一 問題提出

暖氣是冬季寒冷而漫長的我國北方城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活的必需品。供熱行業(yè)是關(guān)系公眾利益的基礎(chǔ)性公共事業(yè)，具有壟斷性產(chǎn)業(yè)特征，而普遍服務(wù)是壟斷性產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的重要內(nèi)容。解決城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)問題對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。傳統(tǒng)上，我國城鎮(zhèn)供熱一直采用政府投資、國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，單位付費(fèi)、職工免費(fèi)或低價(jià)使用的福利供熱模式。在這種模式下，不論國有供熱企業(yè)還是自建鍋爐房的各機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，其供熱業(yè)務(wù)都依靠政府補(bǔ)貼或企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼支撐，具有顯著的公益性。由于國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率低下，缺乏積累，加之政府財(cái)政資金長期緊張，城鎮(zhèn)供熱行業(yè)發(fā)展面臨著嚴(yán)重的投資瓶頸，不僅入網(wǎng)用戶比例較低，服務(wù)質(zhì)量也難以保證，城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)水平整體較低。為了消除投資瓶頸，改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營效率，為更多居民提供有質(zhì)量保證的供熱服務(wù)，我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)開始實(shí)行市場化改革。作為一種融資機(jī)制和競爭機(jī)制，以特許經(jīng)營為主要形式的政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，以下簡稱“PPP模式”)在城鎮(zhèn)供熱市場化改革中得到廣泛應(yīng)用。

PPP模式得以施行的一個(gè)重要原因是原有以政府為唯一主體、通過壟斷國有企業(yè)免費(fèi)或低價(jià)提供公共服務(wù)的普遍服務(wù)機(jī)制存在局限。一方面，供給主體變遷導(dǎo)致絕對低價(jià)機(jī)制失效。PPP模式是政府部門與私人部門為提供公共服務(wù)而建立的一種合作關(guān)系(王增忠，2015)[1]，是一種公共服務(wù)供給制度創(chuàng)新。截至20世紀(jì)70年代，包括電信、電力、供水、供熱在內(nèi)的公共服務(wù)幾乎全由政府一手包辦。引入PPP模式后，私人部門開始承擔(dān)部分供給責(zé)任(賴丹馨和費(fèi)方域，2010)[2]，成為重要的公共服務(wù)供給主體。公共服務(wù)供給主體格局由單一走向多元意味著私人部門在公共服務(wù)領(lǐng)域扮演越來越重要的角色。在PPP合作框架下，項(xiàng)目企業(yè)或私人部門會(huì)獲得一定范圍內(nèi)的壟斷經(jīng)營權(quán)(Evenhuis和Vickerman，2010)[3]。受利潤最大化驅(qū)使，私人部門傾向于制定壟斷高價(jià)(張水波等，2014)[4]，原有以政府補(bǔ)貼支撐的絕對低價(jià)機(jī)制走到盡頭，公眾尤其是收入較低的弱勢群體將因此失去可靠的公共服務(wù)保障。另一方面，市場結(jié)構(gòu)變遷致使交叉補(bǔ)貼失去基礎(chǔ)。傳統(tǒng)體制下，公共服務(wù)領(lǐng)域普遍實(shí)行國有企業(yè)獨(dú)家壟斷經(jīng)營。不同業(yè)務(wù)、不同客戶群體之間的交叉補(bǔ)貼是維持普遍服務(wù)的主要物質(zhì)基礎(chǔ)。作為一種競爭性準(zhǔn)入制度(仇保興和王俊豪，2014)[5]，PPP模式使各類社會(huì)資本可以通過項(xiàng)目特許權(quán)競爭繞開在位企業(yè)設(shè)置的市場壁壘，參與公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。國有企業(yè)獨(dú)家壟斷格局逐漸被多元主體競爭格局取代。市場份額下降、利潤攤薄使原有交叉補(bǔ)貼失去來源?？傊琍PP模式下，原有普遍服務(wù)機(jī)制失效，重構(gòu)普遍服務(wù)機(jī)制，建立與PPP模式相適應(yīng)的普遍服務(wù)監(jiān)管體系已成為亟待解決的問題。

目前，PPP模式下的公共服務(wù)監(jiān)管呈現(xiàn)碎片化特征，缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管體系。Carmona(2010)[6]提出了包含戰(zhàn)略層面、戰(zhàn)術(shù)層面和操作層面的公共服務(wù)PPP模式監(jiān)管體系。王俊豪(2016)[7]提出，PPP模式下的公用事業(yè)監(jiān)管體系應(yīng)包含監(jiān)管法律法規(guī)體系、監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系、監(jiān)管監(jiān)督體系和監(jiān)管績效評(píng)價(jià)體系四個(gè)部分。Braithwaite(2008)[8]認(rèn)為，有效的監(jiān)管體系應(yīng)由多個(gè)相互影響、協(xié)同共治的監(jiān)管子系統(tǒng)共同構(gòu)成。受此啟發(fā)，本文將PPP模式下的普遍服務(wù)監(jiān)管體系視為包括監(jiān)管治理體系、監(jiān)管內(nèi)容體系和監(jiān)管政策工具體系在內(nèi)的三個(gè)協(xié)調(diào)互動(dòng)的子系統(tǒng)的有機(jī)組合，如圖1所示。

圖1 PPP模式下的普遍服務(wù)監(jiān)管體系

供熱行業(yè)作為典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)同樣面臨PPP模式所帶來的巨大沖擊。首先，PPP模式引發(fā)城鎮(zhèn)供熱價(jià)格水平上漲，致使低收入群體失去供熱服務(wù)保障。逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)會(huì)憑借壟斷優(yōu)勢抬高價(jià)格水平。Agrel和Bogetoft(2000)[9]指出,與天然氣和電力行業(yè)相比，城鎮(zhèn)供熱具有更強(qiáng)的自然壟斷屬性，私人部門更容易實(shí)施壟斷高價(jià)損害消費(fèi)者利益。Gatautis(2004)[10]對立陶宛的城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管實(shí)踐研究表明，私營城鎮(zhèn)供熱企業(yè)更容易憑借其壟斷勢力抬升供熱服務(wù)價(jià)格，由此損害消費(fèi)者利益，也增加了監(jiān)管難度。價(jià)格水平上漲的結(jié)果是收入水平較低的弱勢群體，包括困難企業(yè)職工、下崗職工、沒有勞動(dòng)能力的傷殘人士、特困戶等被排斥在供熱系統(tǒng)之外，無法獲得供熱服務(wù)，失去供熱服務(wù)保障。其次，PPP模式引發(fā)選擇性供給，致使高成本地區(qū)居民無法獲得供熱服務(wù)。PPP模式下，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)積極參與成本低、利潤高的項(xiàng)目經(jīng)營，而對成本高、利潤低的項(xiàng)目缺乏積極性。由于歷史原因和現(xiàn)實(shí)條件約束，城市供熱片區(qū)之間的邊緣地帶、人口相對稀疏的周邊地區(qū)、低收入群體聚集地區(qū)仍未接入供熱網(wǎng)絡(luò)，相關(guān)供熱項(xiàng)目運(yùn)營成本較高，難以獲得預(yù)期利潤，甚至?xí)霈F(xiàn)虧損，私人部門缺乏投資積極性，片區(qū)內(nèi)居民難以獲得供熱服務(wù)。最后，PPP模式引發(fā)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)投機(jī)行為，致使供熱服務(wù)質(zhì)量難以保證。PPP模式下，項(xiàng)目企業(yè)尤其是民營企業(yè)具有很強(qiáng)的營利動(dòng)機(jī)。一般而言，較高的城鎮(zhèn)供熱服務(wù)質(zhì)量意味著較高的經(jīng)營成本，為了獲取較多利潤，供熱企業(yè)會(huì)憑借其信息優(yōu)勢實(shí)施降低服務(wù)質(zhì)量的投機(jī)行為。此外，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)還會(huì)出于競爭目的而有意實(shí)施質(zhì)量歧視行為。于左等(2013)[11]對典型城市的城鎮(zhèn)供熱服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)問題進(jìn)行了分析。結(jié)果顯示，民營供熱企業(yè)的逐利屬性更為突出，并且為了排斥競爭，垂直一體化供熱企業(yè)會(huì)對下游熱力企業(yè)實(shí)行歧視性供給，由此引發(fā)城鎮(zhèn)供熱服務(wù)質(zhì)量問題。為此，強(qiáng)化普遍服務(wù)監(jiān)管,探索適合城鎮(zhèn)供熱PPP模式的普遍服務(wù)監(jiān)管體系具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管研究多集中于行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管(Palm，2007[12]；Hawkey et al.，2013[13])、價(jià)格監(jiān)管(Becchis et al.，2005[14]；Westin和Lagergren，2002[15]；Munksgaard et al.，2005[16])和污染物排放監(jiān)管(Ericsson et al.,2004[17]；Sarma和Bazbaue，2016[18])等領(lǐng)域，城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管研究較少，相關(guān)研究主要從體制改革過程中出現(xiàn)的弱勢群體供熱服務(wù)保障缺失問題入手，探討其原因和相應(yīng)的監(jiān)管政策。就弱勢群體供熱服務(wù)保障缺失的原因而言，一些研究將其歸結(jié)為市場化改革目標(biāo)定位存在偏差，認(rèn)為以商品化取代福利供熱忽略了供熱服務(wù)的公益屬性(周達(dá)，2010[19]；曹建軍，2011[20])；一些研究則將其歸結(jié)為城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管制度存在缺陷(徐月賓和張秀蘭，2006)[21]，認(rèn)為在政府退出、社會(huì)資本進(jìn)入過程中，缺乏相應(yīng)的定價(jià)制度、補(bǔ)貼制度和其他互補(bǔ)性制度安排(徐毅夫，2001[22]；馮中越和穆慧敏，2006[23])。從制度變遷角度看，以帶有身份色彩的福利供熱體制為起點(diǎn)，由強(qiáng)勢利益集團(tuán)主導(dǎo)的體制改革必然出現(xiàn)不當(dāng)群體偏向，缺少話語權(quán)的弱勢群體由此失去供熱服務(wù)保障(唐要家和徐燕，2016)[24]。因此，只有建立與市場化改革相適應(yīng)的監(jiān)管體系(郭漢丁，2015[25]；唐要家，2016[26])，才能保障城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)水平。

綜上所述，已有研究雖然從弱勢群體供熱保障問題入手，對相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行有益探討。但是，這些研究沒有明確城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)概念和內(nèi)涵，未構(gòu)建統(tǒng)一的普遍服務(wù)監(jiān)管框架，對普遍服務(wù)監(jiān)管效果的研究尚屬空白。再者，由于行業(yè)數(shù)據(jù)缺乏，現(xiàn)有研究多以定性分析為主，定量分析較少。與已有研究相比，本文的邊際貢獻(xiàn)在于：在PPP模式下，明確界定城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)內(nèi)涵，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建包含監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管治理和監(jiān)管政策工具在內(nèi)的城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管體系；使用1997-2016年北方我國14省(自治區(qū)、直轄市)城鎮(zhèn)供熱行業(yè)數(shù)據(jù)構(gòu)建面板模型，對現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管機(jī)制的普遍服務(wù)效果進(jìn)行實(shí)證研究，進(jìn)而針對性地提出完善城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管體系的政策建議。

二 城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)的內(nèi)涵與監(jiān)管框架

(一)城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)的內(nèi)涵

王俊豪(2009)[27]研究認(rèn)為壟斷性產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)是政府為保障全體居民的基本權(quán)利而通過相關(guān)法律法規(guī)促使壟斷性產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者以可承受的價(jià)格向全體居民提供無差別的公共服務(wù)。具體到城鎮(zhèn)供熱行業(yè)，普遍服務(wù)是政府通過一定的政策措施促使城鎮(zhèn)供熱企業(yè)以可承受的價(jià)格向包括弱勢群體在內(nèi)的所有消費(fèi)者提供有質(zhì)量保證的供熱服務(wù)。其內(nèi)涵至少包括三個(gè)層次：一是全面提供供熱服務(wù)，即城鎮(zhèn)供熱企業(yè)必須實(shí)現(xiàn)所服務(wù)區(qū)域內(nèi)供熱設(shè)施的全面覆蓋，保證所有用戶都能獲得城鎮(zhèn)供熱服務(wù)；二是以可承受的價(jià)格提供供熱服務(wù)，即政府監(jiān)管者必須對居民用熱價(jià)格進(jìn)行必要的限制，在維持供熱企業(yè)財(cái)務(wù)平衡的基礎(chǔ)上，將熱價(jià)控制在絕大多數(shù)居民能夠承受的范圍之內(nèi)；三是向各類用戶非歧視性地提供供熱服務(wù)，即對區(qū)域內(nèi)各類用戶，不論其位置遠(yuǎn)近、收入高低，供熱企業(yè)都應(yīng)當(dāng)為其提供價(jià)格與質(zhì)量無差別的供熱服務(wù)。

(二)PPP模式下的城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管框架

1.監(jiān)管內(nèi)容。城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管內(nèi)容主要有價(jià)格監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。PPP模式下，價(jià)格在熱力資源分配中起決定性作用。為了防止項(xiàng)目企業(yè)憑借其壟斷勢力抬高供熱服務(wù)價(jià)格，致使低收入群體無法獲得供熱服務(wù)，政府依據(jù)保本微利原則，控制供熱服務(wù)價(jià)格水平?？煽康姆?wù)質(zhì)量是城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)的基礎(chǔ)性要求。在鼓勵(lì)城鎮(zhèn)供熱基礎(chǔ)設(shè)施投資的同時(shí)，監(jiān)管者依據(jù)室內(nèi)溫度、供熱時(shí)間、消費(fèi)者投訴數(shù)等指標(biāo)，強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。

需要注意的是，過于嚴(yán)格的價(jià)格監(jiān)管會(huì)誘發(fā)供熱企業(yè)降低服務(wù)質(zhì)量的投機(jī)行為,而過于嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管會(huì)推高價(jià)格或?qū)ν顿Y產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)(楊萬中和蔣傳海，2018)[28]。因此，應(yīng)適當(dāng)權(quán)衡各項(xiàng)監(jiān)管內(nèi)容，以追求最佳總體監(jiān)管效果。

2.監(jiān)管政策工具。政府定價(jià)是最重要的城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)政策工具。目前，供熱價(jià)格由地方政府制定，通常包括成本、利潤和稅金三部分。實(shí)踐中，由于缺乏統(tǒng)一的成本核算體系和明確的共同成本分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)供熱價(jià)格通常以PPP項(xiàng)目企業(yè)上報(bào)的個(gè)別成本為基礎(chǔ)制定。這種帶有成本加成性質(zhì)的定價(jià)方式往往會(huì)引發(fā)熱價(jià)的非正常上漲(梁雪峰，1999)[29]。政府補(bǔ)貼是城鎮(zhèn)供熱常用的普遍服務(wù)政策工具之一。我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)補(bǔ)貼有兩種：對供熱企業(yè)的政策性補(bǔ)貼和對居民的用熱補(bǔ)貼。執(zhí)行低價(jià)、向高成本地區(qū)擴(kuò)展供熱網(wǎng)絡(luò)、減免困難群體熱費(fèi)等普遍服務(wù)政策會(huì)推高企業(yè)經(jīng)營成本，影響其正常經(jīng)營。為了維持供熱服務(wù)的連續(xù)性，政府需要對供熱企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼?，F(xiàn)行居民用熱補(bǔ)貼主要面向包括公務(wù)員、事業(yè)單位職工和部分國有企業(yè)職工在內(nèi)的“泛公務(wù)員”群體。由于將大量的自由職業(yè)者、非公企業(yè)職工、農(nóng)民排斥在外，現(xiàn)行居民用熱補(bǔ)貼制度顯失公平，其效果也備受質(zhì)疑。據(jù)估計(jì)(唐要家和徐燕，2016)[24]，2012年我國北方16省的5.3億人口中，有一半以上無法獲得供熱補(bǔ)貼。僅占用熱總?cè)丝?.03%的“泛公務(wù)員”群體所得用熱補(bǔ)貼平均占其用熱支出50%以上，遠(yuǎn)高于其他群體。除政府定價(jià)和補(bǔ)貼外，還有針對部分低保戶或貧困戶的臨時(shí)性救助及鼓勵(lì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)責(zé)任的以熱定電、減免稅收、融資扶持等監(jiān)管政策工具。

3.監(jiān)管治理體系。城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管治理體系由監(jiān)管法規(guī)體系、監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系、監(jiān)管監(jiān)督體系和監(jiān)管績效評(píng)價(jià)體系四部分組成。監(jiān)管法規(guī)體系是城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管治理體系的基礎(chǔ)。目前，我國城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管主要依據(jù)國務(wù)院和相關(guān)部委發(fā)布的政策文件實(shí)施。由于位階較低，權(quán)威性不高，這些政策性文件很難為城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管提供有力的法理支持。監(jiān)管機(jī)構(gòu)是監(jiān)管政策的實(shí)施主體，是監(jiān)管治理體系的中心。目前，我國城鎮(zhèn)供熱實(shí)行多頭交叉監(jiān)管。發(fā)改委、規(guī)劃、財(cái)政、建設(shè)、物價(jià)、民政等政府部門都根據(jù)本部門管理權(quán)限，分別承擔(dān)一定的普遍服務(wù)監(jiān)管職能。在多頭交叉監(jiān)管機(jī)制下，監(jiān)管職能相對分散，各平行部門之間互不統(tǒng)屬、缺乏協(xié)調(diào)，往往產(chǎn)生較高的監(jiān)管成本。監(jiān)管監(jiān)督體系是防止監(jiān)管裁量權(quán)濫用，確保監(jiān)管效能的基本條件。目前，我國城市公用事業(yè)監(jiān)管監(jiān)督體系還很不完善，縱向分級(jí)監(jiān)督和橫向同級(jí)監(jiān)督都存在不同程度的缺位。社會(huì)監(jiān)督也常因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督方式而流于形式(王俊豪，2016)[7]。作為監(jiān)管治理體系的重要組成部分，監(jiān)管績效評(píng)價(jià)體系通過對監(jiān)管結(jié)果的客觀評(píng)價(jià)與反饋促成監(jiān)管體系的不斷完善。目前，我國城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管績效評(píng)價(jià)體系還很不健全。既缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，又缺少相對獨(dú)立的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法，其結(jié)果很難全面、準(zhǔn)確地反映普遍服務(wù)監(jiān)管效果。

三 PPP模式下城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)的監(jiān)管效果檢驗(yàn)

在PPP模式下，我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)面臨著如何實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的現(xiàn)實(shí)問題。由于現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管機(jī)制還遠(yuǎn)未完善，很難保證監(jiān)管效果。為針對性地探討城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管政策，本文擬對現(xiàn)有城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管效果進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

(一)變量說明

1.被解釋變量。國內(nèi)外學(xué)者對普遍服務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)基本一致，即普遍服務(wù)應(yīng)包含三項(xiàng)基本要求：可獲得性、低價(jià)和質(zhì)量保證(王俊豪，2009[27]；讓·雅克·拉豐，2001[30]；肖興志，2008[31])。就城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)而言，供熱服務(wù)覆蓋率是衡量供熱服務(wù)可獲得性的常用指標(biāo)；熱價(jià)水平是衡量是否低價(jià)的最重要指標(biāo)；室內(nèi)溫度、供熱時(shí)間、顧客投訴數(shù)則是衡量服務(wù)質(zhì)量的主要指標(biāo)。由于地區(qū)差異，我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)尚未建立統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量檢測體系，室內(nèi)溫度、供熱時(shí)間、顧客投訴等服務(wù)質(zhì)量數(shù)據(jù)比較缺乏。為此，本文以熱價(jià)水平和供熱服務(wù)覆蓋率作為衡量城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)水平的主要指標(biāo)。目前，我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)依據(jù)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)行分級(jí)熱價(jià)監(jiān)管，熱力出廠價(jià)格、管輸價(jià)格和銷售價(jià)格都受到政府監(jiān)管。因?yàn)槿狈崃茌攦r(jià)格和銷售價(jià)格數(shù)據(jù)，所以本文以熱力出廠價(jià)格作為衡量普遍服務(wù)水平的價(jià)格指標(biāo)。在我國，熱電聯(lián)產(chǎn)是最重要的城鎮(zhèn)供熱方式。鑒于很難找到單獨(dú)的熱力出廠價(jià)格數(shù)據(jù)，本文使用電力、熱力生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)產(chǎn)品出廠價(jià)格近似替代熱力出廠價(jià)格。本文以集中供熱覆蓋率作為供熱服務(wù)覆蓋率的衡量指標(biāo)，集中供熱覆蓋率使用城鎮(zhèn)居民住宅集中供熱面積與住宅總面積的比值測度。

2.解釋變量。為了刻畫PPP模式下城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管力度，本文借鑒肖興志和孫陽(2006)[32]的方法，從PPP法律法規(guī)體系、PPP管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和PPP主體發(fā)育程度三個(gè)維度設(shè)置城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管指標(biāo)。從法律法規(guī)體系來看，2004年，原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2004年第126號(hào))，對城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營的管理機(jī)構(gòu)、原則和責(zé)任分擔(dān)、監(jiān)督作了原則性規(guī)定。這是首部城市公用事業(yè)特許經(jīng)營法規(guī)。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本投資，2014年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合多個(gè)部門發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》。2015年，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等6部門又聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，城市公用事業(yè)PPP法律法規(guī)體系進(jìn)一步完善。因此，本文將PPP法律法規(guī)體系變量賦值如下：2004年之前為0，2004-2014年為0.5，2015年之后為1。從PPP管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，城鎮(zhèn)供熱行業(yè)的PPP一直由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部與建設(shè)部等多個(gè)部門協(xié)同管理。2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，明確建設(shè)部和地方建設(shè)主管部門作為市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的主管部門，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。自2014年以來，雖然國家發(fā)展改革委和財(cái)政部分工負(fù)責(zé)PPP的政策制定和宏觀管理工作，但建設(shè)部和地方建設(shè)主管部門仍是包括城鎮(zhèn)供熱在內(nèi)的市政公用事業(yè)PPP監(jiān)管部門。因此，本文將PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)變量賦值如下：2004年之前為0.5，2004之后為1。從PPP主體發(fā)育程度來看，得益于從20世紀(jì)90年代開始的城市公用事業(yè)市場化改革，部分城鎮(zhèn)供熱企業(yè)開始實(shí)行政企分離，逐步成為獨(dú)立經(jīng)營的市場主體。2003年，建設(shè)部聯(lián)合多個(gè)部門發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(建城[2003]148號(hào))，明確提出深化國有供熱企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，引導(dǎo)非公有資本參與城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營，國有城鎮(zhèn)供熱企業(yè)改革全面展開。因此，本文將PPP主體發(fā)育程度變量賦值如下:2003年之前為0.5，2003年之后為1。

3.控制變量。由于資源稟賦約束，目前我國城鎮(zhèn)供熱仍然以煤炭為主，煤炭支出是城鎮(zhèn)供熱企業(yè)最重要的成本組成部分，對熱力出廠價(jià)格具有顯著影響。此外，人力成本也是城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的主要成本。因此，本文將煤炭價(jià)格指數(shù)和測度人力成本大小的城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)作為熱力出廠價(jià)格分析中的控制變量。鑒于可支配收入往往對改善居民居住條件具有決定性影響，所以本文將城鎮(zhèn)居民人均實(shí)際可支配收入也作為城鎮(zhèn)供熱覆蓋率分析中的控制變量。

(二)基本假定

PPP模式本身即是一種競爭性選優(yōu)機(jī)制，PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的結(jié)果是效率較高的競標(biāo)企業(yè)獲得項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，為項(xiàng)目高效運(yùn)營打下基礎(chǔ)。充分競爭的項(xiàng)目招投標(biāo)能夠迫使競標(biāo)企業(yè)依據(jù)自身真實(shí)成本上報(bào)供熱服務(wù)價(jià)格，從而遏制壟斷高價(jià)。此外，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，監(jiān)管者將根據(jù)項(xiàng)目企業(yè)上報(bào)的成本信息，結(jié)合第三方機(jī)構(gòu)的成本監(jiān)審結(jié)果，周期性調(diào)整供熱服務(wù)價(jià)格，從而在維持項(xiàng)目企業(yè)財(cái)務(wù)平衡的基礎(chǔ)上將供熱服務(wù)價(jià)格控制在較低水平。以壟斷經(jīng)營為起點(diǎn)，隨著PPP模式的逐步完善，供熱服務(wù)實(shí)際價(jià)格水平將逐步下降。因此，提出假說H1：

H1：PPP模式下良好的監(jiān)管能夠降低供熱服務(wù)實(shí)際價(jià)格水平。

我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)的最大問題是，以政府為唯一主體的傳統(tǒng)投融資機(jī)制造成了投資瓶頸，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)供熱行業(yè)規(guī)模擴(kuò)張。作為一種融資模式，PPP為各類社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)供熱生產(chǎn)經(jīng)營開辟了渠道，可以消除投資瓶頸，擴(kuò)大行業(yè)規(guī)模，讓更多居民享受到城鎮(zhèn)供熱服務(wù)。因此，提出假說H2：

H2：PPP模式下良好的監(jiān)管能夠提高供熱服務(wù)覆蓋率。

(三)模型構(gòu)建

本文借鑒Cubbin和Stern(2004)[33]的電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管績效分析方法，根據(jù)我國城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)實(shí)際情況，建立省際面板模型。由于數(shù)據(jù)約束，本文僅選取了部分指標(biāo)衡量城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)水平。為了解決因遺漏變量而產(chǎn)生的內(nèi)生性問題，考慮到城鎮(zhèn)供熱價(jià)格水平和供熱服務(wù)覆蓋率的連續(xù)性，本文引入其一階滯后項(xiàng)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)面板模型。

城鎮(zhèn)供熱服務(wù)價(jià)格模型為：

rji, t=α+β1rji, t-1+β2mji, t+β3czcpii, t+β4JGi, t+ui+εi, t

(1)

其中，rji, t是指熱力產(chǎn)品出廠價(jià)格指數(shù)；rji, t-1為熱力產(chǎn)品出廠價(jià)格指數(shù)的一階滯后項(xiàng)。JGi, t是衡量PPP監(jiān)管力度的指標(biāo)，系數(shù)預(yù)期為負(fù)。mji, t是指煤炭出廠價(jià)格指數(shù)，czcpii, t是指城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，兩者的系數(shù)預(yù)期為正。

城鎮(zhèn)供熱服務(wù)覆蓋率模型為：

fgli, t=α+β1fgli, t-1+β2lnsri, t+β3JGi, t+ui+εi, t

(2)

其中，fgli, t是指供熱服務(wù)覆蓋率；fgli, t-1為供熱服務(wù)覆蓋率的一階滯后項(xiàng)；lnsri, t是指取自然對數(shù)形式的城鎮(zhèn)居民實(shí)際人均可支配收入(單位：元)；隨著居民實(shí)際可支配收入的增長，將有更多居民改善居住條件，接入供熱網(wǎng)絡(luò)，所以控制變量lnsri, t的系數(shù)預(yù)期為正。該模型中，JGi, t的系數(shù)預(yù)期也為正。

(四)數(shù)據(jù)來源

本文選取1997-2016年我國北方14省(自治區(qū)、直轄市)(1)14省(自治區(qū)、直轄市)分別為北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、寧夏、新疆。由于青海、西藏兩省的相關(guān)數(shù)據(jù)缺失較多，所以未列入樣本。的城鎮(zhèn)供熱行業(yè)年度相關(guān)數(shù)據(jù)。其中，電力、熱力出廠價(jià)格指數(shù)和煤炭出廠價(jià)格指數(shù)來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和各省統(tǒng)計(jì)年鑒，煤炭價(jià)格指數(shù)的個(gè)別缺失數(shù)據(jù)使用當(dāng)年燃料動(dòng)力購進(jìn)價(jià)格指數(shù)替代；電力、熱力出廠價(jià)格指數(shù)的個(gè)別缺失數(shù)據(jù)使用當(dāng)年電力工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù)替代。城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)來自國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。以上三類價(jià)格指數(shù)均以1996年為基期進(jìn)行折算。城鎮(zhèn)住宅集中供熱面積數(shù)據(jù)主要來自《中國城市建設(shè)年鑒》，部分(1997-1998年)數(shù)據(jù)來自各省統(tǒng)計(jì)年鑒或年度經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。城鎮(zhèn)居民住宅總面積通過《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和各省統(tǒng)計(jì)年鑒中的城鎮(zhèn)人均住宅面積和城鎮(zhèn)人口總數(shù)(單位：萬人)乘積獲得。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，使用城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行折算得到城鎮(zhèn)居民實(shí)際人均可支配收入。

主要變量的數(shù)據(jù)描述見表1。

表1 主要變量數(shù)據(jù)描述

(五)實(shí)證結(jié)果分析

本文使用計(jì)量軟件stata12.0對面板模型進(jìn)行回歸分析。為了避免出現(xiàn)偽回歸問題，根據(jù)T>n的數(shù)據(jù)特性，使用LLC和ADF-fisher兩種檢驗(yàn)方法對監(jiān)管力度之外的變量序列進(jìn)行單位根檢驗(yàn)。并根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果對未通過單位根檢驗(yàn)的變量進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)?？紤]到數(shù)據(jù)可能存在組間異方差、組內(nèi)自相關(guān)和組間同期相關(guān)情形，先使用沃爾德檢驗(yàn)法和Breusch-Pagan LM檢驗(yàn)法進(jìn)行組間異方差、組內(nèi)自相關(guān)和組間同期相關(guān)檢驗(yàn)，根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果選擇相應(yīng)的回歸方法。

單位根檢驗(yàn)結(jié)果表明，所有變量均通過了協(xié)整檢驗(yàn)，即所有變量序列都是平穩(wěn)的，不會(huì)出現(xiàn)偽回歸問題。沃爾德檢驗(yàn)和Breusch-Pagan LM檢驗(yàn)結(jié)果顯示，兩組數(shù)據(jù)均存在組間異方差、組內(nèi)自相關(guān)和組間同期相關(guān)情形。針對組間異方差、組內(nèi)自相關(guān)和組間同期相關(guān)情形，全面FGLS估計(jì)最有效率。因此，本文首先運(yùn)用全面FGLS法進(jìn)行回歸，作為基準(zhǔn)參照。對包含被解釋變量滯后項(xiàng)的動(dòng)態(tài)面板而言，動(dòng)態(tài)面板偏差會(huì)影響估計(jì)結(jié)果的一致性?？紤]到T>n的樣本數(shù)據(jù)特征，其動(dòng)態(tài)面板偏差較小，可以通過LSDVC(面板偏差校正)法獲得一致估計(jì)(Kiviet，1995[34]；Owen和Judson，1999[35]；文雁兵，2015[36])。 LSDVC法要求變量嚴(yán)格外生，因此本文首先對模型進(jìn)行DWH檢驗(yàn)。DWH檢驗(yàn)結(jié)果顯示，接受原假設(shè)，認(rèn)為變量符合外生性要求，故可使用LSDVC法進(jìn)行估計(jì)。此外，考慮到廣義矩估計(jì)(GMM)在處理內(nèi)生性動(dòng)態(tài)面板模型中的廣泛適用性(王藝明和蔡昌達(dá)，2013)[37]，且在有限樣本下，結(jié)合差分GMM和水平GMM的系統(tǒng)GMM估計(jì)更有效率(方紅生和張軍，2009[38]；Che et al.，2013[39])，故本文同時(shí)提供系統(tǒng)GMM法的回歸結(jié)果?；貧w結(jié)果如表2所示。

表2 PPP模式下城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管效果檢驗(yàn)

(續(xù)上表)

解釋變量模型(1)FGLSGMMLSDVC模型(2)FGLSGMMLSDVCL.rj0.907???0.936???0.987???(76.79)(33.57)(37.87)mj0.602???0.607???0.046???(12.89)(2.48)(3.54)czcpi0.323???0.093?-0.021(1.74)(1.81)(-1.37)常數(shù)項(xiàng)0.304???0.367???-0.481???-0.486???(5.54)(4.10)(-9.33)(-4.29)Var(1)0.0760.033Var(2)0.3490.269Hansen-test0.3980.941

注：括號(hào)內(nèi)數(shù)值為Z值，***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。下表同。

表2中模型(1)為價(jià)格模型的回歸結(jié)果。三種方法的估計(jì)結(jié)果基本一致。PPP模式下，監(jiān)管對城鎮(zhèn)供熱服務(wù)價(jià)格水平的影響較為顯著，但其符號(hào)顯著為正，與預(yù)期相反。說明PPP模式下，現(xiàn)有監(jiān)管不但未有效遏制供熱服務(wù)價(jià)格上漲，反而推動(dòng)了熱價(jià)上漲。出現(xiàn)這種結(jié)果的原因可能是現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱服務(wù)定價(jià)機(jī)制不合理。由于缺乏統(tǒng)一的成本核算體系和明確的共同成本分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)，在信息不對稱情形下，政府價(jià)格主管部門只能被動(dòng)地按照項(xiàng)目企業(yè)上報(bào)的成本，根據(jù)“成本+利潤+稅金”原則確定最終熱價(jià)。這種具有“實(shí)報(bào)實(shí)銷”性質(zhì)的成本加成定價(jià)方式不但難以降低價(jià)格水平，反而誘發(fā)供熱企業(yè)的無效成本擴(kuò)張，最終推動(dòng)熱價(jià)水平上漲。

表2中模型(2)為覆蓋率模型的回歸結(jié)果。三種方法的估計(jì)系數(shù)非常接近，符號(hào)相同：PPP模式下，監(jiān)管能夠?qū)Τ擎?zhèn)供熱服務(wù)覆蓋率產(chǎn)生顯著影響，但其符號(hào)與預(yù)期相反。這表明PPP模式下，監(jiān)管不但沒有提升城鎮(zhèn)供熱服務(wù)覆蓋率，反而顯著降低了城鎮(zhèn)供熱覆蓋率。即在PPP模式下，以營利為首要目標(biāo)的城鎮(zhèn)供熱企業(yè)并未承擔(dān)應(yīng)有的普遍服務(wù)責(zé)任，沒有積極提升供熱服務(wù)覆蓋率，缺乏城鎮(zhèn)供熱服務(wù)保障的居民比例上升了。一種可能的解釋是，實(shí)踐中普遍服務(wù)監(jiān)管政策出現(xiàn)了較大的偏差。信息不對稱導(dǎo)致對企業(yè)的普遍服務(wù)補(bǔ)貼并沒有被真正用于城鎮(zhèn)供熱基礎(chǔ)設(shè)施投資。由于“泛公務(wù)員群體”大多早已被納入城鎮(zhèn)供熱管網(wǎng)系統(tǒng)，以其為主要對象的居民用熱補(bǔ)貼不會(huì)顯著提升供熱覆蓋率。同時(shí)，針對弱勢群體的用熱補(bǔ)貼，因?yàn)榉秶M窄、標(biāo)準(zhǔn)較低而難以顯著增加入網(wǎng)用熱人口比例。在政府財(cái)政緊張情形下，上述兩類低效率補(bǔ)貼因占用了大量城鎮(zhèn)供熱財(cái)政支出而阻礙了城鎮(zhèn)供熱管網(wǎng)正常擴(kuò)張。這也從側(cè)面印證了信息不對稱會(huì)弱化公用基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)投資激勵(lì)(拉豐和張昕竹，2004)[40]的結(jié)論。

(六)穩(wěn)健性討論

為了檢驗(yàn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文在使用不同回歸方法的同時(shí)，引入解釋變量和被解釋變量的替代性指標(biāo)，對上述模型再次進(jìn)行驗(yàn)證。(1)使用面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤差法(PCSE)和自助法(Bootstrap)對上述兩個(gè)模型進(jìn)行估計(jì)，估計(jì)結(jié)果基本一致。(2)除城鎮(zhèn)供熱服務(wù)實(shí)際價(jià)格水平之外，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的資產(chǎn)利潤率也能在一定程上反映PPP模式下的普遍服務(wù)監(jiān)管效果。因此，本文將城鎮(zhèn)供熱企業(yè)資產(chǎn)利潤率作為供熱服務(wù)價(jià)格水平的替代性指標(biāo)進(jìn)行回歸。(3)以歷年國家立法機(jī)關(guān)和各部委發(fā)布的與城鎮(zhèn)供熱密切相關(guān)的法律法規(guī)和政策性文件總數(shù)作為PPP模式下監(jiān)管的替代指標(biāo)，分別對兩個(gè)模型進(jìn)行回歸。替代性指標(biāo)的回歸結(jié)果與上文結(jié)果基本一致。說明估計(jì)結(jié)果具有較好的穩(wěn)健性。穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果見表3-表5。

表3 面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤差法和自助法的回歸結(jié)果

表4 以資產(chǎn)利潤率為被解釋變量的回歸結(jié)果

(續(xù)上表)

解釋變量模型(1)FGLSGMMLSDVCVar(1)0.025Var(2)0.837Hansen-test0.766

表5 以政策文件數(shù)作為解釋變量的回歸結(jié)果

四 結(jié)論與政策建議

福利供熱體制下，政府是唯一的普遍服務(wù)責(zé)任主體，通過國有企業(yè)壟斷經(jīng)營、單位付費(fèi)以及相關(guān)配套制度安排解決城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)問題。城鎮(zhèn)供熱實(shí)行市場化改革，引入PPP模式之后，原有的普遍服務(wù)機(jī)制逐漸失效。在供熱企業(yè)以營利為首要目標(biāo)、熱力資源根據(jù)商品交易原則分配背景下，弱勢群體失去供熱服務(wù)保障。為此，建立完善的城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管機(jī)制成為急需解決的問題。為了探討與PPP模式相適應(yīng)的城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，本文選取1997-2016年我國北方14省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建省際面板模型對PPP模式下現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管效果進(jìn)行檢驗(yàn)。結(jié)果顯示，PPP模式下現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管效果并不理想：一方面，現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制不但沒有降低城鎮(zhèn)供熱服務(wù)價(jià)格水平，反而顯著推動(dòng)了價(jià)格上漲；另一方面，現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制也未能顯著提升城鎮(zhèn)供熱覆蓋率。本文認(rèn)為，正是以城鎮(zhèn)供熱企業(yè)上報(bào)成本為定價(jià)基礎(chǔ)的成本加成定價(jià)機(jī)制導(dǎo)致了熱價(jià)水平的上漲。同時(shí)，信息不對稱致使對城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的政策性補(bǔ)貼偏離了擴(kuò)大熱網(wǎng)投資的普遍服務(wù)目標(biāo)，居民用熱補(bǔ)貼也因?yàn)檠a(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)失當(dāng)而未能顯著提升城鎮(zhèn)供熱覆蓋率。

基于本文結(jié)論的政策建議：

1.加強(qiáng)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的成本監(jiān)審。有效的成本監(jiān)審是城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管的基礎(chǔ)性條件。首先，應(yīng)當(dāng)完善城鎮(zhèn)供熱企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度，在明確共同成本分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)、建立統(tǒng)一資產(chǎn)核算體系的基礎(chǔ)上，推動(dòng)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)以業(yè)務(wù)內(nèi)容為依據(jù)，遵循權(quán)責(zé)發(fā)生制、相關(guān)性和分類核算原則實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)成本的公平分?jǐn)偤酮?dú)立核算。其次，為了防止成本監(jiān)審中的監(jiān)管俘虜問題，應(yīng)當(dāng)聘請相應(yīng)資質(zhì)的、獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，對城鎮(zhèn)供熱企業(yè)進(jìn)行客觀、公正的成本監(jiān)審。最后，建立完善的成本信息公開制度，在規(guī)定期限內(nèi)，通過書面公告、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或移動(dòng)終端軟件等多樣化渠道向利益相關(guān)者和社會(huì)公眾公開成本監(jiān)審結(jié)果，接受監(jiān)督。

2.轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)供熱定價(jià)機(jī)制。一是改變以城鎮(zhèn)供熱企業(yè)上報(bào)成本為基礎(chǔ)的定價(jià)方式，實(shí)行激勵(lì)性定價(jià)機(jī)制?？稍谕晟瞥擎?zhèn)供熱企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度基礎(chǔ)上實(shí)行標(biāo)桿價(jià)格監(jiān)管，以本地區(qū)所有同類城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目企業(yè)的平均成本為基礎(chǔ)，制定標(biāo)桿價(jià)格，并根據(jù)被監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率狀況和經(jīng)營條件的變化對標(biāo)桿價(jià)格進(jìn)行周期性調(diào)整，從而激勵(lì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)為獲取更多利潤而主動(dòng)改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營效率，為最終控制城鎮(zhèn)供熱服務(wù)價(jià)格水平奠定基礎(chǔ)。二是理順價(jià)格關(guān)系，完善煤(氣)熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)制度。在價(jià)格雙軌制情形下，煤(氣)價(jià)格上漲所引發(fā)的城鎮(zhèn)供熱成本價(jià)格“倒掛”現(xiàn)象掩蓋了被監(jiān)管企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營虧損，嚴(yán)重降低政策性補(bǔ)貼的效率。實(shí)行煤(氣)熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)制度可在一定程度上消除信息不對稱，減少對城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的政策性補(bǔ)貼，提升普遍服務(wù)效率。國家發(fā)展改革委于2005年發(fā)布的《關(guān)于建立煤熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的指導(dǎo)意見》，至今并未真正落實(shí)。為此，各地政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，制定和完善本地煤(氣)熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)管理辦法，促使煤(氣)熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的落地實(shí)施。

3.優(yōu)化城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)補(bǔ)貼政策。一是調(diào)整對城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的政策性補(bǔ)貼。在轉(zhuǎn)變定價(jià)方式和強(qiáng)化成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，合理估算被監(jiān)管企業(yè)為實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)面臨的虧損?？梢愿鶕?jù)本地城鎮(zhèn)供熱實(shí)際，使用成本代理模型確定對供熱企業(yè)的補(bǔ)貼數(shù)額。對于生產(chǎn)經(jīng)營虧損和政策性虧損確實(shí)難以區(qū)分的情形，應(yīng)合理確定補(bǔ)貼比例，一部分虧損應(yīng)由城鎮(zhèn)供熱企業(yè)自行消化。積極探索“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。二是調(diào)整居民用熱補(bǔ)貼政策。一方面，通過調(diào)整補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將居民用熱補(bǔ)貼重點(diǎn)從“泛公務(wù)員”群體轉(zhuǎn)向弱勢群體。逐步將包括下崗職工、民營企業(yè)職工、農(nóng)民在內(nèi)的弱勢群體納入居民用熱補(bǔ)貼范圍，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)降低對“泛公務(wù)員”群體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。以居民收入水平而非崗位等級(jí)確定補(bǔ)貼數(shù)額。另一方面，建立弱勢群體供熱服務(wù)保障制度。將民政部門的臨時(shí)性供熱救助或取暖補(bǔ)貼與財(cái)政部門的居民用熱補(bǔ)貼并軌管理。以財(cái)政撥款為主，多方面籌集資金，建立弱勢群體供熱服務(wù)保障基金。依據(jù)居民收入狀況建立分級(jí)、分類的弱勢群體供熱服務(wù)補(bǔ)貼檔案。

4.建立城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)基金制度。PPP模式下的城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)最終還需依靠資金投入。應(yīng)以財(cái)政資金為引導(dǎo)，通過多種渠道籌集資金，建立城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)基金。所有城鎮(zhèn)供熱企業(yè)都應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身經(jīng)營狀況繳納普遍服務(wù)費(fèi)。建立城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)基金賬戶，由政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理，單列收入支出。在合理估算普遍服務(wù)成本的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)計(jì)普遍服務(wù)基金競標(biāo)機(jī)制。為了降低總體實(shí)施成本，應(yīng)將普遍服務(wù)納入城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目競標(biāo)過程，在選定社會(huì)資本方的同時(shí)監(jiān)督其履行普遍服務(wù)義務(wù)。

5.完善城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管體系。首先，完善普遍服務(wù)法規(guī)政策體系。國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合城市公用事業(yè)主管部門盡快制定《城市公用事業(yè)法》或《城鎮(zhèn)供熱法》，通過相應(yīng)的普遍服務(wù)條款明確政府部門和社會(huì)資本方的普遍服務(wù)義務(wù)邊界和履行方式，為城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)提供必要的法理支持。其次，健全普遍服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在相對獨(dú)立的城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專門的普遍服務(wù)科室，負(fù)責(zé)普遍服務(wù)監(jiān)管事務(wù)。再次，完善城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制。建立包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和民眾在內(nèi)的相互協(xié)同的綜合性普遍服務(wù)監(jiān)督體系。最后，建立城鎮(zhèn)供熱普遍服務(wù)監(jiān)管績效評(píng)價(jià)體系。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際構(gòu)建普遍服務(wù)監(jiān)管績效指標(biāo)體系，建立相對獨(dú)立的普遍服務(wù)監(jiān)管績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)合理的普遍服務(wù)監(jiān)管績效評(píng)價(jià)方式和程序。