李晉 李亞寧 王倩 張宇龍 譚論

摘要：圍填海建設(shè)項目后評價既是項目周期的重要環(huán)節(jié)，同時也應(yīng)作為強(qiáng)化項目用海事后管理的重要手段。我國圍填海項目后評價工作尚處于探索階段，文章在借鑒其他行業(yè)領(lǐng)域工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，面向圍填海管理實踐，從建設(shè)過程后評價、社會經(jīng)濟(jì)效益后評價和環(huán)境影響后評價3個方面出發(fā)，建立了系統(tǒng)、量化的后評價體系，明確了指標(biāo)含義與評價標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化了評價技術(shù)方法，為重大圍填海項目和集中連片圍填海區(qū)域的后評價提供了有參照價值的技術(shù)方案。

關(guān)鍵詞：圍填海;后評價;建設(shè)過程;社會經(jīng)濟(jì)效益;環(huán)境影響;指標(biāo)體系

中圖分類號：P7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1005-9857（2019）01-0014-06

Construction of the Post Evaluation System of Reclamation Construction Project

LI Jin，LI Yaning，WANG Qian，ZHANG Yulong，TAN Lun

（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

Abstract： The post evaluation of reclamation construction project is an important part of project cycle，and it also should be used as an important means of strengthening reclamation afterwards management.In China，the post evaluation of reclamation project is still in the exploration stage.Based on the work experience of other industries and the reclamation management practice，the paper established a systemic and quantitative evaluation system including 3 aspects，that is，the construction process post evaluation，the social economic benefits post evaluation，and environmental impact post evaluation.The paper also defined the meaning of evaluation index，proposed the evaluation criterion，and optimized the evaluation method.Therefore，the paper provided a valuable technical solution for post evaluation of major reclamation projects and concentrated reclamation area.

Key words：Reclamation，Post evaluation，Construction process，Social economic benefits，Environment impact，Index system

0引言

項目后評價是指在項目已經(jīng)完成并運(yùn)行一段時間后，對項目的目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響進(jìn)行系統(tǒng)的、客觀的分析和總結(jié)的一種技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動[1]。在公路建設(shè)、鐵路建設(shè)、水利建設(shè)、政府投資項目等領(lǐng)域已經(jīng)建立了較為完備的項目后評價體系[2]。

近年來，大規(guī)模的圍填海建設(shè)項目不斷興起，產(chǎn)生了顯著的社會經(jīng)濟(jì)效益，同時也對海域生態(tài)環(huán)境造成一定影響。然而，有關(guān)建設(shè)項目實際用海效益的評價尚處于探索階段，相關(guān)的理論研究和實踐案例都較少。2008年，王曙光等提出將海域使用后評價視為海域使用論證的有效延伸，初步探討了我國海域使用后評價的工作內(nèi)容和工作流程[2];2013年，劉晴等從經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境3個方面對江蘇省填海造地的綜合效益進(jìn)行評價[3];此外，索安寧、劉晴、陳道信、金周益、苗麗娟等學(xué)者從水動力影響、生態(tài)環(huán)境影響等單一角度出發(fā)開展項目用海后評價研究工作[4-6]。參考借鑒相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗，從海域管理的現(xiàn)實需求出發(fā)，建立量化、可操作的建設(shè)項目用海后評價體系，對于完善海域使用管理體系，提升海域使用管理效益等具有重要意義。

1圍填海建設(shè)項目后評價的目標(biāo)與內(nèi)容

11后評價的目標(biāo)

圍填海建設(shè)項目從規(guī)劃、論證、審批、實施到竣工以后的運(yùn)行監(jiān)管是一個全面的過程。開展圍填海建設(shè)項目后評價既是項目周期的重要環(huán)節(jié)，也是海域管理的重要手段。建立圍填海建設(shè)項目后評價體系，系統(tǒng)掌握項目實際開發(fā)利用情況、社會經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境影響，客觀分析項目實施產(chǎn)生的綜合效益，既有利于完善和改進(jìn)評價項目后期的運(yùn)行管理，同時區(qū)域性多樣本的項目評價，也可為未來同類型建設(shè)項目用海的規(guī)劃、審批和監(jiān)管提出的意見建議，進(jìn)而提升海域管理決策的水平和效益。

12后評價的對象

圍填海建設(shè)項目后評價以宗海為單位，填海項目竣工驗收滿3年的建設(shè)項目為后評價的基本單元。如果建設(shè)項目主體中包括填海造地以外的其他用海方式，則其產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境影響等均納入計算范疇。集中連片圍填海區(qū)域可以作為整體，開展區(qū)域綜合后評價。

13后評價的主要內(nèi)容

從圍填海建設(shè)項目后評價的目標(biāo)和管理要求出發(fā)，將后評價內(nèi)容分為建設(shè)過程后評價、社會經(jīng)濟(jì)效益后評價和環(huán)境影響后評價3個方面。

（1）建設(shè)過程后評價。是對建設(shè)項目用海立項決策、建設(shè)實施及用途監(jiān)管過程進(jìn)行總結(jié)和評價。與管理要求進(jìn)行比對，分析產(chǎn)生的原因，提出改善的對策措施。

（2）社會經(jīng)濟(jì)效益后評價。是在建設(shè)項目填?？⒐げ⑦\(yùn)營一段時間（一般是2～3年）后，其直接和間接產(chǎn)生的社會價值和經(jīng)濟(jì)價值水平做出客觀評價。

（3）環(huán)境影響后評價。是對項目建設(shè)和運(yùn)營期間實際產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行客觀分析，復(fù)核項目環(huán)境影響評價結(jié)論，考核環(huán)保措施的落實情況。

2圍填海建設(shè)項目后評價指標(biāo)選取

圍填海建設(shè)項目后評價較為復(fù)雜，涉及眾多影響因素，為建立科學(xué)有效的評價體系，采用層次分析法，逐級遞進(jìn)建立3層級的評估指標(biāo)。一級類指標(biāo)3項，分別為建設(shè)過程后評價、社會經(jīng)濟(jì)效益后評價、環(huán)境影響后評價。經(jīng)細(xì)化分解后，形成二級類指標(biāo)9項，三級類指標(biāo)33項。

21建設(shè)過程后評價指標(biāo)

按照填海項目建設(shè)過程的不同階段，將評價劃分為圍填海項目的決策監(jiān)管效益、開發(fā)建設(shè)效果、集約化控制水平3個方面（表1）。

211決策監(jiān)管效益評價指標(biāo)

決策監(jiān)管效益評價從項目用海審批的科學(xué)性和用海監(jiān)管的有效性出發(fā)，重點分析項目決策程序是否合理，項目目標(biāo)確定是否符合發(fā)展要求，對圍填海的依賴程度如何等，共選取6項評價指標(biāo)。

（1）產(chǎn)業(yè)類型?？疾焯詈ｍ椖康漠a(chǎn)業(yè)類型是否符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。依據(jù)國家發(fā)展和改革委員會最新發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，分為鼓勵類、限制類和淘汰類3類。

（2）重要程度。用于考察填海項目的重要程度，參照項目的投資體制和立項制度，分為中央立項項目、地方審批核準(zhǔn)制項目和地方備案項目3類。

（3）海洋依賴程度。用于考察項目實施圍填海的必要性。參照國家標(biāo)準(zhǔn)《海洋及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類》，分為海洋產(chǎn)業(yè)、海洋相關(guān)產(chǎn)業(yè)、其他情況3類。

依據(jù)各地出臺的建設(shè)項目用海規(guī)?？刂埔?，或參照各地區(qū)建設(shè)用地規(guī)?？刂茦?biāo)準(zhǔn)

（4）區(qū)劃規(guī)劃的符合性。用于考察填海項目與海洋功能區(qū)劃類型和管理要求，以及相關(guān)空間發(fā)展規(guī)劃的一致性，分為一致、兼容、相悖3類。

（5）用海面積一致性。用于考察項目實際用海面積與政府批準(zhǔn)的用海面積的一致性，分為不大于、大于2類。

（6）實際用途變化。用于考察圍填海項目的實際用途與項目立項審批時的變化情況。通過對圍填海項目的實際用途調(diào)查，與政府批準(zhǔn)或立項文件確定的項目用途對照，分實際用途與政府批準(zhǔn)用途一致，實際用途與政府批準(zhǔn)用途不一致2類。

212開發(fā)建設(shè)效果評價指標(biāo)

開發(fā)建設(shè)效果評價主要針對個別填海項目中出現(xiàn)的“圈地囤地”、長期閑置“曬地皮”、岸線資源浪費(fèi)等問題，重點分析項目實際開工建設(shè)與運(yùn)營情況，與管理要求或原定實施周期內(nèi)的建設(shè)計劃進(jìn)行對比分析，共選取4項評價指標(biāo)。

（1）岸線利用率。用于分析圍填海項目對海岸線的利用效率，特別是自然岸線、河口岸線等的占用情況，有無公共親水岸段建設(shè)等。計算填海項目建設(shè)新增岸線長度與占用原有岸線長度的比重。

（2）項目開工建設(shè)率。用于反映項目建設(shè)的成熟度，重點分析填海項目竣工驗收后3年內(nèi)，地面工程建設(shè)的推進(jìn)情況。計算項目已開工建設(shè)面積占政府批準(zhǔn)填海面積的比重。

（3）項目投產(chǎn)運(yùn)營率。用于反映項目的實施運(yùn)營情況，重點分析填海項目竣工驗收后5年內(nèi)的主要建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)周期、投產(chǎn)時間、運(yùn)營情況等，并與管理要求或同類項目建設(shè)周期進(jìn)行比較。計算項目已建成投產(chǎn)面積占政府批準(zhǔn)填海面積的比重。

（4）項目投資率。用于反映項目建設(shè)實際的資金投入情況，重點分析項目建設(shè)已投入的固定資產(chǎn)投資金額，與立項申請文件等進(jìn)行比較分析。計算項目竣工驗收2年內(nèi)已投入的固定資產(chǎn)投資金額占項目預(yù)計總固定資產(chǎn)投資金額的比重。

213集約化控制水平評價指標(biāo)

集約化控制水平評價指標(biāo)主要分析項目建成后實際集約化管理使用情況，用于監(jiān)管工業(yè)用海范圍內(nèi)改作商住用途，脫離實際需求建設(shè)寬馬路、大廣場和綠化帶等粗放式的用海行為，共選取5項評價指標(biāo)。

（1）投資強(qiáng)度。反映填海項目單位面積內(nèi)的投資額。計算項目總投資額占項目填?？偯娣e的比重。其中，項目總投資額包括海域使用金、填海成本、土地出讓金、基建成本與基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備成本等。

（2）建筑系數(shù)。反映建筑物分布的疏密程度和節(jié)約用地情況。計算項目用海范圍內(nèi)各種建筑物、用于生產(chǎn)和輔助生產(chǎn)的構(gòu)筑物占填?？偯娣e的比重。

（3）行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施面積占比。計算行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施面積占項目填海總面積的比重。當(dāng)無法單獨(dú)計算行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施面積時，可采用行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施建筑面積占總建筑面積的比例計算得出的分?jǐn)偯娣e代替。

（4）綠地率。計算填海造地形成的土地范圍內(nèi)綠化用地面積占填海總面積的比重。其中，綠地面積包括廠區(qū)內(nèi)公共綠地、建（構(gòu)）筑物周邊綠地、廠區(qū)內(nèi)人工濕地等。

（5）道路占地比率。計算道路用地面積占填?？偯娣e的比重。

22社會經(jīng)濟(jì)效益后評價指標(biāo)

按照填海項目從建設(shè)到運(yùn)營全過程中對企業(yè)獲利、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的影響和作用等方面綜合考慮，將社會經(jīng)濟(jì)效益后評價劃分為財務(wù)評價、經(jīng)濟(jì)效益評價和社會效益評價3個方面（表2）。

221財務(wù)評價指標(biāo)

財務(wù)評價主要反映圍填海項目的資產(chǎn)運(yùn)營能力與盈利水平，共選取4項評價指標(biāo)。

（1）投資利潤率。是指項目達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力后年實際利潤總額（或年平均利潤總額）與實際總投資額的比率。

（2）投資利稅率。反映項目的單位投資對國家累計的貢獻(xiàn)水平，是指項目達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能后的一個正常年份實際利稅總額與項目實際總投資的比率。

（3）財務(wù)凈現(xiàn)值。反映項目在評價期內(nèi)獲利能力的動態(tài)評價指標(biāo)。按實際資金成本折現(xiàn)時，當(dāng)財務(wù)凈現(xiàn)值大于零時，表明項目的實際收益能力超過實際資金成本，說明財務(wù)盈余。

（4）投資回收期。反映項目清償能力的重要指標(biāo)，是指項目實際生產(chǎn)的凈現(xiàn)值或根據(jù)實際情況重新預(yù)測的項目凈收益抵償實際投資總額所需的時間。

（5）財務(wù)內(nèi)部收益率。反映項目實際獲利能力的重要動態(tài)評價指標(biāo)，是指根據(jù)項目實際發(fā)生的年凈現(xiàn)金流量和重新預(yù)測的項目生命期各年凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值總和為零時的折現(xiàn)率。

222經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)效益評價主要反映圍填海項目的核心經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的國民經(jīng)濟(jì)效益，共選取2項評價指標(biāo)。

（1）經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值。反映項目實際占用的單位投資對國民經(jīng)濟(jì)所做實際貢獻(xiàn)的相對指標(biāo)。是以項目計算期內(nèi)各年凈效益折算到計算期內(nèi)的現(xiàn)值之和。當(dāng)經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值大于零時，表明可以得到超額社會效益;反之，表明項目占用投資對國民經(jīng)濟(jì)所作實際凈貢獻(xiàn)達(dá)不到社會折現(xiàn)率的要求。

（2）經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比。根據(jù)項目評價期內(nèi)所獲得的效益與所支付的費(fèi)用的比值狀況來對項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價。當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比大于1時，表明項目實際投資效益較好;反之，投資效益較差。

223社會效益評價指標(biāo)

社會效益評價主要反映圍填海項目實施對居民生活、勞動就業(yè)等方面的影響，共選取2項評價指標(biāo)。

（1）公眾影響及滿意度。通過調(diào)查問卷的形式從是否有助于提升區(qū)域投資發(fā)展吸引力、是否區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成不良影響、是否給周邊居民造成安全隱患等方面開展評價，分為公眾滿意、較為滿意、不滿意3類。

（2）從業(yè)人員平均報酬水平。反映圍填海項目對于促進(jìn)城市居民收入增加的作用。對比分析項目從業(yè)人員平均報酬水平與同地區(qū)或同行業(yè)的平均報酬水平，分為高于、基本持平、低于3類。

23環(huán)境影響后評價指標(biāo)

涉海工程建設(shè)項目的海洋環(huán)境后評價一般包括海洋環(huán)境質(zhì)量影響、海洋水動力影響、污染物排放影響，與環(huán)境監(jiān)督管理措施實施等方面。鑒于多數(shù)用海密集區(qū)域中，單一項目所產(chǎn)生的海洋環(huán)境質(zhì)量和海洋水動力影響都無法剝離。故在后評價實踐應(yīng)用中，弱化上述兩方面的因素，將工程運(yùn)營后污染物排放和環(huán)境管理作為重點，分為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境管理3個方面開展后評價（表3）。

231環(huán)境保護(hù)后評價

環(huán)境保護(hù)后評價包含污染物總量控制執(zhí)行情況、企業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、對周邊海域水環(huán)境影響情況3項評價指標(biāo)。

（1）污染物總量控制執(zhí)行情況。是指用海項目建設(shè)運(yùn)營期間完成主要污染物總量控制目標(biāo)的情況。依據(jù)國家減排約束性指標(biāo)要求，化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化合物4項主要污染物的排放總量，分超出指標(biāo)要求、按期完成指標(biāo)要求、未完成指標(biāo)要求3類。

（2）污水排放達(dá)標(biāo)率。是指經(jīng)廢、污水處理并且能夠達(dá)到廢水排放標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)等級的工業(yè)污水處理量占項目工業(yè)污水排放總量的比重。依據(jù)《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 8978—1996），分符合相應(yīng)等級排放標(biāo)準(zhǔn)、不符合相應(yīng)等級排放標(biāo)準(zhǔn)2類。

（3）對周邊海域水質(zhì)的影響情況。是指項目建設(shè)施工或后期運(yùn)營期間對周邊海域海水水質(zhì)的影響情況。依據(jù)省級海洋功能區(qū)劃對功能區(qū)水質(zhì)要求，分為達(dá)到水質(zhì)要求且不劣于項目建設(shè)前、達(dá)到水質(zhì)要求但劣于項目建設(shè)前、未達(dá)到水質(zhì)要求3類。

232生態(tài)建設(shè)后評價

生態(tài)建設(shè)后評價包含固體廢棄物綜合利用率、工業(yè)用水重復(fù)利用率、可再生能源使用率3項評價指標(biāo)。

（1）固體廢棄物綜合利用率。是指項目運(yùn)營期間，通過回收、加工、循環(huán)、交換等方式，從固體廢棄物中提取或者使其轉(zhuǎn)化為可以利用的資源、能源和其他原材料的情況。依據(jù)各地環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)，分不低于規(guī)劃指標(biāo)、低于規(guī)劃指標(biāo)2類。

（2）工業(yè)用水重復(fù)利用率。是指項目運(yùn)營期間，通過循環(huán)使用、一水多用、串級使用等手段重復(fù)利用的生產(chǎn)用水的水量占工業(yè)用水總量的比重。依據(jù)各地環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)，分為不低于規(guī)劃指標(biāo)、低于規(guī)劃指標(biāo)2類。

（3）可再生能源使用率。是指項目運(yùn)營期間，使用風(fēng)能、太陽能等可再生清潔能源的情況。依據(jù)各地環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)，分為可再生能源使用率不低于規(guī)劃指標(biāo)、低于規(guī)劃指標(biāo)、未使用可再生能源3類。

233生態(tài)環(huán)境管理后評價

生態(tài)環(huán)境管理后評價包含清潔生產(chǎn)管理、環(huán)保投入程度、科技管理創(chuàng)新3類評價指標(biāo)。

（1）清潔生產(chǎn)管理。是指按照《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的相關(guān)要求，建設(shè)項目通過清潔生產(chǎn)驗收或?qū)徍说那闆r，分為通過、未通過2類。

（2）環(huán)保投入程度。是指項目運(yùn)營中環(huán)保設(shè)施配置與運(yùn)轉(zhuǎn)情況、環(huán)保資金投入情況。在后評價實踐中通過多個項目類比，以專家打分的方式進(jìn)行量化，分優(yōu)、良、中、差4類。

（3）科技管理創(chuàng)新。是指項目建設(shè)期的填海施工工藝、環(huán)保措施實施情況，及項目運(yùn)營期間的環(huán)保制度制定與落實情況。在后評價實踐中通過多個項目類比，以專家打分的方式進(jìn)行量化，分優(yōu)、良、中、差4類。

3圍填海建設(shè)項目后評價技術(shù)方法

31指標(biāo)權(quán)重確定方法

圍填海項目后評價中各類指標(biāo)的貢獻(xiàn)不同，指標(biāo)權(quán)重的細(xì)微變化會對整個后評價結(jié)果產(chǎn)生重大影響。在建設(shè)項目用海后評價實踐中，從評價指標(biāo)選取的角度出發(fā)，主要采用層次分析方法，建立指標(biāo)要素多級遞階結(jié)構(gòu)模型，通過同級要素兩兩比較建立判斷矩陣，并對單一層級下評價要素的相對權(quán)重進(jìn)行一致性檢驗，最終得出各類指標(biāo)權(quán)重。

32指標(biāo)分值計算方法

為加強(qiáng)建設(shè)項目用海后評價的可操作性、提高評價結(jié)論的客觀性，在后評價實踐中指標(biāo)分值的計算采用了分段量化取值的方法，通過評價值與基準(zhǔn)值的比較確定指標(biāo)的取值。

依據(jù)評價指標(biāo)的不同特點，各類指標(biāo)的基準(zhǔn)值和評價值也采用不同的方式確定。建設(shè)過程后評價主要依據(jù)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、功能區(qū)劃、項目批復(fù)等文件要求確定基準(zhǔn)值，并通過遙感解譯、現(xiàn)場踏勘等獲取評價值;社會經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境影響后評價則主要參照相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的平均值或預(yù)期值確定基準(zhǔn)值，并通過走訪調(diào)查、項目公告資料查詢等獲取評價值。

33綜合評價分析

為客觀解釋圍填海建設(shè)項目后評價結(jié)論，便于多個后評價項目的比較，假設(shè)評價分值呈正態(tài)分布，確定分級評價結(jié)論。同時，對于重大的圍填海建設(shè)項目，應(yīng)同時編制后評價分析報告，詳細(xì)闡述各評價環(huán)節(jié)中項目的優(yōu)勢與不足，總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，提出促進(jìn)項目用海效益提升的意見建議，確保評價結(jié)論發(fā)揮實效。

4結(jié)論與展望

當(dāng)前，國家正在推動建立健全海域使用全過程監(jiān)管體系，全面加強(qiáng)對項目用海事前、事中、事后的管理。對于圍填海項目事前的規(guī)劃、論證與環(huán)評，事中的審查、批復(fù)與動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測等均已建立了較為完善的管理制度[7]，但填海項目竣工驗收后地面施工建設(shè)周期是否過長、項目是否分期施工建設(shè)、實際用地指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)、項目實際盈利能力如何、環(huán)境保護(hù)措施是否得當(dāng)?shù)确N種問題尚缺乏后續(xù)的監(jiān)督、管理和評價[8]。建立圍填海建設(shè)項目后評價體系將是實施圍填海項目事后監(jiān)管的重要抓手，一方面對后續(xù)項目可能出現(xiàn)的問題提出警示，同時后評價結(jié)論也將成為實施項目監(jiān)管和整改的重要依據(jù)。

筆者依托本研究提出的圍填海建設(shè)項目后評價體系，開展了天津海域重大圍填海建設(shè)項目后評價實踐，取得了較好的應(yīng)用效果。從實踐工作來看，數(shù)據(jù)資料的采集和分析是評價的難點所在，依托后評價制度體系，盡早介入項目實施過程，建立常態(tài)化的后評價數(shù)據(jù)填報渠道，將有助于推進(jìn)單個圍填海項目和集中圍填海區(qū)域后評價工作客觀有序地開展。

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