朱 珍

(福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117)

一、問題的提出

改革開放40年來，農(nóng)村居民人均可支配收入由1978年的134元升至2018年的14 617元，這與我國(guó)不斷調(diào)整、完善、創(chuàng)新的財(cái)政支農(nóng)政策息息相關(guān)。梳理40年來我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的歷史嬗變，總結(jié)相應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律與特征，有助于更好地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，有助于提高農(nóng)村居民收入。

長(zhǎng)期以來，關(guān)于財(cái)政支農(nóng)政策的研究成果主要集中在財(cái)政支農(nóng)的意義、效應(yīng)、存在的問題和改進(jìn)的思路等方面。在財(cái)政支農(nóng)的意義上， Matsuyama[1]認(rèn)為，相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)而言，財(cái)政資金用于發(fā)展農(nóng)業(yè)有明顯的優(yōu)勢(shì)。李煥彰和錢忠好[2]指出，財(cái)政支農(nóng)資金是農(nóng)業(yè)投入的主要來源，對(duì)于一些公共基礎(chǔ)建設(shè)而言，甚至是唯一的來源。研究財(cái)政支農(nóng)效應(yīng)的成果較多。Huang和Scott[3]認(rèn)為，農(nóng)業(yè)科技投入的增加對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠產(chǎn)生長(zhǎng)期影響。Fan等[4]通過構(gòu)建方程組，發(fā)現(xiàn)公共投資對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和緩解貧困有促進(jìn)作用。王亞芬等[5]運(yùn)用廣義矩估計(jì)研究表明，財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)民收入有顯著的促進(jìn)作用?？紫橹堑萚6]通過EG兩步法和似不相關(guān)回歸法檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)農(nóng)民收入的增加有顯著的影響。潘世磊[7]運(yùn)用空間計(jì)量模型研究表明，財(cái)政支農(nóng)政策在促進(jìn)農(nóng)民增收上具有顯著的空間正相關(guān)性及溢出效應(yīng)。當(dāng)然，也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)。萬樹和程瑤[8]則主張，中國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)投入，沒有明顯改變農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)福利水平。在財(cái)政支農(nóng)存在的問題及對(duì)策建議上，鄧子基[9]提出應(yīng)完善農(nóng)村稅費(fèi)制度、加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度、加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支持力度以及建立對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼等措施多管齊下來構(gòu)建完善的財(cái)政支農(nóng)體系。唐朱昌和呂彬彬[10]通過計(jì)量回歸模型測(cè)定財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)投入仍然不足，應(yīng)優(yōu)先增加農(nóng)業(yè)科研投入，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)村教育的財(cái)政投入。彭克強(qiáng)和陳池波[11]基于規(guī)模與效率的實(shí)證視角，發(fā)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)能力低下的主要原因在于效率而非規(guī)模，應(yīng)有效整合財(cái)政支農(nóng)和金融支農(nóng)，提升財(cái)政支農(nóng)效率，加大財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模。李燕凌和歐陽(yáng)萬福[12]從縣鄉(xiāng)層面考察了財(cái)政支農(nóng)支出效率，發(fā)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支農(nóng)支出產(chǎn)生了較好的綜合生產(chǎn)效率，但其覆蓋面較窄、個(gè)性化公共服務(wù)缺乏且對(duì)農(nóng)民收入水平反應(yīng)不敏感。溫濤和董文杰[13]通過對(duì)我國(guó)30個(gè)省份進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)指出，財(cái)政支農(nóng)資金存在錯(cuò)配或外溢問題，應(yīng)堅(jiān)持政府與市場(chǎng)共同著力、中央與地方共同作為、投入與管理共同推進(jìn)的“三位一體”措施來優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)政策體系。

由上可知，已有的研究文獻(xiàn)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是多數(shù)學(xué)者采用計(jì)量分析工具研究財(cái)政支農(nóng)政策。二是研究財(cái)政支農(nóng)政策的著力點(diǎn)多放在財(cái)政支農(nóng)支出政策上，需要指出的是，財(cái)政支農(nóng)支出政策僅是財(cái)政支農(nóng)政策的一個(gè)子集，已有研究范圍較窄。三是多數(shù)學(xué)者認(rèn)為財(cái)政支農(nóng)支出存在結(jié)構(gòu)不合理、效率有待提高的問題。然而，已有文獻(xiàn)較少?gòu)恼谓?jīng)濟(jì)學(xué)的視域去審視改革開放40年來財(cái)政支農(nóng)政策所彰顯的規(guī)律、問題。財(cái)政支農(nóng)政策作為促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的常態(tài)化政策，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角總結(jié)規(guī)律、發(fā)現(xiàn)問題是非常必要的。財(cái)政支農(nóng)政策是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村富裕、農(nóng)民增收的一系列財(cái)政政策的總稱。適逢改革開放40年，本文主要基于稅收政策、公共支出政策等在“三農(nóng)”領(lǐng)域的具體應(yīng)用來分析財(cái)政支農(nóng)政策的演變歷史，以期總結(jié)出有價(jià)值的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律。

二、改革開放40年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的嬗變

我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策主要包括稅收政策和公共支出政策。稅收政策主要是指政府通過降低稅率、增加稅收優(yōu)惠等舉措來促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展。公共支出包括購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，其中政府投資包含在購(gòu)買性支出中，而轉(zhuǎn)移性支出既包括社會(huì)保障，也包括財(cái)政補(bǔ)貼(既有對(duì)居民的明補(bǔ)，也有對(duì)特定商品的暗補(bǔ))。當(dāng)然，財(cái)政支農(nóng)政策的有效實(shí)施離不開金融政策的配合。

(一)改革開放初期財(cái)政支農(nóng)政策的初步形成(1978—1993年)

1.財(cái)政補(bǔ)貼政策的建立

(1)暗補(bǔ)為主(1978—1990年)。中華人民共和國(guó)成立初期，為了改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的局面，國(guó)家作出了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略選擇。相應(yīng)地，在財(cái)稅舉措上，采取了超低價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品、征收較重農(nóng)業(yè)稅的方式來積累工業(yè)建設(shè)資金。近達(dá)三十年的農(nóng)業(yè)超負(fù)荷補(bǔ)給工業(yè)的結(jié)果就是糧食和農(nóng)產(chǎn)品短缺，農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前。因此，黨的十一屆三中全會(huì)后，改革開放率先在農(nóng)村拉開了序幕。1979年以來，國(guó)家先后六次提高糧油等農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格。為了安定城鎮(zhèn)居民生活，在提高收購(gòu)價(jià)格的前提下，國(guó)家并沒有相應(yīng)地提高農(nóng)產(chǎn)品的銷售價(jià)格。購(gòu)銷價(jià)格的差異以及糧油等農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用由國(guó)家采取暗補(bǔ)的方式解決，這樣在一定程度上既增加了農(nóng)民的收益，保證了城鎮(zhèn)居民的生活，也適應(yīng)了企業(yè)的訴求，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民、居民、企業(yè)的三贏。然而，隨著城鎮(zhèn)居民生活水平的提高，特別是恩格爾系數(shù)的下降，糧油購(gòu)銷價(jià)格倒掛的弊端也日漸凸顯。一是加重了國(guó)家財(cái)政特別是中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。二是限制了糧油收購(gòu)價(jià)格的市場(chǎng)化調(diào)整，影響了農(nóng)民種植的積極性。三是糧油企業(yè)的政策性虧損掩蓋了經(jīng)營(yíng)性虧損。在這樣的背景下，國(guó)務(wù)院于1991年5月1日起開始大幅提高糧油統(tǒng)銷價(jià)格，以理順糧油價(jià)格，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(2)明補(bǔ)為主、暗補(bǔ)為輔(1991—1993年)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整糧油統(tǒng)銷價(jià)格的決定》(國(guó)發(fā)〔1991〕18號(hào))，從1991年5月1日起，三種糧食(面粉、大米、玉米)中等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)品全國(guó)平均統(tǒng)銷價(jià)每五百克提高一角；六種食用油(花生油、大槽芝麻油、菜籽油、精煉棉籽油、茶籽油、豆油)實(shí)行購(gòu)銷同價(jià)，全國(guó)平均每五百克提高一元三角五分；其他糧油品種的統(tǒng)銷價(jià)格也相應(yīng)調(diào)整。為了使城鎮(zhèn)居民的實(shí)際生活水平不因糧油統(tǒng)銷價(jià)格的提升受到大的影響，國(guó)家直接采取明補(bǔ)的方式給予城鎮(zhèn)居民以補(bǔ)償。對(duì)職工及其家屬的提價(jià)補(bǔ)償納入職工基本工資，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位每個(gè)職工每月基本工資提高六元，企業(yè)單位職工各等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)工資均提高六元。補(bǔ)償方式由過去的國(guó)家全部負(fù)擔(dān)改為國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，緩解了財(cái)政壓力。糧油統(tǒng)銷價(jià)格提高后，糧食購(gòu)銷價(jià)格仍存在倒掛的部分、糧油經(jīng)營(yíng)費(fèi)用仍由財(cái)政給予暗補(bǔ)。

2.政府投資政策的形成

1979年，中共十一屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》(中發(fā)〔1979〕4號(hào))提出了一系列財(cái)政支農(nóng)政策：今后三至五年內(nèi)，農(nóng)業(yè)投資在整個(gè)基建投資中的比重將逐步提高到18%，農(nóng)業(yè)支出在國(guó)家總支出中的比重將逐步提高到8%；農(nóng)業(yè)貸款從現(xiàn)在起到1985年，要比過去增加1倍以上。然而，在“分灶吃飯”的背景下，中央財(cái)政困難，“兩個(gè)比重”下降，加之地方財(cái)政的重心在城市，使得農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資銳減。農(nóng)業(yè)基建支出由“五五”時(shí)期(1976—1980年)的238.03億元下降到“六五”時(shí)期(1981—1985年)的158.57億元[14]，“三農(nóng)”發(fā)展徘徊不前。為了改變這種局面，確保農(nóng)業(yè)資金有穩(wěn)定的來源，1988年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金增加農(nóng)業(yè)資金投入的通知》(國(guó)發(fā)〔1989〕80號(hào))，決定從1989年起，逐步建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，由各級(jí)財(cái)政納入預(yù)算，列收列支，?？顚Ｓ谩?993年，國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：國(guó)家逐年提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)和幅度。此后，財(cái)政支農(nóng)政策有了明確的法律依據(jù)。

(二)分稅制改革以來財(cái)政支農(nóng)政策的不斷完善(1994—2011年)

1.農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免的力度加大

20世紀(jì)90年代，由農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重引發(fā)的“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”問題引發(fā)了國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的高度關(guān)注。1996年中央二號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“采取果斷措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。2000年，我國(guó)率先在安徽省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，并逐步向全國(guó)推廣。取消“三提五統(tǒng)”、各種攤派費(fèi)和集資費(fèi)，統(tǒng)一農(nóng)業(yè)稅稅率，逐步取消“兩工”(義務(wù)工和積累工)。因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革而減少的基層財(cái)政收入由中央財(cái)政通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。2003年，黨中央在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略中提出要把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。2004年，降低農(nóng)業(yè)稅稅率，由7%下調(diào)至5%。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革試點(diǎn)成效的彰顯，2006年1月1日起，我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅。一個(gè)實(shí)行了兩千六百多年的農(nóng)業(yè)稅稅種正式宣告結(jié)束，國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系發(fā)生了劃時(shí)代的變革，有力地促進(jìn)了農(nóng)民的減負(fù)增收與“三農(nóng)”的持續(xù)發(fā)展。

2.財(cái)政投資的規(guī)模擴(kuò)大

分稅制改革以后，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)較快，由1994年的533億元增加到1997年的766.4億元[15]。1996年中央二號(hào)文件指出：“無論哪一級(jí)，今年財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的資金，都必須達(dá)到《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定要求”。1997年，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)采取了積極的財(cái)政政策，不僅通過發(fā)行特別建設(shè)國(guó)債支持重要農(nóng)田水利工程等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技和扶貧開發(fā)等方面的支農(nóng)支出。1998年，財(cái)政支農(nóng)資金超過1 000億元，隨后基本逐年增加，到2002年，財(cái)政支農(nóng)資金已高達(dá)1 580.8億元[15]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)后，中央對(duì)“三農(nóng)”提出“多予、少取、放活”的制度方針。2004年以來，針對(duì)“三農(nóng)”問題，中央每年都出臺(tái)一號(hào)文件，為財(cái)政支農(nóng)提供政策保障。2007年，黨的十七大報(bào)告指出：“要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。2007—2010年連續(xù)四年的中央一號(hào)文件第一條都提出要“加大三農(nóng)投入力度”，2011年中央一號(hào)文件提出要加快水利改革發(fā)展，加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入。

3.財(cái)政補(bǔ)貼日漸完善

2002年，國(guó)家出臺(tái)了良種補(bǔ)貼制度，首先設(shè)立了大豆補(bǔ)貼。2003年，設(shè)立小麥補(bǔ)貼。2004年，設(shè)立水稻補(bǔ)貼。2007年，分別設(shè)立棉花補(bǔ)貼和油菜補(bǔ)貼。2009年，國(guó)家明確了良種補(bǔ)貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)：稻、小麥、玉米、棉花在31個(gè)省(區(qū)、市)實(shí)行良種補(bǔ)貼全覆蓋；大豆在遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古等4個(gè)省(區(qū))實(shí)行良種補(bǔ)貼全覆蓋；良種補(bǔ)貼的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為早稻10元/畝、中晚稻與棉花15元/畝；小麥、玉米、大豆10元/畝。2010年，國(guó)家又規(guī)定油菜良種補(bǔ)貼在江蘇、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、重慶、貴州、 四川、云南及河南信陽(yáng)、陜西漢中、安康地區(qū)實(shí)行冬油菜全覆蓋，青稞良種補(bǔ)貼在四川、云南、西藏、甘肅、青海等省(區(qū))的藏區(qū)實(shí)行全覆蓋；早稻、小麥、玉米、大豆、油菜、青稞 10元 /畝，中稻(一季稻)、 晚稻、棉花 15元 /畝。此外，還有馬鈴薯補(bǔ)貼、花生良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等。2011年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大補(bǔ)貼種類，落實(shí)和完善農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

4.農(nóng)村社會(huì)保障開始建立

除了上述稅費(fèi)減免、政府投資和財(cái)政補(bǔ)貼外，農(nóng)村社會(huì)保障制度也逐漸建立。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2006年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。2007年，國(guó)家要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，鼓勵(lì)有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，高度重視農(nóng)村殘疾人事業(yè)，妥善解決外出務(wù)工農(nóng)民家庭的實(shí)際困難。2008年，在全國(guó)普遍建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2009年，建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鞏固發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療，堅(jiān)持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障，開展門診統(tǒng)籌試點(diǎn)。2010年，繼續(xù)提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，逐步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資水平、政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，落實(shí)和完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策，加大對(duì)農(nóng)村殘疾人生產(chǎn)扶助和生活救助力度。

(三)黨的十八大以來財(cái)政支農(nóng)政策的優(yōu)化創(chuàng)新(2012年至今)

1.財(cái)政補(bǔ)貼的連續(xù)性

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，堅(jiān)持對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，繼續(xù)實(shí)行良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，完善農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”。2013年中央一號(hào)文件從強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金規(guī)模、落實(shí)良種補(bǔ)貼和落實(shí)遠(yuǎn)洋漁業(yè)補(bǔ)貼等方面強(qiáng)調(diào)要加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度。在此基礎(chǔ)上，2014年中央一號(hào)文件提出要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，特別是在有條件的地方開展按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性。2015年中央一號(hào)文件和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(下文簡(jiǎn)稱“十三五規(guī)劃”)都強(qiáng)調(diào)要提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效率，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應(yīng)。十三五規(guī)劃還指出要建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。2016年中央一號(hào)文件要求將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。在供給側(cè)改革的背景下，2017年中央一號(hào)文件要求深入推進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)改革，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性，重點(diǎn)補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民收入和綠色生態(tài)。在黨的十九大報(bào)告作出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重大部署后，2018年，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼種類進(jìn)一步細(xì)化為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、糧豆輪作補(bǔ)貼和重金屬污染治理補(bǔ)貼等16種補(bǔ)貼類型。

2.政府投資的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

黨的十八大以來，不論是財(cái)政支農(nóng)的資金來源結(jié)構(gòu)，還是支出結(jié)構(gòu)都有了進(jìn)一步的優(yōu)化。在資金來源結(jié)構(gòu)上，國(guó)家開始鼓勵(lì)社會(huì)資本支持新農(nóng)村建設(shè)。2017年中央一號(hào)文件提出：“創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)和貼息，支持建立擔(dān)保機(jī)制，鼓勵(lì)地方建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。2018年，國(guó)家提出支持地方政府發(fā)行一般債券用于支持鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目；鼓勵(lì)地方政府試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目融資和收益自平衡的專項(xiàng)債券；規(guī)范地方政府舉債融資行為，不得借鄉(xiāng)村振興之名違法違規(guī)變相舉債。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也進(jìn)一步優(yōu)化。2015年，中央強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)支持農(nóng)民增收、農(nóng)村重大改革、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村民生改善。2017年，國(guó)家繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要著力優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新使用方式，提升支農(nóng)效率。固定資產(chǎn)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。2018年中央一號(hào)文件指出：“優(yōu)化財(cái)政供給結(jié)構(gòu)，推進(jìn)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合”。

3.財(cái)政金融共同發(fā)力

2013年，國(guó)家提出要加強(qiáng)財(cái)稅杠桿與金融政策的有效配合。2015年，開始積極推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，綜合運(yùn)用財(cái)政稅收、貨幣信貸和金融監(jiān)管等政策措施，推動(dòng)金融資源繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜，強(qiáng)化農(nóng)村普惠金融。2016年，創(chuàng)設(shè)性地提出要加快構(gòu)建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)村普惠金融，降低融資成本，全面激活農(nóng)村金融服務(wù)鏈條。2017年，提出要加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，確保“三農(nóng)”貸款投放持續(xù)增長(zhǎng)。2018年，強(qiáng)調(diào)提高金融服務(wù)水平，堅(jiān)持農(nóng)村金融改革發(fā)展的方向，健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的金融體系，推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好地滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求。此外，這一時(shí)期，國(guó)家還實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)期權(quán)期貨和多層次資本市場(chǎng)等創(chuàng)新性舉措。

4.努力推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化

黨的十八大以來，公共財(cái)政還致力于發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，努力推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化。在教育上，《全國(guó)財(cái)政決算》中每年都有化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)支出、農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)和農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)設(shè)施等支出名目。在醫(yī)療上，國(guó)家提出要健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)。繼續(xù)提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)并鞏固城鄉(xiāng)居民醫(yī)保全國(guó)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)直接結(jié)算。在社會(huì)保障上，提出要健全新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系，加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障的規(guī)范管理、完善農(nóng)村優(yōu)撫制度以及加大扶貧開發(fā)投入等舉措。在脫貧問題上，我國(guó)于2016年開始實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，分類扶持貧困家庭，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2017年，扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，進(jìn)一步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)政策措施落地生根。

三、我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策嬗變軌跡彰顯的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律

改革開放40年來，在財(cái)政支農(nóng)稅收政策上，我國(guó)不斷降低農(nóng)業(yè)稅率直至免農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行低增值稅稅率，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品免增值稅；在財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼上，由彌補(bǔ)統(tǒng)銷價(jià)格的倒掛到直接采取農(nóng)作物補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)作物生產(chǎn)；在財(cái)政支農(nóng)投資上，逐步發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，形成多元化的投資格局；在農(nóng)村社會(huì)保障、基本公共服務(wù)及脫貧問題上，逐步發(fā)揮財(cái)政金融的合力作用，努力創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式。通過財(cái)政支農(nóng)方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)跨上新臺(tái)階，農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，農(nóng)民獲得感顯著提升，這些彰顯出基本的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律。

(一)穩(wěn)健的財(cái)政支農(nóng)政策反映了國(guó)家深諳生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系運(yùn)動(dòng)規(guī)律

馬克思在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中揭示了生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律，他在《資本論》第一卷第一版序言中指出：“我要在本書研究的是資本主義生產(chǎn)方式以及和它相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和交換關(guān)系”[16]，在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》序言中指出：“人們?cè)谧约荷畹纳鐣?huì)生產(chǎn)中發(fā)生一定的、必然的、不以他們的意志為轉(zhuǎn)移的關(guān)系，即同他們的物質(zhì)生產(chǎn)力的一定發(fā)展階段相適合的生產(chǎn)關(guān)系”[17]。 此外，馬克思還揭示了生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)相互作用的規(guī)律，即生產(chǎn)起決定性作用，分配、交換、消費(fèi)反作用于生產(chǎn)的規(guī)律。生產(chǎn)關(guān)系若能與生產(chǎn)力相互適應(yīng)，相互協(xié)調(diào)，則會(huì)促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步；反之，則會(huì)阻礙社會(huì)的發(fā)展。馬克思批判資本主義，不是批判資本主義的生產(chǎn)方式，而是批判資本主義的分配方式，也正是因?yàn)橘Y本主義的分配方式顯失公平，所以，馬克思認(rèn)為，資本主義將為共產(chǎn)主義所替代。因此，一個(gè)社會(huì)的分配方式尤為重要。財(cái)政作為一種分配關(guān)系，起著反作用于生產(chǎn)的作用；財(cái)政支農(nóng)體現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的分配關(guān)系，起著反作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的重要作用。遵循生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律，改革開放以來，我國(guó)不斷增加農(nóng)村財(cái)政補(bǔ)貼和政府投資，減免農(nóng)業(yè)稅，完善農(nóng)村社會(huì)保障，推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民也著實(shí)有了進(jìn)步與發(fā)展，農(nóng)村越來越美，不斷往鄉(xiāng)村振興的道路邁進(jìn)。

(二)多元的財(cái)政支農(nóng)政策折射出國(guó)家對(duì)馬克思勞動(dòng)價(jià)值論的運(yùn)用

馬克思指出：“我的書最好的地方是在第一章就著重指出了按不同情況表現(xiàn)為使用價(jià)值或交換價(jià)值的勞動(dòng)二重性(這是對(duì)事實(shí)的全部理解的基礎(chǔ))”[18]?！耙磺袆趧?dòng)，一方面是人類勞動(dòng)力在生理學(xué)意義上的耗費(fèi)；就相同的或抽象的人類勞動(dòng)這個(gè)屬性來說，它形成商品價(jià)值。一切勞動(dòng)，另一方面是人類勞動(dòng)力在特殊的有一定目的的形式上的耗費(fèi)；就具體的有用的勞動(dòng)這個(gè)屬性來說，它生產(chǎn)使用價(jià)值”[19]。勞動(dòng)二重性決定了商品二因素，抽象勞動(dòng)形成商品價(jià)值，具體勞動(dòng)創(chuàng)造商品的使用價(jià)值。農(nóng)民作為農(nóng)產(chǎn)品特別是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的主體，其勞動(dòng)理應(yīng)得到尊重與認(rèn)可，國(guó)家與時(shí)俱進(jìn)地出臺(tái)公共支出、稅收和社會(huì)保障等多元化的財(cái)政支農(nóng)政策，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的認(rèn)可與激勵(lì)。此外，馬克思的勞動(dòng)價(jià)值論是商品交換的內(nèi)在依據(jù)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的基石。商品交換依據(jù)同質(zhì)的抽象勞動(dòng)所凝結(jié)的價(jià)值來進(jìn)行，而價(jià)值量是由社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間來決定的，商品必須按照社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間所決定的價(jià)值量來生產(chǎn)，必須根據(jù)等價(jià)(價(jià)值量相等)原則進(jìn)行交換，此為價(jià)值規(guī)律。我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)的運(yùn)行同樣受價(jià)值規(guī)律支配，然而，由于歷史原因，我國(guó)形成了農(nóng)村、城市二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在很長(zhǎng)一段時(shí)期，農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是為城市、為工業(yè)服務(wù)的，從而形成了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格低于價(jià)值。因此，必須綜合運(yùn)用多種財(cái)政支農(nóng)方式補(bǔ)給農(nóng)業(yè)，減少價(jià)格剪刀差，實(shí)現(xiàn)價(jià)格與價(jià)值的對(duì)等。當(dāng)然，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)于城市而言，開發(fā)與開放程度都較低，這也制約了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)通過財(cái)政手段予以適當(dāng)補(bǔ)給。

(三)靈活的財(cái)政支農(nóng)政策體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)馬克思公平正義思想的踐行

公平正義是我國(guó)重要的道德追求和價(jià)值目標(biāo)。馬克思雖然沒有提出系統(tǒng)的公平正義理論，但其從無產(chǎn)階級(jí)和勞動(dòng)群眾的利益訴求出發(fā)，探索資本主義生產(chǎn)關(guān)系中的內(nèi)在矛盾及其解決途徑，深刻揭露和抨擊資本主義社會(huì)中廣泛存在的不公正現(xiàn)象，探索公平正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑，即消除生產(chǎn)資料私有制才能實(shí)現(xiàn)公平正義。在《國(guó)際工人協(xié)會(huì)共同章程》中，馬克思明確指出：“加入?yún)f(xié)會(huì)的一切團(tuán)體和個(gè)人，承認(rèn)真理、正義和道德是他們彼此間和對(duì)一切人的關(guān)系的基礎(chǔ)，而不分膚色、信仰或民族”[20]。馬克思一生都在致力于探索人類社會(huì)的自由與解放，提出共產(chǎn)主義社會(huì)的暢想，提出按需分配，探索真正的公平正義。我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，實(shí)行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，同樣也存在一些不公平、不公正現(xiàn)象?；A(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)和收入水平等在農(nóng)村內(nèi)部存在不公平、不合理配置的現(xiàn)象，與城市相比更是存在不小的差距。我國(guó)努力踐行馬克思公平正義思想，通過相機(jī)抉擇的靈活的財(cái)政政策，不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、解決農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化和收入分配不平等問題，以減少社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突，從而有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

四、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策存在的不足

(一)財(cái)政支農(nóng)政策存在的結(jié)構(gòu)性問題不利于倍乘勞動(dòng)的有效發(fā)揮

在沒有財(cái)政補(bǔ)貼情況下，農(nóng)民的收入主要來源于農(nóng)作物銷售收入、打工收入或二者兼而有之。如果農(nóng)作物銷售收入是農(nóng)民唯一收入，那么其收入可認(rèn)為是商品的價(jià)值W，W=C+V+M。我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)的開發(fā)程度往往落后于城市，同樣的商品，農(nóng)村市場(chǎng)價(jià)格往往低于城市市場(chǎng)價(jià)格(剔除運(yùn)輸成本、批發(fā)商和零售商利潤(rùn)外，前者仍然低于后者)，再加上農(nóng)作物具有一定的“靠天吃飯”特性、農(nóng)民種植農(nóng)作物具有跟風(fēng)的羊群效應(yīng)等，“谷賤傷農(nóng)”的現(xiàn)象不少見。這樣就使得農(nóng)民很難充分地獲得剩余價(jià)值M，很難有效彌補(bǔ)勞動(dòng)力價(jià)值。

我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出既有科技轉(zhuǎn)化與推廣服務(wù)、病蟲害控制、防災(zāi)救災(zāi)支出，也有穩(wěn)定農(nóng)民收入補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補(bǔ)貼，一定程度上有助于農(nóng)民勞動(dòng)力價(jià)值和剩余價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，激勵(lì)農(nóng)民增強(qiáng)生產(chǎn)積極性。然而，從表1中2016年和2017年農(nóng)業(yè)支出的具體項(xiàng)目(決算數(shù))來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補(bǔ)貼最多，分別為1 605.55億元和1 427.44億元，相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)管不足，僅為25.67億元和23.77億元，從而產(chǎn)生了一些利用虛假農(nóng)業(yè)生產(chǎn)騙取補(bǔ)貼的行為(雖然缺乏總體的數(shù)字，但各地方都真實(shí)存在騙取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的案例)，這使得財(cái)政支農(nóng)政策的效果大打折扣，不利于那些真正通過勤勞致富的農(nóng)民充分發(fā)揮其倍乘勞動(dòng)的作用[21-22]。馬克思指出：“比較復(fù)雜的勞動(dòng)只是自乘的或不如說多倍的簡(jiǎn)單勞動(dòng)，因此，少量的復(fù)雜勞動(dòng)等于多量的簡(jiǎn)單勞動(dòng)”[19]。他還指出：“生產(chǎn)力特別高的勞動(dòng)起了自乘的勞動(dòng)的作用，或者說，在同樣的時(shí)間內(nèi)，它所創(chuàng)造的價(jià)值比同種社會(huì)平均勞動(dòng)要多”[19]。生產(chǎn)力特別高的勞動(dòng)主要是指使用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，在生產(chǎn)過程中大大提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率的勞動(dòng)。而在財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)中，2016年和2017年科技轉(zhuǎn)化與推廣服務(wù)僅為390.12億元和307.36億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出補(bǔ)貼。此外，2016年和2017年行政運(yùn)行、一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù)、事業(yè)運(yùn)行等行政性的支出分別高達(dá)1 134.8億元和1 193.6億元，大大高于科技性投入。這些均不利于復(fù)雜勞動(dòng)的產(chǎn)生，不利于農(nóng)業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值增值。

表1農(nóng)業(yè)支出具體項(xiàng)目金額 單位：億元

(二)財(cái)政支農(nóng)資金使用過程中的異化現(xiàn)象

馬克思[23]在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中提出并從四個(gè)方面專門分析了資本主義私有制下的異化勞動(dòng)。一是“工人同自己的勞動(dòng)產(chǎn)品的關(guān)系就是同一個(gè)異己的對(duì)象關(guān)系”，即工人同勞動(dòng)產(chǎn)品的異化。二是工人同勞動(dòng)本身的異化。馬克思指出：“勞動(dòng)的異化性質(zhì)明顯地表現(xiàn)在，只要肉體的強(qiáng)制或其它強(qiáng)制已停止，人們就會(huì)像逃避鼠疫那樣逃避勞動(dòng)”[23]。 三是“人的類本質(zhì)—無論是自然界，還是人的精神的類能力—變成對(duì)人來說是異己的本質(zhì)”[23]，即人的類本質(zhì)同人的異化。四是人同人相異化，馬克思認(rèn)為：“人同自己的勞動(dòng)產(chǎn)品，自己的生命活動(dòng)，自己的類本質(zhì)相異化這一事實(shí)所造成的直接結(jié)果就是人同人相異化”[23]。由于異化勞動(dòng)的存在，人們不能支配自己的勞動(dòng)行為、勞動(dòng)成果和勞動(dòng)價(jià)值，人們就愈發(fā)渴望擁有商品世界里被他們所創(chuàng)造出來的商品并反過來被商品所支配，“人腦的產(chǎn)物表現(xiàn)為賦有生命的、彼此發(fā)生關(guān)系并同人發(fā)生關(guān)系的獨(dú)立存在的東西”[19]，從而形成商品拜物教。我國(guó)是以公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，已經(jīng)不存在異化勞動(dòng)的制度基礎(chǔ)，卻實(shí)實(shí)在在地充斥著異化現(xiàn)象。財(cái)政資金作為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的一部分，是勞動(dòng)人民創(chuàng)造出來的成果，通過財(cái)政再分配，體現(xiàn)財(cái)政取之于民、用之于民的特點(diǎn)。然而，在財(cái)政支農(nóng)資金的使用過程中，一些單位和個(gè)人崇尚商品拜物教，金錢至上、利欲熏心，將財(cái)政資金異化為謀取私利的手段。以中華人民共和國(guó)審計(jì)署《2017年第8號(hào)公告：涉農(nóng)水利專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果》為例，審計(jì)署對(duì)水利部等部門和河北等18個(gè)省份2015—2016年涉農(nóng)水利專項(xiàng)資金的分配、管理和使用績(jī)效情況進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)：騙取套取、擠占挪用財(cái)政資金和項(xiàng)目建設(shè)管理違法違規(guī)，涉及金額44.93億元；資金閑置和項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，涉及金額199.09億元；涉農(nóng)水利項(xiàng)目未發(fā)揮預(yù)期效益且出現(xiàn)損失浪費(fèi)問題，涉及金額20.45億元[24]。財(cái)政資金本就屬于廣大人民，卻異化為少數(shù)群體的私利，使得農(nóng)民與財(cái)政資金相異化，這大大挫傷了農(nóng)民勞動(dòng)的積極性，降低了財(cái)政支農(nóng)政策的效果，也影響了政府的公信力。

(三)農(nóng)村醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)建設(shè)與五大發(fā)展理念不符

值得肯定的是，國(guó)家非常重視對(duì)農(nóng)村醫(yī)療的投入，2016年，投入新型農(nóng)村合作醫(yī)療的財(cái)政資金是3 024.67億元，同期城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)投入為1 397.32億元。2017年，財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的補(bǔ)助為989.95億元，對(duì)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助則為291.86億元[22]。但是，在報(bào)銷比重上，雖然新農(nóng)合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院報(bào)銷多，但在大醫(yī)院(主要指城市里的醫(yī)院)報(bào)銷比重遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療水平又大大落后于城市醫(yī)院，農(nóng)民若得了大病，只能去城里看病，而較低的報(bào)銷比重使得農(nóng)民望而卻步，“看病難、看病貴”仍然是擺在農(nóng)民面前的一大難題。協(xié)調(diào)發(fā)展要求城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，共享發(fā)展要求建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，而農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況顯然未達(dá)到上述理念的要求。在農(nóng)民同樣關(guān)注的教育問題上，盡管常年都有對(duì)農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)、教學(xué)設(shè)施的投入，也強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、推動(dòng)優(yōu)質(zhì)學(xué)校輻射農(nóng)村薄弱學(xué)校常態(tài)化。但是缺乏吸引人才的創(chuàng)新機(jī)制，使得鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)總是存在數(shù)量不足、質(zhì)量欠優(yōu)和后備力量不足的短板。在開放問題上，農(nóng)業(yè)支出中有對(duì)外交流與合作這一項(xiàng)目，但2016年和2017年分別僅為3.07億元和3.05億元，而相應(yīng)地農(nóng)業(yè)支出分別為6 458.59億元和6 194.61億元，對(duì)外交流與合作占農(nóng)業(yè)支出的比重不到0.05%，這不利于農(nóng)村市場(chǎng)的進(jìn)一步開發(fā)，不利于倒逼農(nóng)村的市場(chǎng)化改革，不利于農(nóng)村開放型經(jīng)濟(jì)的建立[21-22]。

五、完善我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的建議

(一)基本原則：進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金的來源結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、供給側(cè)改革以及營(yíng)改增的多重背景下，財(cái)政面臨著稅源減少、支出加大問題，因此，在制定財(cái)政預(yù)算時(shí)，不能總是采取基數(shù)加增長(zhǎng)的模式。一些已逐步解決的“三農(nóng)”問題采取減少乃至零支出的方式也可在一定程度上減少騙取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的行為。一些未解決的重要問題可以在預(yù)算中預(yù)留較多的份額。當(dāng)然，財(cái)政不是萬能的，不能事事依靠財(cái)政，財(cái)政應(yīng)發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域，以優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)。現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)中，科技方面的支出不足，事業(yè)性的支出較多。但隨著大工業(yè)的發(fā)展，“直接勞動(dòng)在量的方面降到微不足道的比例……同一般科學(xué)勞動(dòng)相比，同自然科學(xué)在工藝上的應(yīng)用相比……卻變成一種從屬的要素”[25]。那么，也就意味著，包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的商品的價(jià)值創(chuàng)造主要取決于一般科學(xué)勞動(dòng)，也就是取決于科技的進(jìn)步及其在生產(chǎn)中的應(yīng)用?！吧a(chǎn)過程從簡(jiǎn)單的勞動(dòng)過程向科學(xué)過程的轉(zhuǎn)化，也就是向驅(qū)使自然力為自己服務(wù)并使它為人類的需要服務(wù)過程的轉(zhuǎn)化”[26]?？茖W(xué)勞動(dòng)創(chuàng)造出大量的使用價(jià)值，促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的提升和國(guó)民財(cái)富的增加。因此，有限的財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)向科技傾斜，包括支持農(nóng)村科技型人才的培養(yǎng)、科學(xué)技術(shù)研發(fā)以及科學(xué)技術(shù)的使用等，逐步建立起農(nóng)民尊重科技、崇尚科技、使用科技的良性循環(huán)體系，增加農(nóng)民的科學(xué)勞動(dòng)，提升并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村商品價(jià)值，增加農(nóng)民收入。

(二)績(jī)效評(píng)價(jià)：加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的管理與監(jiān)督

之所以出現(xiàn)騙取套取擠占挪用財(cái)政資金、資金閑置和項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、未發(fā)揮預(yù)期效益和損失浪費(fèi)財(cái)政支農(nóng)資金的現(xiàn)象，除了一些單位和個(gè)人有貪婪的本性之外，主要是由于我國(guó)未構(gòu)建起財(cái)政支農(nóng)的績(jī)效評(píng)價(jià)與管理機(jī)制。財(cái)政支農(nóng)的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)貫穿財(cái)政支農(nóng)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算的全過程，實(shí)施績(jī)效的閉環(huán)式管理。在編制環(huán)節(jié)，應(yīng)綜合采取基數(shù)預(yù)算、零基預(yù)算對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金做可行性分析，并給出具體的可行性分析報(bào)告；在審批環(huán)節(jié)，應(yīng)充分發(fā)揮人大的作用，注重成本效益分析，關(guān)注財(cái)政資金的使用效率，完善財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)發(fā)揮人大及審計(jì)監(jiān)督部門的監(jiān)督作用，減少執(zhí)行與預(yù)算的差異，對(duì)財(cái)政資金的異化現(xiàn)象，根據(jù)反腐標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)懲相關(guān)單位和責(zé)任人；在決算環(huán)節(jié)，著重評(píng)價(jià)財(cái)政支農(nóng)資金的使用是否改善了農(nóng)村基本公共服務(wù)，是否提升了民生福祉，審查預(yù)決算的偏離度并找出相應(yīng)的原因，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提升財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率。

(三)民生訴求：逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

馬克思畢生都在追求公平正義，我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，是馬克思主義的踐行國(guó)，也一直致力于公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的非均等化、城鄉(xiāng)之間的非協(xié)調(diào)化發(fā)展卻是擺在農(nóng)民面前最大的不公平。無論是公共基礎(chǔ)設(shè)施，還是醫(yī)療、教育和社會(huì)保障都不同程度地存在非均等。這與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財(cái)政供給的缺位是分不開的。財(cái)政支農(nóng)資金除了要支持科技興農(nóng)之外，更要重點(diǎn)投向與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域，讓農(nóng)民沒有后顧之憂，減少社會(huì)矛盾，讓農(nóng)民充分享受國(guó)民待遇，提升農(nóng)民幸福指數(shù)。當(dāng)然，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化并非指城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量完全相等，而是盡可能縮小城鄉(xiāng)差距。在財(cái)政資金有限的情況下，應(yīng)率先保障醫(yī)療、教育和社會(huì)保障這三大范疇的支出。在就醫(yī)問題上，應(yīng)逐步提高農(nóng)民進(jìn)城就醫(yī)的報(bào)銷比重；在教育問題上，除了支持農(nóng)村硬件教育設(shè)施的建設(shè)，更重要的是采取物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、職位提升、精神感召和人文關(guān)懷等綜合性的手段吸引并留住優(yōu)秀教師人才；在社會(huì)保障上，構(gòu)建專業(yè)性的投資團(tuán)隊(duì)，尋求養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值，并回饋給廣大農(nóng)民。當(dāng)然，需要指出的是，我國(guó)實(shí)行不包括村這一級(jí)的五級(jí)政府管理體制，但村這一級(jí)事實(shí)上對(duì)農(nóng)村的發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，應(yīng)加大財(cái)政資金對(duì)村官的培養(yǎng)力度，通過有為村官逐步改善農(nóng)村基本公共服務(wù)直至縮小城鄉(xiāng)差距。