于連莉 羅研 劉曉東 梁濤

摘要：資源環(huán)境承載力評價(jià)（簡稱“承載力評價(jià)”）和國土開發(fā)適宜性評價(jià)（簡稱“適宜性評價(jià)”）是國土空間規(guī)劃編制的科學(xué)基礎(chǔ)支撐。本文是基于《青島市“多規(guī)合一”空間規(guī)劃（2016—2035年）》評價(jià)工作，從要素分析、因子選取、指標(biāo)計(jì)算、閾值確定、權(quán)重確定、等級劃分等方面構(gòu)建了青島市基礎(chǔ)評價(jià)的技術(shù)框架，著重解決基礎(chǔ)評價(jià)的交互關(guān)系、陸海統(tǒng)籌，提出功能適用性的初步建議，為國土空間規(guī)劃編制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；多規(guī)合一；環(huán)境資源承載力評價(jià)；國土開發(fā)適宜性評價(jià)；陸海統(tǒng)籌；青島市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.10.004？中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2019）10-0017-10？文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Basic Evaluation of Spatial Planning from the Perspective of Ecological Civilization： Taking Qingdaos "Multi-regulation" Spatial Planning as an Example

YU Lianli， LUO Yan， LIU Xiaodong， LIANG Tao

[Abstract] Resource and environmental carrying capacity evaluation （referred to as "capacity evaluation"） and land development suitability evaluation （referred to as "suitability evaluation"） is the scientific basis for the preparation of national territorial and spatial planning. This paper is based on the evaluation of "Multi-integration Space Planning" in Qingdao， and constructs the technical framework of Qingdao basic evaluation from the aspects of， factor analysis， factor selection， index calculation， threshold determination， weight determination and grade division. The interactive relationship of basic evaluation， land and sea planning， and preliminary suggestions for functional applicability lay a solid foundation for the preparation of territorial and spatial planning.

[Keywords] territorial and spatial planning； multi-regulation； environmental resource carrying capacity evaluation； land development suitability evaluation； land and sea integration； Qingdao City

引言

習(xí)總書記始終高度重視生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八大以來，總書記站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，深刻指出生態(tài)文明建設(shè)“關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來”[1] ，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”[2]。十九大更是明確了“建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”[3]的要求，美麗中國實(shí)現(xiàn)“遵循國土開發(fā)與承載能力相匹配”的理念，“加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)?！盵4] 開展陸海全覆蓋的承載力和適宜性兩項(xiàng)基礎(chǔ)評價(jià)，對于“健全國土空間管制制度，優(yōu)化空間組織和結(jié)構(gòu)布局，提高發(fā)展質(zhì)量和資源利用效率，形成可持續(xù)發(fā)展的美麗國土空間”[5]具有重要意義。

1基礎(chǔ)評價(jià)應(yīng)用現(xiàn)狀

1.1基礎(chǔ)評價(jià)的發(fā)展脈絡(luò)梳理

對國土空間進(jìn)行精細(xì)評價(jià)慣而有之，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十七條明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍。”[6]也同樣是在2008年，《省級主體功能區(qū)技術(shù)規(guī)程》明確了可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境等十項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，旨在全面摸清空間本底條件，隨后，發(fā)改、住建、國土、環(huán)保等部門陸續(xù)出臺評價(jià)規(guī)程，不斷嘗試對國土空間資源全面、精細(xì)和科學(xué)地評價(jià)。2018年《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱“三定”方案）明確“開展基礎(chǔ)評價(jià)，建立國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系”[7]。由此，基礎(chǔ)評價(jià)成為后續(xù)國土空間規(guī)劃的必然支撐，探索在全國推廣，符合行政邏輯的評價(jià)方法研究推上了議程（見表1）。

1.2案例實(shí)踐

1.2.1寧夏回族自治區(qū)

（1）資源環(huán)境承載能力評價(jià)

參照《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法》，結(jié)合寧夏實(shí)際，以市縣為基本單元，對全區(qū)土地資源壓力、水資源開發(fā)利用、生態(tài)系統(tǒng)健康度、生態(tài)系統(tǒng)功能等方面進(jìn)行評價(jià)，給出各個(gè)單元的自然資源承載壓力狀況。

（2）國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)

對各市縣地形地勢、交通干線影響、區(qū)位優(yōu)勢等7項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行基礎(chǔ)評價(jià)和集成評價(jià)，確定國土空間開發(fā)的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能適宜性。B0996971-508C-4DDA-BB80-7F87D9AE5A15

1.2.2四川省國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)

以“自然生態(tài)約束+發(fā)展基礎(chǔ)”為重點(diǎn)評價(jià)方向，制定了地形地貌適宜性、區(qū)位優(yōu)勢等5項(xiàng)適宜性指標(biāo)和自然災(zāi)害影響、可利用水資源等5項(xiàng)約束性指標(biāo)[13]。

1.3目前基礎(chǔ)評價(jià)存在的問題

（1）對于資源環(huán)境承載力和國土開發(fā)適宜性評價(jià)之間的耦合關(guān)系不明晰。從各地實(shí)踐來看，承載力對于開發(fā)適宜性的約束關(guān)系、支撐作用不明晰，造成兩類評價(jià)在實(shí)際應(yīng)用上相互脫節(jié)。

（2）國內(nèi)目前缺乏海陸統(tǒng)籌交互評價(jià)的實(shí)踐案例。對于海陸統(tǒng)籌的問題，評價(jià)的難點(diǎn)在于海陸邊界不清晰，陸海割裂評價(jià)，后期難以統(tǒng)籌等問題。

（3）研究成果的可比性和科學(xué)性有待加強(qiáng)。評價(jià)理論和指標(biāo)繁多，偏技術(shù)口徑，缺乏行政邏輯。指標(biāo)選擇和部分指標(biāo)適宜性分級標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏嚴(yán)密的理論推演，有較強(qiáng)的主觀隨意性。

（4）適宜性等級劃分各地差異較大，劃分結(jié)果往往因劃分而劃分，或者與現(xiàn)行空間管制政策銜接不夠，對應(yīng)關(guān)系不清晰。

（5）在評價(jià)中村鎮(zhèn)空間往往呈現(xiàn)“散布量大”的特點(diǎn)，尤其是村莊建設(shè)空間雖對生態(tài)本底干預(yù)較為輕微，但總量往往驚人，如何在三區(qū)劃定中確保鄉(xiāng)村振興的空間載體，也是基礎(chǔ)評價(jià)要解決的難題。

基于以上，青島市空間規(guī)劃從明晰評價(jià)內(nèi)涵、探索交互關(guān)系、統(tǒng)籌海陸評價(jià)、多點(diǎn)支撐規(guī)劃等幾個(gè)方面進(jìn)行了探索。

2基礎(chǔ)評價(jià)技術(shù)方法在青島的應(yīng)用

2.1明晰評價(jià)內(nèi)涵

2.1.1資源環(huán)境承載力評價(jià)

資源環(huán)境承載能力是承載人類活動的環(huán)境容量極限、自然資源上限和生活服務(wù)功能底線的總和。

承載能力評價(jià)就是在自然環(huán)境不受危害或維系良好生態(tài)系統(tǒng)的前提下，確定一定地域空間可以承載的最大環(huán)境污染物排放量、資源開發(fā)強(qiáng)度，以及可以提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力[14]，旨在確定資源利用上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)基線。

2.1.2國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)

適宜性評價(jià)是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展各單項(xiàng)指標(biāo)和資源環(huán)境約束性評價(jià)的基礎(chǔ)上，面向空間規(guī)劃對生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等各類開發(fā)與保護(hù)功能的類型、適宜程度進(jìn)行的綜合評價(jià)[15] ，旨在判斷是否適宜開發(fā)、何種方式開發(fā)和開發(fā)強(qiáng)度控制。

2.2評價(jià)指標(biāo)確定

2.2.1資源環(huán)境承載力評價(jià)

指標(biāo)確定綜合考慮到尊重自然規(guī)律、把握整體、突出重點(diǎn)等原則，最終確定海陸土地可利用度、自然地理?xiàng)l件、水資源豐度、生態(tài)敏感度、環(huán)境納污能力、建設(shè)用?？臻g承載力、海洋生物資源承載力、海洋生態(tài)環(huán)境承載力、無居民海島承載力9項(xiàng)指標(biāo)24項(xiàng)因子，對全域陸海資源環(huán)境承載力進(jìn)行評價(jià)（見圖1、表2）。

2.2.2國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)

堅(jiān)持發(fā)展和保護(hù)相協(xié)調(diào)，將保護(hù)作為發(fā)展的基本前提，選取后備適宜用地潛力、人均水資源開發(fā)利用潛力、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)度、環(huán)境脅迫度、人口集聚水平、城鎮(zhèn)建成區(qū)發(fā)展?fàn)顟B(tài)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展水平、交通優(yōu)勢度評價(jià)、能源保障度、建設(shè)用?？臻g適宜性評價(jià)、海洋生物資源利用適宜性評價(jià)、海洋生態(tài)空間適宜性評價(jià)12項(xiàng)指標(biāo)40項(xiàng)因子，對國土開發(fā)適宜性進(jìn)行評價(jià)（見圖2、表3）。

2.3三區(qū)初步劃定

針對陸域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)不同功能需求對空間資源的訴求，精心選取指標(biāo)進(jìn)行綜合集成，通過承載能力評價(jià)指標(biāo)的修正，最終確定各類功能適宜性綜合等級。海域基礎(chǔ)評價(jià)耦合則是通過調(diào)整海域開發(fā)適宜性評價(jià)的閾值方法來實(shí)現(xiàn)。

2.3.1陸域評價(jià)集成

（1）陸域生態(tài)功能適宜性集成

陸域選取資源環(huán)境承載能力評價(jià)中的土地可利用度、生態(tài)敏感度、自然地理?xiàng)l件，以及國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)中的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)度評價(jià)指標(biāo)，結(jié)合局域生態(tài)問題，采用判別矩陣進(jìn)行生態(tài)功能適宜性的綜合集成（見圖3）。

（2）陸域農(nóng)業(yè)功能適宜性集成

選取資源環(huán)境承載能力評價(jià)中土地可利用度和水資源豐度評價(jià)指標(biāo)，引入農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件、永久基本農(nóng)田分布、耕地質(zhì)量等因素，采用判別矩陣進(jìn)行農(nóng)業(yè)功能適宜性的綜合集成（見圖4）。

（3）陸域城鎮(zhèn)功能適宜性集成

選取國土空間開發(fā)適宜性九項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，采用多維矢量距離的方法進(jìn)行綜合集成，使用自然斷裂、專家知識等方法進(jìn)行適宜性等級初步劃分，引入資源環(huán)境承載能力五項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，對等級初步劃分結(jié)果進(jìn)行修正，完成城鎮(zhèn)功能適宜性的綜合集成（見圖5）。

2.3.2海域評價(jià)集成

基于海域承載力評價(jià)結(jié)果，通過調(diào)整閾值的方法，完善適宜性評價(jià)結(jié)果，并與山東省海洋功能區(qū)劃、青島市海洋功能區(qū)劃、山東省人工漁礁規(guī)劃、青島港港口總體規(guī)劃等相關(guān)涉海規(guī)劃進(jìn)行符合性和協(xié)調(diào)性分析，之后與陸域統(tǒng)籌分析 ，最終科學(xué)確定海域三類空間的分布、規(guī)模（見表4、圖6、圖7）。

2.3.3陸海三區(qū)初劃B0996971-508C-4DDA-BB80-7F87D9AE5A15

基于陸海生態(tài)、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、城鎮(zhèn)建設(shè)功能適宜性評價(jià)結(jié)果，通過陸域矩陣判斷、陸海重疊區(qū)域的評價(jià)矛盾消除，初步劃定青島市三類空間適宜范圍，綜合反映青島市國土空間開發(fā)保護(hù)格局和優(yōu)化調(diào)整方向（見圖8）。

3青島市基礎(chǔ)評價(jià)探索啟示

3.1三類空間的海陸統(tǒng)籌

（1）針對陸海生態(tài)環(huán)境問題，充分考慮了海洋的生態(tài)作用，將海洋生態(tài)功能區(qū)作為特級生態(tài)源，從生態(tài)系統(tǒng)角度構(gòu)建陸海一體化的生態(tài)安全格局，實(shí)現(xiàn)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題有效控制。

（2）評價(jià)之初，陸域評價(jià)向海一側(cè)的邊界為行政界線，海域評價(jià)向陸一側(cè)的邊界為省政府批準(zhǔn)確定的海岸線，范圍重疊的面積約544平方公里，其中空間分類一致的區(qū)域面積約463平方公里，空間分類沖突區(qū)域約81平方公里。在對海岸線現(xiàn)狀進(jìn)行現(xiàn)場踏勘基礎(chǔ)上，形成了陸海統(tǒng)籌的工作岸線，同時(shí)對于陸海評價(jià)結(jié)果進(jìn)行一致性審查，較好解決了陸海功能定位矛盾沖突問題。

（3）在評價(jià)指標(biāo)的選取中考慮到海陸交互作用，在環(huán)境、自然災(zāi)害、交通方面選取了交互指標(biāo)。

3.2明確了兩個(gè)評價(jià)的關(guān)系

兩個(gè)評價(jià)具有耦合聯(lián)系，并不是兩個(gè)獨(dú)立的評價(jià)。盡管資源承載力評價(jià)關(guān)心的是資源利用上線，從定量到定性的評價(jià)結(jié)果，是可以為后續(xù)的空間開發(fā)適應(yīng)性評價(jià)進(jìn)行矯正和完善的[16]。兩個(gè)評價(jià)之間耦合的結(jié)果，可以為空間規(guī)劃提供用地的適宜性分區(qū)，開發(fā)的限制性分類，以及風(fēng)險(xiǎn)的警示性分級。

3.3對空間規(guī)劃形成有效的支撐

對空間規(guī)劃支撐的出口有三個(gè)方面。首先基于空間開發(fā)適宜性評價(jià)，可以獲得核心成果——三類空間的初步判定。還有三類衍生成果，即監(jiān)測預(yù)警、適宜規(guī)模和生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)。

3.4農(nóng)業(yè)空間的彈性處理

將農(nóng)村建設(shè)空間、耕地及農(nóng)業(yè)相關(guān)空間劃為農(nóng)業(yè)空間，為后續(xù)鄉(xiāng)村振興留有相對充裕的空間用地和足夠的彈性。

4結(jié)語

青島市基礎(chǔ)評價(jià)在實(shí)踐中注重兼顧剛性限制和彈性約束，既有高程、坡度等剛性限制條件，又有評價(jià)區(qū)域內(nèi)橫向比較的彈性閾值設(shè)置，使得評價(jià)結(jié)果更為客觀，符合地方實(shí)際；注重明確環(huán)境短板和比較優(yōu)勢，不但能夠準(zhǔn)確判斷出區(qū)域的限制性因素和短板問題，以及由此產(chǎn)生的量與區(qū)位的關(guān)系，而且能在評價(jià)區(qū)域內(nèi)部形成差異化比較，可為不同功能分區(qū)相關(guān)管控措施制定提供基礎(chǔ)支撐；針對性和可操作性并重，評價(jià)指標(biāo)既有普適性，又有針對性，方法簡單、可操作性強(qiáng)，尤其是三類空間初劃成果，為三線劃定奠定基礎(chǔ)，同時(shí)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和適宜規(guī)模容量等方面提供支撐。

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