shù)的1.95%。對貧困地區(qū)人口進行教育培訓(xùn)，是深入挖掘貧困人口人力資源的重要手段。加強對貧困地區(qū)人才的培養(yǎng)，不僅有利于貧困人口自身的脫貧致富，而且有利于發(fā)揮輻射帶動作用，實現(xiàn)對其他貧困人口的示范與幫扶。2000年9月中國簽署《聯(lián)合國千年宣言》以后，開始積極參與脫貧工作的國際交流，因而使得“交流合作”這一政策工具也得到了一定應(yīng)用。而在“完善市場”工具的使用上則明顯不足，這主要是由于我國長久以來實行的計劃經(jīng)濟體制造成的市場發(fā)育不足，這種情況在短期內(nèi)又無法迅速得到改善，因而“完善市場”工具使用得較少。

（二）政策工具的時間序列分析

圖2表明，隨著時間的推移，中央“一號文件”中所體現(xiàn)出的扶貧政策工具在使用數(shù)量上呈現(xiàn)三個階段的變化趨勢。在第一階段（1982～1986年），我國的市場經(jīng)濟剛剛起步，受制于當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平與市場條件，這一時期政策工具的使用在數(shù)量上較少，而且種類也比較單一，基本以強制型政策工具為主。在第二階段，根據(jù)中央于2001年制定的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的要求，加強了對各種扶貧政策工具的利用，使其在數(shù)量上呈現(xiàn)上升趨勢。其中，強制型政策工具的使用仍然維持在較高水平上：契約型政策工具呈現(xiàn)波動式上升趨勢，并于2009年達到這一政策工具使用量的峰值：互動型政策工具也呈持續(xù)上升的趨勢，其使用量在2010年達到這一階段的最大值。在第三階段（2011～2019年），2011年是各種政策工具使用量最少的一年，政策工具總量基本下降到最低水平。這是由于2011年是第二、三階段的過渡期，同時2008～2010年是我國扶貧政策工具使用量的第一個高峰期，又由于《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》是在2011年底制定的，因而2011年基本延續(xù)了前幾年的扶貧政策，故政策工具的數(shù)量在圖2中處于最低水平。

從2012年開始，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的指導(dǎo)下，扶貧政策工具總量迅速上升，其中強制型政策工具的上升趨勢最為明顯，其余兩種政策工具則呈現(xiàn)比較平緩的變化趨勢。2016年我國制定了《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，使2016～2019年扶貧政策工具的使用總量達到又一高峰期，并且在數(shù)量上達到1982年以來的最大值。在這一階段，強制型政策工具繼續(xù)大量使用，其余兩種政策工具也有一定的使用。

總的來看，通過對21份中央“一號文件”的內(nèi)容分析可以發(fā)現(xiàn)。我國在使用扶貧政策工具上經(jīng)歷了由單一到多元、由政府主導(dǎo)到全社會共同參與的過程，雖然目前我國在扶貧方式上仍以“強制型政策工具”為主，但已增加“契約型”和“互動型”政策工具的使用。

三、結(jié)論與討論

通過對21份中央“一號文件”中有關(guān)農(nóng)村扶貧政策的統(tǒng)計分析，可總結(jié)出我國扶貧政策的一系列特點，并就扶貧政策的優(yōu)化提出方向性建議。

第一，農(nóng)村扶貧工作深化發(fā)展，精準(zhǔn)扶貧成為“新常態(tài)”。結(jié)合中央“一號文件”的內(nèi)容來看，1982～1986年，我國的農(nóng)村扶貧政策剛剛起步，因而這一階段的扶貧方式比較單一，在政策工具的使用上偏向于政府介入程度大、強制力強的“強制型政策工具”。但進入21世紀(jì)后，我國的農(nóng)村扶貧政策開始進入過渡發(fā)展階段，在政策工具的使用上雖然還是強制型政策工具為主，但市場和社會的作用凸顯，“契約型政策工具”和“互動型政策工具”逐漸被采用，呈現(xiàn)多元互補的格局。自精準(zhǔn)扶貧政策實施后，我國農(nóng)村扶貧政策開始進入全面深化階段，這一時期我國的農(nóng)村扶貧方式基本成熟，扶貧工作機制不斷完善，扶貧工作呈現(xiàn)常態(tài)化、法制化的態(tài)勢。在接下來的扶貧工作中，要繼續(xù)發(fā)揮政府總攬全局的作用，并保持農(nóng)村扶貧政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。扶貧工作具有艱巨性、長期性的特征，因此“運動式”的治理方式無法從根本上消除貧困問題，采用“常態(tài)化”的治理方式是十分有必要的?！俺B(tài)化”治理方式所具有的理性化、規(guī)范化、制度化等特點，在保持農(nóng)村扶貧政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性方面具有積極的促進作用。只有把農(nóng)村扶貧政策置于常態(tài)化軌道，才能保證農(nóng)村扶貧工作的常態(tài)化治理。隨著“精準(zhǔn)扶貧”成為我國農(nóng)村扶貧工作的新常態(tài)，在接下來的農(nóng)村扶貧工作中應(yīng)以此為“抓手”，無論是在宏觀層面上，如扶貧政策的制定，還是在微觀層面上，如基層扶貧工作人員的觀念、貧困戶對政策的認知等，都要堅持“精準(zhǔn)扶貧”的工作思路，唯有如此，才能使農(nóng)村扶貧政策發(fā)揮出應(yīng)有的成效。

第二。扶貧方式逐漸成熟，從一元向多元發(fā)展。對中央“一號文件”中農(nóng)村扶貧政策工具的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在政策工具的使用上，強制型政策工具的使用量最多，契約型政策工具的使用量居于第二位，互動型政策工具的使用量最少。在強制型政策工具的使用中，“目標(biāo)規(guī)劃”和“制度建設(shè)”是基本手段。市場作用最明顯的“互動型政策工具”在我國目前的扶貧工作中還沒有得到充分利用。因此，為實現(xiàn)我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)，政府除繼續(xù)發(fā)揮強制型政策工具的作用外，還應(yīng)通過一系列具體措施加強契約型政策工具和互動型政策工具的使用。針對契約型政策工具中的“項目供給”不足和“金融支持”過少的現(xiàn)象，除繼續(xù)發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用外，還應(yīng)進一步加強社會和市場的參與程度。政府應(yīng)創(chuàng)新扶貧績效考核機制，同時采用多樣化的激勵方式如“榮譽激勵”“優(yōu)惠政策激勵”等手段鼓勵市場和社會組織積極參與到扶貧開發(fā)工作中，推進扶貧資源、項目整合，強化金融扶貧作用，完善金融扶貧機制。另外，針對互動型政策工具中“交流合作”與“完善市場”的缺位，應(yīng)主要通過協(xié)調(diào)社會力量、運用市場作用來解決。如支持參與扶貧開發(fā)的各類主體以公平競爭的方式積極參與政府的社會購買服務(wù)工作中，支持社會組織承擔(dān)具體扶貧項目的實施工作。

第三，政府的扶貧作用突出，社會和市場的潛力有待挖掘。中央“一號文件”中的農(nóng)村扶貧政策表明，我國的扶貧戰(zhàn)略是以政府主導(dǎo)為主、市場作用和社會力量參與為輔的模式。這首先體現(xiàn)在政策工具的使用上——強制型政策工具的使用占絕對優(yōu)勢，而契約型政策工具和互動型政策工具的使用量明顯不足。片面強調(diào)政府的作用而忽視社會和市場功能的發(fā)揮，容易引發(fā)“政府失靈”現(xiàn)象?！罢ъ`”在我國扶貧工作中表現(xiàn)在多個方面，如政策實施過程中的腐敗問題、形式主義、數(shù)字脫貧、爭當(dāng)貧困戶現(xiàn)象、優(yōu)親厚友等。這些問題是政府力量有限所導(dǎo)致的結(jié)果。因此，政府應(yīng)采取各種手段動員和引導(dǎo)社會力量，使其積極參與到我國的扶貧工作中來，加強對契約型政策工具和互動型政策工具的使用，以充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”在優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)各方中的作用，以實現(xiàn)政府、社會、市場的有機結(jié)合。在農(nóng)村扶貧工作中政府應(yīng)充分“簡政放權(quán)”，對于只能通過政府干預(yù)才能完成的事項，政府理應(yīng)積極參與：對于依靠社會力量和市場作用就能完成的工作，政府不必“事必躬親”，而應(yīng)采取一系列激勵措施，引導(dǎo)和動員市場和社會組織積極參與，并將其納入我國扶貧戰(zhàn)略中。對此，政府應(yīng)當(dāng)敢于“簡政放權(quán)”，為市場和社會組織充分發(fā)揮作用提供良好的政策環(huán)境。實現(xiàn)政府、社會、市場作用的有機結(jié)合，需要調(diào)動各方主體的力量，激活相關(guān)要素、激活參與主體、激活市場，同時壯大社會組織力量，實現(xiàn)人力、財力、物力的有機結(jié)合。此外，要創(chuàng)新監(jiān)管體制機制，明確各方權(quán)責(zé)，形成政府、市場、社會共同參與治理的“大扶貧”格局。

（責(zé)任編輯：文豐安）