[摘 要]行政問責法治化是當下我國行政問責走向現(xiàn)代化的根本要求，分析行政問責法治化的構成要素是研究行政問責法治化的基本前提。行政問責法治化的構成要素是按照現(xiàn)代法治理論對行政問責進行規(guī)范所涉及的符合法律規(guī)制要求的主要組成元素，包括結構要素和機制要素。行政問責法律關系中最重要的結構要素是問責主體和問責對象，最主要的機制要素是問責條件和問責方式。這些要素的內在邏輯聯(lián)系及實際作用效果，既與現(xiàn)代法治理論貫穿其中的程度有關，也與不同法治環(huán)境下其反映現(xiàn)實需要的程度有關。

[關鍵詞]行政問責法治化;問責主體;問責對象;問責條件;問責方式

[中圖分類號]D922.1???? [文獻標識碼]A???? [文章編號]1672-1071（2019）01-0076-07

現(xiàn)代法治的內涵集中表現(xiàn)為體現(xiàn)多數人意志和利益的“眾人之治”，其核心要義是良法善治。行政問責法治化是一個體現(xiàn)多數人的利益和意志、追究公權力不當或非法行使的責任、維護公眾權利或公民權利的過程。[1]行政問責法治化的構成要素是指按照現(xiàn)代法治理論對行政問責進行規(guī)范所涉及的符合法律規(guī)制要求的主要組成元素，主要包括結構要素和機制要素。這些要素的內在邏輯聯(lián)系及實際作用效果，既與現(xiàn)代法治理論貫穿其中的程度有關，也與不同法治環(huán)境下其反映現(xiàn)實需要的程度有關。

行政問責法治化的結構要素是指符合現(xiàn)代法治要求的構成行政問責法律關系的結構主體類型，在行政問責法律關系中最重要的結構要素包括問責主體和問責對象。在現(xiàn)代法治化視域下，問責主體和問責對象的性質和界定都離不開權利本位這個現(xiàn)代法治的本初要求，而且從群體性權利需求和個體性權利需求[2]及其現(xiàn)實關聯(lián)的角度分析更加有利于對問責主體和問責對象認識的深入。

行政問責法治化的機制要素是指符合現(xiàn)代法治要求的推動行政問責順利、有效進行的機理性、制度性的必要組成元素，在現(xiàn)代行政問責法律關系中最主要的機制要素包括兩個方面：問責條件和問責方式。問責條件的設置又包括問責事由和問責標準，問責方式的構建又包括問責形式和問責程序。作為機制性要素，在分析問責條件和問責方式時從法制完備的角度深入更有利于體現(xiàn)機制的要求，而且從法制完備的實質性和形式性的關系[3]并結合當下法治實踐環(huán)境去理解也更加有利于看清行政問責機制要素存在的問題或完善的路徑。

以下就行政問責法治化構成要素中屬于結構要素的問責主體、問責對象以及屬于機制要素的問責條件、問責方式的法理內涵及現(xiàn)實面相進行理性分析。

一、問責主體及其現(xiàn)實架構

行政問責的問責主體是指依法享有和行使問責職權、承擔問責義務和責任的特定組織或個人。首先，行政問責法治化建設要求行政問責主體必須是依法設立或認可的，即行政問責的主體在實質上是反映多數人的意志和利益的、在實體上是明確的而不是約定俗成的;其次，行政問責主體在享有和行使問責職權的同時必須承擔相應的義務和由此產生的責任。從當前民主制度的發(fā)展和多數國家問責制度建設的現(xiàn)狀看，多數包括的組織有：權力機關、司法機關、行政機關，[4]個人主要表現(xiàn)為廣大社會公眾、新聞機構。因為法治化的行政問責的問責主體體現(xiàn)的是一種國家行為，行使的是一種公權性質的職權，依賴于國家強制力的有力保障，所以問責主體的直接表現(xiàn)形式主要是組織，其次是組成社會公眾的個人，且個人的行政問責職能的實現(xiàn)主要是通過組織達到的。

1. 組織性的行政問責主體。所謂組織性的行政問責主體是指有法定的內部組織形式且發(fā)揮問責職能主要是通過組織體來實現(xiàn)的問責主體。從權利本位角度看，作為組織的行政問責主體其設置和運行的內在機理更多的應該體現(xiàn)權利本位的群體性要求，兼顧的應該是權利本位的個體性要求。擁有公權性職權的組織必須要體現(xiàn)權利本位的要求，但這種權利本位的要求不是簡單的一定范圍內的社會公眾中的個人權利本位的疊加，而是這個社會公眾的群體性權利本位的體現(xiàn)，既這個權利本位的要求是一定范圍內社會公眾的權利需求的最大公約數，而不是直接累加的總和，實質上是多數人的意志和利益的民主表達的結果。針對行政問責的問責主體，群體性權利本位的要求主要有兩個方面，一是這個群體的意志和利益問責主體必須予以最大程度的體現(xiàn)和實現(xiàn)，二是一切有可能危及該群體意志和利益的其他組織或個人問責主體都必須予以最大程度的監(jiān)督和糾正。這里的群體概念可以是指一個國家、也可以指一個地區(qū)、一個部門、一個機構等等。所以群體性權利本位要求的兩個方面實質上集中了一個問題，那就是作為行政問責的問責主體，無論是在系統(tǒng)內部、還是在系統(tǒng)外部，其與問責對象之間甚至與利益相關部門之間都必須遵循權力相互制約的要求，否則監(jiān)督很難有實效、問責很難有公信。相反，若主要從個體性權利本位的角度出發(fā)，則行政問責的問責主體的職能的發(fā)揮將是碎片化的，合法性、穩(wěn)定性和權威性難以體現(xiàn)，且易被優(yōu)勢個體利用，催生新的不公，最終損及行政問責的公信力。

現(xiàn)代民主國家中，符合現(xiàn)代法治要求且能夠體現(xiàn)以上問責權力制約的問責主體的組織形式主要有代議機關、司法機關、行政機關。（1）代議機關。代議機關是獨立于行政系統(tǒng)之外的問責主體。代議機關是現(xiàn)代民主社會中最能直接體現(xiàn)多數人意志和利益的國家機關，這也決定了代議機關具有最高的合法性，所以在一定意義上說是一個國家的權力機關，最高代議機關就是一個國家最高國家權力機關，我國的人民代表大會制度就是如此。代議機關可以通過立法來規(guī)范行政問責行為，但作為行政問責的問責主體，其最重要的體現(xiàn)是作為民意的直接代表可以直接要求行政機關按要求匯報事項、直接對相關行政部門或執(zhí)行人進行質詢、彈劾、罷免等等，這個過程實質上就是對行政機關進行監(jiān)督、問責的過程。（2）司法機關。司法機關也是獨立于行政系統(tǒng)之外的問責主體。司法機關成為行政問責的問責主體，是由其性質和職能決定的。民主制度下的司法機關應該是民意機構直接產生或通過特定程序間接產生的，能夠體現(xiàn)多數人意志和利益這一根本屬性;司法機關的職能主要是通過國家強制力糾正社會扭曲、化解社會矛盾，恢復符合多數人意志和利益的社會秩序，司法機關的這一職能在行政系統(tǒng)中對特定問責關系的作用就是行政問責主體作用的具體表現(xiàn)形式。（3）行政機關。相對于代議機關和司法機關來說，行政機關在行政問責中的問責主體作用的發(fā)揮主要是通過系統(tǒng)內部機構的設置達到的，所以行政系統(tǒng)內部的行政問責主體是相對獨立的，按照問責主體相互制約的基本要求，行政系統(tǒng)內部行政問責的制度效力是低于代議機關和司法機關的，其實際效果的好壞與行政系統(tǒng)內部問責主體與問責對象之間利益關聯(lián)度的大小有關，一般情況下利益關聯(lián)度與實際效果成負相關;其實際效果的好壞還與行政系統(tǒng)內部問責的公開度有關，一般情況下公開度與實際效果成正相關。

2. 個體性的行政問責主體。所謂個體性行政問責主體是指法定國家機關外的符合法律規(guī)定的由個人或由個人組成的團體對行政部門或其執(zhí)行人進行問責的問責主體。從權利本位角度看，個體性行政問責主體的作用機理和效果應更多地反映權利本位的個體性要求，而兼顧權利本位的群體性要求。無論是個體性行政問責主體中的個人還是由個人組成的團體，其問責的最直接動力首先是其個體性權利本位的需要，其次是群體性權利本位的需要，因為個體性行政問責主體的問責一般都處于自發(fā)問責狀態(tài)，即便是個人組成的團體的問責其組織性與法定國家機關明確的問責職責相比也相去甚遠，之所以能夠推動問責多與自身切實利益有密切關系，即便是一個團體也更多體現(xiàn)的是自身利益趨同的個體的集合。正是由于個體性行政問責主體對自身利益的關注度高，所以其問責對象也多集中于與其利益直接關聯(lián)的組織和個人。個體性權利本位的要求在個體性行政問責主體問責上的集中體現(xiàn)就是：問責主體與問責對象之間的利益關聯(lián)度越高問責的動力就越大，問責主體對問責對象的事務了解得越多、越真實問責的效果就越好。當然，若使個體性行政問責發(fā)揮更加積極的作用，就必須擴大利益共鳴空間和強度，一是要擴大利益趨同的主體的數量和范圍，二是要增強利益趨同的個體之間的組織性和提升由個體組成的團體的問責能力。所有這些問責積極性的實現(xiàn)，從法治建設的角度看要尤其突出三個方面：一是要保障知情權，因為只有知情才能審視、才能發(fā)現(xiàn)，問責才有前提，尤其針對相對弱勢的個體性行政問責主體來說保障其知情權意義更加明顯;二是要保障表達權，因為個體性行政問責組織性相對薄弱，所以個體借助新聞媒體等等發(fā)出聲音擴大影響就顯得更為重要，這是個體性行政問責得以成行的關鍵環(huán)節(jié);三是要保障參與權，因為個體性行政問責最終主要通過特定問責機關的問責機制去實現(xiàn)，其問責具有相對間接性，所以若使問責不被延誤、不被歪曲，保障個體性行政問責主體在相應問責環(huán)節(jié)中的參與權是確保問責效果的重要因素。

隨著社會的進步，公民的權利意識在不斷深化，同時對國家發(fā)展的責任意識也在不斷增強，在問責實踐中的表現(xiàn)就是個體性問責主體越來越成為民主國家中推動問責進步、保證問責效果的重要力量。從當前行政問責的發(fā)展現(xiàn)狀看，最主要的可歸納為社會公眾和新聞機構這兩個問責主體。（1）社會公眾。這里的社會公眾作為問責主體主要是通過特定的個體或不特定的多數個體組成的集體來實現(xiàn)的。特定的個體進行問責主要是基于特定個體權利受到侵害，為了恢復自身權利而對行政機關或其執(zhí)行人進行監(jiān)督、質詢和申訴，所以特定個體進行問責的問責對象往往是相對明確的，問責事由和內容往往也是相對具體的，且問責的過程和結果需要依賴于特定的國家機關來進行。特定個體問責因其自身力量相對單薄而不易引起重視，或因其特定個人利益需求的狹隘性而難以得到廣泛的支持，這是特定個體問責作用發(fā)揮面臨的主要瓶頸，除了特定個人的努力外，更重要的是通過制度的設計來提高問責的能力和效果，因為規(guī)范的制度是特定個體增強問責力量的平臺和保障。不特定的多數個體組成的集體的問責主要是基于集體共同關心的與各自直接或間接利益息息相關的權利受到侵害，為了恢復共同認同的權利而對行政機關或其執(zhí)行人進行監(jiān)督、質詢和申訴，所以不特定的多數個體組成的集體進行問責的問責對象既有明確的、也有相對難以界定的，問責的事由和內容既有具體的、也有抽象的，且問責的過程和結果也需要依賴于特定的國家機關來進行。不特定的多數個體組成的集體進行問責的主要瓶頸在于如何有效地確定問責對象、統(tǒng)一問責事由和內容，從而使問責得以順利進行。不特定的多數個體組成的集體進行問責的最大優(yōu)勢在于能夠充分體現(xiàn)力量、能夠迅速贏得重視和支持。克服瓶頸的主要路徑是國家必須設計出有利于聚集民意、表達民聲的體制機制，從而使多數人的智慧和力量得以有效發(fā)揮，以避免一盤散沙。（2）新聞機構。這里的新聞機構不是指的作為政府組成部分的新聞管理機構，而是指按照企業(yè)法人要求建立起來的按照市場化運作進行新聞媒體事業(yè)的具有相對獨立人格的機構。由于這類新聞機構的市場主體性質，在現(xiàn)實中主要表現(xiàn)為與普通個人、企業(yè)相同的民事主體身份，其與行政機關不同，行為不具有公權性質、不直接體現(xiàn)國家強制力，從性質上講，與特定的個體或以不特定的多數個體組成的團體具有相同性，所以可以歸并為個體性的行政問責主體。不過在從事行政問責過程中，其與特定的個體或以不特定的多數個體組成的團體在問責的動力來源上，雖然主要都是反映權利本位的個體性要求，而兼顧權利本位的群體性要求，但新聞機構反映權利本位的個體性要求是通過市場主體在市場化競爭中的利益得失或盈虧機制來體現(xiàn)和實現(xiàn)的，為追求新聞經濟價值和社會價值的最大化而對行政機關或其執(zhí)行人進行監(jiān)督、質詢，而特定個體或以不特定的多數個體組成的團體則主要是在權利受到侵害，為了恢復自身權利而對行政機關或其執(zhí)行人進行監(jiān)督、質詢和申訴。所以對于新聞機構來說，完善新聞媒體市場化運作的體制機制、保障公平公正的合法競爭環(huán)境從而促進其自身利益的正當實現(xiàn)，是其積極發(fā)揮監(jiān)督作用、推進行政問責的關鍵所在。

二、問責對象及其現(xiàn)實界定

行政問責中的問責對象是指在法律規(guī)定和認可的前提下對行政問責主體的監(jiān)督、質詢和申訴等行為負有回應、擔責義務的行政機關或其執(zhí)行人。行政問責對象既可以是行政機關，即組織性的行政問責對象，也可以是行政事務的執(zhí)行人，即個體性的行政問責對象。當行政機關作為組織且以組織的名義作出不對或不當行為時，其必須承擔相應被問責的責任，當然行政機關成為問責對象時，其決策者應當承擔相應的責任。當行政機關行政事務的執(zhí)行人包括領導干部和普通職工，若違背相應規(guī)定作出不對或不當行為，其必須承擔相應被問責的責任。從問責對象的構成和問責責任的落實看，作為個體的行政事務執(zhí)行人承擔問責責任的可能性和數量要大于作為組織的行政機關。從權利本位的角度看，因為作為個體的行政事務的執(zhí)行人是行政問責對象的主體，而行政機關占的比例相對較小，所以在問責機制制度的設置時應以個體性權利需求為主，而以群體性權利需求為輔。具體從行政問責對象的不同類型和層次來說，主要分為以下幾個方面。

1. 組織性的行政問責對象。當行政機關作為組織且以組織的名義作出不對或不當行為時，其必須承擔相應被問責的責任，此行政機關便是組織性的行政問責對象。行政機關成為行政問責對象其基本依據是行政機關是國家法定的執(zhí)行法律法規(guī)、履行行政職責的機關，向人民負責、受人民監(jiān)督，更具體說，向人大負責、受人大監(jiān)督。從權利本位的角度看，因為行政機關的行為是組織性行為，集體決策、組織實施，所以在行政問責的機構設置和運行機理上應以考慮權利本位的群體性需要為主，以權利本位的個體性為輔，以利于組織職能的行使和發(fā)揮。組織性的行政問責對象承擔問責責任的形式和要求，一般應該具有“雙罰性”，既作為組織的行政機關必須承擔責任，但作為組織行為的決策者即機關領導在一定的條件下也應承擔相應的責任。

2. 個體性的行政問責對象。當行政機關行政事務的執(zhí)行人包括領導干部和普通職工，若違背相應規(guī)定作出不對或不當行為，其必須承擔相應被問責的責任，此行政事務執(zhí)行人即是個體性的行政問責對象。行政事務執(zhí)行人之所以要承擔相應的行政問責責任，主要依據是其行使的是國家賦予的行政職權，是一種公權力，不僅受相關機關的監(jiān)督，還要受到人民的監(jiān)督。個體性的行政問責對象在行政問責實踐中的體制機制的設置，應與個體行使職能和接受監(jiān)督的形式和性質相一致，應該以權利本位的個體性需求為主，而以權利本位的群體性需求為輔，這樣既有利于個體間的相互監(jiān)督，也有利于行政問責責任的有效承擔。

從人民授予的權力必須接受人民的監(jiān)督、使用納稅人的錢就必須對納稅人負責的角度看，所有行政機關及其行政事務執(zhí)行人都應該接受行政問責而成為行政問責的對象。[5]但從不同的行政事務執(zhí)行人在行政決策中地位的高低、在行政執(zhí)行中作用的大小，以及行政問責資源的有限性和使用的效益性，在行政問責實踐中對不同的行政事務執(zhí)行人問責的要求是存在很大差距的?？傮w來說，從權責統(tǒng)一、提高效益的角度看，可以分為以下幾種具體情形：（1）從干群關系來看，領導干部相對于普通職工是主要的行政問責對象。領導干部是一個單位和部門的有一定決策權和決定權的成員，而普通職工主要是各級領導進行決策和決定的事務的具體執(zhí)行者。（2）從職務層級來看，上級相對于下級來說上級是主要的行政問責對象，因為行政機關內部的科層結構中下級服從上級是基本的行政原則，而且上級具有下級所沒有的更重要的行政決策權。（3）從決策機制來看，一般情況下主要負責人或者正職相對于一般決策者和副職是主要的行政問責對象。但這要分別不同的決策機制。行政機關一般實行的是行政首長負責制，在這種機制下首長或正職是主要的行政問責對象理所當然。但在實行一人一票的決策機制下，就決策本身來說決策集體中的每一個人都應是行政問責的對象。

無論是組織性的行政問責對象還是個體性的行政問責對象，在具體的行政問責實踐中，因為存在著問責主體與問責對象所處機制構成的關系不同，權利本位的體現(xiàn)也有所不同，主要有兩類關系：一是同體問責，即問責主體和問責對象共處職能關聯(lián)度高且利益趨同性強的同一個系統(tǒng)內，其監(jiān)督的制衡性相對較弱，為了盡可能激發(fā)起行政問責的積極性，在問責機制的設置中應更多地考慮權利本位的個體性需求，以便在相對統(tǒng)一的系統(tǒng)內構建相對直接的利益制約關系。二是異體問責，即問責主體和問責對象處在職能關聯(lián)度低且利益趨同性弱的相對獨立的不同系統(tǒng)中，其監(jiān)督的制衡性基礎較好，為了促進行政問責更有效益，在問責機制的設置中應更多地考慮權利本位的群體性需求，以提高行政問責在社會公眾中的公信力。

三、問責條件及其現(xiàn)實設置

行政問責法治化的問責條件主要是分析在現(xiàn)代法治理念下什么情況要問責、什么程度才問責的問題，即問責條件涉及到問責依據的范圍和標準，是行政問責內容合法性的直接體現(xiàn)和關鍵所在，盡管其內容要有一定的表現(xiàn)形式，但其合法性的基礎在于體現(xiàn)多數人的意志和利益，所以在理解行政問責法治化的問責條件時應該結合法制完備的要求，而且以法制完備的實質性為主、以法制完備的形式性為輔。

1. 問責事由。行政問責法治化的問責事由是指應該受到問責的不當行政事務的范圍。理論上講，廣義上的問責事由應該指的是所有不當行政行為，無論是否已違反國家法律規(guī)定，也無論該行政行為的性質和執(zhí)行者，只要有不當行為，都得接受問責。[6]但在實踐中，這種廣義上的問責事由的理解會帶來具體的問責執(zhí)行上的混亂，從而模糊問責的邊界、弱化問責的價值、影響問責的效果、降低問責的權威。首先，已有的行政上的違法犯罪行為應不應該納入問責范圍、作為問責事由？若納入問責范圍、作為問責事由，則行政問責就是一切行政違法犯罪行為的總稱，這樣，要么行政違法犯罪行為可以由行政問責行為取代，要么已有的絕大部分行政問責行為都失去了分類研究的意義，因為行政處罰、職務犯罪等等都有了相對成熟的學科和研究，總之，行政問責將在很大程度上失去其存在的價值和研究的必要。所以行政問責的問責事由應該是排除已有行政違法犯罪行為之外的不當行政行為，包括不履行或不正確履行的行政行為。其次，是否是行政主體的不當的思維也要納入問責范圍、作為問責事由。一般認為行政問責的責任應該涉及到法律責任、政治責任、道德責任等，而政治責任、道德責任難免涉及到政治思想和道德修養(yǎng)，很多屬于人的思維的范疇。而現(xiàn)代法治的一個基本理念就是主張法律調整人的行為、不調整人的思想，思想的無形性、不確定性、難確認性使法律處罰結果的正當性難以保證，甚至產生冤假錯案。所以，行政問責若要走向法治化，就必須秉持現(xiàn)代法治的基本理念，問責事由只能是行為而不能是思維。

從法制完備的法治化要求看，問責事由在滿足法制完備的形式性要求即要以法律條文的形式清晰準確的表達出來以體現(xiàn)法律的公開性的同時，更重要的是要滿足法制完備的實質性要求即條文的內容必須是多數人意志和利益的體現(xiàn)，因為只有與行政行為有關聯(lián)的多數人自己才最能認識到何種行政行為應納入問責事由范圍從而才能現(xiàn)實地、更好地體現(xiàn)和維護自己的利益和意志。法制完備的實質性對問責事由設置的現(xiàn)實要求是：首先，問責事由的界定必須由代議制機構產生或由代議制機構通過法律明確授權的機構產生，而不應該是某個團體甚至個別人意志的體現(xiàn)。其次，即便是出現(xiàn)特殊情形，也必須經過由代議制機構或由代議制機構授權的機構制定的程序并按照程序認定，以避免問責事由產生的隨意性，維護行政問責的公信力和權威性。

2. 問責標準。行政問責法治化所指的問責標準是指行政行為應受問責時其不當性必須達到的嚴重程度。問責事由范圍確定后，并非此范圍內的所有不當行政行為都必須受到具體的行政問責，而是這個范圍內的不當行政行為達到法定問責標準后才能啟動行政問責，而在此標準之下的行政行為即使不當也應免受行政問責。可見，行政問責的問責標準是行政問責是否啟動的界限，其重要性不言而喻。行政問責的問責標準應該有兩種表現(xiàn)形式：定量和定性。首先，定量是指不當行政行為的不當程度是可以用數量來衡量和表述的，如財物的損失等可以用金錢的數量來衡量。不過定量的最低數目要求是多數人意志的體現(xiàn)而不是少數人或個別人的主觀臆斷。其次，定性是指不當行政行為的不當程度只能定性描述，而沒有具體數量可以衡量。定性化的表述在具體運用過程中不易把握，且容易受非法治因素的干擾，所以定性表述在多數群眾約定俗成的條件下容易形成共識，而在特殊情況下不能形成共識時，必須通過民主機制對具體問責標準提供一個有說服力、有操作性的明確依據或產生依據的規(guī)范程序。

從法制完備的法治化要求看，行政問責的問責標準除了要體現(xiàn)法制完備的形式性要求即必須有公開的定量或定性的表述外，更重要的是必須突出法制完備的實質性要求，即問責標準的定量或定性的表述都必須是與行政行為相關聯(lián)的多數人的意志和利益的體現(xiàn)，在具體實踐中就是必須是代議制機構或代議制機構授權的機構依法產生的定量標準或定性標準，即便是特殊情況下也必須按照代議制機構或代議制機構授權的機構依法設定的程序來解決，避免小團體或個別人主觀臆斷，從而影響行政問責的公正性。

四、問責方式及其現(xiàn)實構建

行政問責法治化的問責方式主要是分析在現(xiàn)代法治理念下問責類型如何設置、問責過程如何規(guī)范的問題，即問責方式是相對于問責內容且為內容服務的問責的具體外在表現(xiàn)形式，相對問責內容來說明顯具有表面化、工具性的特征，盡管問責內容（如問責條件）的合法性的根本在于體現(xiàn)多數人的意志和利益，但作為問責內容得以實現(xiàn)的形式和步驟必須關注問責方式的科學性、合理性、實效性，所以在理解行政問責法治化的問責方式時應該結合法制完備的要求，而且以法制完備的形式性為主、以法制完備的實質性為輔，即尤其強調問責方式的科學性、合理性和實效性。

1. 問責形式。這里的問責形式指的是根據需要設置的行政問責的類型。形式是為內容服務的，所以基于行政問責的理念、目的、效果等等，問責類型的設置也不一樣。此處主要介紹三種類型的問責形式。一是基于制約的問責理念，行政問責可以分為自律性問責和他律性問責。所謂自律性問責是指問責制度的設計主要是基于問責對象的主觀意愿而展開的，即問責對象自我主觀認為自身的行政行為有不當或不對之處并造成負面影響且主動通過責任的自我承擔是削減或糾正不當或不對行政行為造成負面影響的必要條件，從而主動承擔責任，典型的自律性問責實踐是引咎辭職制度，自律性問責對問責對象的擔當素質要求較高、而對問責對象權力制約的制度性要求較低。所謂他律性問責是指問責制度的設計主要是基于對問責對象權力的制約而展開的，即問責對象對自身不當或不對行政行為造成的負面影響的責任承擔主要不是基于問責對象的主觀意愿，而是基于權力制約的理念而設計的獨立于問責對象之外的問責力量的評價或決定，該評價或決定是問責對象是否要承擔責任或承擔多大責任的主要依據，典型的他律性問責實踐是彈劾制度。他律性問責對問責對象權力制約的制度性要求較高、而對問責對象的擔當素質要求較低。二是基于問責的目的要求，行政問責可以分為預防性問責和懲罰性問責，當然這種分類是相對的，因為從一定意義上講所有問責結果都既具有預防性也具有懲罰性，這里只是相對問責結果具有預防性或懲罰性的程度和關聯(lián)度而言進行的分類。所謂預防性問責是指行政問責主要是基于對問責對象的訓誡和對其他同類行政執(zhí)行人的警示而展開的，其教育意義大于懲罰意義，一般運用于造成負面影響較小的問責事項，典型的預防性問責實踐有通報、誡勉談話等;所謂懲罰性問責是指行政問責主要是基于對問責對象的懲處而展開的，其懲罰意義大于教育意義，一般運用于造成負面影響較大的問責事項，典型的懲罰性問責實踐有撤職、開除等。三是基于問責的機制結構，行政問責可以分為同體性問責和異體性問責。所謂同體性問責是指行政問責的主體和對象所處的組織或系統(tǒng)在性質上相一致或相類似的程度較高、彼此利益的趨同性較強的問責類型，這種問責類型有利于問責效率的提高，典型的同體性行政問責實踐有行政機關部門內部和部門之間的問責;所謂異體性問責是指行政問責的主體和對象所處的組織或系統(tǒng)在性質上相分立或相對立的程度較高，彼此利益制衡性較強的問責類型，這種問責類型有利于不同權力之間的制約，典型的異體性行政問責實踐有司法機關和立法機關對行政機關進行的問責。

從法制完備的法治化要求看，行政問責法治化的問責形式因為體現(xiàn)的是問責內容的需要，而問責內容是由多數人的意志和利益決定的，所以從根本上說問責形式也必須體現(xiàn)多數人意志和利益的，即法制完備的實質性要求。但問責形式畢竟具有表面化、類型化的特點，在實踐中手段性、工具性較強，所以必須體現(xiàn)形式上的科學性、合理性和實效性，即必須體現(xiàn)法制完備的形式性要求，而且在一定意義上、在一定實踐中法制完備的形式性要求即科學性、合理性和實效性是決定行政問責效率和效果的主要因素甚至決定因素，尤其在法治建設不完善的現(xiàn)實環(huán)境中。

2. 問責程序。行政問責法治化的問責程序是指行政問責過程中行政問責主體和行政問責對象在時間和空間上必須遵循的步驟和條件。“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式去實現(xiàn)”[7]因為程序公正會使結果的公正帶有必然性，而程序的不公正會使結果的公正帶有偶然性。行政問責法治化在形式上的一個重要體現(xiàn)就是行政問責過程的程序化，行政問責程序化是避免行政問責隨意性、選擇性的重要保障。行政問責程序主要可以從行政問責主體和問責對象在時間和空間上應遵循的程序進行分析。一是在時間上應遵循的程序。在時間上應遵循的程序主要表現(xiàn)為行政問責應遵循的時間期限和時間順序。時間期限是指行政問責過程中每個環(huán)節(jié)應該遵守的時間長短的限制，因為行政問責的過程是一個發(fā)現(xiàn)線索、收集材料、調查取證、作出決定的過程，無論是從問責主體的問責效率還是從問責對象的行政效率的角度看，作出一定的時段限制都是非常必要的。一則使問責主體盡可能在合理的時間內掌握事實真相，避免時間拖延給恢復事實真相帶來難度，有利于問責結果的公正性，同時也可以在整體上縮短行政問責時間、提高行政問責效率和公信力;二則使問責對象的被問責狀態(tài)盡可能早的結束不確定性，該受問責者承擔責任，不須問責者安心工作，不僅有利于行政工作連續(xù)進行，也有利于使問責嫌疑人免受質疑、恢復常態(tài)。時間次序是指行政問責的各個環(huán)節(jié)必須符合依據事實發(fā)展邏輯而設計的前后順序，如問責事項的立案、調查、決定、處理、救濟等基本先后順序必須依據法律規(guī)定，不可隨意調換，以免出現(xiàn)程序倒置、混淆是非，比如所有問責都必須調查在前、決定在后，再如，沒有專門的問責立案，不得進行問責的后續(xù)程序，等等。二是在空間上應遵循的程序?？臻g上的程序主要包括問責主體的身份特征和問責進行的地域限制。身份特征的要求在于，行政問責畢竟是一個追究被問責者責任的過程，涉及到被問責者的切身利益，必須由法定機構、法定職權和法定身份的人去具體實施，以保證問責的規(guī)范性和嚴肅性，這既是對問責對象免受隨意問責而可能使權利受到不必要的侵害負責，也是對行政問責失當從而公正合理追究問責主體相關責任負責，做到有權有責、權責統(tǒng)一。地域限制的要求在于行政問責必須依據規(guī)定做到公開，實現(xiàn)公正與效果的統(tǒng)一。行政問責的具體問責過程必須依據需要在規(guī)定的地域內、規(guī)定的人員范圍內進行，避免暗箱操作，同時也避免在事實不夠充分、依據不夠準確的情況下出現(xiàn)負面影響;問責決定的傳達或公布也必須根據需要在規(guī)定的地域內和人員范圍內進行，使問責既達到懲戒效果也發(fā)揮警示作用。

從法制完備的法治化角度看，問責程序與問責方式一樣，根本上都是法治核心要義的體現(xiàn)即多數人意志和利益的體現(xiàn)，但作為一種約束行為的程序性要求，在行政問責實踐中必須把滿足現(xiàn)代法治要求的程序如公開、法定、秩序等充分考慮，即在體現(xiàn)法制完備的實質性要求的同時，重點是滿足法制完備的形式性要求，通過形式性要求來保證行政問責公平公正的真正實現(xiàn)。

參考文獻：

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[2]夏勇.人權概念的起源[M].北京：中國政法大學出版社，1991.55.

[3]張華民.現(xiàn)代法治視域下良法善治的基本要求及其在我國的實現(xiàn)[J].南京社會科學，2018，（5）.

[4]鐘裕民.行政問責制研究述評[J].中國特色社會主義研究，2011，（2）.

[5]徐加喜.論行政問責對象的權利保障和救濟[J].政治與法律，2009，（10）.

[6]余凌云.對我國行政問責制度之省思[J].法商研究，2013，（5）.

[7][英]丹寧勛爵.法律的正當程序[M].李克強、楊百揆、劉庸安譯，北京：法律出版社，1999.11.

（責任編輯：青 山）

[基金項目]國家社會科學基金項目“行政問責法治化研究”（13BFX041）。

[收稿日期]2019-01-04

[作者簡介]張華民（1969-），安徽青陽人，法學博士，南京市委黨校政法教研部主任、教授，主要研究方向：憲法學與行政法學、法治理論與實踐。