葉嘉國

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出全面部署。省級(jí)以上社會(huì)組織層次高，影響力大，會(huì)員（服務(wù)對(duì)象）覆蓋廣泛，承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能、受托事項(xiàng)、參與頂層設(shè)計(jì)的機(jī)會(huì)較多，作為聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)的橋梁，所用突出，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依靠力量。

我國社會(huì)組織總體可分為有業(yè)務(wù)主管單位和無業(yè)務(wù)主管單位兩大類。總體來看，相比有業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織，無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織以新的體制機(jī)制運(yùn)行，發(fā)展定位往往更加貼近社會(huì)、貼近企業(yè)、貼近群眾，業(yè)務(wù)創(chuàng)新動(dòng)力更強(qiáng)，服務(wù)方式多樣，體制更加靈活，綜合優(yōu)勢(shì)漸顯。無疑，促進(jìn)無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織規(guī)范管理和充分發(fā)展是我國社會(huì)組織工作的重點(diǎn)。

為充分發(fā)揮省級(jí)以上無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用，近來，筆者牽頭成立課題組，對(duì)省級(jí)以上無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織對(duì)接參與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思路、機(jī)制、途徑開展專題研究，目前已形成部分成果。

一、三類省級(jí)以上無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織

本文所指的省級(jí)以上無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織主要包括以下幾類：第一類包括行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，以及與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)會(huì)員成分、職能作用比較類似的經(jīng)濟(jì)類社會(huì)團(tuán)體。第二類包括自然科學(xué)學(xué)術(shù)社團(tuán)，科技人才類聯(lián)誼社團(tuán)，以新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為代表的民辦工程技術(shù)研究院所（產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院/所/中心）、非營利性民辦科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，科技類基金會(huì)。第三類是省級(jí)以上社工組織、公益慈善類社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。以上三類社會(huì)組織，第一類數(shù)量多，第二類發(fā)展快，系本研究的重點(diǎn)對(duì)象。下文所指的“社會(huì)組織”，若無具體指稱，均指省級(jí)以上無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織。

二、國家治理體系和治理能力與社會(huì)組織的角色定位

（一）國家治理體系與治理能力

1.國家治理體系

國家治理體系是一個(gè)國家的各類群體、組織、機(jī)構(gòu)（即全社會(huì)各方面的力量）按照一定的法律、規(guī)則、制度、模式組成的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)。國家治理體系包括治理主體、治理?xiàng)l件、治理目標(biāo)、治理規(guī)則、治理方式等。

黨的十九屆四中全會(huì)系統(tǒng)闡述推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景、內(nèi)涵、總體要求、具體內(nèi)容、目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出全面部署。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，國家治理體系建設(shè)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)及黨的建設(shè)各領(lǐng)域，基本任務(wù)是堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。

2.國家治理能力

治理、管理、執(zhí)政三詞在某種意義上系近義詞，只是“治理”一詞更加突出治理目標(biāo)的政治性、治理內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性、治理力量的統(tǒng)一性、治理領(lǐng)域的全面性、治理手段的規(guī)范性、治理思維的系統(tǒng)性、治理方式的綜合性。本文以組織管理學(xué)的視角和方法，把國家縮小成具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)和功能的組織系統(tǒng)，分析組織系統(tǒng)的依賴條件，構(gòu)建組織系統(tǒng)的能力模塊，最終理清國家治理所必須的要素、手段和能力。國家治理能力大致可分為十二個(gè)模塊，包括領(lǐng)導(dǎo)能力、決策能力、執(zhí)行能力、組織能力、配置能力、法治能力、調(diào)控能力、創(chuàng)新能力、服務(wù)能力、全球參與能力、保障能力、應(yīng)急能力、監(jiān)督能力。

（二）社會(huì)組織在國家治理體系中的角色定位

省級(jí)以上無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織在國家治理體系中的角色定位，既擁有“主體角色”，又存在“輔助角色”。所謂“主體角色”，是指社會(huì)組織本身就是國家治理的主體之一，每個(gè)省級(jí)以上無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織所覆蓋或所聯(lián)系的那部分社會(huì)群體，都是社會(huì)整體的一部分，社會(huì)組織如果能夠促進(jìn)那部分社會(huì)群體保持穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)發(fā)展，本身就是對(duì)國家治理的貢獻(xiàn)。所謂“輔助角色”，是指社會(huì)組織本身又是國家治理的參與者，支持協(xié)助黨委政府管理國家事務(wù)。每個(gè)省級(jí)以上無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織以所覆蓋或所聯(lián)系的那部分社會(huì)群體為基礎(chǔ)，對(duì)接參與國家治理計(jì)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，在局部領(lǐng)域發(fā)揮獨(dú)特作用， 其“輔政作用”與事業(yè)單位、國有企業(yè)具有相似性。

三、對(duì)三類社會(huì)組織的具體建議

（一）省級(jí)以上行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)

1.把服務(wù)會(huì)員企業(yè)作為第一職能

黨的十九屆四中全會(huì)指出，推動(dòng)人民團(tuán)體增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性，把各自聯(lián)系的群眾緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周圍。不僅人民團(tuán)體要增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性，社會(huì)組織同樣需要增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性。對(duì)于省級(jí)以上無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織，尤其要重視這三個(gè)屬性，要防止自高自大，脫離會(huì)員，脫離群眾;堅(jiān)持面向廣大普通會(huì)員開展服務(wù)，把服務(wù)困難企業(yè)、困難職工作為組織創(chuàng)辦和發(fā)展的重要出發(fā)點(diǎn)，每個(gè)社會(huì)團(tuán)體一定要把發(fā)展會(huì)員、服務(wù)會(huì)員、維護(hù)會(huì)員作為第一職能，不能把會(huì)員作為捧場(chǎng)人。

2.提高行業(yè)協(xié)會(huì)的代表性

會(huì)員較少或者脫離會(huì)員的社會(huì)團(tuán)體，不管舉辦的社會(huì)活動(dòng)有多少、有多精彩，都不可能成為優(yōu)秀的社會(huì)團(tuán)體。因?yàn)闀?huì)員是社會(huì)團(tuán)體存在的基礎(chǔ)，代表性是社會(huì)團(tuán)體合法性的前提，社會(huì)團(tuán)體沒有代表性就沒有合法性，即使依法登記注冊(cè)、獲得法人地位，亦喪失了合法性的基礎(chǔ)條件。省級(jí)以上行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)尤其要重視發(fā)展與服務(wù)會(huì)員，提高會(huì)員覆蓋率和代表性，從而增強(qiáng)合法性。建議在行業(yè)協(xié)會(huì)登記管理制度中，細(xì)化明確省級(jí)以上行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員代表性問題，提高支柱產(chǎn)業(yè)及其主要細(xì)分行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員占比，對(duì)于會(huì)員人數(shù)過少的省級(jí)以上行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)當(dāng)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子或者停辦。

3.構(gòu)建新型政社合作關(guān)系

新型政社關(guān)系的本質(zhì)是合作關(guān)系，政府有效施政需要社會(huì)組織的支持，社會(huì)組織充分發(fā)揮職能需要政府支持。部分省級(jí)以上行業(yè)協(xié)會(huì)已承擔(dān)部分政府轉(zhuǎn)移職能，在深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的進(jìn)程中，預(yù)計(jì)國家和各?。▍^(qū)市）的部分政府職能，主要是產(chǎn)業(yè)管理職能和產(chǎn)業(yè)服務(wù)職能會(huì)繼續(xù)向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移?！叭バ姓敝螅幚砗门c政府關(guān)系，構(gòu)建新型政社合作關(guān)系，是省級(jí)以上行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)需要面對(duì)的重要問題。

4.堅(jiān)持以公共資源保障公共職能

發(fā)達(dá)國家普遍重視財(cái)政資金對(duì)社會(huì)組織的支持。財(cái)政資金作為公共資源，主要用于保障公共職能。反之，公共職能的實(shí)現(xiàn)主要依賴公共資源。如果公共職能主要依賴企業(yè)贊助、各種收費(fèi)渠道和有償服務(wù)，很難保持初衷、規(guī)范運(yùn)行、健康發(fā)展、長期維持。社會(huì)組織作為公共性、公益性、非營利性組織，其職能屬于公共職能，財(cái)政資金是社會(huì)組織的第一資金來源，這對(duì)省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)類、科技類社會(huì)組織十分重要。不明確這一點(diǎn)，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類社會(huì)組織不可能建立新型政社關(guān)系，很難實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

5.把“三張清單”延伸應(yīng)用到行業(yè)協(xié)會(huì)

李克強(qiáng)總理在2014天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上，給中國制度建設(shè)開出三張清單，即“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”。目前，“三張清單”從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域正向政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域延伸，清晰地劃出了政府的“權(quán)力邊界”和社會(huì)的“權(quán)利邊界”，指出政府和社會(huì)能夠作什么、必須做什么、不能做什么。建議把“三張清單”制度延伸應(yīng)用到社會(huì)組織領(lǐng)域，制定中國社會(huì)組織的權(quán)利清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，明確社會(huì)組織的權(quán)利邊界、責(zé)任邊界、行為邊界，以“三張清單”推動(dòng)社會(huì)組織規(guī)范管理和健康發(fā)展。

6.加強(qiáng)社會(huì)組織智庫建設(shè)

社會(huì)智庫主要包括以服務(wù)黨委政府決策研究為核心職能的專業(yè)咨詢服務(wù)企業(yè)和層次較高的社會(huì)組織。黨的十九屆四中全會(huì)指出，把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中。尊重民意、匯集民智，這點(diǎn)正是社會(huì)組織、社會(huì)智庫可充分發(fā)揮作用之處。省級(jí)以上行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)本身承擔(dān)著行情產(chǎn)情分析預(yù)測(cè)、產(chǎn)業(yè)政策研究、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)用等職能，有些還承擔(dān)著行業(yè)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的職能，可以充分整合行業(yè)內(nèi)外的智力資源，吸收行業(yè)精英和高校專家，共建高水平、專業(yè)化的行業(yè)智庫。

（二）省級(jí)以上科技類社會(huì)組織

1.充分整合科技創(chuàng)新資源

省級(jí)以上科技類社會(huì)組織在科技創(chuàng)新方面擁有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。會(huì)員來自全國各地，會(huì)員網(wǎng)絡(luò)較大，信息渠道廣泛，組織的學(xué)科視野、產(chǎn)業(yè)視野、政策視野是單個(gè)高校、科研院所和企業(yè)無法相比的，容易掌握所在行業(yè)或?qū)I(yè)領(lǐng)域較全面的科技創(chuàng)新動(dòng)態(tài)，容易整合科技創(chuàng)新資源，促進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研合作。省級(jí)以上科技類社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)把獲取、分析、傳遞國內(nèi)外科技前沿動(dòng)態(tài)信息作為基本職能，對(duì)重要科技信息及時(shí)向省級(jí)以上黨委政府反映，支持省級(jí)以上黨委政對(duì)國內(nèi)外科技前沿和重大科技專項(xiàng)快速做出反應(yīng)與布局，切實(shí)緊密跟蹤重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革的趨勢(shì)和進(jìn)程。

2.努力成為戰(zhàn)略科技力量

黨的十九屆四中全提出弘揚(yáng)科學(xué)精神和工匠精神，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量。歐美國家的科技類社會(huì)組織在國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略中的作用十分突出。例如，德國科技的崛起就離不開普朗克科學(xué)促進(jìn)學(xué)會(huì)、亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)等科技類社會(huì)組織，這些組織以善于匯聚一流科學(xué)家、促進(jìn)重大基礎(chǔ)科學(xué)研究而聞名。我國省級(jí)以上科技類社會(huì)組織可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，即堅(jiān)持非營利性屬性，聚焦科學(xué)研究主業(yè)，把促進(jìn)科技人才的集中、合作和協(xié)同研究作為主體職能，力爭成為國家或地方的戰(zhàn)略科技力量。

3.聚焦科學(xué)研究

今年9月，科技部出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出引導(dǎo)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)聚焦科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)，避免功能定位泛化，防止向其它領(lǐng)域擴(kuò)張;鼓勵(lì)設(shè)立科技類民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu);科技類民辦非企業(yè)單位運(yùn)營所得利潤主要用于機(jī)構(gòu)管理運(yùn)行、建設(shè)發(fā)展和研發(fā)創(chuàng)新等。這表明，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)要聚焦科學(xué)研究、研發(fā)創(chuàng)新，其它各項(xiàng)職能都要服從服務(wù)于這一核心職能。其它省級(jí)以上科技類社會(huì)組織，包括科技類基金會(huì)，都應(yīng)當(dāng)把聚焦科學(xué)研究、支持科學(xué)研究、促進(jìn)科技創(chuàng)新作為核心職能。

（三）省級(jí)以上公益慈善類社會(huì)組織

當(dāng)前，我國公益慈善類社會(huì)組織發(fā)展存在如下問題：“功能趨同、重復(fù)發(fā)展”的現(xiàn)象突出，缺乏合理分工，與企業(yè)融合發(fā)展不足;過度集中于發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)公益慈善服務(wù)需求強(qiáng)烈的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公益慈善類社會(huì)組織數(shù)量較少;深度發(fā)展不足，活動(dòng)化特點(diǎn)顯著，事業(yè)化發(fā)展不足，一些組織出發(fā)點(diǎn)不純，“作秀”色彩濃厚，針對(duì)弱勢(shì)群體、特困群體的幫扶力度不足;層層發(fā)動(dòng)捐款情況十分突出，令企業(yè)不勝其煩，一些組織和個(gè)人利用互聯(lián)網(wǎng)隨意組織捐款活動(dòng)，募捐人資格和所捐款項(xiàng)的用途缺乏監(jiān)督管理。

對(duì)省級(jí)以上公益慈善類社會(huì)組織參與國家治理提出以下幾點(diǎn)建議：

1.省級(jí)以上與省級(jí)以下公益慈善類社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)明確分工

建議省級(jí)以上公益慈善類社會(huì)組織重點(diǎn)在以下方面發(fā)揮主導(dǎo)作用：公益慈善領(lǐng)域省級(jí)以上交流合作平臺(tái)建設(shè);公益慈善領(lǐng)域大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、善款溯源與用途跟蹤、公益信用等信息技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用;同業(yè)社會(huì)組織公益活動(dòng)資源協(xié)調(diào)整合;協(xié)調(diào)和引導(dǎo)公益慈善資金重點(diǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、特困群體和社會(huì)治理薄弱領(lǐng)域投放;參與省際、國際公益慈善合作。公益慈善事業(yè)的直接籌款任務(wù)和資金投放等職能，主要由省級(jí)以下公益慈善社會(huì)組織承擔(dān)。

2.適當(dāng)控制省級(jí)以上公益慈善類社會(huì)組織法人數(shù)量

支持公益慈善類組織重點(diǎn)在各市縣范圍登記和舉辦。省級(jí)行業(yè)性公益慈善活動(dòng)，原則上由省級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)，不再另行成立具有法人地位的行業(yè)性公益慈善類社會(huì)組織，可在省級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)設(shè)公益事業(yè)發(fā)展中心。引導(dǎo)愛心人士、愛心企業(yè)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立公益慈善類社會(huì)組織，鼓勵(lì)其在省級(jí)以上公益慈善類社會(huì)組織的旗幟下，設(shè)立不具有法人地位的公益慈善事業(yè)發(fā)展中心。探索各級(jí)公益慈善類社會(huì)組織合并發(fā)展機(jī)制，以充分整合資源，提升公益慈善事業(yè)發(fā)展質(zhì)量。

3.積極推行“協(xié)同公益”機(jī)制

建立公益慈善活動(dòng)官方引導(dǎo)機(jī)制，提高公益慈善行為的組織化程度，防止個(gè)人濫用公益慈善、隨意發(fā)起公益慈善活動(dòng)。建議由省級(jí)民政部門定期收集和匯總省直各部門、各地區(qū)公益慈善需求清單，制定公益慈善事業(yè)年度計(jì)劃和階段性工作計(jì)劃。省直各部門每年應(yīng)當(dāng)結(jié)合本部門本領(lǐng)域工作的實(shí)際需要，與省級(jí)以上公益慈善類社會(huì)組織合作設(shè)計(jì)公益慈善活動(dòng)主題，引導(dǎo)全省企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人主動(dòng)對(duì)接參與此類主題活動(dòng)。支持發(fā)達(dá)地區(qū)的公益慈善類社會(huì)組織為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公益慈善活動(dòng)出力。引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)對(duì)接參與公益慈善類社會(huì)組織的活動(dòng)計(jì)劃，科學(xué)安排企業(yè)社會(huì)責(zé)任和公益事業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)公益慈善類社會(huì)組織與企業(yè)融合發(fā)展。

（作者單位：廣東省社會(huì)科學(xué)院改革開放與現(xiàn)代化研究所，課題組成員包括黃然、谷雨、張霞、陳勇穎等。此文系本研究的部分成果，收入本刊時(shí)，作者做了改編。）