賈根良,楚珊珊

(中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872)

自19世紀(jì)末以來(lái)，美國(guó)的制造業(yè)在世界范圍內(nèi)保持著競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并居于主導(dǎo)地位，美國(guó)也因此被認(rèn)為是“世界上最具創(chuàng)新精神的國(guó)家”[1]。然而，20世紀(jì)90年代以后，去工業(yè)化帶來(lái)的美國(guó)制造業(yè)空心化、失業(yè)加劇、貿(mào)易逆差不斷上升，加之新興國(guó)家或地區(qū)的有力競(jìng)爭(zhēng)以及2008年國(guó)際金融危機(jī)等因素引發(fā)的經(jīng)濟(jì)蕭條，促使美國(guó)當(dāng)局尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提出“再工業(yè)化”口號(hào)，以期通過(guò)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)，引領(lǐng)世界制造業(yè)的未來(lái)趨勢(shì)和發(fā)展方向。

在發(fā)展制造業(yè)的實(shí)踐中，美國(guó)政府培育制造業(yè)的方法被看做是重要的風(fēng)向標(biāo)，許多國(guó)家紛紛效仿，從支持風(fēng)險(xiǎn)資本部門到建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，從技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目的借鑒到創(chuàng)造“下一個(gè)硅谷”的嘗試，以期重塑本國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新體系。但在解讀美國(guó)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策卻被視為“毒藥”，以致許多學(xué)者一再?gòu)?qiáng)調(diào)美國(guó)的創(chuàng)新活力源自自由市場(chǎng)和有限的政府干預(yù)[2]；美國(guó)的政策制定者也在不斷地宣揚(yáng)美國(guó)幾乎沒(méi)有采取過(guò)產(chǎn)業(yè)政策，即使有，大多也是無(wú)效的或者有害的，其效力是言過(guò)其實(shí)的[3]?？傊a(chǎn)業(yè)政策一直受到信奉市場(chǎng)原教旨主義的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的詬病，例如，貝克爾和貝克爾[4]曾表示，最好的產(chǎn)業(yè)政策就是沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)政府在推動(dòng)市場(chǎng)化改革的國(guó)際決策中不斷強(qiáng)化這種觀點(diǎn)，試圖將新自由主義的共識(shí)推廣到世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的制定之中。

因此，這就在美國(guó)創(chuàng)造了一種悖論：雖然產(chǎn)業(yè)政策與美國(guó)歷來(lái)所宣傳的自由競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)形態(tài)相悖，以致美國(guó)一直不承認(rèn)自己有這樣的政策，但是長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)在歷史上從來(lái)就不乏產(chǎn)業(yè)政策的豐富實(shí)踐，例如，周建軍[5]與沃德[6]就對(duì)美國(guó)自建國(guó)以來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策史進(jìn)行了考察。為了給中國(guó)更好地貫徹《中國(guó)制造2025》的大政方針提供借鑒，本文專門以美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃作為案例，對(duì)其產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐及其理論原理進(jìn)行考察。

一、美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的戰(zhàn)略部署

戰(zhàn)略部署是指一項(xiàng)計(jì)劃發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，美國(guó)聯(lián)邦政府作為戰(zhàn)略部署的設(shè)計(jì)者以及變革的推動(dòng)者，決定著美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展方向以及長(zhǎng)期的執(zhí)行能力。所謂“美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的戰(zhàn)略部署”，是指美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)立法、設(shè)立專職機(jī)構(gòu)、發(fā)布創(chuàng)新戰(zhàn)略或?qū)ｍ?xiàng)計(jì)劃等推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的重大舉措。眾所周知，先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃是美國(guó)政府在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后提出的，但實(shí)際上，這種重振制造業(yè)的努力早在20世紀(jì)80年代就一直在進(jìn)行，雖然美國(guó)的先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的提出在美國(guó)制造業(yè)發(fā)展史上是一個(gè)里程碑的事件，但其計(jì)劃制定的靈感及其所依據(jù)的產(chǎn)業(yè)政策原理卻來(lái)自于20世紀(jì)80年代就已開始的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們甚至可以說(shuō)，20世紀(jì)80—90年代美國(guó)對(duì)新型制造業(yè)的探索實(shí)際上是美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的先驅(qū)。因此，為了理解美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程，我們首先必須對(duì)這段歷史有所回顧和總結(jié)。

(一)20世紀(jì)80—90年代美國(guó)對(duì)新型制造業(yè)的探索

1957年10月，蘇聯(lián)先后將“伴侶號(hào)”等兩顆衛(wèi)星成功送入太空，標(biāo)志著蘇聯(lián)航天技術(shù)和核武器投送能力已經(jīng)超越美國(guó)，美國(guó)以核武器優(yōu)勢(shì)抵消蘇聯(lián)常規(guī)軍隊(duì)和武器優(yōu)勢(shì)的第一次抵消戰(zhàn)略正式失敗，美國(guó)為之舉國(guó)震驚，朝野陷入緊急狀態(tài)。在這種緊急事態(tài)的推動(dòng)下，美國(guó)政府以軍工優(yōu)先為名，緊緊抓住技術(shù)創(chuàng)新的“牛鼻子”，發(fā)起了一系列的任務(wù)導(dǎo)向型的創(chuàng)新研究計(jì)劃，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、高難度的原始性創(chuàng)新進(jìn)行研發(fā)支持，促進(jìn)重大顛覆性技術(shù)的突破。同時(shí)，聯(lián)邦政府毅然決然地成立了國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局，其機(jī)構(gòu)設(shè)置因需而變，而且在組織、管理、人事任命、投資模式及項(xiàng)目方案選取上具有相當(dāng)?shù)撵`活性，由此作為國(guó)防部的下屬機(jī)構(gòu)，從一開始就扮演科技創(chuàng)新領(lǐng)域領(lǐng)航人的角色，始終關(guān)注重大的突破性創(chuàng)新以及如何盡快實(shí)現(xiàn)其商業(yè)化，涉及領(lǐng)域包括IT、能源、航空航天、導(dǎo)彈防御、新材料等，其中，最為突出的項(xiàng)目成果包括互聯(lián)網(wǎng)、半導(dǎo)體、全球定位系統(tǒng)、隱形飛機(jī)、合金材料等[7]，引領(lǐng)了高新技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新浪潮。例如，美國(guó)國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局為了協(xié)調(diào)研發(fā)活動(dòng)，將巨額的聯(lián)邦基金分配給了勞倫斯利弗莫爾國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、斯坦福大學(xué)和加州大學(xué)伯克利分校，通過(guò)“軍轉(zhuǎn)民”(Spin-Off)的方式將硅谷從一個(gè)果園變成了世界的計(jì)算機(jī)創(chuàng)新中心[3]，這也是20世紀(jì)70年代制造業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，為后來(lái)支持和推動(dòng)美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)提供了借鑒，其組織創(chuàng)新模式更是為美國(guó)成為發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)國(guó)家(Developmental Network State，DNS)(1)發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)國(guó)家的前提條件是：擁有一批具有技術(shù)專長(zhǎng)的高層次人才, 設(shè)立人才社區(qū), 前期需要對(duì)高等教育及科學(xué)和工程知識(shí)生產(chǎn)上進(jìn)行大量資助。一旦專業(yè)人才和新知識(shí)結(jié)構(gòu)機(jī)制到位, 發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)國(guó)家就會(huì)試圖使技術(shù)在將科研轉(zhuǎn)化為實(shí)際產(chǎn)品的研究過(guò)程中更加有效。它可以被認(rèn)為是政府采取的一系列提高一個(gè)國(guó)家科學(xué)家和工程師的生產(chǎn)力的措施[8]，有關(guān)發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)國(guó)家與東亞的發(fā)展型國(guó)家(或稱作是發(fā)展型官僚國(guó)家)之間的關(guān)系仍是一個(gè)有待深入研究的主題。奠定了基礎(chǔ)。

20世紀(jì)80年代，日本通過(guò)精益制造模式(Quality Model)[9]領(lǐng)導(dǎo)了制造業(yè)革命，美國(guó)制造業(yè)的世界獨(dú)霸地位被打破，傳統(tǒng)制造業(yè)的發(fā)展陷入衰退低谷，特別是汽車、消費(fèi)電子、鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)遭到嚴(yán)重威脅[10]并日漸衰落。1986年，為了探究美國(guó)制造業(yè)衰退的癥結(jié)所在，美國(guó)麻省理工學(xué)院在美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)和商業(yè)界的資助下，進(jìn)行深入研究之后提出，應(yīng)通過(guò)具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的、技術(shù)先進(jìn)的本土制造業(yè)重獲生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)。

1991年，通過(guò)廣泛分析和總結(jié)美國(guó)制造業(yè)的問(wèn)題和機(jī)遇，美國(guó)里海大學(xué)首次提出了敏捷制造(Agile Manufacturing)的新理念。在美國(guó)國(guó)會(huì)和國(guó)防部的支持下，美國(guó)通用公司和里海大學(xué)的亞珂卡研究所等共同組織主持了“21世紀(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)”，共同制定并向國(guó)會(huì)提交了《21世紀(jì)制造企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》這一具有里程碑意義的報(bào)告[11]。該報(bào)告通過(guò)吸取日本的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在詳細(xì)闡述敏捷制造和虛擬企業(yè)的新理念、方法及相關(guān)技術(shù)的基礎(chǔ)上，主張通過(guò)依賴于美國(guó)既有的信息技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，消除傳統(tǒng)制造業(yè)的不利因素，重塑生產(chǎn)體系并使其朝著先進(jìn)制造技術(shù)的方向轉(zhuǎn)變，以期重獲美國(guó)在制造業(yè)的引領(lǐng)地位[12]。1994年，美國(guó)能源部帶頭提出了“實(shí)施敏捷制造的技術(shù)”的五年計(jì)劃(1994—1999年)并于1995年公開發(fā)表，該計(jì)劃聚焦于敏捷制造，強(qiáng)調(diào)其實(shí)施機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)—合作—協(xié)同，其關(guān)鍵因素在于企業(yè)的信息網(wǎng)、虛擬企業(yè)、敏捷制造的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、敏捷型員工、虛擬制造五大方面[13]。

1995年，為了構(gòu)建一個(gè)在21世紀(jì)能被廣泛接受的制造企業(yè)模型，麻省理工學(xué)院的“敏捷性論壇”和“制造先驅(qū)者”兩個(gè)部門，以及“實(shí)施敏捷制造的技術(shù)”項(xiàng)目組在美國(guó)政府主要部門的支持下，共同組織制定了“下一代制造”(Next Generation Manufacturing，NGM)計(jì)劃，前瞻性地提出了制造企業(yè)在克服新的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中所面臨挑戰(zhàn)的方法，以及獲取成功并保持領(lǐng)先所應(yīng)遵循的路徑，精心繪制了21世紀(jì)美國(guó)制造業(yè)的路線圖[12]。

除了上述制造業(yè)戰(zhàn)略部署，為了促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)所需要的產(chǎn)品，即使在20世紀(jì)80—90年代倡導(dǎo)放任自由市場(chǎng)的里根和老布什時(shí)期，政府依然采取了一系列促進(jìn)技術(shù)變革的立法或?qū)ｍ?xiàng)計(jì)劃，如表1所示。這些法案或?qū)ｍ?xiàng)計(jì)劃通過(guò)銜接新創(chuàng)業(yè)公司、私人風(fēng)險(xiǎn)投資公司、客戶與重要資源，克服關(guān)鍵技術(shù)所面臨的障礙并迅速擴(kuò)散創(chuàng)新，從而促進(jìn)美國(guó)技術(shù)進(jìn)步和助推制造業(yè)向高端升級(jí)，這一系列努力成為后來(lái)美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃效仿和進(jìn)一步創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策模式。

表1促進(jìn)技術(shù)變革的相關(guān)法案/專項(xiàng)計(jì)劃

資料來(lái)源：根據(jù)布洛克的《被隱形的美國(guó)政府在科技創(chuàng)新中的重大作用(上)》內(nèi)容整理而得。

(二)先進(jìn)制造業(yè)振興計(jì)劃：重塑美國(guó)制造業(yè)的發(fā)展方向

在美國(guó)，21世紀(jì)前十年被稱為制造業(yè)毀滅的十年[14]。21世紀(jì)伊始，美國(guó)的“新經(jīng)濟(jì)”時(shí)代隨著互聯(lián)網(wǎng)泡沫的破裂而結(jié)束，雖然當(dāng)局采取了一些支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行動(dòng)，但去工業(yè)化導(dǎo)致美國(guó)制造業(yè)空心化，此時(shí)主要是房地產(chǎn)的持續(xù)繁榮促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，2008年次貸危機(jī)爆發(fā)后，迅速蔓延成為世界性金融危機(jī)，因此，美國(guó)政府開始意識(shí)到制造業(yè)的重要地位，提出“再工業(yè)化”和“制造業(yè)重返美國(guó)”的口號(hào)。2009年4月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在喬治敦大學(xué)演講中首次提出，將重振制造業(yè)作為美國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，并將其上升到關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，重申制造業(yè)對(duì)美國(guó)未來(lái)發(fā)展的重要性，并相繼出臺(tái)了一系列高效的創(chuàng)新戰(zhàn)略和計(jì)劃以促進(jìn)美國(guó)高端制造業(yè)發(fā)展，拓寬就業(yè)模式，扭轉(zhuǎn)制造業(yè)下降帶來(lái)的社會(huì)成本以及其他負(fù)面效應(yīng)[15]。

2009年9月，美國(guó)總統(tǒng)執(zhí)行辦公室、美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和科技政策辦公室聯(lián)合發(fā)布《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略：推動(dòng)可持續(xù)增長(zhǎng)和高質(zhì)量就業(yè)》[16]，該報(bào)告包含三大戰(zhàn)略目標(biāo)：對(duì)創(chuàng)新的基本要素進(jìn)行投資；推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)并激勵(lì)有效就業(yè)；促進(jìn)國(guó)家在先進(jìn)領(lǐng)域取得突破，并強(qiáng)調(diào)開發(fā)清潔能源、支持先進(jìn)汽車技術(shù)、推動(dòng)衛(wèi)生保健技術(shù)等關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新的重要性，勾勒出發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的完整框架。

2009年12月，美國(guó)總統(tǒng)執(zhí)行辦公室發(fā)布《重振美國(guó)制造業(yè)框架》，提出了重振制造業(yè)的一系列措施，包括研發(fā)、投資、勞動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)內(nèi)外創(chuàng)新環(huán)境等方面的舉措。

2010年8月，美國(guó)發(fā)布《制造業(yè)促進(jìn)法案》，旨在通過(guò)稅收優(yōu)惠等政策拉動(dòng)制造業(yè)回流，把美國(guó)打造成為制造企業(yè)的首選基地。

2011年2月，美國(guó)發(fā)布《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略：確保國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高質(zhì)量就業(yè)》，該戰(zhàn)略對(duì)美國(guó)未來(lái)科技創(chuàng)新的發(fā)展作出了整體的規(guī)劃和部署，提出了未來(lái)優(yōu)先突破的領(lǐng)域，包括先進(jìn)制造業(yè)、生物技術(shù)和清潔能源等。

2011年6月，美國(guó)總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)提交了《確保美國(guó)先進(jìn)制造的領(lǐng)導(dǎo)地位》報(bào)告，在這一報(bào)告中，委員會(huì)建議成立先進(jìn)制造業(yè)合作伙伴(Advanced Manufacturing Partnership，AMP)，即AMP1.0，該計(jì)劃首期投資5億美元，并指出政府優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)包括先進(jìn)機(jī)器人、人工智能等信息通訊技術(shù)，納米電子、材料設(shè)計(jì)、生物制造等尖端技術(shù)的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，支持對(duì)象既包括蘊(yùn)含高新技術(shù)的產(chǎn)品，也包括可以創(chuàng)造潛在市場(chǎng)的生產(chǎn)方法。此外，報(bào)告還提倡啟動(dòng)公私合作的先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃(Advanced Manufacturing Initiative，AMI)[17]，并指出了實(shí)施該計(jì)劃的總體目標(biāo)：一是在關(guān)鍵技術(shù)的應(yīng)用研究方面，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府對(duì)學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界的支持；二是在應(yīng)對(duì)重大的跨領(lǐng)域挑戰(zhàn)方面，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)前聯(lián)盟(Pre-Competitive Consortia)的公私合營(yíng)(Public-Private Partnerships，PPPs)(2)公私合營(yíng)指政府、產(chǎn)業(yè)界、實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)等公共部門與私人部門之間的合作伙伴關(guān)系，目前尚無(wú)明確統(tǒng)一的定義，但政府承擔(dān)相當(dāng)比重的資金是其突出特征。雖然合作伙伴關(guān)系的規(guī)模、使命和范圍各不相同，但成功的合作伙伴關(guān)系具有如下共同的特征：基于產(chǎn)業(yè)建立公私合作協(xié)議；清晰的目標(biāo)、指標(biāo)和路線圖；共同承諾、共擔(dān)成本、共享利益；定期的內(nèi)部和外部評(píng)估[18]。推進(jìn)關(guān)鍵性技術(shù)的突破；三是通過(guò)共享基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)助中小企業(yè)改善產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為了推動(dòng)該項(xiàng)計(jì)劃的落實(shí)，在發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)合作伙伴計(jì)劃》后，美國(guó)成立了專門協(xié)調(diào)該計(jì)劃項(xiàng)目的先進(jìn)制造業(yè)伙伴指導(dǎo)委員會(huì)，由產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和勞工界領(lǐng)袖組成，負(fù)責(zé)識(shí)別產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政府之間的合作機(jī)會(huì)，促進(jìn)新興技術(shù)、政策和伙伴關(guān)系的發(fā)展，改變和重振美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)；商務(wù)部牽頭組建國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃辦公室(Advanced Manufacturing National Program Office，AMNPO)，以負(fù)責(zé)先進(jìn)制造業(yè)的投資及協(xié)調(diào)產(chǎn)學(xué)研各部門的行動(dòng)。其第一套旨在建立覆蓋全國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的建議《獲取先進(jìn)制造業(yè)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》于2012年7月發(fā)布，提出了確保美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)先地位的三大支柱即加快創(chuàng)新、保證人才輸送管道和改善商業(yè)環(huán)境，為美國(guó)制造業(yè)發(fā)展描繪了宏偉藍(lán)圖[19]。

2012年2月，美國(guó)國(guó)家科技委員會(huì)發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》，提出了戰(zhàn)略計(jì)劃的三大原則：完善先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新政策、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)公地(3)產(chǎn)業(yè)公地理論強(qiáng)調(diào)，甚至高技術(shù)前沿產(chǎn)品的開發(fā)也常常依賴于健全的制造業(yè)基礎(chǔ)，這不僅使得一定程度的制造業(yè)規(guī)模和多樣性成為必要，而且也使得多種多樣的中間制度，例如產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、研究機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)成為不可缺少的基礎(chǔ)[20]。(Industrial Commons)建設(shè)和優(yōu)化政府投資。該戰(zhàn)略旨在實(shí)現(xiàn)加快中小企業(yè)投資、提高勞動(dòng)技能、建立健全伙伴關(guān)系、調(diào)整優(yōu)化政府投資和加大研發(fā)投資力度等五大目標(biāo)，這是首次正式將發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)提升至國(guó)家戰(zhàn)略的高度。

2013年9月，為了彌合基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究之間的缺口，奧巴馬在2012年AMP1.0報(bào)告的基礎(chǔ)上重組了先進(jìn)制造伙伴關(guān)系，確定了新的戰(zhàn)略，成立了第二代先進(jìn)制造業(yè)合作伙伴組織，即AMP2.0。2014年10月，美國(guó)總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)發(fā)布《加速美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)》，聚焦于新的、跨部門的合作，以確保美國(guó)在新興技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，這些技術(shù)將創(chuàng)造高質(zhì)量的制造業(yè)就業(yè)崗位，并增強(qiáng)美國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力[19]。

2015年10月，美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和科技政策辦公室聯(lián)合發(fā)布《美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略涉及聯(lián)邦政府鼓勵(lì)私人部門創(chuàng)新、投資基礎(chǔ)研發(fā)領(lǐng)域、培育創(chuàng)新型人才、鞏固美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)先地位并創(chuàng)造高質(zhì)量勞動(dòng)力、推動(dòng)優(yōu)先創(chuàng)新領(lǐng)域的革命和建設(shè)新型創(chuàng)新政府六大方面。

2016年4月，美國(guó)國(guó)家科技委員會(huì)的先進(jìn)制造小組委員會(huì)發(fā)布《先進(jìn)制造：聯(lián)邦政府優(yōu)先技術(shù)領(lǐng)域速覽》，提出了五大新興的重要制造技術(shù)領(lǐng)域：先進(jìn)材料制造、支持生物制造技術(shù)的生物工程學(xué)、再生醫(yī)學(xué)等先進(jìn)生物制造、藥品持續(xù)制造，并且還宣布推進(jìn)已有的優(yōu)先制造技術(shù)領(lǐng)域[19]。

2017年12月，特朗普大刀闊斧地推出稅改方案，對(duì)企業(yè)和個(gè)人減稅，鼓勵(lì)海外企業(yè)回流美國(guó)，進(jìn)行本土投資，以此“把工作帶回美國(guó)”，重振美國(guó)制造業(yè)雄風(fēng)，“讓美國(guó)再次偉大”。

2018年4月，特朗普不顧國(guó)際社會(huì)抗議，對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的部分貿(mào)易伙伴掀起貿(mào)易戰(zhàn)，推出一系列貿(mào)易保護(hù)政策，其實(shí)質(zhì)在于保護(hù)國(guó)內(nèi)高端制造業(yè)。

后危機(jī)時(shí)代以來(lái)，美國(guó)振興先進(jìn)制造業(yè)的行動(dòng)從本質(zhì)上說(shuō)是對(duì)20世紀(jì)80—90年代有關(guān)“新型”制造業(yè)模式探索的升華和革命。一方面，美國(guó)聯(lián)邦政府試圖抓住新產(chǎn)業(yè)革命的機(jī)遇，將突破性技術(shù)以及現(xiàn)代管理技術(shù)與制造業(yè)廣泛融合，并對(duì)組織機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新模式進(jìn)行大規(guī)模的革新，從而拉開了高端制造的序幕并勾勒出了其藍(lán)圖；另一方面，美國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)地采取了支持制造業(yè)發(fā)展的行動(dòng)，例如，在推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展中給予了大量的政策和法規(guī)支持、設(shè)立專職機(jī)構(gòu)、制定專項(xiàng)計(jì)劃等，而且這些努力實(shí)際已經(jīng)超過(guò)了一代人的時(shí)間。此外，聯(lián)邦政府一直在分散的、相互獨(dú)立的政治機(jī)構(gòu)內(nèi)，以不同的方式推行促進(jìn)美國(guó)技術(shù)變革的產(chǎn)業(yè)政策，來(lái)滿足各組織特定的人才或重要資源的需求，從而進(jìn)一步推動(dòng)了先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展。由此可見(jiàn)，以美國(guó)總統(tǒng)為首的聯(lián)邦政府在上述產(chǎn)業(yè)政策中的角色非常重要，不論過(guò)去還是現(xiàn)在，一直是推動(dòng)美國(guó)制造業(yè)發(fā)展的主要力量，麻省理工學(xué)院華盛頓特區(qū)辦公室主任Bonvillian稱之為“元變革推動(dòng)者”(Meta-Change Agent)。

二、網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)政策：先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃的組織過(guò)程

在美國(guó)推行振興先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的過(guò)程中，除了上述專項(xiàng)計(jì)劃和創(chuàng)新戰(zhàn)略的引導(dǎo)，以及立法和專職機(jī)構(gòu)的推進(jìn)之外，聯(lián)邦政府尤其重視完善研發(fā)共享的基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建制造業(yè)創(chuàng)新體系，最具代表性的就是先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新中心網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，即圍繞科技成果轉(zhuǎn)化而形成一個(gè)遍布美國(guó)的制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。

2012年3月，奧巴馬宣布聯(lián)邦政府與產(chǎn)業(yè)部門及其他組織機(jī)構(gòu)共同斥資10億美元，創(chuàng)建國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)(National Network for Manufacturing Innovation，NNMI，2016年更名為Manufacturing USA)，其目標(biāo)是在全國(guó)范圍內(nèi)創(chuàng)建15個(gè)頂級(jí)的創(chuàng)新中心(研究院、機(jī)構(gòu))，截至2017年1月，15個(gè)國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新中心(Institutes for Manufacturing Innovation，IMIs)已基本籌建完成，涵蓋了電子、數(shù)字化與自動(dòng)化、材料、生物制造、能源與環(huán)境等重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域。2013年1月，美國(guó)總統(tǒng)執(zhí)行辦公室、美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、美國(guó)國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃辦公室聯(lián)合發(fā)布《制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃：一個(gè)初步設(shè)計(jì)》，自上而下地提供了戰(zhàn)略性引導(dǎo)。根據(jù)該報(bào)告，要求每一個(gè)中心重點(diǎn)關(guān)注一種制造業(yè)相關(guān)的先進(jìn)技術(shù)，所選技術(shù)要求具有革命性從而符合國(guó)家關(guān)鍵需求，要具備商業(yè)化前景從而符合經(jīng)濟(jì)要求，要可創(chuàng)造就業(yè)從而符合社會(huì)要求[21]。

2014年12月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《美國(guó)制造業(yè)和創(chuàng)新法案》，授權(quán)商務(wù)部部長(zhǎng)在美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所框架下實(shí)施制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃的產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)明確制造業(yè)創(chuàng)新中心將重點(diǎn)關(guān)注納米技術(shù)、光子及光學(xué)器件、復(fù)合材料、生物制造和先進(jìn)材料、混合動(dòng)力技術(shù)、微電子器件工具開發(fā)等領(lǐng)域。這種新式產(chǎn)業(yè)政策(4)新式產(chǎn)業(yè)政策是指以知識(shí)、能力建設(shè)和創(chuàng)新為核心的產(chǎn)業(yè)政策[22]，有關(guān)新式產(chǎn)業(yè)政策的更新論述請(qǐng)見(jiàn)賈根良的論述[23]。著力點(diǎn)在于借助協(xié)作的公共空間[24]來(lái)彌合制造業(yè)生態(tài)體系空心化所導(dǎo)致的創(chuàng)新體系的缺口，牢牢掌控新興產(chǎn)業(yè)全球價(jià)值鏈高端，重塑美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)在世界范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)地位和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。下文我們從組織層面、運(yùn)作層面和傳統(tǒng)制造業(yè)模式的變革三方面對(duì)此加以闡述。

首先，在組織層面上，制造業(yè)創(chuàng)新中心彌補(bǔ)了創(chuàng)新鏈中間的缺失環(huán)節(jié)。在“基礎(chǔ)研究—應(yīng)用研究—開發(fā)研究—商業(yè)化”這一完整的創(chuàng)新鏈條中，技術(shù)研發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)化是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，技術(shù)必須轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)界感興趣的產(chǎn)品，方可成為一次完整的創(chuàng)新過(guò)程，而在實(shí)驗(yàn)室到市場(chǎng)之間有一個(gè)驚險(xiǎn)的鴻溝，這種介于基礎(chǔ)性研究和商業(yè)化生產(chǎn)之間的空缺即為“死亡之谷”，這是實(shí)驗(yàn)室成果能否實(shí)現(xiàn)商業(yè)化的關(guān)鍵一步。為了跨越“死亡之谷”，將美國(guó)在科學(xué)領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為技術(shù)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，必須實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈條中這種最驚險(xiǎn)和關(guān)鍵的一跳。從制造成熟等級(jí)(Manufacturing Readiness Levels，MRLs)的角度來(lái)說(shuō)，MRLs提供了一個(gè)1—9級(jí)的評(píng)估商業(yè)化應(yīng)用階段的門檻[25]。如圖1所示，在美國(guó)，基礎(chǔ)研究眾多，主要由政府部門承擔(dān)，且多數(shù)集中在MRLs 1—3的初始階段，也就是創(chuàng)新鏈條的前端，MRLs 8—9屬于成品原型和系統(tǒng)測(cè)試階段，是創(chuàng)新鏈條的后端，也就是技術(shù)革命“機(jī)會(huì)窗口”較大的第1階段和第2階段[26]，具有較大的獲利空間，私人部門參與比較集中。唯有MRLs 4—7這個(gè)中間地段，往往是私人部門不愿觸碰的風(fēng)險(xiǎn)極大的地帶。而美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的基本功能就是支持和推進(jìn)這個(gè)階段的發(fā)展，彌補(bǔ)中間環(huán)節(jié)的缺失。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)報(bào)告Briefing for the NIST Visiting Committee on Advanced Technology相關(guān)圖示補(bǔ)充整理而成。

簡(jiǎn)言之，美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新中心的構(gòu)建思路是將學(xué)術(shù)界(包括大學(xué)、社區(qū)學(xué)院及國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等研究機(jī)構(gòu))、產(chǎn)業(yè)界(制造企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)等)和政府(聯(lián)邦、州和地方政府及經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織)等連接起來(lái)，學(xué)術(shù)界致力于完成基礎(chǔ)研究之后，產(chǎn)業(yè)界負(fù)責(zé)產(chǎn)品的開發(fā)和推廣，而政府需要識(shí)別產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政府之間的合作機(jī)會(huì)并提供資金支持，創(chuàng)新中心的作用則是將各方聯(lián)系起來(lái)，架構(gòu)起基礎(chǔ)研究和產(chǎn)品開發(fā)(商業(yè)化)之間的橋梁。創(chuàng)新中心的活動(dòng)由美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃辦公室全權(quán)負(fù)責(zé)，這就是Mazzucato[27]所說(shuō)的政府所發(fā)揮的發(fā)展型角色作用并強(qiáng)調(diào)了政府作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的作用。她指出，無(wú)論是私人企業(yè)還是私人投資者，都不能或不愿意在未經(jīng)證實(shí)的需要多年發(fā)展的技術(shù)上投入大筆資金。因此，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)階段，是政府部門的支持一直在推動(dòng)諸如原子能、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、太陽(yáng)能電池板和納米等先進(jìn)技術(shù)的激進(jìn)式創(chuàng)新。此外，她進(jìn)一步指出，通常情況下，當(dāng)政府用公共資金承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)后，回報(bào)往往由只有在風(fēng)險(xiǎn)大幅下降后才會(huì)進(jìn)入該領(lǐng)域的私人企業(yè)獲取。Mazzucato[27]強(qiáng)調(diào)了政府通過(guò)投資開發(fā)未經(jīng)證實(shí)的技術(shù)而承擔(dān)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要角色，這顯然是正確的，但作為企業(yè)家型政府，其作用還表現(xiàn)在另一個(gè)重要方面，即扮演著成功彌合網(wǎng)絡(luò)鴻溝的經(jīng)紀(jì)人的作用；用Burt[28]的話就是，他們通過(guò)把以前沒(méi)有聯(lián)系的人和資源聚集在一起構(gòu)建成網(wǎng)絡(luò)從而跨越結(jié)構(gòu)漏洞。

其次，在運(yùn)作層面上，建立起以公私合營(yíng)為基礎(chǔ)、產(chǎn)學(xué)研官等利益相關(guān)體合力支撐先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新框架。在項(xiàng)目的資金來(lái)源上，對(duì)于每一個(gè)創(chuàng)新中心來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府資助金額一般在7 000萬(wàn)美元到1.2億美元之間，資助時(shí)間大概是5—7年，非聯(lián)邦(民間)資助金額和聯(lián)邦資助金額的比例一般為1∶1，但是不同領(lǐng)域的資助金額比例會(huì)有所不同，在一些領(lǐng)域，例如，增材制造、光電集成創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的非聯(lián)邦資金比例往往會(huì)遠(yuǎn)高于這個(gè)水平。聯(lián)邦資助的支出規(guī)劃根據(jù)創(chuàng)新中心特點(diǎn)的不同而有所不同，但一般來(lái)說(shuō)，第1—3年以聯(lián)邦資助為主，包括設(shè)備投入、基礎(chǔ)項(xiàng)目資助和啟動(dòng)資金，而且基礎(chǔ)項(xiàng)目資助比例不斷擴(kuò)大；初始階段完成后逐年減少，特別是在第4年之后撤銷啟動(dòng)資金，增加競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目資助；并在第5年撤銷設(shè)備投入，且減少基礎(chǔ)項(xiàng)目資助；到第8年的時(shí)候，創(chuàng)新中心需要能夠在財(cái)政上自負(fù)盈虧、自行發(fā)展。而創(chuàng)新中心的日常運(yùn)作，則是通過(guò)政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界以及其他利益相關(guān)機(jī)構(gòu)以董事會(huì)的形式進(jìn)行聯(lián)合治理。董事會(huì)成員由各界專家代表組成，創(chuàng)新中心的負(fù)責(zé)人作為執(zhí)行董事，承擔(dān)該中心的日常運(yùn)轉(zhuǎn)[19]。

而且，鑒于公共資金在新技術(shù)商業(yè)化早期階段的重要性，美國(guó)政府以立法(即RAMI Act)的形式為制造業(yè)創(chuàng)新中心提供資助，2015—2024年，對(duì)于每個(gè)創(chuàng)新中心，承諾每年資助至少500萬(wàn)美元。其中，國(guó)防部資助的創(chuàng)新中心有8個(gè)，能源部資助的創(chuàng)新中心有5個(gè)，而商務(wù)部資助的創(chuàng)新中心有1個(gè)，即生物制藥創(chuàng)新研究院。在技術(shù)的遴選上，則是通過(guò)企業(yè)或研究機(jī)構(gòu)申報(bào)，進(jìn)而由產(chǎn)業(yè)部門人員、研究部門人員和政府部門專家及其他相關(guān)利益機(jī)構(gòu)成員組建專業(yè)評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審，確定具有重大商業(yè)潛力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵技術(shù)。按照這種程序，評(píng)審委員會(huì)遴選出了制造業(yè)領(lǐng)域具有巨大潛力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的15項(xiàng)革命性技術(shù)， 并相應(yīng)建立了15個(gè)制造業(yè)創(chuàng)新研究中心，這些公私合營(yíng)的創(chuàng)新中心將成為區(qū)域性先進(jìn)制造中心，用于提升當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，鼓勵(lì)在美國(guó)本土投資，由此圍繞科技成果轉(zhuǎn)化而形成一個(gè)遍布美國(guó)的制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，其特點(diǎn)是局部集群、輻射全國(guó)。

但是，需要指出的是，美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃并非采取的是“撒胡椒面”的形式選擇某一部門或多個(gè)部門進(jìn)行支持，而是“有所為，有所不為”，從先進(jìn)材料、智能化技術(shù)和生物制造等外溢效應(yīng)較強(qiáng)的技術(shù)領(lǐng)域遴選出一些雖有一定風(fēng)險(xiǎn)，但是蘊(yùn)含較大國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益潛力的技術(shù)進(jìn)行重點(diǎn)支持，做到“人無(wú)我有，人有我優(yōu)”。正是通過(guò)這種布局，在奧巴馬時(shí)期一定程度上創(chuàng)造了制造業(yè)回流，推動(dòng)了高端制造業(yè)的發(fā)展。總之，在這種網(wǎng)絡(luò)化模式下，先由產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政府機(jī)構(gòu)等專家合作為新制造模式開發(fā)新的技術(shù)戰(zhàn)略，再通過(guò)制造業(yè)中心將小企業(yè)、大企業(yè)和大學(xué)研究聚集在一起，創(chuàng)造新的技術(shù)和過(guò)程，其成本由政府和產(chǎn)業(yè)界分?jǐn)?，即通過(guò)聯(lián)邦政府和州政府、產(chǎn)業(yè)界成本分?jǐn)?，從而克服投資障礙，以降低技術(shù)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，跨越“死亡之谷”。

就像市場(chǎng)和政府經(jīng)常失靈一樣，網(wǎng)絡(luò)也一樣。網(wǎng)絡(luò)失靈(Network Failure)是因?yàn)榧夹g(shù)專家或公司找不到他們需要的合作伙伴，或合作伙伴缺乏勝任能力或可信賴性，這時(shí)需要政府參與。尋求有效政策的政府官員需要有獨(dú)立思考他們所監(jiān)管的技術(shù)的能力，負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行的政府官員需要具備韋伯式的官僚主義的某些關(guān)鍵特征，這些官員必須直接參與構(gòu)建連接私人企業(yè)家和技術(shù)專家的網(wǎng)絡(luò)，即嵌入式自治，他們自己成為技術(shù)人員或新企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)合作伙伴，并為早期的商業(yè)應(yīng)用研發(fā)提供資金。雖然私人風(fēng)險(xiǎn)投資和天使資本有助于建立新企業(yè)，但現(xiàn)實(shí)情況是，大多數(shù)私人投資者的風(fēng)險(xiǎn)投資門檻非常低，而且他們往往在技術(shù)開發(fā)早期階段參與較少[29]。

網(wǎng)絡(luò)化的先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃采取的是“多主體參與，多邊合作”的形式，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、政府及其他利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的跨機(jī)構(gòu)綜合，通過(guò)自上而下的推進(jìn)基礎(chǔ)研究過(guò)程，加快從技術(shù)突破向商業(yè)化的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)企業(yè)按照政府機(jī)構(gòu)自身任務(wù)的需要協(xié)同創(chuàng)新，跨越“鴻溝”，提供前沿產(chǎn)品和服務(wù)，引領(lǐng)市場(chǎng)。進(jìn)一步地，這種網(wǎng)絡(luò)化不僅體現(xiàn)在跨機(jī)構(gòu)綜合，還體現(xiàn)在跨領(lǐng)域綜合。

最后，先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新中心試圖實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)制造業(yè)的線性價(jià)值鏈向先進(jìn)制造業(yè)的網(wǎng)絡(luò)化價(jià)值鏈轉(zhuǎn)變。在制造業(yè)中，制造是創(chuàng)新過(guò)程中的一個(gè)關(guān)鍵性階段或環(huán)節(jié)。生產(chǎn)過(guò)程涉及漫長(zhǎng)而復(fù)雜的價(jià)值鏈的不同階段，從資源到供應(yīng)商再到零部件制造商，從生產(chǎn)到分銷再到零售等整個(gè)產(chǎn)品生命周期，創(chuàng)新貫穿于整個(gè)過(guò)程。隨著先進(jìn)制造業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建，制造業(yè)開始了技術(shù)改造過(guò)程，信息技術(shù)嵌入到生產(chǎn)體系和產(chǎn)品生命周期的各個(gè)階段，其生產(chǎn)能力不斷突破，促使供應(yīng)鏈管理和分配體系的效率不斷提高，促進(jìn)制造業(yè)從線性價(jià)值鏈向網(wǎng)絡(luò)化價(jià)值鏈轉(zhuǎn)變。其轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是從企業(yè)根據(jù)自身需求組織資源向根據(jù)用戶需求組織資源轉(zhuǎn)變。二是價(jià)值鏈從線性傳遞形式向網(wǎng)絡(luò)化形式轉(zhuǎn)變。三是通過(guò)牽頭機(jī)構(gòu)的推進(jìn)，參與者多元化并融入到價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中。由此可見(jiàn)，先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新的努力不僅體現(xiàn)在跨機(jī)構(gòu)合作，還表現(xiàn)為跨領(lǐng)域融合，從而創(chuàng)造新的和更加靈活的網(wǎng)絡(luò)化制造模式。先進(jìn)制造業(yè)支撐起了圍繞生產(chǎn)企業(yè)所建立的資源、供應(yīng)商、零部件、分銷、銷售和售后企業(yè)所構(gòu)成的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)中的更多工作崗位，由此通過(guò)先進(jìn)制造網(wǎng)絡(luò)，可以重新打造生產(chǎn)過(guò)程的生態(tài)系統(tǒng)，逆轉(zhuǎn)原先那種“無(wú)就業(yè)的創(chuàng)新”，同時(shí)培育新型勞動(dòng)力，給美國(guó)科研導(dǎo)向的創(chuàng)新體系中增添“制造業(yè)引領(lǐng)的創(chuàng)新”這一新要素。此外，將產(chǎn)品生產(chǎn)與相關(guān)服務(wù)相融合的企業(yè)模式不斷興起，意味著越來(lái)越多的服務(wù)崗位可以與生產(chǎn)掛鉤，從而消除了美國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融服務(wù)業(yè)之間嚴(yán)重“斷層線”的擔(dān)憂，由此重塑美國(guó)制造業(yè)生產(chǎn)能力。

美國(guó)的先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃可謂是十年磨一劍，美國(guó)政府實(shí)施了一系列旨在提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加高科技就業(yè)機(jī)會(huì)的計(jì)劃，戰(zhàn)略性地投資于先進(jìn)制造業(yè)，匯集了各制造行業(yè)的伙伴，構(gòu)建了專注于各個(gè)技術(shù)領(lǐng)域，例如，電力電子、輕質(zhì)金屬、先進(jìn)材料和人工智能等重要領(lǐng)域的制造業(yè)創(chuàng)新中心，通過(guò)把基于創(chuàng)新的伙伴關(guān)系建立的制造設(shè)施，與當(dāng)?shù)氐膶＜覂?yōu)勢(shì)和全國(guó)的專家資源相結(jié)合，形成了一個(gè)由公立和私立機(jī)構(gòu)組成的全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)，連接人、創(chuàng)意和技術(shù)，攻克技術(shù)難關(guān)，研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品，使具有前景的早期階段的研究成果更貼近美國(guó)制造企業(yè)的實(shí)際應(yīng)用。同時(shí)，培育先進(jìn)技能，從而保持美國(guó)制造業(yè)的高生產(chǎn)能力，確保美國(guó)在全球制造業(yè)的領(lǐng)先地位，以應(yīng)對(duì)21世紀(jì)先進(jìn)制造領(lǐng)域的重大挑戰(zhàn)?？傮w而言，美國(guó)制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)既有美國(guó)產(chǎn)學(xué)研官平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制，又有對(duì)未來(lái)高端制造的方向選擇，其構(gòu)建可以用三個(gè)詞來(lái)概括：產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、商業(yè)化轉(zhuǎn)化力和新型勞動(dòng)力，而政府起到最重要的作用就是讓這一網(wǎng)絡(luò)體系能持續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

綜上所述，先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃實(shí)則是網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)政策工具，這種政策工具的作用在于構(gòu)建一個(gè)協(xié)同創(chuàng)新的社區(qū)，孕育下一代美國(guó)制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。其內(nèi)涵包括并超越了制造過(guò)程以及制造業(yè)本身，其布局涵蓋并橫跨了產(chǎn)品生命周期的各個(gè)階段，其應(yīng)用改變并激發(fā)了能源、運(yùn)輸、電網(wǎng)、建筑、航空、農(nóng)業(yè)、高等教育和醫(yī)療保健等眾多傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和工藝。先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃與網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)、手段和內(nèi)容具有內(nèi)在的一致性。通過(guò)革新核心領(lǐng)域的制造技術(shù)和工藝，使得美國(guó)制造業(yè)具備了先發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以在一段重要時(shí)期內(nèi)保證其領(lǐng)先地位。同時(shí)，通過(guò)生產(chǎn)力水平的提高，其可以與低成本、低工資、日益發(fā)展的新興經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)；而對(duì)于一個(gè)欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，利用比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展成熟技術(shù)是無(wú)法趕超發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的，且轉(zhuǎn)變其最初基于低成本和低工資競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略是一項(xiàng)極其復(fù)雜的任務(wù)?？梢?jiàn)，由于技術(shù)潛力的變化與技術(shù)追趕的“機(jī)會(huì)窗口”方面的差異，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已占領(lǐng)了技術(shù)創(chuàng)新的制高點(diǎn)，落后國(guó)家難以與之抗衡，以致在成熟的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上不存在技術(shù)趕超的“機(jī)會(huì)窗口”[26]。

但是，美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的實(shí)施也面臨一些挑戰(zhàn)：第一，對(duì)于制造業(yè)創(chuàng)新中心來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府的資助期限一般為5—7年，在此之后，各中心將不再能夠獲得聯(lián)邦資金的支持，必須自力更生，而先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展應(yīng)該是一個(gè)長(zhǎng)期項(xiàng)目而非短期項(xiàng)目，由此必然面臨生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大過(guò)程中出現(xiàn)的“死亡之山”(Mountain of Death)問(wèn)題。Bonvillian和Weiss[9]認(rèn)為，許多制造業(yè)創(chuàng)新從基礎(chǔ)研究到商業(yè)化成功一般要超過(guò)10年，美國(guó)的先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃卻要求各中心在5—7年之后自負(fù)盈虧，這是不太可能實(shí)現(xiàn)的，在這種情況下，這些中心5年之后該何去何從？如何翻越“死亡之山”？第二，美國(guó)試圖建立的是一個(gè)強(qiáng)大的先進(jìn)制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，如果聯(lián)邦資助削減，其他參與者是否有足夠的能力和信心支撐后續(xù)先進(jìn)制造業(yè)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建？第三，美國(guó)制造業(yè)機(jī)構(gòu)并非僅僅專注于解決技術(shù)問(wèn)題，還涉及國(guó)防安全、勞動(dòng)力培訓(xùn)、出口和重塑制造業(yè)聲望等，這必然帶來(lái)有關(guān)組織機(jī)構(gòu)的臃腫龐大，這是否會(huì)導(dǎo)致低效交流？因此，美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃中的管理、運(yùn)營(yíng)模式的發(fā)展效率還有待觀察，處理失當(dāng)就會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)失靈，從而阻礙先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的實(shí)施。

三、結(jié)語(yǔ)與啟示

當(dāng)我們從產(chǎn)業(yè)政策的視角審視美國(guó)的先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃時(shí)，該計(jì)劃本身不僅是產(chǎn)業(yè)政策的典型例證，而且也表明，美國(guó)政府的作用并不僅僅是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而且也是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者和市場(chǎng)的創(chuàng)造者。正如Mazzucato[27]指出的，多年以來(lái)，我們已經(jīng)意識(shí)到創(chuàng)新不僅僅只是研發(fā)支出導(dǎo)致的結(jié)果,更與一系列能夠使新知識(shí)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中擴(kuò)散的機(jī)構(gòu)相關(guān)?？茖W(xué)與產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)聯(lián)系是支持創(chuàng)新的一種方式……這種“聯(lián)系”可以更深入,而且能夠追溯到幾十年以前。如果將政府與企業(yè)的行為割裂開來(lái)，我們就將更難以預(yù)見(jiàn)未來(lái)的創(chuàng)新過(guò)程。因此，政府不應(yīng)僅僅發(fā)揮其管理作用，不僅僅只是修正市場(chǎng)失靈，必須創(chuàng)造和塑造市場(chǎng)，以動(dòng)態(tài)的視角來(lái)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)。美國(guó)能源部的一份報(bào)告指出，“市場(chǎng)失靈導(dǎo)致私人部門對(duì)制造業(yè)和能源創(chuàng)新的反應(yīng)滯后，‘Manufacturing USA’正是要填補(bǔ)這一差距”[30]。美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃圍繞特定的先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)整合創(chuàng)新資源并打通創(chuàng)新鏈，發(fā)揮商業(yè)經(jīng)紀(jì)人和技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者雙重作用的經(jīng)驗(yàn)特別值得中國(guó)的政策制定者學(xué)習(xí)和借鑒。

制造業(yè)之所以特別重要，因?yàn)橹圃焓莿?chuàng)新過(guò)程中的一個(gè)關(guān)鍵階段或環(huán)節(jié)。正如Bonvillian和Weiss[9]指出的，制造業(yè)生產(chǎn)及其所涉及的價(jià)值鏈可以看做是一個(gè)沙漏，生產(chǎn)階段位于沙漏的中心，如果把沙漏的中心——生產(chǎn)要素移走，那些處于價(jià)值鏈上相互關(guān)聯(lián)的部門就會(huì)遭受重大的破壞。也許沙漏的底部(輸出端)可以通過(guò)進(jìn)口替代而部分修復(fù)，但是沙漏的頂部(輸入端)將無(wú)法恢復(fù)。因此，在美國(guó)，過(guò)去是“此地創(chuàng)新，此地生產(chǎn)”，創(chuàng)新的效益基本上歸于美國(guó)；后來(lái)變?yōu)椤按说貏?chuàng)新，國(guó)外生產(chǎn)”，美國(guó)所獲效益下降；若今后出現(xiàn)“國(guó)外生產(chǎn)，國(guó)外創(chuàng)新”，情況就更不妙了[9]。

正因?yàn)槿绱?，美?guó)政府認(rèn)識(shí)到必須把制造業(yè)帶回美國(guó)，奧巴馬這樣做了，特朗普也正在這樣做。雖然特朗普的諸多行為被認(rèn)為是瘋狂之舉，但其通過(guò)大規(guī)模的稅改放松監(jiān)管，甚至不惜挑起貿(mào)易戰(zhàn)保護(hù)制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策不容忽視。有人認(rèn)為，特朗普“雇美國(guó)人，用美國(guó)貨”的口號(hào)是荒誕之言，因?yàn)槊绹?guó)制造業(yè)并不具有成本優(yōu)勢(shì)。但是，近年來(lái)，國(guó)外一些研究機(jī)構(gòu)，如波士頓咨詢公司和牛津經(jīng)濟(jì)研究院連續(xù)發(fā)布報(bào)告指出，近年來(lái)美國(guó)制造業(yè)單位勞動(dòng)力成本在不斷下降，而中國(guó)等發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的制造業(yè)單位勞動(dòng)力成本不斷攀升，加之“廉價(jià)”的美元(當(dāng)然，還有廉價(jià)的能源以及特朗普政府的低稅收帶來(lái)的生產(chǎn)成本的下降。)成本差距不斷縮小，由此引起了各界廣泛關(guān)注。當(dāng)然，影響美國(guó)制造業(yè)回流的并不僅僅是成本，更重要的是圍繞美國(guó)制造所構(gòu)筑的創(chuàng)新能力和核心技術(shù)，以及對(duì)未來(lái)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)的捕獲，這正是美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的目的之所在。

如前文所述，制造業(yè)是傳統(tǒng)工業(yè)部門中的一大塊，發(fā)動(dòng)傳統(tǒng)工業(yè)部門的創(chuàng)新是必由之路。而對(duì)政策制定者而言，問(wèn)題不應(yīng)該在于是否能夠挑選出優(yōu)勝者，在政策討論方面更為核心的是，怎樣克服傳統(tǒng)部門創(chuàng)新所面臨的障礙，挑選出廣泛的研究方向，以便據(jù)此進(jìn)行自下而上的試驗(yàn)。換句話說(shuō)，這里挑選的是技術(shù)而不是贏家。但是，私人部門只有在這些方向被選定之后并預(yù)期未來(lái)在這些領(lǐng)域可獲得回報(bào)時(shí)，才會(huì)進(jìn)行投資。在某些情況下，挑選這些方向時(shí)不可避免地會(huì)產(chǎn)生失誤，但供給和需求方面的推動(dòng)所帶來(lái)的好處使這種等待是值得的——它會(huì)帶來(lái)幾十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?？梢?jiàn)，制造業(yè)主導(dǎo)的創(chuàng)新動(dòng)力模式意味著它不僅是一個(gè)行業(yè)，更是整個(gè)創(chuàng)新體系創(chuàng)新的關(guān)鍵[9]。

對(duì)于像中國(guó)這樣處在價(jià)值鏈低端的國(guó)家，盡管在制造環(huán)節(jié)表現(xiàn)突出，但卻嚴(yán)重依賴于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的核心技術(shù)、關(guān)鍵性零部件和設(shè)備等，而這才是市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)的核心和高額利潤(rùn)之所在。從李斯特時(shí)代一直到20世紀(jì)80年代以前，國(guó)家崛起的基本經(jīng)濟(jì)原則是進(jìn)口原材料并出口制成品，但在全球價(jià)值鏈分解的今天，這一原則基本已不成立。為了國(guó)家崛起并成為富裕國(guó)家，中國(guó)必須在對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上實(shí)現(xiàn)從進(jìn)口高端產(chǎn)品并出口低端產(chǎn)品向進(jìn)口中低端產(chǎn)品并出口中高端產(chǎn)品的歷史性轉(zhuǎn)變[31]。具體來(lái)說(shuō)，即如果僅僅依賴勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)發(fā)展制造業(yè)，必然會(huì)抑制其長(zhǎng)期發(fā)展，若要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，就必須提前規(guī)劃和布局藍(lán)海產(chǎn)業(yè)，政府的作用不能局限于支持基礎(chǔ)研究，而是要將關(guān)注點(diǎn)放在MRLs為4—9的階段，依托技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)新制造范式。正如凱恩斯[32]指出的，“對(duì)政府而言，最重要的不是去做個(gè)體已經(jīng)在做的事情，或者是說(shuō)比個(gè)體做得好一點(diǎn)還是差一點(diǎn)；而是要去做那些現(xiàn)在還沒(méi)有人去做的事情”，這就是我們從美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃中得到的最大的啟示。

2018年，以特朗普為首的美國(guó)當(dāng)局對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)301調(diào)查和232調(diào)查，并于同年4月4日發(fā)布加征關(guān)稅的初步商品清單，表示對(duì)中國(guó)出口美國(guó)的1 333項(xiàng)500億美元的商品加征25%的關(guān)稅，同年6月15日，特朗普批準(zhǔn)對(duì)500億美元中國(guó)商品征收關(guān)稅，中美貿(mào)易戰(zhàn)風(fēng)起云涌。就制造業(yè)而言，美國(guó)對(duì)中國(guó)征稅主要涉及航空航天、芯片、新一代信息技術(shù)、新材料和機(jī)械產(chǎn)品等制造業(yè)領(lǐng)域，這與《中國(guó)制造2025》重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域基本吻合，由此可見(jiàn)，其真正意圖之一是在于抑制中國(guó)先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展。國(guó)內(nèi)有研究機(jī)構(gòu)將特朗普發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的行為歸因?yàn)槔钏固刂髁x的表現(xiàn)，即旨在通過(guò)貿(mào)易保護(hù)發(fā)展本國(guó)工業(yè)，抑制他國(guó)科技進(jìn)步[33]。但筆者認(rèn)為，這一看法并不全面，美國(guó)發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的真正目的在于聲東擊西，不僅是針對(duì)《中國(guó)制造2025》，而且其隱蔽目的也在于發(fā)動(dòng)對(duì)中國(guó)的金融戰(zhàn)[34]。

值得注意的是，美國(guó)貿(mào)易代表甚至指責(zé)《中國(guó)制造2025》中的產(chǎn)業(yè)政策，但這只不過(guò)是“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”的行徑而已。國(guó)外有關(guān)美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的案例研究已經(jīng)追蹤到聯(lián)邦政府對(duì)藥品、生物技術(shù)、納米技術(shù)、綠色能源，甚至蘋果和微軟的核心技術(shù)等先進(jìn)制造領(lǐng)域的深入?yún)⑴c。即便美國(guó)政府從未提出過(guò)產(chǎn)業(yè)政策這一概念，從未出臺(tái)過(guò)以產(chǎn)業(yè)政策命名的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或立法，但正如本文對(duì)美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的研究所揭示的，美國(guó)在促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的一系列產(chǎn)業(yè)政策是有目共睹的：在戰(zhàn)略資源管理方面，通過(guò)政府企業(yè)和貿(mào)易公司等開發(fā)上下游先進(jìn)技術(shù)，確保從重要資源和關(guān)鍵創(chuàng)新成果中獲得廣泛回報(bào)；在長(zhǎng)期投資方面，通過(guò)美聯(lián)儲(chǔ)控制的發(fā)展銀行和公共風(fēng)險(xiǎn)投資基金等保證未來(lái)高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)所需資金并升級(jí)現(xiàn)有技術(shù)，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程；在促進(jìn)知識(shí)前沿方面，通過(guò)資助研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)等促進(jìn)基礎(chǔ)科學(xué)研究，開發(fā)下一代先進(jìn)制造技術(shù)；在深化技術(shù)基礎(chǔ)方面，通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)、政策和公共服務(wù)辦公室、創(chuàng)新中心等擴(kuò)大應(yīng)用型研發(fā)，降低升級(jí)以及多元化過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)；在促進(jìn)新產(chǎn)品和新服務(wù)的需求方面，通過(guò)政府采購(gòu)(需求方政策)、相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和研發(fā)實(shí)驗(yàn)室等為具有社會(huì)—政治重要性的突破性技術(shù)和創(chuàng)新成果構(gòu)建市場(chǎng)力量；在傳播新技能和新技術(shù)方面，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)集團(tuán)從技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新中獲得廣泛利益。

正是美國(guó)在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中通過(guò)“政府負(fù)責(zé)前半棒，產(chǎn)業(yè)界負(fù)責(zé)后半棒”，并通過(guò)創(chuàng)新中心進(jìn)行銜接的機(jī)制，最終塑造了美國(guó)政府的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)政策模式，這不僅是美國(guó)在戰(zhàn)后推動(dòng)信息技術(shù)革命并打敗日本對(duì)美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)霸主地位挑戰(zhàn)的成功經(jīng)驗(yàn)，而且也是目前美國(guó)力推先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的基礎(chǔ)。因此，在筆者看來(lái)，作為推動(dòng)美國(guó)制造業(yè)變革的主要推動(dòng)者，美國(guó)政府在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策方面要比中國(guó)做得多、做得好，是值得中國(guó)學(xué)習(xí)的榜樣。美國(guó)“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”的雙重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)到底是一種虛偽的表現(xiàn)而已，我們決不能上當(dāng)受騙，而是要反其道而行之。在如何完善制造業(yè)創(chuàng)新體系，如何全面提升制造業(yè)創(chuàng)新能力并助推制造業(yè)向高端升級(jí)，如何推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)從制造大國(guó)向制造強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，我們必須堅(jiān)持長(zhǎng)期以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)的“不要按美國(guó)說(shuō)的去做，而要按美國(guó)所做的去做”，在借鑒美國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，利用中國(guó)社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造出更加行之有效的產(chǎn)業(yè)政策新模式。