宋群 楊坤 陳嘯

摘要：我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝階段，人民的健康需求與日俱增，但我國人口老齡化日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老問題成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的重要問題之一。2018年，我國60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到17? .9%，老齡化程度上升態(tài)勢(shì)較為迅速，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)需求不斷擴(kuò)大，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量要求也不斷提高。日本等發(fā)達(dá)國家早于我國數(shù)十年進(jìn)入了老齡化社會(huì)，其養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)歷了較為長(zhǎng)期的發(fā)展，并形成了較為完善的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系。本文介紹了日本、新加坡、英國和德國等發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建適應(yīng)我國發(fā)展需求的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系提高了參考。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供給市場(chǎng)監(jiān)管保險(xiǎn)公益

一、日本：以政府加公私合辦為主的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，一個(gè)國家或地區(qū)在60歲以上的人口比例達(dá)到10%，65歲及以上的人口比例達(dá)到7%以上，即可被稱為老齡化的社會(huì);65歲及以上的人口比例達(dá)到14%即可稱為老齡社會(huì);65歲及以上的人口比例超過20%，則可以被稱為過度老齡社會(huì)。日本在1970年就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，1994年進(jìn)入老齡社會(huì)，2006年成為世界上最早邁入超老齡社會(huì)的國家之一。日本社會(huì)的老齡化速度是全球少有的，為應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)，日本構(gòu)建了結(jié)構(gòu)完善、門類齊全的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，積累了很多經(jīng)驗(yàn)。

（一）完善的政府管理體系

日本政府在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中扮演了重要角色，在立法與行政上重視對(duì)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持、鼓勵(lì)、規(guī)范和引導(dǎo)，確立了較為完善的政府管理框架。

完善法規(guī)。20世紀(jì)50年代以來，日本政府針對(duì)老齡化制定了一系列法律，如1959年《國民年金法》、1963年《老年人福利法》、1982年《老年人保健法》、1987年《社會(huì)福利及介護(hù)士法》、1992年《社會(huì)人才確保法》、1995年《高老齡社會(huì)對(duì)策基本法》、1997年《介護(hù)保險(xiǎn)法》、2004年《護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)法》等，搭建了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律框架，從法律上保障了老年人權(quán)利，規(guī)范了老年服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)和從業(yè)人員的權(quán)益。1989年制定了《促進(jìn)老年人健康與福利的十年規(guī)劃戰(zhàn)略》（即《黃金計(jì)劃》），完善了社會(huì)保障制度;1994年制定了《新黃金計(jì)劃》，確立了社會(huì)養(yǎng)老的基本原則;2002年又推出了《21世紀(jì)黃金計(jì)劃》，構(gòu)建面向全體公民的養(yǎng)老服務(wù)體系。2011年日本大幅修訂《關(guān)于保障老年人住房穩(wěn)定的法律》（俗稱《老年人住宅法》），為老年人住房穩(wěn)定事業(yè)提供直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和金融優(yōu)惠。

加強(qiáng)指導(dǎo)管理。日本設(shè)有內(nèi)閣總理擔(dān)任負(fù)責(zé)人，內(nèi)閣官房長(zhǎng)官、相關(guān)行政部門部長(zhǎng)組成的“高齡社會(huì)對(duì)策會(huì)議”，負(fù)責(zé)制定和審議高齡社會(huì)養(yǎng)老策略，協(xié)調(diào)各部門行動(dòng)。日本勞動(dòng)厚生省承擔(dān)國民健康、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障等職責(zé)，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主管部門，管理全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法人和協(xié)會(huì)組織，出臺(tái)機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，為機(jī)構(gòu)建設(shè)提供支援和指導(dǎo)。

（二）公私結(jié)合的產(chǎn)業(yè)供給

日本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從性質(zhì)上分為公辦、民辦、官民協(xié)作三種類型，形成了以公私結(jié)合的產(chǎn)業(yè)供給模式。公辦主導(dǎo)的運(yùn)營(yíng)主體包括社會(huì)福祉法人、社會(huì)福祉協(xié)會(huì)和醫(yī)療法人等。社會(huì)福祉法人是日本最大的福祉提供主體，主要負(fù)責(zé)特別養(yǎng)護(hù)老人院、上門護(hù)理服務(wù)等，其運(yùn)營(yíng)的福祉設(shè)施約占日本福利設(shè)施的45%。社會(huì)福祉協(xié)會(huì)原則上為具有自主性的民間組織，但由于是以行政主導(dǎo)設(shè)立的，因此行政色彩較強(qiáng)。醫(yī)療法人包括醫(yī)院、診療所以及護(hù)理老人保健設(shè)施。民辦運(yùn)營(yíng)主體是20世紀(jì)80年代興起的以營(yíng)利為目的從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。根據(jù)日本老年人住宅財(cái)團(tuán)的2011年的調(diào)查，服務(wù)型老年人住宅中，以股份公司和有限公司為法人的比例超過了70%。官民協(xié)作的運(yùn)營(yíng)主體包括農(nóng)業(yè)協(xié)同組、生活協(xié)同組等非營(yíng)利團(tuán)體以及非營(yíng)利活動(dòng)法人等組織。農(nóng)業(yè)協(xié)同組、生活協(xié)同組原非提供護(hù)理服務(wù)的組織，但隨著老齡化加劇發(fā)展也增加了老人護(hù)理服務(wù)，并形成一定規(guī)模。非營(yíng)利活動(dòng)組織的主要目的是在地區(qū)內(nèi)建立一種護(hù)理服務(wù)需求與供給的循環(huán)體系，地區(qū)居民本身作為護(hù)理服務(wù)提供者的同時(shí)，也是護(hù)理服務(wù)的受益者，提供以居民參與型的福祉服務(wù)，提供護(hù)理服務(wù)的主體為中老年女性。

日本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給類型多樣，按照提供的服務(wù)類型可以分為主要提供設(shè)施服務(wù)的護(hù)理機(jī)構(gòu)、主要提供居家服務(wù)的居家服務(wù)事業(yè)所和居家護(hù)理支援事業(yè)所三大類。各類型機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容明確，均集不同服務(wù)于一體，有效滿足了不同老人的多樣化需求。

護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括特別養(yǎng)護(hù)老人院、護(hù)理老人保健機(jī)構(gòu)、護(hù)理療養(yǎng)型醫(yī)療機(jī)構(gòu)。特別養(yǎng)護(hù)老人院由社會(huì)福祉法人及地方自治團(tuán)體等運(yùn)營(yíng)的公辦護(hù)理設(shè)施，可以享受由國家給予的補(bǔ)助，入住者只要負(fù)擔(dān)較少的費(fèi)用就可以長(zhǎng)期入住。該設(shè)施入住對(duì)象原則上年齡在65歲以上，以處在臥床不起狀態(tài)需要護(hù)理程度較重的老人為中心。服務(wù)內(nèi)容包括提供飲食、排泄援助等護(hù)理服務(wù)。入住者不需要繳納初期費(fèi)用，根據(jù)護(hù)理級(jí)別的不同，入住者繳納的設(shè)施服務(wù)費(fèi)也不同。護(hù)理老人保健機(jī)構(gòu)由醫(yī)療法人和社會(huì)福祉法人等公共機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，因此通常提供的服務(wù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)較少。入住對(duì)象原則上為護(hù)理認(rèn)定結(jié)果為“要護(hù)理1級(jí)”以上的65歲以上老人，主要為雖不必住院但在醫(yī)療管理之下需要照護(hù)、護(hù)理及康復(fù)訓(xùn)練的護(hù)理程度較重的群體，收入和資產(chǎn)較少的入住者作為優(yōu)先使用該設(shè)施的對(duì)象。護(hù)理老人保健機(jī)構(gòu)是以在醫(yī)院接受急救治療后的患者為對(duì)象，為了他們能恢復(fù)居家生活而設(shè)立的醫(yī)院與家之間的中間醫(yī)療設(shè)施。該設(shè)施入住時(shí)間較短，一般為3個(gè)月至1年。提供的服務(wù)主要有照護(hù)、醫(yī)療護(hù)理、機(jī)能訓(xùn)練及其他必要的醫(yī)療和日常生活服務(wù)。入住者不需要支付初期費(fèi)用，但要負(fù)擔(dān)每月的設(shè)施服務(wù)費(fèi)和生活費(fèi)。入住者繳納設(shè)施服務(wù)費(fèi)根據(jù)護(hù)理級(jí)別不同而不同。由于需要追加由護(hù)士和理療師提供的服務(wù)費(fèi)用，所以通常比特別養(yǎng)護(hù)老人院的費(fèi)用高。護(hù)理療養(yǎng)型醫(yī)療機(jī)構(gòu)由醫(yī)院和診療所等機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，分為面向重度要護(hù)理者的護(hù)理療養(yǎng)病床和面向重度癡呆癥患者的老年性癡呆癥疾患療養(yǎng)病床。該設(shè)施的入住對(duì)象包括在醫(yī)學(xué)管理上被認(rèn)定為“要護(hù)理1級(jí)”以上、65歲以上的老年人或者被認(rèn)定為“不需要長(zhǎng)期住院”的老年人。服務(wù)內(nèi)容主要包括醫(yī)生診療、由醫(yī)生和護(hù)士進(jìn)行的療養(yǎng)管理和照護(hù)、醫(yī)學(xué)上所需的護(hù)理、醫(yī)療照料、機(jī)能訓(xùn)練指導(dǎo)員和生活咨詢員進(jìn)行的恢復(fù)期康復(fù)訓(xùn)練、護(hù)理從業(yè)人員進(jìn)行的護(hù)理服務(wù)等。入住者同樣不需要支付初期費(fèi)用，每月自己負(fù)擔(dān)的費(fèi)用包括設(shè)施服務(wù)費(fèi)與生活費(fèi)，費(fèi)用水平在上述三種機(jī)構(gòu)中最高。

居家服務(wù)事業(yè)所主要包括民辦老人院、附帶服務(wù)型老人住宅、癡呆老人照料之家等。民辦老人院由民間事業(yè)者和特別非營(yíng)利活動(dòng)法人等運(yùn)營(yíng)，大致分為護(hù)理型民辦老人院、住宅型民辦老人院及健康型民辦老人院。護(hù)理型民辦老人院可細(xì)分為混合型和護(hù)理專用型，混合型一般接受能夠自理的老人，護(hù)理專用型接受患老年癡呆或臥床不起等重度需要護(hù)理狀態(tài)的老人;住宅型民辦老人院基本上以能夠自理的老人為對(duì)象;健康型民辦老人院基本上以能夠自理的老人為對(duì)象。健康型民辦老人院服務(wù)包括守護(hù)、飲食、打掃、洗衣等日常生活照料服務(wù)、緊急應(yīng)對(duì)等服務(wù)。住宅型民辦老人院可由外部護(hù)理事業(yè)團(tuán)體提供入浴和飲食照顧、康復(fù)訓(xùn)練、咨詢等服務(wù)，而護(hù)理型民辦老人院提供上述全部服務(wù)。入住以上三種民辦老人院都需要繳納初期費(fèi)用和每月利用費(fèi)。附帶服務(wù)型老人住宅為居家困難者及等待入住特別養(yǎng)護(hù)老人院等護(hù)理設(shè)施的老人或出院患者提供服務(wù)的場(chǎng)所，分為一般型和護(hù)理型。一般型主要以能夠自理、需要支援的老人為對(duì)象，護(hù)理型主要以輕度需要護(hù)理的老人為對(duì)象。提供的服務(wù)包括由常駐護(hù)理從業(yè)人員定期巡視守護(hù)，以確認(rèn)其是否安全，向其接受醫(yī)生等進(jìn)行生活方面的咨詢等。一般型設(shè)施中需要護(hù)理的老人可以獲得日間照料服務(wù)或上門護(hù)理服務(wù)，護(hù)理型設(shè)施可接受由護(hù)理從業(yè)人員向其提供飲食、打掃、洗衣等護(hù)理，還可以接受機(jī)能訓(xùn)練指導(dǎo)員向其提供康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)。入住該類設(shè)施需要繳納初期費(fèi)用和每月利用費(fèi)。癡呆老人照料之家由社會(huì)福祉法人、地方自治團(tuán)體和非營(yíng)利活動(dòng)法人等運(yùn)營(yíng)，是一種以“官民協(xié)作”為主導(dǎo)的護(hù)理服務(wù)。這是一種以5～9人為單位的老年人小規(guī)模共同生活設(shè)施，服務(wù)對(duì)象以65歲以上并“要支援2級(jí)”或“要護(hù)理1級(jí)”以上的輕度、中度癡呆癥患者。服務(wù)包括癡呆癥專業(yè)護(hù)理人員提供的守護(hù)、飲食、打掃、洗衣、機(jī)能訓(xùn)練和緊急應(yīng)對(duì)等服務(wù)。入住者需要繳納初期費(fèi)用、每月利用費(fèi)和生活費(fèi)。

居家護(hù)理支援事業(yè)團(tuán)體是為需要護(hù)理的人能夠利用適當(dāng)?shù)姆?wù)，對(duì)本人或其家屬進(jìn)行咨詢，制作并修改護(hù)理服務(wù)利用計(jì)劃以及與護(hù)理服務(wù)事業(yè)團(tuán)體和護(hù)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系溝通等工作。

（三）細(xì)致標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估運(yùn)營(yíng)

為了保證供給機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，日本建立了完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估體系和標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營(yíng)體系，同時(shí)強(qiáng)調(diào)提高服務(wù)的人性化水平。

開展評(píng)估。日本建立了入住老人評(píng)估制度，由專業(yè)人士對(duì)申請(qǐng)者身心狀況、行為能力和生活能力進(jìn)行數(shù)十項(xiàng)的調(diào)查評(píng)估，并輔之以醫(yī)療調(diào)查，最終確定入住資格和等級(jí)。為提高機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)質(zhì)量，建立了評(píng)估體系，開展機(jī)構(gòu)自評(píng)、老人評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)。自評(píng)，主要由機(jī)構(gòu)自身遵照政府法規(guī)和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從結(jié)構(gòu)、管理和服務(wù)等方面進(jìn)行;老人評(píng)價(jià)，從受服務(wù)者體驗(yàn)和感受出發(fā)進(jìn)行過程及結(jié)果評(píng)價(jià);第三方評(píng)價(jià)，由縣區(qū)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、質(zhì)量監(jiān)督組織和醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)人員組成，主要從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的構(gòu)成、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)過程和結(jié)果等方面展開。評(píng)估結(jié)果在官方網(wǎng)站公布，全體公民可在線查詢，老人及家屬可依據(jù)評(píng)估情況選擇入住機(jī)構(gòu)。評(píng)估有利于監(jiān)督養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、保障老年人權(quán)益和服務(wù)政府決策。

標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營(yíng)。日本厚生勞動(dòng)省針對(duì)各類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特點(diǎn)制定了涵蓋設(shè)施、人員配備及運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，其中營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)另行制定標(biāo)準(zhǔn)。每種類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員數(shù)量等嚴(yán)格執(zhí)行配備標(biāo)準(zhǔn)。以特別養(yǎng)護(hù)老人院為例，要求每50名老人配備工作人員15名，其中院長(zhǎng)、辦公人員、看護(hù)人員、營(yíng)養(yǎng)師、生活指導(dǎo)員、醫(yī)生（可兼職）各1名，廚師4名，護(hù)理人員5名。在建筑設(shè)計(jì)方面，對(duì)機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施和安全設(shè)施都有明確的標(biāo)準(zhǔn)。為確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和入住老人雙方的權(quán)益，日本建立了契約制度。政府部門制定契約藍(lán)本，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、注意事項(xiàng)和糾紛解決等條款予以詳細(xì)規(guī)定。契約具有法律合同效力，以約束不當(dāng)行為，規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。

人性化服務(wù)。日本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選址遠(yuǎn)離城市喧囂，但要求交通便利且靠近醫(yī)院。機(jī)構(gòu)內(nèi)電梯、桌椅、餐具、浴室、床鋪等設(shè)施按照老年人特點(diǎn)設(shè)置，處處體現(xiàn)老年人感受和需求。入住機(jī)構(gòu)的老人可以享受到人性化服務(wù)，甚至一些細(xì)節(jié)都體現(xiàn)關(guān)懷。比如：餐飲搭配方案具體到人，護(hù)理記錄詳細(xì)標(biāo)明每個(gè)老人注意事項(xiàng);服務(wù)者要求使用敬語、微笑表情，會(huì)養(yǎng)殖花草;如果入住老人離世，機(jī)構(gòu)人員會(huì)根據(jù)家屬要求設(shè)計(jì)告別方案，親自獻(xiàn)花并參加遺體告別，尊重逝者，安撫家人。日本老年人立法體現(xiàn)倫理道德，追求人性和法治的結(jié)合，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)充分考慮不同老年人需求，服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)將老人感受和滿意度作為重要依據(jù)。

二、新加坡：以中央公積金加社會(huì)供給為主的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

新加坡現(xiàn)有60周歲以上老人超過100萬人，占總?cè)丝跀?shù)的20%，到2020年將達(dá)26? .5%，到2030年將達(dá)35? .6%，到2050年將達(dá)39? .6%。新加坡也是世界上老齡化速度最快的國家之一，按65歲以上人口占比從7%上升到14%所用時(shí)間來測(cè)算，法國用了115年、美國用了69年、中國用了26年，而新加坡僅僅用了19年。為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，新加坡建立了政府統(tǒng)籌的中央公積金制，形成了多方參與的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)老齡事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步發(fā)展。

（一）政府統(tǒng)籌的中央公積金制

新加坡鼓勵(lì)國人自力更生和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、機(jī)會(huì)均等，政府給予支持。新加坡政府推出中央公積金制度，明確所有受雇的新加坡公民和永久居民都強(qiáng)制加入的一項(xiàng)完全積累強(qiáng)制儲(chǔ)蓄計(jì)劃，并實(shí)行會(huì)員制，涵蓋不同收入水平的大多數(shù)國人，形成以中央公積金制度為核心的健全的養(yǎng)老保障制度和運(yùn)作體系，較好解決了公民養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等難題。

中央公積金局的任務(wù)是確保新加坡公民能享有終身入息、有能力支付醫(yī)療保健開銷、購買組屋等，最終為公民提供晚年生活保障。新加坡明確無論是雇主還是雇員，都必須參加中央公積金計(jì)劃，雇員按月薪的一定比例按時(shí)足額繳納公積金，并計(jì)入會(huì)員個(gè)人賬號(hào)。會(huì)員到了法定年齡或喪失勞動(dòng)力時(shí)方可提取使用。該國的公積金繳費(fèi)率為37%，其中雇員為20%，雇主為17%，所繳款項(xiàng)存入雇員普通戶頭、特別戶頭、保健儲(chǔ)蓄戶頭的三個(gè)公積金戶頭。同時(shí)，政府依據(jù)會(huì)員公積金繳存情況推出了組屋購屋計(jì)劃、公積金終身入息計(jì)劃、就業(yè)入息補(bǔ)助計(jì)劃、樂齡補(bǔ)貼計(jì)劃等，其中的樂齡補(bǔ)貼計(jì)劃是指政府撥款為低收入老人提供現(xiàn)金補(bǔ)助，以幫助他們應(yīng)付退休生活開支，政府還根據(jù)老人一生收入水平、組屋類型和家人提供資助或依靠等給予樂齡補(bǔ)貼。

醫(yī)療保障方面，通過保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃、健保雙全計(jì)劃、保健基金計(jì)劃等保障老人就醫(yī)。如保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃規(guī)定病人在政府辦的基層社區(qū)醫(yī)院住院只需繳納15%的住院費(fèi)，無能力繳納者可向政府申請(qǐng)補(bǔ)助或申請(qǐng)全免，60歲以上老人在公立醫(yī)院看病只需繳納一般的門診費(fèi)和基本藥費(fèi)。健保雙全計(jì)劃是一項(xiàng)大病醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，規(guī)定會(huì)員以公積金保健儲(chǔ)蓄賬戶的存款投保，確保會(huì)員有能力支付重病治療和長(zhǎng)期住院而保健儲(chǔ)蓄不足的費(fèi)用。由此，為老人提供了健全醫(yī)療保障網(wǎng)。

住房保障方面，中央公積金積極介入低收入階層的住房保障，規(guī)定低收入會(huì)員可以動(dòng)用公積金普通戶頭的存款作為購房首付。新加坡建屋發(fā)展局在設(shè)計(jì)建造組屋時(shí)，專門設(shè)計(jì)了適合幾代同堂的戶型，并在購房?jī)r(jià)格上給予優(yōu)惠。推出“樂齡公寓”計(jì)劃，讓老人在購買組屋上又多了一種選擇，這些樂齡公寓一般建在成熟社區(qū)內(nèi)，各種設(shè)施齊全完善，公共交通便利。此外，政府還針對(duì)獨(dú)居老人和低收入涉老家庭，提供一房式和二房式的小型組屋?，F(xiàn)今82%的新加坡人均居住在政府建造的組屋中，實(shí)現(xiàn)讓全民“居者有其屋”目標(biāo)。

（二）社會(huì)力量為主的產(chǎn)業(yè)供給

新加坡的養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展至今形成了多元社會(huì)力量供給為主，政府積極動(dòng)員參與的產(chǎn)業(yè)供給模式。2018年，新加坡有45家非營(yíng)利組織興辦的慈善療養(yǎng)院、38家市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的療養(yǎng)院、387家社會(huì)團(tuán)體組織成立的樂齡俱樂部。慈善組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等多元社會(huì)力量在產(chǎn)業(yè)供給中居于主導(dǎo)地位：一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，新加坡各類養(yǎng)老服務(wù)或醫(yī)療護(hù)理的機(jī)構(gòu)收養(yǎng)的60歲以上老人中，公立收養(yǎng)的僅占12? .1%，其他社會(huì)力量經(jīng)營(yíng)收養(yǎng)的占87? .9%。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，新加坡全國公民義工參與率達(dá)35%。

新加坡的居家養(yǎng)老主要由居家護(hù)理機(jī)構(gòu)、居家姑息照護(hù)機(jī)構(gòu)和綜合診所來提供。其中居家護(hù)理又分為家庭護(hù)理和家庭醫(yī)療;居家姑息照護(hù)又分為姑息護(hù)理、姑息醫(yī)療和社會(huì)心理輔導(dǎo)。但這些機(jī)構(gòu)的數(shù)量并不是很多。

新加坡的社區(qū)養(yǎng)老包括日間護(hù)理、康復(fù)/日托中心。其以“家門口的項(xiàng)目”著稱的居家照護(hù)服務(wù)為老年人提供一系列的服務(wù)，包括家務(wù)、送飯、陪伴去診所和醫(yī)院看病以及義工服務(wù)等。新加坡共有89個(gè)選區(qū)，社區(qū)以選區(qū)為基礎(chǔ)，每個(gè)選區(qū)設(shè)有公民咨詢委員會(huì)、市政理事會(huì)和居民委員會(huì)，共同承擔(dān)社區(qū)養(yǎng)老任務(wù)。近年來，新加坡社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量有快速上升的趨勢(shì)。

新加坡的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要包括社區(qū)醫(yī)院、慢性病醫(yī)院、養(yǎng)老院、臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)四種。其中，社區(qū)醫(yī)院的服務(wù)對(duì)象主要是那些從急性病醫(yī)院出院，但需要住院康復(fù)或康復(fù)治療的患者;慢性病醫(yī)院為慢性病患者提供長(zhǎng)期的醫(yī)療和護(hù)理服務(wù);養(yǎng)老院為那些家中無人照護(hù)或無法提供照護(hù)的老年人提供其所需要的護(hù)理服務(wù);臨終關(guān)懷醫(yī)院為身患絕癥的晚期病人提供疼痛管理和治療服務(wù)。

政府對(duì)老年人入住養(yǎng)老院有著嚴(yán)格的限制。入住養(yǎng)老院必須滿足以下條件：因病導(dǎo)致的身心殘疾;半失能、使用輪椅或臥床不起，需要日常護(hù)理，以及如廁或走路方面的協(xié)助;已經(jīng)嘗試過其他選擇，如雇傭家政人員，或使用日托、居家護(hù)理和其他服務(wù);家庭或照護(hù)者無法提供居家照護(hù);通過了長(zhǎng)期補(bǔ)貼的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。新加坡養(yǎng)老院可分為兩大類：一類是私人運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老院;一類是志愿型福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老院。第二類又可再細(xì)分為四小類：一是接受衛(wèi)生部補(bǔ)貼的志愿型福利機(jī)構(gòu)。一般收住的是由政府綜合護(hù)理署送來的符合救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的老人。二是不接受衛(wèi)生部補(bǔ)貼的志愿型福利機(jī)構(gòu)。它們多是通過募捐資助的方式自籌資金，盡管這里的老人不受衛(wèi)生部補(bǔ)貼，機(jī)構(gòu)也能夠?yàn)槟切o力支付護(hù)理費(fèi)用的患者提供必要的資金和社會(huì)援助。三是享受衛(wèi)生部補(bǔ)貼計(jì)劃的私人養(yǎng)老院。自2003年以來，衛(wèi)生部提高了對(duì)符合救濟(jì)條件老人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并允許政府認(rèn)可的私人養(yǎng)老院通過保留一定比例的床位來為這類人群提供服務(wù)，表現(xiàn)出衛(wèi)生部對(duì)私人部門參與政府公共服務(wù)的認(rèn)可。四是不享受衛(wèi)生部補(bǔ)貼計(jì)劃的私人養(yǎng)老院。這些私人養(yǎng)老院收住的多為自費(fèi)的老人。

新加坡的社區(qū)醫(yī)院也主要由志愿型福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。社區(qū)醫(yī)院提供的服務(wù)類型包括醫(yī)療服務(wù)、護(hù)理服務(wù)和康復(fù)服務(wù)，有時(shí)也會(huì)提供諸如姑息服務(wù)、亞急性癡呆護(hù)理、透析服務(wù)和傷口護(hù)理等。功能上社區(qū)醫(yī)院一般設(shè)置日間康復(fù)中心（所有社區(qū)醫(yī)院都有，為需要額外治療的患者提供門診康復(fù)服務(wù)）、健身房、治療區(qū)和住院病床。除此之外，一些社區(qū)醫(yī)院還設(shè)置模擬房間，其主要服務(wù)目的是幫助患者重返家庭和社區(qū)生活，使患者能夠再次為社會(huì)群體和社會(huì)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。而一些社區(qū)醫(yī)院也提供一整套的居家護(hù)理服務(wù)，從家庭護(hù)理服務(wù)、家庭醫(yī)療服務(wù)到家庭治療服務(wù)。值得一提的是，社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)人員通常以團(tuán)隊(duì)協(xié)作的方式工作，團(tuán)隊(duì)成員包括醫(yī)生、護(hù)士、康復(fù)治療師、醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者、藥劑師等。

臨終關(guān)懷是一種專注于患者在將要逝世前的幾個(gè)星期甚至幾個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，減輕其疾病的癥狀、延緩疾病發(fā)展的醫(yī)療護(hù)理，通常由醫(yī)生、護(hù)士、心理師、社工、義工等多方人員組成的團(tuán)隊(duì)提供特殊的緩和醫(yī)療服務(wù)，也包括給予臨終者家屬身心慰藉和支持。新加坡臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)的服務(wù)為完全免費(fèi)模式，資金籌集主要依靠政府撥款和社會(huì)捐助。

臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)能享受免費(fèi)服務(wù)一般須具備兩個(gè)條件：一是病得很重到了末期，二是剩下壽命很短。病人需要有醫(yī)生寫的推薦信，證明壽命只剩下一年或者更少，所患病為絕癥。如果要留住的話，醫(yī)生給他們預(yù)測(cè)的壽命要少于3個(gè)月。與“樂齡公寓”的思路相同，即使是末期失能患者，護(hù)理中心仍然秉持居家護(hù)理為主的方式，大多數(shù)臨終關(guān)懷護(hù)理通過家訪完成。為此衛(wèi)生部門還為病人提供家庭裝修、改裝所需資金的貸款。并且護(hù)理中心的設(shè)備也可帶到家中使用，只需支付押金即可。

（三）內(nèi)容全面的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

新加坡國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)專門下設(shè)老齡產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)（SISC），負(fù)責(zé)老齡產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)制定和質(zhì)量管理。SISC旨在配合新加坡積極老齡化政策的落實(shí)，并提高老年人的生活質(zhì)量。該委員會(huì)關(guān)注的領(lǐng)域包括家庭和社區(qū)的宜居性、老年人醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)、老年人的營(yíng)養(yǎng)、與老年人相關(guān)的科技研發(fā)和應(yīng)用等。

為了保障養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，由新加坡衛(wèi)生部牽頭，聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)等其他機(jī)構(gòu)陸續(xù)頒布實(shí)施了系列養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如2014年1月頒布《療養(yǎng)院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，2015年4月頒布《社會(huì)照護(hù)中心服務(wù)指南》和《居家養(yǎng)老服務(wù)指南》。以上標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作則由專門成立的標(biāo)準(zhǔn)化工作組承擔(dān)。

《療養(yǎng)院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》旨在保障老年人能夠獲得高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，該標(biāo)準(zhǔn)由療養(yǎng)院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作組制定。該標(biāo)準(zhǔn)主要包括醫(yī)療護(hù)理、社會(huì)照護(hù)和組織管理三方面的內(nèi)容：明確地闡述了療養(yǎng)院要提供安全和高質(zhì)量的醫(yī)療護(hù)理服務(wù);明確地提出療養(yǎng)院提供的服務(wù)要保障老年人的尊嚴(yán)，并且提高其心理和社會(huì)福利水平;提出了療養(yǎng)院運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)，如財(cái)務(wù)管理、人員配備和管理、人員資質(zhì)、人員培訓(xùn)和監(jiān)管、顧客關(guān)系和持續(xù)改進(jìn)機(jī)制等。

新加坡衛(wèi)生部聯(lián)合整合性照護(hù)服務(wù)局（AIC）開展一系列活動(dòng)來幫助療養(yǎng)院實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)。如AIC為療養(yǎng)院提供基礎(chǔ)評(píng)估，以明確其存在的薄弱環(huán)節(jié)以及施行《療養(yǎng)院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的重點(diǎn)領(lǐng)域。AIC還為療養(yǎng)院工作人員和監(jiān)管人員提供一系列的培訓(xùn)課程，使其能夠更好地適應(yīng)《療養(yǎng)院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的要求。AIC制定《療養(yǎng)院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》指南，使療養(yǎng)院工作人員能夠更好地理解和執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)。

《社會(huì)照護(hù)中心服務(wù)指南》主要包括四部分內(nèi)容：照護(hù)服務(wù)的提供、安全、保障老年人的尊嚴(yán)、組織管理。

社會(huì)照護(hù)中心在提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面發(fā)揮著重要的作用。社會(huì)照護(hù)服務(wù)中心主要包括日間活動(dòng)中心、日間康復(fù)中心、老年癡呆日間照料中心等，以滿足老年群體的不同需求。為了提高服務(wù)質(zhì)量，新加坡于2012年成立了專門的工作組來制定社會(huì)照護(hù)服務(wù)指南，并且致力于綜合老年人的社會(huì)照護(hù)需求和醫(yī)療服務(wù)需求。

《居家養(yǎng)老服務(wù)指南》主要包括整體照護(hù)服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量、老年人被告知權(quán)和獲取增能服務(wù)、服務(wù)的可持續(xù)性。居家養(yǎng)老是新加坡政府一直以來倡導(dǎo)的養(yǎng)老方式。此外，新加坡衛(wèi)生部也致力于發(fā)展一系列的居家養(yǎng)老服務(wù)以滿足居家養(yǎng)老者的需求。為了保證各類居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，新加坡于2013年成立居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作組，并制定《居家養(yǎng)老服務(wù)指南》。

三、英國：以市場(chǎng)加監(jiān)管為主的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

二戰(zhàn)后，英國社會(huì)逐步穩(wěn)定，社會(huì)經(jīng)濟(jì)開始快速增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高，醫(yī)療衛(wèi)生體系不斷完善。隨著英國老年人口不斷增加，20世紀(jì)50年代的英國老年人口比重已經(jīng)達(dá)到了15? .5%，是國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的2倍，21世紀(jì)該比重上升至20? .8%。預(yù)計(jì)到2050年，英國人口高齡化和老齡化程度將進(jìn)一步加深，將有近1/3的英國人口是老年人，英國面臨著十分嚴(yán)峻的老齡化局面。面對(duì)龐大的養(yǎng)老壓力，并結(jié)合本國的實(shí)際，英國政府推行社區(qū)服務(wù)的養(yǎng)老模式，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)，通過設(shè)定一定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立各種養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施并安排專業(yè)人員對(duì)老人進(jìn)行照料，由政府和市場(chǎng)共同進(jìn)行養(yǎng)老市場(chǎng)的開發(fā)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開始逐漸發(fā)展起來。

（一）市場(chǎng)為主的產(chǎn)業(yè)供給

目前英國養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出以市場(chǎng)化供給為主的產(chǎn)業(yè)模式，供給主體包括民營(yíng)機(jī)構(gòu)、慈善組織和地方政府，但目前政府直接提供服務(wù)的比例已經(jīng)很少。民營(yíng)機(jī)構(gòu)是提供養(yǎng)老服務(wù)的最主要主體。他們會(huì)根據(jù)市場(chǎng)需要進(jìn)行嚴(yán)格的市場(chǎng)調(diào)查，包括當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)、老年人口數(shù)、目標(biāo)人群的數(shù)量和購買力，已有的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)情況，包括服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)種類、規(guī)模，再根據(jù)市場(chǎng)調(diào)查分析自己的目標(biāo)人群和服務(wù)定位，綜合判斷后再進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)。慈善組織也為英國老年人提供了大量養(yǎng)老服務(wù)。目前，英國有三個(gè)主要的全國性老年慈善社會(huì)團(tuán)體，分別是關(guān)心老人協(xié)會(huì)、全國照顧老人協(xié)會(huì)和幫助老人協(xié)會(huì)。接受政府辦的社會(huì)服務(wù)要經(jīng)過家庭財(cái)產(chǎn)調(diào)查，而且接受人員的數(shù)目因受到控制而比較少。且英國政府投資建設(shè)的養(yǎng)老院不享受稅收、貸款或者其他方面的優(yōu)惠，與民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。政府的各類補(bǔ)貼是直接支付給老人的，不存在對(duì)養(yǎng)老院的建設(shè)補(bǔ)貼或者運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等資金支持。

英國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類型多樣，按照供給主體的差異，可以大致分為政府直接供給、民營(yíng)市場(chǎng)供給和官民合作供給三種大的類型。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府直接供給依托國民衛(wèi)生與健康服務(wù)（NHS）合并成人照護(hù)系統(tǒng)（ASC）轉(zhuǎn)變而來的國民健康和照護(hù)服務(wù)（HSC），主要依托護(hù)理院專業(yè)醫(yī)療服務(wù)提供長(zhǎng)期服務(wù)、公助護(hù)理服務(wù)和中長(zhǎng)期照護(hù)。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)市場(chǎng)供給類型更加多樣，可以根據(jù)老人的身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況以及需求的不同為之提供不同的服務(wù)內(nèi)容。是老年公寓。這是一種為有生活自理能力、依賴性不大、有人照顧的老人提供的服務(wù)設(shè)施。一是老年公寓有醫(yī)療、保衛(wèi)人員，還配有緊急呼叫裝置。相對(duì)獨(dú)立，有隱私，但也有服務(wù)，還有公共的休息區(qū)域。這種模式在英國屬于適合多數(shù)老年人的養(yǎng)老院。二是輔助型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這是一種為有一定服務(wù)需求的老年人設(shè)置的，通常提供幫助洗澡、穿衣、吃飯、料理家務(wù)的服務(wù)。許多輔助生活設(shè)施里有24小時(shí)服務(wù)的專業(yè)護(hù)士和其他衛(wèi)生護(hù)理人員。輔助型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以為老人提供日常生活照料、提醒服藥、助行、慢性病護(hù)理等照料與護(hù)理服務(wù)。三是養(yǎng)老院/護(hù)理院。這類服務(wù)一般針對(duì)的是鰥寡孤獨(dú)、生活自理能力較差、需要長(zhǎng)期照護(hù)、缺乏家庭支持的老人。這類機(jī)構(gòu)一般有兩種類型，一種是不帶醫(yī)療服務(wù)的養(yǎng)老院，主要為老人提供助餐、助浴、助行、助廁等服務(wù);還有一種是帶醫(yī)療服務(wù)的護(hù)理院，除了基本的生活照料服務(wù)外，還有專業(yè)的醫(yī)療、康復(fù)和護(hù)理服務(wù)等。此外，英國還有很多專門針對(duì)某種特殊需求老年人的養(yǎng)老院或者護(hù)理院，如臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)、專門看護(hù)癡呆病人的養(yǎng)老院等。

官民合作性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)供給則通過納入NHS體系的民營(yíng)機(jī)構(gòu)NHS信托。自英國市場(chǎng)化、去機(jī)構(gòu)化改革以來，越來越多的“獨(dú)立”社會(huì)照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)。這種獨(dú)立性其實(shí)指的是非政府屬性的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。它們可能是與政府合作的半官半民機(jī)構(gòu)，可能是獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)，也可能是純粹的商業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。其中作為公私合作的案例，NHS信托便是民辦公助的典型。目前NHS信托將內(nèi)容分為醫(yī)院信托、精神健康信托、急救服務(wù)信托和社區(qū)健康信托四塊。其設(shè)立初衷就是在NHS體系的基礎(chǔ)上提供服務(wù)的補(bǔ)充，進(jìn)一步打開市場(chǎng)，將服務(wù)專業(yè)化，并擴(kuò)大服務(wù)資源覆蓋面。并且在組織結(jié)構(gòu)上，每一個(gè)NHS信托的董事會(huì)或委員會(huì)都是由行政職務(wù)與無行政職務(wù)成員共同組成，并由無行政職務(wù)成員擔(dān)當(dāng)董事長(zhǎng)。NHS信托半官半民的特點(diǎn)還在于，它以政府官方合作伙伴的名義受到國家審計(jì)的信任。

（二）類型多樣的資金來源

針對(duì)不同的養(yǎng)老服務(wù)類型，英國政府和老年人個(gè)人會(huì)采取不同的籌資方式來獲得購買資金。

對(duì)于政府直接供給的養(yǎng)老服務(wù)的資金籌措，主要包括政府直接補(bǔ)貼、商業(yè)融資產(chǎn)品以及社會(huì)慈善捐贈(zèng)的多元資金供給鏈。英國政府提供的社會(huì)保障項(xiàng)目包括現(xiàn)金津貼和實(shí)物津貼兩類。后者覆蓋范圍更廣，包括教育、醫(yī)療保健，對(duì)體弱者、殘疾人或精神病患者及對(duì)兒童的保護(hù)等等。現(xiàn)金津貼按照資金來源可以進(jìn)一步被劃分為兩類社會(huì)保險(xiǎn)和非繳費(fèi)性的現(xiàn)金給付。其中，非繳費(fèi)性現(xiàn)金給付又分為普惠性福利項(xiàng)目與社會(huì)救助，按照我國對(duì)社會(huì)保障體系的劃分與理解，可以將它理解為社會(huì)福利。

對(duì)于一般的養(yǎng)老服務(wù)購買，其資金一部分來自于老年人個(gè)人，一部分來自于政府。老年人的個(gè)人出資與其財(cái)產(chǎn)狀況掛鉤。如果老年人的家庭財(cái)產(chǎn)低于14250英鎊/年，那么老年人的服務(wù)費(fèi)用就完全由地方政府支付;如果老年人的家庭財(cái)產(chǎn)在14250～23250英鎊/年之間，那么每當(dāng)政府支付250英鎊的費(fèi)用，老人就需要額外支付1英鎊/周的費(fèi)用;如果老年人的家庭財(cái)產(chǎn)在23250英鎊/年以上，則老年人的服務(wù)費(fèi)用完全由自己支付。老年人的社會(huì)服務(wù)費(fèi)用支出已經(jīng)成為英國地方政府的重要支出項(xiàng)目，未來隨著英國人口老齡化水平的不斷提高，政府的投入和支出將會(huì)不斷且更加快速的增長(zhǎng)。這已經(jīng)成為英國養(yǎng)老服務(wù)面臨的重要資金難題。

“以房養(yǎng)老”反向抵押貸款成為老年人養(yǎng)老資金的籌集方式之一。英國以房養(yǎng)老政策安排在推廣“個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任”的社會(huì)氛圍下孕育成熟，個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任指的是老人應(yīng)當(dāng)對(duì)自身退休生活的資金保障負(fù)有責(zé)任。英國以房養(yǎng)老的金融產(chǎn)品主要以“共享升值貸款”和“卷藏貸款”為住房反向抵押的經(jīng)營(yíng)方法。其中共享升值貸款的特色是考慮房產(chǎn)的利率浮動(dòng)給出不同的還款方案，大致分為兩種類型：一是當(dāng)借款的利率低于市場(chǎng)利率時(shí)，金融機(jī)構(gòu)將與貸款老人共同分享未來房屋升值的利益。二是貸款人無需支付任何關(guān)于利息的費(fèi)用，但未來還款的計(jì)算方式則是本金加上升值利息與借款比例的乘積，最高可達(dá)到25%。而卷藏貸款則采用利息自動(dòng)累積到貸款總額的方式，無需每月償還。等老人身故之后，其房產(chǎn)的本金及利息通過變賣的方式清償。后者在操作管理上相較于前者更為簡(jiǎn)便，從而成為大多數(shù)英國老人選擇以房養(yǎng)老的首選金融方案。

（三）完善全面的監(jiān)管評(píng)估

英國的老年社會(huì)服務(wù)主要由衛(wèi)生部和地方社會(huì)服務(wù)部門管理。1974年之前，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)主要的長(zhǎng)期照料服務(wù)。隨著20世紀(jì)70年代英國去機(jī)構(gòu)化的浪潮，以及“社區(qū)照護(hù)”理念的出現(xiàn)，特別是1974年地方社會(huì)服務(wù)部門的成立，老年人的社會(huì)服務(wù)責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)移到地方服務(wù)部門直接管轄。從職能劃分上看，衛(wèi)生部主要負(fù)責(zé)老人的衛(wèi)生服務(wù)體系，社會(huì)服務(wù)的政策和標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督與管理等職能。地方政府則主要承擔(dān)對(duì)老人的服務(wù)評(píng)估、服務(wù)信息發(fā)布、養(yǎng)老資源配置、服務(wù)購買等具體工作。英格蘭、蘇格蘭都有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檢查和評(píng)估養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織，如英格蘭的照顧質(zhì)量委員會(huì)、蘇格蘭的社會(huì)服務(wù)監(jiān)察會(huì)，都是負(fù)責(zé)境內(nèi)整個(gè)社會(huì)服務(wù)評(píng)估、監(jiān)督工作的具體部門。

英國老年服務(wù)實(shí)行“契約制”，即把原來由政府承擔(dān)的一些服務(wù)移交給社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。政府委托機(jī)構(gòu)提供社會(huì)所需要的服務(wù)，然后政府花錢購買，提供給服務(wù)的需求者。在具體實(shí)施過程中，英國政府采取項(xiàng)目管理模式，從申報(bào)、執(zhí)行、監(jiān)督到年度報(bào)告，從工作人員到志愿者或義工都有一套完整規(guī)范的工作管理和評(píng)估體系。各機(jī)構(gòu)如果要承接項(xiàng)目，拿到經(jīng)費(fèi)，必須首先與多家機(jī)構(gòu)一同經(jīng)過項(xiàng)目評(píng)估，政府認(rèn)為該機(jī)構(gòu)的計(jì)劃最優(yōu)，才會(huì)把經(jīng)費(fèi)交給該機(jī)構(gòu)。此外，在執(zhí)行過程中，機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員培訓(xùn)、設(shè)施配置、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價(jià)格等，都受到政府的定期檢查，提供資金的組織也會(huì)不定期的進(jìn)行抽查，同時(shí)還會(huì)安排義工進(jìn)行監(jiān)督等。政府與機(jī)構(gòu)建立契約關(guān)系，合同的違反者需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、德國：以保險(xiǎn)加公益為主的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

德國是一個(gè)典型的老齡化國家。目前，德國人口約8300萬人，其中60歲以上老年人約占總?cè)丝?3%，而65歲以上的老年人口約占總?cè)丝?9%。預(yù)計(jì)到2050年，德國人口將下降到約7000萬人，超過50歲的人口將占50%以上，60歲以上的老年人將占德國總?cè)丝诘?5? .5%。從20世紀(jì)70年代以后，伴隨著德國工業(yè)化的進(jìn)程，德國也步入老年化社會(huì)，養(yǎng)老護(hù)理問題也日益受到社會(huì)與政府的關(guān)注。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，到目前為止，德國已形成了比較完善的養(yǎng)老護(hù)理制度與體系，并具有如下主要特點(diǎn)。

（一）保險(xiǎn)性質(zhì)的養(yǎng)老護(hù)理制度

養(yǎng)老護(hù)理制度是以保險(xiǎn)的形式參加養(yǎng)老護(hù)理險(xiǎn)，積累保險(xiǎn)基金，在以后參保人進(jìn)入老齡隊(duì)伍身體不便時(shí)，相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)參保人進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)，護(hù)理費(fèi)用就由參保人的保險(xiǎn)資金來保證。1995年頒布的《護(hù)理保險(xiǎn)法》為主要法律依據(jù)，建立了這項(xiàng)強(qiáng)制性護(hù)理保險(xiǎn)制度。

德國的養(yǎng)老護(hù)理制度是社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)容之一。根據(jù)“醫(yī)療保險(xiǎn)指導(dǎo)護(hù)理保險(xiǎn)”的參保要求，參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)的投保人也應(yīng)當(dāng)參加護(hù)理保險(xiǎn)。民眾必須以強(qiáng)制性保險(xiǎn)的形式繳納護(hù)理保險(xiǎn)資金，數(shù)額為每月凈工資的1? .7%。雇員的費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人各承擔(dān)一半，已退休且尚未接受養(yǎng)老護(hù)理的個(gè)人保險(xiǎn)費(fèi)則由本人和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，失業(yè)人員則由政府全額負(fù)擔(dān)。因此，通過不同形式將參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人全部納入到養(yǎng)老護(hù)理保險(xiǎn)中，使養(yǎng)老護(hù)理保險(xiǎn)的范圍不斷擴(kuò)大。養(yǎng)老護(hù)理制度的推行為德國養(yǎng)老保障體系注入了巨大活力，以北威州為例：隨著老年人口的增加，居民的護(hù)理需求日益增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)在今后十多年內(nèi)會(huì)達(dá)到100萬人，并且有2/3需要護(hù)理的老人在自家接受照顧，因此興起了不少專業(yè)的護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)，以派出專業(yè)的護(hù)理人員的形式提供上門服務(wù)。從年齡上看，接受護(hù)理的老人一般在80歲左右，所需的養(yǎng)老護(hù)理費(fèi)用巨大，而養(yǎng)老護(hù)理制度的實(shí)施正好解決了養(yǎng)老所需的資金問題，使得大部分的退休老人都能得到專業(yè)照顧，安享晚年。

（二）公益為主的產(chǎn)業(yè)供給模式

德國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供給呈現(xiàn)公益為主，私營(yíng)為輔的產(chǎn)業(yè)供給模式。公益組織是護(hù)理業(yè)的主要供給者，2011年德國12354家住院護(hù)理機(jī)構(gòu)中，有6721家是由公益組織經(jīng)營(yíng)的，比例高達(dá)54? .4%;在12349家上門護(hù)理機(jī)構(gòu)中，由公益組織經(jīng)營(yíng)的有4406家，占比約1/3。從護(hù)理對(duì)象的人數(shù)來看，公益組織的市場(chǎng)份額超過50%，德國受護(hù)者中超過50%接受的是公益組織提供的服務(wù)。私營(yíng)護(hù)理機(jī)構(gòu)也在不斷發(fā)展壯大，目前占護(hù)理機(jī)構(gòu)總數(shù)超過1/4，且以中小型企業(yè)為主。德國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系從供給類型上包括三種養(yǎng)老模式：一是居家養(yǎng)老模式，二是老年社區(qū)模式，三是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。

一是居家養(yǎng)老護(hù)理模式。這種模式下，原有的居住場(chǎng)所仍是老年人的主要活動(dòng)場(chǎng)所，對(duì)于那些生活能夠自理的老年人，不需要提供特殊護(hù)理，社區(qū)只對(duì)他們進(jìn)行日常起居類的簡(jiǎn)單服務(wù)。對(duì)于那些能夠部分自理的老年人，以不離開原有生活環(huán)境為原則，依托居住場(chǎng)所周邊的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上門提供的護(hù)理服務(wù)，針對(duì)老年人無法自理的活動(dòng)和事項(xiàng)進(jìn)行服務(wù)。同時(shí)，為了抑制老年人社會(huì)化功能降低等現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)還提供日間護(hù)理中心，不僅能夠?yàn)槔夏耆颂峁┤粘Ｗo(hù)理，還能夠增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部老年人的資源鏈接。還有一部分老人可以享受托老所提供的短期照護(hù)服務(wù)，如家庭成員因故無法完成日常照顧服務(wù)的，或在康復(fù)階段無法接受來自家庭照顧的，都可進(jìn)入托老所享受短期托老服務(wù)，其時(shí)間以兩個(gè)月為上限。

二是老年社區(qū)模式。受城市管理中網(wǎng)格化思維的影響，作為一種新型的居家養(yǎng)老模式，老年社區(qū)式養(yǎng)老降低了政府和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)老年人提供服務(wù)的難度。通過集中居住的方式，將養(yǎng)老的空間格局變得緊湊，提高了服務(wù)效率。老年社區(qū)式養(yǎng)老以照護(hù)式公寓為主要服務(wù)場(chǎng)所，具體的操作方法是，老年人從原有老舊社區(qū)搬離，入住政府統(tǒng)一修建的居家服務(wù)監(jiān)護(hù)式公寓，老年人可以通過支付一定數(shù)額的資金，以購買或租賃的方式取得居住權(quán)，但大部分個(gè)體選擇租賃而不是購買。由于入住主體的特殊性，政府在設(shè)計(jì)公寓時(shí)就充分考慮了老年人因生理因素變化可能導(dǎo)致的行動(dòng)不便等問題，因此公寓整體進(jìn)行了適老化設(shè)計(jì)，充分配備無障礙設(shè)施，同時(shí)考慮到部分老年人面臨精神健康的困擾，公寓內(nèi)部還在部分場(chǎng)所添加了其他諸如遠(yuǎn)程電子求助器或閉路電視監(jiān)控等硬件設(shè)施。老年居住社區(qū)模式與居家養(yǎng)老護(hù)理模式各有異同，相同的在于二者都以居家養(yǎng)老為服務(wù)原則，相異之處在于對(duì)“家”的定義為何，即前者強(qiáng)調(diào)搬離原址，聚群而居，以統(tǒng)一服務(wù)為指導(dǎo)思想;后者強(qiáng)調(diào)保留原址，機(jī)構(gòu)入駐社區(qū)，減少老人對(duì)環(huán)境改變所產(chǎn)生的不適，以“落葉歸根”作為主要服務(wù)理念。相比老舊社區(qū)，新型公寓無論在硬件配套設(shè)施上，還是在服務(wù)獲得的方便程度、專業(yè)程度等軟件設(shè)施上都更適合老人在此安享晚年，而西方國家鮮有類似“落葉歸根”的中國傳統(tǒng)思想，因此這一養(yǎng)老模式得到較多德國老年人的認(rèn)可。

三是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。大多數(shù)情況下，居家養(yǎng)老護(hù)理和老人社區(qū)護(hù)理模式能夠囊括大部分老年人的日常生活，多數(shù)機(jī)構(gòu)也能夠在這一模式下提供完善和高效的居家養(yǎng)老護(hù)理和養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)。因此，只有當(dāng)上述兩種模式都無法為老人提供所需服務(wù)的情況下，德國老年人才選擇最后時(shí)刻接受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)。目前德國共有超過一萬家類似的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照舉辦方式的不同，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以分為三種，即慈善組織舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、個(gè)人舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公立養(yǎng)老院。其中，慈善組織所辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量占比超過50%，而公立養(yǎng)老院占比不足5%。

（三）嚴(yán)格規(guī)范的管理教育培訓(xùn)

強(qiáng)化養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)規(guī)范管理，提升服務(wù)專業(yè)化水平。德國對(duì)于進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理機(jī)構(gòu)管理比較嚴(yán)格。社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)每年對(duì)各類養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，只有通過審核的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)才能得到資質(zhì)認(rèn)定。對(duì)于護(hù)理人員的任職資質(zhì)和服務(wù)水平，相關(guān)法規(guī)也都有統(tǒng)一的要求?！蹲o(hù)理保險(xiǎn)法》規(guī)定，醫(yī)院的護(hù)理院長(zhǎng)或護(hù)理部主任，只有接受過護(hù)理高等教育和管理專業(yè)訓(xùn)練的人才有資格擔(dān)任。護(hù)理人員除護(hù)理院長(zhǎng)（主任）外，還有護(hù)士長(zhǎng)、高級(jí)護(hù)士、注冊(cè)護(hù)士、助理護(hù)士4個(gè)級(jí)別。注冊(cè)護(hù)士以上資格的護(hù)理人員才能直接護(hù)理服務(wù)對(duì)象。借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，我國要加快建立完善養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。對(duì)服務(wù)質(zhì)量好、誠實(shí)守信的服務(wù)機(jī)構(gòu)給予支持和激勵(lì)，對(duì)服務(wù)質(zhì)量差、經(jīng)營(yíng)中存在失信問題的服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲戒。充分發(fā)揮行業(yè)組織、社會(huì)媒體、老年人及其家屬等多元主體的監(jiān)督作用，搭建社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)估，并向社會(huì)公開督查評(píng)估結(jié)果，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范管理。與此同時(shí)，我國要加快培養(yǎng)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)專業(yè)人員。將社會(huì)工作、護(hù)理、康復(fù)、營(yíng)養(yǎng)等養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，加大對(duì)養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人才和管理人才的培養(yǎng)力度，盡快提升養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平。

養(yǎng)老護(hù)理教育培訓(xùn)體系完備。德國養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)從業(yè)人員要接受統(tǒng)一的教育培訓(xùn)，達(dá)到一定資質(zhì)才能上崗。完善的教育培訓(xùn)體系為養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)提供了穩(wěn)定的人員保障。德國的養(yǎng)老護(hù)理教育培訓(xùn)體系包括三個(gè)部分：中等職業(yè)?？平逃?、大學(xué)本科教育、在職進(jìn)修培訓(xùn)。德國的護(hù)理教育以中專為主。《護(hù)士執(zhí)業(yè)法》對(duì)護(hù)士生的學(xué)制、學(xué)時(shí)有明確規(guī)定：中專護(hù)理教育的學(xué)制為3年，教學(xué)采取理論與實(shí)踐相結(jié)合的雙元制培養(yǎng)模式，即在學(xué)校的理論學(xué)習(xí)與在服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)習(xí)交替進(jìn)行?？傉n時(shí)不少于4600學(xué)時(shí)，其中理論學(xué)習(xí)不少于2100學(xué)時(shí)，實(shí)習(xí)不少于2500學(xué)時(shí)。三年之后，學(xué)生通過老年護(hù)理員考試才可以上崗工作。大學(xué)主要為中專培養(yǎng)師資力量。德國的大學(xué)護(hù)理教育起步較晚，1992年開設(shè)護(hù)理科學(xué)、護(hù)理教育學(xué)、護(hù)理管理學(xué)的學(xué)士專業(yè)，但發(fā)展比較快，目前除了本科教育之外，還有提供護(hù)理碩士及博士學(xué)位教育的機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老護(hù)理進(jìn)修培訓(xùn)主要是對(duì)現(xiàn)有的護(hù)士進(jìn)行培訓(xùn)，將普通護(hù)士培養(yǎng)為從事養(yǎng)老護(hù)理的?？谱o(hù)士，其資格由地方政府予以確認(rèn)。

新時(shí)代我國養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，要充分吸收借鑒發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)做法，從法治建設(shè)、政府職責(zé)、供給主體、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、服務(wù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管及人才培養(yǎng)等體系建設(shè)方面謀劃，走出一條具有中國特色的科學(xué)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。主要有以下幾個(gè)特征：一是要加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)法治建設(shè)。二是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供給，促進(jìn)我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的多元化、市場(chǎng)化、專業(yè)化和規(guī)范化。三是合理定位政府在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中的職能，更多轉(zhuǎn)向政策制定、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督評(píng)估和服務(wù)購買。四是發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，加大社區(qū)居家養(yǎng)老投入，特別是城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，進(jìn)一步拓展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，探索各種有效的服務(wù)形式，完善體系。五是建立完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式。主要是制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)護(hù)理床位的醫(yī)保支付政策和擴(kuò)大高齡老人醫(yī)療護(hù)理計(jì)劃覆蓋面的政策;建立統(tǒng)一的老年照護(hù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，合理匹配相應(yīng)的生活照料服務(wù)和護(hù)理服務(wù)，推進(jìn)包含醫(yī)療、照護(hù)、預(yù)防、居住、生活支援服務(wù)在內(nèi)的綜合服務(wù)體系的建設(shè)。六是培育壯大養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍。學(xué)歷教育和職業(yè)教育并重，提升養(yǎng)老護(hù)理人員社會(huì)地位，改善養(yǎng)老護(hù)理人員的工作待遇，制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)開設(shè)養(yǎng)老護(hù)理相關(guān)專業(yè)并給予一定的資金扶持。

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4.潘慧、余宇新：《發(fā)達(dá)國家發(fā)展養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，《改革與戰(zhàn)略》2019年第2期。

5.王杰秀、徐富海、安超等：《發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r及借鑒》，《社會(huì)政策研究》2018年第2期。

6.王齊彥、李慷：《老年服務(wù)業(yè)態(tài)研究》，人民出版社2014年版。

7.吳江、李力揚(yáng)：《德國養(yǎng)老事業(yè)對(duì)我國養(yǎng)老體系建設(shè)的啟示》，《寧夏黨校學(xué)報(bào)》2017年第1期。

8.吳孝芹：《養(yǎng)老金融產(chǎn)品創(chuàng)新國際比較——以美國、德國和新加坡為例》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2019年第3期。

9.吳玉韶、王莉莉：《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》，華齡出版社2015年版。

10.肖守淵：《新加坡養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化改革的啟示》，《中國社會(huì)工作》2018年第35期。

11.楊?。骸秱€(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理的“賬戶化”研究——以新加坡、智利和瑞典為借鑒》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第3期。

12.余星、姚國章：《國外養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)比較研究——以日本、德國、丹麥為例》，《經(jīng)營(yíng)與管理》2017年第6期。

13.趙立新：《英國養(yǎng)老保障制度》，《中國人大》2018年第21期。

14.中國開發(fā)性金融促進(jìn)會(huì)：《國外養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資模式案例匯編》，中國金融出版社2017年版。

15.朱鳳梅：《新加坡養(yǎng)老保障體系：制度安排、政府角色及啟示》，《社會(huì)政策研究》2018年第3期。

責(zé)任編輯：沈家文