陳吉偉

派出所是公安工作的根基，在公安工作全局中的地位和作用無可替代。公安工作要改革、發(fā)展，公安機關職能作用要更好地發(fā)揮，都離不開派出所工作的轉型升級。那么，如何才能適應新時代公安機關改革發(fā)展和職責任務的要求，實現派出所工作的轉型升級？近年來，浙江省寧波市公安局開展了深入系統(tǒng)的探索和實踐，走出了一條獨具特色的派出所工作轉型升級之路。

自2013年以來，寧波市公安機關深入調研、積極籌劃、周密部署、持續(xù)推動、循序漸進，用五年多的時間，分三個階段，全力做好派出所“松綁減負”“社會共治”“智能警務”三篇“文章”，完成了派出所工作的三次“跨越”，基本實現了派出所工作轉型升級的目標。

讓我們來看一看寧波公安機關這三篇“文章”是怎么做的。

“構思”階段：從摸清派出所建設存在的主要問題著手

為了“構思”好派出所工作轉型升級這一系列大“文章”，寧波公安機關首先對派出所建設中存在的主要問題進行了全方位的摸底調查。經過半年時間的深入調查，歸納總結出了當時派出所建設中存在的五個主要問題：

（一）上級機關對派出所提要求、壓擔子過多，關注關心不夠

調查發(fā)現，一些區(qū)縣多年未召開過專門的派出所工作會議，未出臺過有關派出所工作的專門文件;給派出所分解多警種任務、加掛多種機構、延伸多項考核的現象普遍存在;上級各單位、警種幾乎都可以向派出所提出工作要求，僅派出所需要填報的報表就達30余種;優(yōu)勢警力主要囤積在機關，派出所民警年齡結構普遍老化，等等。對此，有人形象地總結：派出所定位是“基層”，實際是“底層”。

（二）派出所職責界限不清，特別是所隊邊界不清

調查發(fā)現，在所隊關系中，邊界不清、職責不明、資源和責任倒掛已成為機制性弊端，“資源在上，責任在下”是所隊關系的現實寫照。派出所忙于完成各專業(yè)警種下達的很多本該由專業(yè)警種自己承擔的任務，反過來為完成任務還得常常求助各專業(yè)警種;針對派出所的考核評比、明察暗訪太多太濫，派出所應接不暇;派出所缺乏自主權，即使清楚轄區(qū)治安薄弱環(huán)節(jié)也無力自主開展整治;專項行動接連不斷，導致派出所主業(yè)意識模糊，等等。以至于一些所長認為，派出所工作無需謀劃、無需統(tǒng)籌，習慣于被各項任務推著走。因為他們覺得謀劃了、統(tǒng)籌了也沒有用，計劃趕不上變化。

（三）打處指標年年加碼，導致一些派出所形成錯誤的“發(fā)展觀”

調查發(fā)現，按人頭分配指標、每年遞增是普遍現象。即使轄區(qū)沒有某種類型犯罪活動仍然下達該類型打處任務、下達超出派出所能力水平的指標的情況也在一定范圍內存在。這導致派出所形成三種不同的“發(fā)展觀”：有的搞“放水養(yǎng)魚”（養(yǎng)肥了再收網）;有的搞“遠洋捕魚”（跨轄區(qū)抓捕）;愿意踏踏實實“張網捉魚”（自主開展治理）的越來越少。甚至出現了調換指標、買賣指標等情況。結果是種了別人的地、荒了自己的田，指標是完成了，但轄區(qū)治安卻沒有多少改善。

（四）接處警任務過重，非警務警情“聯(lián)動”處置困難

調查發(fā)現，求助類警情量大面廣，一些聯(lián)動成員單位“聯(lián)而不動”，派出所“有限的”職責卻履行著“無限的”職能，且接警后就退不出，警務資源浪費大;接處警環(huán)境不確定性增加，絕大多數處警民警遭遇過推搡謾罵，心理壓力大;許多派出所值班周期短，日常勤務基本圍繞接處警展開，實質上變成了單純的“接處警勤務”。

（五）權益保障落實困難，民警缺乏歸屬感、榮譽感

調查發(fā)現，許多派出所民警常年值班備勤，休息時間難以保證，對家庭親人無暇照顧，心懷愧疚;派出所民警政治進步困難，許多民警到退休時僅是副主任科員，看著調出的民警政治進步快，心理落差大;派出所民警在執(zhí)法執(zhí)勤中，稍有不慎或過錯，即遭投訴、通報甚至處分，而受到的辱罵、傷害等委屈往往不了了之。這導致派出所民警普遍缺乏榮譽感、歸屬感，大多數派出所民警想調離，首選黨政機關。

針對調查發(fā)現的上述問題，寧波市公安局以治安支隊為主體，組織各方面力量開展了派出所轉型升級方案設計，確定了分三個階段連續(xù)推進的基本思路，即：從派出所工作的定位和目標出發(fā)，依靠傳統(tǒng)手段、信息化手段、能力提升手段、群眾路線手段等四種手段，重點做好“松綁減負”“社會共治”和“智能警務”三篇文章，促進派出所工作轉型升級。

第一篇“文章”：松綁減負——讓派出所真正“輕裝上陣”

寧波公安機關推進派出所工作轉型升級的第一個階段的核心目標，也就是第一篇“文章”的“主題思想”，就是切實給派出所“松綁減負”，讓派出所真正能夠“輕裝上陣”。為了讓“松綁減負”落到實處，市局從制度設計和機制優(yōu)化兩個方面推出了一系列措施。

（一）制度設計：突出派出所優(yōu)先地位

一是加強統(tǒng)籌領導。寧波市公安局黨委連續(xù)三年出臺加強和改進派出所建設的意見，要求市、縣兩級公安機關黨委每年至少兩次專題研究派出所建設，“一把手”親自抓，班子成員每年到派出所蹲點調研。強調進一步放權、還權、賦權，強化保障、支撐和服務，確保出臺的惠及派出所的各項政策措施落實落地。規(guī)定原則上不部署涉及派出所的專項行動，確需部署的，明確專項行動的時間、范圍、對象和區(qū)域，不進行打處戰(zhàn)果排名。規(guī)定對各類打處指標、松綁減負情況和派出所激勵保障措施落實情況實行項目清單管理，堅決清理不符合派出所轄區(qū)治安實際和超出派出所偵查辦案能力的打處指標。要求配齊建強派出所班子，充分發(fā)揮派出所黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和所領導示范引領作用。規(guī)定新提任的縣級公安機關領導要有至少2年以上派出所工作經歷。要求高度重視派出所隊伍能力建設，建立派出所民警業(yè)務培訓制度，確保每個派出所民警一年至少有一次業(yè)務培訓機會。規(guī)定城區(qū)、城鎮(zhèn)派出所值班周期不少于4天。

二是理順所隊關系。健全各警種與派出所協(xié)作機制，要求刑偵、經偵、網警、禁毒等部門充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和手段優(yōu)勢，主動承擔、為主偵辦大案、要案，以及形成突出治安問題的系列性、團伙性案件和需要專業(yè)偵查手段偵辦的案件，并加強對派出所偵查辦案的業(yè)務指導和技術支撐?？茖W合理設定專項行動打處指標，規(guī)定對上級下達的任務，由專業(yè)警種部門和派出所合理共擔，嚴禁對指標層層加碼，嚴禁對戰(zhàn)果進行排名。規(guī)定由科信部門統(tǒng)籌派出所信息系統(tǒng)建設和應用，切實解決基礎信息重復錄入等問題;治安部門履行對派出所工作綜合指導職能，定期梳理、研究派出所工作面臨的新情況、新問題，指導派出所破解難題。

三是夯實綜合保障。一方面，強化了警力保障。派出所實有警力達到上級規(guī)定要求，社區(qū)民警的比例占派出所總警力的30%以上，警務室輔警按照與社區(qū)民警4：1標準配備。另一方面，加強了派出所經費裝備保障。2015年以來，派出所公用經費均占各縣（市）區(qū)公安機關公用經費的72.6%以上，城區(qū)公安分局人均突破3.5萬元、縣（市）公安局人均達到3萬元，全面落實了縣級以下公安機關一線民警法定節(jié)假日每加班1天加發(fā)200-300元加班補貼的政策。要求縣級公安機關充分利用本級財政投入和轉移支付資金，足額保障派出所經費，禁止下達與罰沒掛鉤的指標和任務。本著急用先配、逐步到位、優(yōu)化配置、資源共享的原則，優(yōu)先為派出所配齊配好了110接處警車輛和武器警械、防護器材、通信設備、計算機等裝備。建立規(guī)范了派出所裝備更新機制，注重儲備與日常相結合，確保及時補充一線實戰(zhàn)單位。優(yōu)先為派出所一線執(zhí)勤民警全部配發(fā)執(zhí)法記錄儀、通信對講設備，全市463臺接處警車輛全部配備改造3G、4G音頻、視頻無線傳輸設備，提高接處警可視化水平?；鶎优沙鏊兔窬瘋€人全部配齊配足防護裝備。截至目前，共為基層派出所配發(fā)移動警務通1566個，流管通5996個，信息采集設備145套;更新警用車輛19輛，全部用于配置110接處警車輛。確保人、財、物向基層派出所傾斜，全市所有派出所經費實現了全額保障，有力地推動了基層派出所科技信息化建設、偵查裝備建設、執(zhí)法執(zhí)勤裝備建設以及基礎設施建設。

四是優(yōu)化評價激勵。一方面，建立了較為科學合理的考評機制。派出所業(yè)務績效考評實行達標制，以控制發(fā)案、減少有效接警量、提高群眾安全感滿意度為基本目標，以不發(fā)生有重大影響的大要案（事）件、不形成治安熱點亂點、不出現隊伍違法違紀為基本底線。在導向上重基礎工作，輕打處指標。基礎工作考評主要圍繞服務現實斗爭的貢獻度、陣地控制漏洞、要素管控短板和每年確定的治安重點建設項目完成情況設定權重。另一方面，強化了激勵機制。積極爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府重視，派出所民警經濟等待遇上與同級政府干部一視同仁，收入高于公安機關同職級民警的10%以上。在評選優(yōu)秀公安基層單位和優(yōu)秀民警時，派出所和派出所民警比例原則上不低于40%和50%;審批個人記功獎勵時，派出所占比達到總控制數的30%。對連續(xù)在派出所工作滿25年以上且工作表現優(yōu)秀、業(yè)績突出的派出所民警可申報個人記功獎勵。每年樹立一批抓派出所建設的縣級公安機關先進典型和一批示范派出所、示范警務室（站），以典型示范引領派出所建設創(chuàng)新發(fā)展。

（二）機制優(yōu)化：實現派出所負擔源頭分流

一是建設綜合指揮室，打造派出所勤務科學高效運轉的“引擎”，提升派出所的勤務運轉效率。機制優(yōu)化的第一步是改革派出所勤務指揮機制。通過物理空間和功能整合，集約合成警務資源，建設派出所綜合指揮室，實現指揮調度、情報研判、視頻監(jiān)控、執(zhí)法管理、社會管理等功能“一體化”運作，做實“5+X”運行模式，明確崗位職責，規(guī)范運行機制和操作流程，進一步強化內部集成、指揮長到崗、分析報告質量等關鍵環(huán)節(jié)，將綜合指揮室打造成派出所指揮調度、勤務運行的管理監(jiān)督中樞和工作平臺。全市60個應建綜合指揮室的派出所在規(guī)定時間全部完成了建設。

二是實行“相對集中辦案模式”，減輕派出所的辦案負擔。對全市相關刑事案件提請批準逮捕、移送審查起訴等環(huán)節(jié)實行相對集中辦理;縣級公安機關單獨成立預審大隊，負責預審工作。目前余姚、海曙、鄞州等地均已經實現刑事案件集中辦理，通過案件辦理流程的優(yōu)化，切實減輕了派出所的辦案負擔。

三是推進執(zhí)法“三位一體”建設，在規(guī)范執(zhí)法的同時減輕派出所的執(zhí)法壓力。全面推進執(zhí)法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”建設。建設“空間集中、功能齊全、銜接流暢、管理集約”的縣級公安機關一體化執(zhí)法辦案中心，完成案件統(tǒng)一受理、案件集中辦理、警種合成作戰(zhàn)、同步審核監(jiān)督，承擔監(jiān)督辦案、管理辦案、輔助辦案、支撐辦案等職能，實現智能化管理、一站式辦案、合成化作戰(zhàn)和全要素、全流程、可回溯式的監(jiān)督管理模式，不斷提高執(zhí)法辦案和監(jiān)督管理的規(guī)范化、集約化、智能化水平。

四是推動落實警情分流措施，有效分流非警務類警情，切實減輕派出所的接處警負擔。推廣110社會應急聯(lián)動機制建設，爭取市政府積極推動聯(lián)動工作政府目標管理考核捆綁，明確專項分值，市本級每年落實聯(lián)動專項經費40萬元。以各地派出所綜合指揮室為依托，把應急聯(lián)動工作延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，推動應急聯(lián)動工作向基層延伸，提升網絡派單覆蓋面，大力推進“天翼”對講機配備前期工作，有效暢通應急聯(lián)動指揮渠道。根據2018年前11個月的統(tǒng)計，全市共分流非警務類警情達63.7萬余起，其中指揮中心直接處置約55.9萬起，聯(lián)動指令處理約7.9萬起。同時，深化社會化移車服務，114移車求助分流147.8萬余起，大幅度減少了110警情受理量。

五是全面實行“警調銜接”，在更好地發(fā)揮調解作用的同時減輕派出所民警直接承擔的調解工作量。近年來，社會矛盾觸點增多、燃點降低。寧波市公安局堅持系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理和源頭治理，積極探索調解難題的“寧波解法”。2013年8月，在浙江省率先推出《關于在全市全面推行“警調對接”機制建設的工作意見》，對公安行政調解和人民調解銜接聯(lián)動作出制度安排，推動“警調銜接”工作在派出所、警務站和有條件的警務室全面落地。全市168家戶籍、邊防派出所全部設立了人民調解室;共進駐人民調解員380名，兼職調解員568名;已經建成的39個警務站均設立了調解工作室;436個警務室設立了專門的調解場地，占比63.2%。不斷推進“警調銜接”機制社會化，專職調解員派駐、律師輪值、村居干部參與、重點調解協(xié)議司法確認的“大調解”工作格局在全市各地落地生根，成為寧波基層社會治理的“拳頭產品”。

六是實行所隊合署、“三警聯(lián)動”，實現警力資源的集約使用，為派出所處置急難險重勤務工作提供警力支持。一方面，在象山、奉化等偏遠山區(qū)、海島，派出所和交警中隊實行合署辦公或一體化勤務運作模式;另一方面，在城區(qū)，實行派出所、巡特警、交警“三警聯(lián)動”。（未完，待續(xù)）