劉大海 李彥平 李曉璇 馬雪健

摘要：重構(gòu)自然資源管理體系的重點(diǎn)并不在于直接干預(yù)和調(diào)整資源配置的結(jié)果，而在于優(yōu)化重塑自然資源配置制度和手段。自然資源管理改革在機(jī)構(gòu)方面基本實(shí)現(xiàn)了“兩統(tǒng)一”，并在海域管理方面取消了過(guò)去的圍填海年度計(jì)劃。文章以此為背景，梳理了自然資源管理制度重構(gòu)的基本邏輯，以圍填海為例解析了自然資源管理模式調(diào)整思路?；谝陨咸岢龊Ｑ笞匀毁Y源利用年度計(jì)劃的初步構(gòu)想，包括將海洋自然資源年度利用計(jì)劃作為國(guó)土空間用途管制中的基礎(chǔ)性制度。并提出政策建議：堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加強(qiáng)計(jì)劃管理對(duì)海洋資源開發(fā)、保護(hù)和修復(fù)的約束與引導(dǎo);探索“總量不變、盤活存量”的海洋空間資源供給思路;完善圍填?！翱偭靠刂啤⒅醒虢y(tǒng)籌”的管理流程;聚焦解決圍填海歷史遺留問(wèn)題;加強(qiáng)自然資源法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：自然資源管理改革;國(guó)土空間用途管制;海洋自然資源年度利用計(jì)劃;圍填海年度計(jì)劃;總量控制

中圖分類號(hào)：X3;C94;P7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）01-0023-07

The Annual Utilization Plan of Marine Natural Resources under the Basic Logic of Natural Resource Management Reform

LIU Dahai1，LI Yanping1，LI Xiaoxuan2，MA Xuejian1

（1The First Institute of Oceanography，MNR，Qingdao 266061，China;2Shenzhen Special Economic Zone Construction & Development Group，Marine Industry Development Co.，Ltd.，Shenzhen 518035，China）

Abstract： The focus of refactoring the natural resource management system is not on directly intervening the results of resource allocation，but on optimizing and reshaping the means of the natural resource allocation system.Natural resource management reform has largely achieved “two unification” in terms of institutions，and the past annual reclamation plan has been abolished in the area of maritime area management.This paper combed the basic logic of the reconstruction of natural resource management system，and analyzed the idea of adjusting natural resource management mode with the example of surrounding reclamation.Based on the above preliminary conception of the annual utilization plan for marine natural resources，including using the annual utilization plan for marine natural resources as the basic system in the control of land space use.Policy suggestions were proposed from the aspects： strengthening plan management to restrain and guide the development，protection and restoration of marine resources，exploring the idea of supply of marine space resources with “total amount unchanged and invigorate stock”，improving the management process of “total quantity control and central coordination” of reclamation，focusing on solving the historical legacy of reclamation，and strengthening the rule of law construction of natural resources.

Key words： Natural resource management reform，Control of land space use，Annual utilization plan for marine natural resources，Reclamation annual plan，Total amount control

0引言

改革開放40年來(lái)，我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，成為拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大引擎。憑借海洋的橋梁和紐帶作用，依靠?jī)蓚€(gè)市場(chǎng)、兩種資源，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)形成了兩頭在外的開放型發(fā)展格局[1]。沿海經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，離不開自然資源的保障。然而隨著海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，海洋自然資源開發(fā)利用粗放[2]、圍填海規(guī)模大[3]、海岸帶資源環(huán)境破壞等問(wèn)題也日漸凸顯[4]。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和全面對(duì)外開放對(duì)自然資源配置提出了新的要求，客觀上要求自然資源管理制度進(jìn)行改進(jìn)乃至重構(gòu)，以適應(yīng)自然資源的市場(chǎng)化配置要求。

習(xí)近平總書記指出，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。按照自然資源部“三定”方案，其職責(zé)之一是“組織擬訂并實(shí)施土地、海洋等自然資源年度利用計(jì)劃”。海洋自然資源年度利用計(jì)劃已上升為與土地利用年度計(jì)劃同等重要地位。保護(hù)海洋自然資源，保障海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，作為自然資源管理體制改革重要內(nèi)容正式納入自然資源部的全國(guó)“一盤棋”。而海洋自然資源年度利用計(jì)劃正是深化改革的大邏輯下與時(shí)俱進(jìn)、順勢(shì)而為的新制度。以下從基本邏輯、制度框架設(shè)計(jì)與政策思考3個(gè)方面開展相關(guān)研究。

1自然資源管理制度重構(gòu)的基本邏輯

11自然資源管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。如果種樹的只管種樹、治水的只顧治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，沒(méi)有統(tǒng)一可循，最終會(huì)造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。因此，用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律。由一個(gè)部門統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，有利于自然資源整體性保護(hù)，有利于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性修復(fù)，也適應(yīng)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。組建自然資源部是一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性變革，是實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的關(guān)鍵一步，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。機(jī)構(gòu)改革方案明確自然資源部的主要職責(zé)定位為“兩統(tǒng)一”，而這“兩統(tǒng)一”既是此次改革的關(guān)鍵目標(biāo)，也是改革的實(shí)現(xiàn)路徑。

自然資源管理制度脫胎換骨的職能重構(gòu)，關(guān)鍵在于提高國(guó)家治理能力，更好地配置自然資源。按照“三定”方案[5]，自然資源部的一項(xiàng)重要任務(wù)就是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的管控作用，為保護(hù)和合理開發(fā)利用自然資源提供科學(xué)指引。而對(duì)于海洋自然資源來(lái)說(shuō)，一方面要強(qiáng)化自然資源監(jiān)管力度，保護(hù)海洋自然資源;另一方面要更好地發(fā)揮政府作用，下放行政審批事項(xiàng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。既要加強(qiáng)監(jiān)管，又要精簡(jiǎn)職能，其中關(guān)鍵就在于要充分發(fā)揮自然資源管理規(guī)則、制度的約束性作用。要處理好開發(fā)利用和保護(hù)的關(guān)系，依法監(jiān)管、依法保護(hù)、依法修復(fù)，確保開發(fā)科學(xué)有效可持續(xù)。加快推進(jìn)自然資源管理制度建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)監(jiān)管提供有力支撐。準(zhǔn)確把握資源環(huán)境外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈，所有權(quán)不清晰造成的“公地悲劇”，地方政府不當(dāng)安排帶來(lái)的自然資源浪費(fèi)等問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向。通過(guò)破解主要問(wèn)題和主要矛盾，一步步實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

此前，自然資源管理制度的主要問(wèn)題和主要矛盾的焦點(diǎn)在于“國(guó)土空間”，以土地和海洋為中心的空間規(guī)劃和用途管制權(quán)分散于不同部委。各部門權(quán)力邊界交叉沖突，未能有效形成自然資源管理合力。

（1）土地方面，主要有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，分別由原國(guó)土資源部、住建部、發(fā)改委和原環(huán)保部負(fù)責(zé)組織編制[6]。由于這些規(guī)劃的編制管理機(jī)構(gòu)分散、層級(jí)結(jié)構(gòu)和編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)相沖突、規(guī)劃內(nèi)容相矛盾，管制措施相抵觸等諸多問(wèn)題。

（2）海洋方面，既有原國(guó)家海洋局編制的海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線等，也有水利、林業(yè)、港口、漁業(yè)等部門編制的涉海行業(yè)規(guī)劃。其中，海洋主體功能區(qū)規(guī)劃是全國(guó)主體功能區(qū)劃的重要組成部分;海洋功能區(qū)劃是用海審批、執(zhí)法的依據(jù);海島保護(hù)規(guī)劃側(cè)重保護(hù)無(wú)居民海島和自然岸線;海洋生態(tài)紅線旨在維護(hù)海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全;涉海行業(yè)規(guī)劃則主要是從行業(yè)自身出發(fā)，對(duì)行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、保護(hù)區(qū)和布局等做出安排，通常難以與以上4類規(guī)劃有效銜接。

（3）在土地和海洋交錯(cuò)地帶，存在海陸相互作用最為顯著的潮間帶區(qū)域，潮間帶是介于潮上帶和潮下帶之間的自然地理單元[7]，是自然資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境矛盾集中的區(qū)域，也是泄洪防潮減災(zāi)的關(guān)鍵區(qū)域。改革之前，海洋部門、水利部門、林業(yè)部門、交通部門對(duì)潮間帶都有管制要求，但卻缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。造成潮間帶管理上不接陸，下不接海，既存在于各部門政策之中，又游離在各部門政策之外。

基于以上，亟須把握海洋自然資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的內(nèi)在聯(lián)系和客觀規(guī)律，構(gòu)建一套基于陸海統(tǒng)籌的自然資源管理制度體系，主要包括有自然資源市場(chǎng)化配置政策、全民所有自然資源所有權(quán)權(quán)益政策、基于自然資源保護(hù)的公共財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策、自然資源產(chǎn)權(quán)交易政策和金融政策以及自然資源調(diào)查與確權(quán)登記、資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)等配套政策。頂層設(shè)計(jì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，從“制度供給”上來(lái)破解長(zhǎng)期以來(lái)造成“保護(hù)資源與保障發(fā)展”失衡關(guān)系的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。打造陸海一體的國(guó)土自然資源管理新格局，海洋自然資源年度利用計(jì)劃制度則是新格局下自然資源管理體制改革的重要抓手。

12自然資源管理模式的調(diào)整——以圍填海計(jì)劃為例

我國(guó)圍填海計(jì)劃管理理念源于2006年，原國(guó)家海洋局印發(fā)《關(guān)于淤漲型高涂圍墾養(yǎng)殖用海管理試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，首次提出圍填海總量控制的思路，包括對(duì)江蘇、浙江兩省高涂圍墾養(yǎng)殖用海實(shí)施年度總量控制制度。2008年，《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》將總量控制思路擴(kuò)展到全部圍填海活動(dòng)，提出“加強(qiáng)國(guó)家對(duì)海洋開發(fā)利用的宏觀調(diào)控，將圍填?？偭靠刂谱鳛橹匾侄?，納入國(guó)家年度指令性計(jì)劃管理”。為遏制圍填海規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快的形勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)圍填海的科學(xué)規(guī)劃和總體控制，2009年年底，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和原國(guó)家海洋局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》，正式提出將圍填海計(jì)劃納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。2011年年底，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和原國(guó)家海洋局印發(fā)《圍填海計(jì)劃管理辦法》，國(guó)家對(duì)圍填海正式實(shí)行年度計(jì)劃管理。圍填海計(jì)劃管理是海域管理制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是圍填海管理政策體系的重要組成部分，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下發(fā)揮了重要的作用。不過(guò)，由于近年來(lái)圍填海規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，從2017年開始，國(guó)家加大對(duì)圍填海管控力度，原國(guó)家海洋局發(fā)布文件暫停下達(dá)2017年地方圍填海計(jì)劃指標(biāo)，并對(duì)圍填海項(xiàng)目實(shí)行“一事一報(bào)”方式審查和安排計(jì)劃指標(biāo)。2018年，國(guó)務(wù)院繼續(xù)加大對(duì)圍填海的規(guī)模管控，印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》，正式取消圍填海地方年度計(jì)劃指標(biāo)。目前，圍填海計(jì)劃指標(biāo)只包含中央圍填海計(jì)劃指標(biāo)，并僅支持國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目圍填海。

圍填海年度計(jì)劃制度的實(shí)施，豐富和完善了圍填海管理的制度體系，為管理部門科學(xué)管控圍填海發(fā)揮了積極作用[8]。但由于中央和地方工作出發(fā)點(diǎn)不同，該制度的設(shè)計(jì)初衷未能在執(zhí)行中被一以貫之的執(zhí)行，并且近年來(lái)我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)圍填海需求日益旺盛，圍填海計(jì)劃管理逐漸開始出現(xiàn)問(wèn)題，突出表現(xiàn)為：①國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間資源的需求過(guò)于旺盛，圍填海計(jì)劃管理政策難以有效控制; ②圍填海需求客觀上具有時(shí)間和空間的非均衡性和不可預(yù)見(jiàn)性，地方政府為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化往往夸大其用海需求，導(dǎo)致圍填海計(jì)劃指標(biāo)實(shí)際控制能力被削弱; ③指標(biāo)測(cè)算方法往往基于往年數(shù)據(jù)和歷史經(jīng)驗(yàn)，模型設(shè)計(jì)不合理，具體表現(xiàn)為當(dāng)前填得越多未來(lái)指標(biāo)就越多; ④指標(biāo)管理和流程審批上剛性強(qiáng)，但地方操作時(shí)會(huì)出現(xiàn)適應(yīng)性彈性，一些強(qiáng)制性邊界被繞開，計(jì)劃執(zhí)行率不盡如人意; ⑤監(jiān)督考核不足以發(fā)揮有效作用，指標(biāo)執(zhí)行質(zhì)量難以督察到位。

以某省為例，2018年7月4日，國(guó)家海洋督察組第四組（以下簡(jiǎn)稱“督察組”）向某省政府進(jìn)行圍填海專項(xiàng)督察情況反饋。從反饋情況來(lái)看，其中有些問(wèn)題折射的本質(zhì)就是“資源錯(cuò)配”。一方面，圍填海供給未能充分利用。突出表現(xiàn)為某省圍填?？罩矛F(xiàn)象普遍存在，圍填海統(tǒng)籌開發(fā)和海域資源集約節(jié)約利用意識(shí)不強(qiáng)，用海主體“填而不用”現(xiàn)象較為普遍。2013—2017年，全省共填海造地8 82025 hm2，實(shí)際落戶項(xiàng)目用海面積5 08241 hm2，空置面積3 73784 hm2，空置率達(dá)4238%。另一方面，圍填海需求未得到充分滿足，管理程序和監(jiān)管手段落后于市場(chǎng)的需要。其表現(xiàn)形式就是未批先建問(wèn)題突出。2012年以來(lái)，某省未批先建項(xiàng)目109個(gè)，違法用海3 600 hm2余。

表面上看，以上圍填海問(wèn)題只是審批和監(jiān)管的問(wèn)題，但其本質(zhì)是高度依靠土地的發(fā)展模式造成自然資源在經(jīng)濟(jì)中的嚴(yán)重錯(cuò)配。關(guān)于這類問(wèn)題，復(fù)旦大學(xué)李志青教授[9]曾撰文剖析，提出其根本原因在于各種體制機(jī)制下的資源環(huán)境價(jià)格扭曲，制度建設(shè)的目的就是提高損害海洋生態(tài)環(huán)境行為的成本，扭轉(zhuǎn)價(jià)格比對(duì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境資源的合理配置。開展自然資源管理體制改革，重點(diǎn)就是要破除類似圍填海管控方面的“政府失靈”的弊病，合理界定政府職能的邊界。

圍填海年度計(jì)劃早期確實(shí)發(fā)揮了很好的作用，保障了發(fā)展，保護(hù)了資源。但制度設(shè)計(jì)時(shí)未能統(tǒng)籌陸海利用計(jì)劃。地方為了下一年度獲得更多的指標(biāo)或保持指標(biāo)不減少，希望將當(dāng)年所安排指標(biāo)執(zhí)行完畢。由此，部分地方在進(jìn)行圍填海計(jì)劃管理中，片面以指標(biāo)執(zhí)行率為根本追求，忽視集約節(jié)約利用的原則，形成了地方政府一方面積極爭(zhēng)取圍填海計(jì)劃指標(biāo);另一方面又造成大量圍填海項(xiàng)目低效利用甚至閑置的情況。同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)陸海二元化機(jī)構(gòu)設(shè)置，圍填海年度計(jì)劃未與土地利用年度計(jì)劃充分對(duì)接，而分稅制后土地財(cái)政模式的快速發(fā)展逐步疊加形成對(duì)建設(shè)用地巨大而強(qiáng)烈的需求，造成地方通過(guò)占補(bǔ)平衡、土地異地置換等方式暗度陳倉(cāng)，以填海造灘涂，以灘涂補(bǔ)農(nóng)田，以農(nóng)田換建設(shè)用地，實(shí)質(zhì)性突破了國(guó)家的土地管理制度。部分新增圍填海漂浮于陸海管理制度之外，扭曲了城市的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，圍墾置換的耕地往往長(zhǎng)期閑置，部分圍填海抵押后的債務(wù)卻暗中進(jìn)入金融系統(tǒng)，造成了地方土地財(cái)政的隱性泡沫，給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。然而，真正應(yīng)該上馬的重大戰(zhàn)略性項(xiàng)目往往由于指標(biāo)不足、程序復(fù)雜和環(huán)保風(fēng)暴等難以落地。綜上，舊模式已經(jīng)難以持續(xù)，應(yīng)堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建立基于自然資源可持續(xù)利用的海洋自然資源年度利用計(jì)劃制度。

2海洋自然資源年度利用計(jì)劃的初步構(gòu)想

21設(shè)計(jì)背景

2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）提出，“實(shí)行圍填海總量控制制度，對(duì)圍填海面積實(shí)行約束性指標(biāo)管理。建立自然岸線保有率控制制度”。由《方案》確定的“圍填?？偭靠刂浦贫取焙汀白匀话毒€保有率控制制度”是生態(tài)文明體制改革對(duì)海洋自然資源計(jì)劃管理的具體要求。根據(jù)生態(tài)文明體制改革的要求，原國(guó)家海洋局于2017年3月印發(fā)《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》，提出“建立自然岸線保有率控制制度。到2020年，全國(guó)自然岸線保有率不低于35%”，“不能滿足自然岸線保有率管控目標(biāo)和要求的建設(shè)項(xiàng)目用海不予批準(zhǔn)”。2017年7月，原國(guó)家海洋局印發(fā)《圍填海管控辦法》提出，“建立圍填?？偭靠刂颇繕?biāo)和年度利用計(jì)劃指標(biāo)測(cè)算技術(shù)體系”，“編制省級(jí)海洋功能區(qū)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)全國(guó)圍填海的適宜區(qū)域和總量控制目標(biāo)，在與土地利用總體規(guī)劃銜接的基礎(chǔ)上，確定本省（自治區(qū)、直轄市）區(qū)劃期內(nèi)圍填?？偭靠刂颇繕?biāo)”。通過(guò)梳理相關(guān)文件發(fā)現(xiàn)，生態(tài)文明體制改革以來(lái)，國(guó)家對(duì)海洋自然資源的管理理念或措施主要集中在以下方面：一是對(duì)海洋自然資源實(shí)行總量控制和開發(fā)利用規(guī)?？刂?二是強(qiáng)化自然岸線保有率的約束作用;三是解決圍填海歷史遺留問(wèn)題。

2018年3月，根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，我國(guó)組建自然資源部，并由自然資源部統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。9月，自然資源部發(fā)布的《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確提出，自然資源部的主要職責(zé)包括組織擬訂并實(shí)施土地、海洋等自然資源年度利用計(jì)劃。目前，我國(guó)已經(jīng)建立相對(duì)完善的土地利用年度計(jì)劃制度，而海洋領(lǐng)域除了圍填海實(shí)行計(jì)劃管理外，尚未建立海洋自然資源年度計(jì)劃管理制度。海洋自然資源年度利用計(jì)劃是國(guó)家海洋資源管理的新思路，在此之前，學(xué)術(shù)界和管理部門尚未提出海洋自然資源年度利用計(jì)劃的概念，亦無(wú)相關(guān)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，因此構(gòu)建海洋自然資源年度利用計(jì)劃理論和制度體系是海洋自然資源管理研究的重要課題，更是自然資源部完善用途管制制度體系的緊迫任務(wù)。

22功能定位與目標(biāo)

設(shè)計(jì)自然資源年度利用計(jì)劃，必須先研究其上級(jí)制度“國(guó)土空間用途管制”。我國(guó)國(guó)土共包括960萬(wàn)km2土地和300萬(wàn)km2海域，蘊(yùn)藏著豐富的油氣和礦產(chǎn)資源，分布著廣闊的耕地、草原、森林和濕地，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基本載體。2018年9月11日發(fā)布的《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確，自然資源部的主要職責(zé)包括建立健全國(guó)土空間用途管制制度，研究擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃政策并監(jiān)督實(shí)施;組織擬訂并實(shí)施土地、海洋等自然資源年度利用計(jì)劃;負(fù)責(zé)土地、海域、海島等國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用工作;負(fù)責(zé)土地征收征用管理。國(guó)土空間用途管制是指在國(guó)土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件的基礎(chǔ)上，在國(guó)土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)對(duì)耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無(wú)居民海島等所有國(guó)土空間用途或功能進(jìn)行監(jiān)管，具體包括：國(guó)土空間開發(fā)許可，即通過(guò)對(duì)國(guó)土空間開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行事先審查，對(duì)不符合用途管制要求的活動(dòng)不予批準(zhǔn)，把國(guó)土空間開發(fā)利用活動(dòng)嚴(yán)格控制在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi);國(guó)土空間用途變更審批，即通過(guò)明確條件、程序和要求，對(duì)國(guó)土空間用途變更實(shí)行嚴(yán)格管控，保證國(guó)土空間用途變更的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，切實(shí)改變國(guó)土空間開發(fā)利用中擠占優(yōu)質(zhì)耕地或生態(tài)空間的情況;國(guó)土空間開發(fā)利用監(jiān)管，即重點(diǎn)關(guān)注開發(fā)利用活動(dòng)的合法合規(guī)性和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，旨在通過(guò)加大監(jiān)管和違法處罰力度，減少開發(fā)建設(shè)、礦產(chǎn)開采、農(nóng)業(yè)開墾等對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，保證國(guó)土空間可持續(xù)利用。

國(guó)土空間用途管制的最終目的，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，不是說(shuō)不要大的發(fā)展，而是首先立個(gè)規(guī)矩，把生態(tài)修復(fù)放在首位，不能搞破壞性開發(fā)”。在國(guó)土空間開發(fā)中，用途管制就是立在開發(fā)前的規(guī)矩，通過(guò)規(guī)定用途、明確開發(fā)利用條件，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中生態(tài)保護(hù)與國(guó)土空間供給的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、提升開發(fā)質(zhì)量、規(guī)范開發(fā)秩序的目標(biāo)。用途管制并非限制所有類型的國(guó)土空間開發(fā)，而是通過(guò)強(qiáng)制力限制不符合新發(fā)展理念的開發(fā)，引導(dǎo)國(guó)土空間開發(fā)向綠色、高效、集約、節(jié)約轉(zhuǎn)變。因此，建立和實(shí)施國(guó)土空間用途管制，是為了破除當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨的資源環(huán)境“瓶頸”，其最終目的是為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

加強(qiáng)國(guó)土空間用途管制，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和必要手段。高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵豐富。在宏觀層面上，其著眼國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體質(zhì)量和效率，主要表現(xiàn)為生產(chǎn)要素投入少、資源環(huán)境成本低、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益好;從國(guó)土開發(fā)角度理解，其應(yīng)是國(guó)土空間資源配置和利用效率高、自然生態(tài)空間不減少、生態(tài)環(huán)境損害小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益好的發(fā)展。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要手段，國(guó)土空間必須按照高質(zhì)量發(fā)展的理念進(jìn)行開發(fā)保護(hù)，這就要求國(guó)土空間開發(fā)必須堅(jiān)持集約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持國(guó)土開發(fā)與資源環(huán)境承載力相匹配。因此，國(guó)土空間用途管制的建立與實(shí)施，必須與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求緊密結(jié)合，引導(dǎo)國(guó)土空間開發(fā)向科學(xué)、適度、有序轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。

海洋自然資源年度利用計(jì)劃是國(guó)土空間用途管制中的基礎(chǔ)性制度之一，旨在通過(guò)總量統(tǒng)籌的思路，加強(qiáng)對(duì)海洋自然資源開發(fā)的約束，提高海洋自然資源開發(fā)質(zhì)量和效率，解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下海洋國(guó)土空間開發(fā)利用的負(fù)外部性問(wèn)題。海洋年度利用計(jì)劃是國(guó)家對(duì)海洋自然資源進(jìn)行有計(jì)劃開發(fā)利用、保護(hù)和整治修復(fù)所采用的宏觀行政調(diào)控措施，是國(guó)家對(duì)計(jì)劃年度內(nèi)新增海洋開發(fā)利用空間、穩(wěn)定和提升自然岸線保有率、海岸線和海灣整治修復(fù)及圍填海存量資源開發(fā)的具體安排。

23主要作用與意義

根據(jù)海洋自然資源年度利用計(jì)劃的提出背景和自然資源管理的需求，海洋自然資源年度利用計(jì)劃的作用體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

（1）海洋自然資源年度利用計(jì)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的具體措施。自2003年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院賦予自然資源管理部門參與宏觀調(diào)控的重要職能。土地利用年度計(jì)劃和圍填海年度計(jì)劃均分別明確提出將土地和圍填海計(jì)劃管理作為宏觀調(diào)控的具體措施，并都納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃中。因此，可以預(yù)見(jiàn)，作為涵蓋所有海洋空間、所有海洋開發(fā)利用方式的新的計(jì)劃管理制度，海洋自然資源年度利用計(jì)劃在強(qiáng)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控方面的作用將更加顯著。

（2）海洋自然資源年度利用計(jì)劃是調(diào)控海洋空間開發(fā)利用規(guī)模的抓手。我國(guó)近海優(yōu)質(zhì)海洋空間資源總量有限，稀缺性日益凸顯，海洋空間資源的可持續(xù)利用關(guān)系到沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量。海洋自然資源年度利用計(jì)劃是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃為依據(jù)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃具有超前性，其實(shí)施過(guò)程需要分階段、分年度有序進(jìn)行。海洋自然資源年度利用計(jì)劃的任務(wù)就是根據(jù)總體規(guī)劃的要求，將海洋空間開發(fā)利用的任務(wù)分年度具體化，對(duì)海洋空間利用進(jìn)行階段性調(diào)節(jié)，以保證規(guī)劃的順利實(shí)施。如果只遵循總量控制原則而忽略年度利用計(jì)劃，那么極易在某一年度造成海洋空間利用過(guò)于集中，從而有損海洋空間利用在規(guī)劃期內(nèi)各年度的協(xié)調(diào)性與整體性的效應(yīng)。

（3）海洋自然資源年度利用計(jì)劃是推動(dòng)海洋空間節(jié)約高效綠色利用的重要手段。海洋自然資源年度利用計(jì)劃在資源總量控制的指導(dǎo)下，科學(xué)控制海洋空間開發(fā)規(guī)模，使過(guò)去粗放利用、低效利用甚至閑置的發(fā)展模式難以為繼，倒逼、引導(dǎo)地方政府和企業(yè)不斷提高海洋空間集約節(jié)約利用水平，實(shí)現(xiàn)海洋空間資源高效利用;海洋自然資源年度利用計(jì)劃擬將自然岸線保有率指標(biāo)、自然岸線占補(bǔ)平衡指標(biāo)等納入其指標(biāo)體系，并要求地方政府嚴(yán)格執(zhí)行，這就使地方政府和企業(yè)開發(fā)利用海洋空間的同時(shí)，也承擔(dān)了相應(yīng)的義務(wù)，使其主動(dòng)承擔(dān)海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，促進(jìn)海洋空間綠色開發(fā)。

3政策思考與建議

海洋自然資源年度利用計(jì)劃應(yīng)緊密結(jié)合自然資源部的保護(hù)、修復(fù)和合理利用海洋資源的責(zé)任，保障海洋自然資源可持續(xù)利用和沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，從資源部門職責(zé)、空間資源供給、歷史問(wèn)題處理和法治建設(shè)角度開展政策思考。

（1）堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加強(qiáng)計(jì)劃管理對(duì)海洋資源開發(fā)、保護(hù)和修復(fù)的約束與引導(dǎo)。在充分銜接土地利用計(jì)劃制度的基礎(chǔ)上，一是強(qiáng)化計(jì)劃指標(biāo)對(duì)海洋自然資源開發(fā)總量、自然岸線保有率等的剛性約束，遏制海洋過(guò)度開發(fā)的趨勢(shì);二是監(jiān)督地方政府按照規(guī)劃要求，開展海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，不斷提升資源環(huán)境質(zhì)量;三是設(shè)計(jì)和完善年度計(jì)劃指標(biāo)體系，發(fā)揮計(jì)劃管理的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)地方和企業(yè)轉(zhuǎn)變高投入、高消耗、高污染的開發(fā)利用模式，推動(dòng)海洋領(lǐng)域新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。

（2）探索“總量不變、盤活存量”的海洋空間資源供給思路。針對(duì)已經(jīng)接近或達(dá)到資源環(huán)境承載力的地區(qū)，不再增加該地區(qū)新增海洋自然資源年度利用計(jì)劃指標(biāo)，保持海洋開發(fā)利用總量不變，鼓勵(lì)分類盤活存量。鼓勵(lì)地方政府建立和完善海洋開發(fā)利用退出機(jī)制，有計(jì)劃地開展資源環(huán)境整治修復(fù)工作。對(duì)高投入、高消耗、低效率等粗放利用項(xiàng)目實(shí)施“騰籠換鳥”“拆舊換新”政策，重新布局符合高質(zhì)量發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)，倒逼地方政府不斷提高海洋開發(fā)利用效率，加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革，構(gòu)建海洋開發(fā)與保護(hù)新格局。

（3）完善圍填海“總量控制、中央統(tǒng)籌”管理流程。海洋自然資源年度利用計(jì)劃要深入貫徹當(dāng)前黨中央、國(guó)務(wù)院和自然資源部對(duì)圍填海嚴(yán)格管控的要求，嚴(yán)格計(jì)劃管理。根據(jù)資源環(huán)境承載力和海洋開發(fā)利用適宜性評(píng)價(jià)，科學(xué)合理確定階段性圍填海規(guī)?？偭亢涂臻g分布，并以此為依據(jù)編制全國(guó)圍填海年度計(jì)劃指標(biāo)，禁止突破;圍填海年度計(jì)劃指標(biāo)不下達(dá)地方，符合管控要求的圍填海項(xiàng)目應(yīng)向自然資源部申請(qǐng)計(jì)劃指標(biāo)，由自然資源部統(tǒng)籌安排。

（4）聚焦解決圍填海歷史遺留問(wèn)題。海洋自然資源年度利用計(jì)劃要與國(guó)務(wù)院、自然資源部解決圍填海歷史遺留問(wèn)題的相關(guān)政策緊密銜接，通過(guò)實(shí)施計(jì)劃管理，監(jiān)督地方政府加快處置圍填海歷史遺留問(wèn)題。同時(shí)，發(fā)揮計(jì)劃指標(biāo)的約束引導(dǎo)作用，未完成歷史遺留問(wèn)題處置任務(wù)的地區(qū)，在新增海洋自然資源年度利用計(jì)劃指標(biāo)編制時(shí)，予以適當(dāng)懲罰，倒逼地方政府重視圍填海歷史遺留問(wèn)題的處置。

（5）需要強(qiáng)調(diào)的是，自然資源法治建設(shè)是此次改革的重中之重。應(yīng)加快構(gòu)建自然資源法律制度體系，早立規(guī)矩，立好規(guī)矩;應(yīng)結(jié)合十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法工作，盡快謀劃和部署未來(lái)5年的立法工作，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，使全民所有資源資產(chǎn)所有權(quán)人到位，所有者權(quán)益落實(shí)，用法治建設(shè)來(lái)引領(lǐng)和保障此次自然資源管理制度改革，為海洋自然資源年度利用計(jì)劃的出臺(tái)和實(shí)施奠定法制基礎(chǔ)。

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