張洪昌

[摘 要] 旅游業(yè)是實(shí)現(xiàn)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的幸福產(chǎn)業(yè)，高質(zhì)量發(fā)展賦予旅游治理新的時(shí)代使命。文章運(yùn)用新制度主義理論系統(tǒng)闡釋新時(shí)代旅游治理的制度邏輯，表現(xiàn)在單一制度邏輯向多重制度邏輯演進(jìn)、旅游行業(yè)治理向社會(huì)化治理轉(zhuǎn)型、簡(jiǎn)單制度環(huán)境向復(fù)雜制度環(huán)境變遷、非正式制度與正式制度并舉。剖析旅游高質(zhì)量發(fā)展在體制機(jī)制、資源配置、市場(chǎng)秩序和品牌質(zhì)量等方面的實(shí)踐困境。進(jìn)而提出旅游治理的制度設(shè)計(jì)：理順旅游治理主體，建立協(xié)同治理機(jī)制;優(yōu)化旅游供給結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)旅游消費(fèi)觀(guān)念;創(chuàng)新旅游治理工具，提升科技治理能力;構(gòu)建多元約束機(jī)制，完善治理考核體系。

[關(guān)鍵詞] 高質(zhì)量發(fā)展;旅游治理;制度邏輯;治理創(chuàng)新;新時(shí)代

[中圖分類(lèi)號(hào)] F590 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1673-0461（2019）09-0060-07

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段[1]。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，成功破解了“有沒(méi)有”和“富不富”的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)下行壓力凸顯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著“好不好”和“強(qiáng)不強(qiáng)”的問(wèn)題。高質(zhì)量發(fā)展是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求。高質(zhì)量發(fā)展不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更是涵蓋社會(huì)文化等其他領(lǐng)域。旅游業(yè)作為我國(guó)五大幸福產(chǎn)業(yè)之首，在保持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)民生和諧方面發(fā)揮重要意義。在高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代背景下，旅游業(yè)也從粗放式的規(guī)模增長(zhǎng)向優(yōu)質(zhì)旅游轉(zhuǎn)化。在復(fù)雜多變的宏觀(guān)形勢(shì)下，旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)踐中不可避免地遭遇諸多困境。旅游治理是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)旅游的關(guān)鍵保障，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。剖析高質(zhì)量發(fā)展背景下旅游治理的時(shí)代使命和實(shí)踐困境，理順新時(shí)代旅游治理的制度邏輯，并凝練與其相適應(yīng)的制度安排和政策選擇，成為現(xiàn)階段擺在人們面前的重要課題。

一、高質(zhì)量發(fā)展賦予旅游治理的時(shí)代使命

新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征，就是由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相比較，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量在關(guān)注數(shù)量的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)質(zhì)量。高質(zhì)量發(fā)展除了體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還涉及社會(huì)文化和民生福祉。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代背景下，高質(zhì)量發(fā)展對(duì)旅游治理提出更高的要求，讓旅游治理承載著全新的時(shí)代使命。

（一）增進(jìn)人民福祉是新時(shí)代旅游治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

人民群眾是歷史的締造者，是推動(dòng)發(fā)展的根本力量，理應(yīng)充分享有旅游的權(quán)利。按照高質(zhì)量發(fā)展要求，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，提升旅游治理能力，著力解決供需關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡和旅游空間正義等人民群眾最為關(guān)心的問(wèn)題，將旅游治理成果更多、更公平、更實(shí)在地惠及廣大人民群眾。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)2020年將實(shí)現(xiàn)全面小康的宏偉目標(biāo)，旅游活動(dòng)已經(jīng)成為人民生活不可缺少的一部分，廣大人民群眾不再滿(mǎn)足于低層次的物質(zhì)生活需要，而是具有龐大的旅游消費(fèi)需求和追求更優(yōu)質(zhì)的旅游體驗(yàn)。充分尊重人民的主體地位，尊重人民合理訴求，平衡各方主體利益，促進(jìn)旅游產(chǎn)品有效供給和居民旅游消費(fèi)升級(jí)。積極創(chuàng)造旅游條件，促進(jìn)社區(qū)旅游增權(quán)，關(guān)心老弱病殘、貧困人口等弱勢(shì)群體和農(nóng)民工、留守兒童、受災(zāi)人群、軍屬等特殊群體的旅游需求，保障各地區(qū)、各階層、各群體的旅游公平正義。重塑科學(xué)的旅游價(jià)值導(dǎo)向，引導(dǎo)文明旅游行為，及時(shí)處理游客投訴，增強(qiáng)游客的獲得感，有效提升游客滿(mǎn)意度。中國(guó)夢(mèng)是廣大人民的幸福之夢(mèng)，通過(guò)旨在高質(zhì)量發(fā)展的旅游治理，以提升旅游品質(zhì)來(lái)改善人民的生活質(zhì)量，為人民創(chuàng)造幸福條件，保障高質(zhì)量民生供給的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。

（二）可持續(xù)發(fā)展是新時(shí)代旅游治理的基本準(zhǔn)則

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“綠水青山就是金山銀山”“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”[1]。這一重要論述深刻闡明可持續(xù)發(fā)展理念與建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)愿景，彰顯了對(duì)黨和國(guó)家以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)和轉(zhuǎn)型期生態(tài)文明建設(shè)的根本要求。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)和生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展的路子，決不能走西方發(fā)達(dá)國(guó)家先污染后治理的老路。旅游業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)煙產(chǎn)業(yè)，是新時(shí)期永葆綠水青山和建設(shè)美麗中國(guó)的重要產(chǎn)業(yè)。綠色發(fā)展理念為滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境需求提供了保證[2]。旅游開(kāi)發(fā)和旅游活動(dòng)涉及人群較多、涵蓋領(lǐng)域較廣，在追求高速增長(zhǎng)的同時(shí)難免出現(xiàn)生態(tài)環(huán)保問(wèn)題、城鄉(xiāng)融合問(wèn)題、代際沖突問(wèn)題、人與自然關(guān)系惡化等矛盾，因此，要把可持續(xù)發(fā)展作為新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展背景下旅游治理工作的基本準(zhǔn)則。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是新時(shí)代旅游治理的主要任務(wù)

高質(zhì)量發(fā)展就是要堅(jiān)持質(zhì)量第一和效益優(yōu)先的原則，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，改變以往依賴(lài)資源消耗的粗放式高速增長(zhǎng)。高質(zhì)量發(fā)展就是要求激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)，提高資源利用效率，提升全要素生產(chǎn)率，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。我國(guó)的服務(wù)業(yè)比重過(guò)半，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新支柱和新動(dòng)力。旅游業(yè)作為服務(wù)業(yè)的重要成分，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，其GDP占比達(dá)到11.04%。但是我國(guó)優(yōu)質(zhì)旅游服務(wù)供給仍嚴(yán)重不足，技術(shù)含量較低，科技轉(zhuǎn)化能力較弱，服務(wù)創(chuàng)新水平有限，迫切需要以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為核心來(lái)推進(jìn)旅游治理工作。旅游項(xiàng)目投資額度大、回收周期長(zhǎng)、外部性特征顯著，只有提升創(chuàng)新能力，才能改變舊有的資源依托和資金帶動(dòng)的要素投入狀況，形成以創(chuàng)新引領(lǐng)的動(dòng)能轉(zhuǎn)換。旅游創(chuàng)新應(yīng)以?xún)?nèi)容為主和體驗(yàn)至上，挖掘產(chǎn)品文化內(nèi)涵，加大旅游文創(chuàng)設(shè)計(jì)，提升旅游策劃能力，創(chuàng)新旅游IP，培育文化旅游新品牌。

（四）多元協(xié)同機(jī)制是新時(shí)代旅游治理的根本保障

新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展背景下，旅游治理要涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域及多元利益主體，需要各方團(tuán)結(jié)協(xié)作，搭建多元協(xié)同治理機(jī)制。高質(zhì)量發(fā)展，從微觀(guān)層面看，是為了滿(mǎn)足人民群眾的根本生活需要，提升社會(huì)品質(zhì)和幸福感;從中觀(guān)層面看，是破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要路徑;從宏觀(guān)層面看，是適應(yīng)現(xiàn)階段社會(huì)主要矛盾變化的必然要求和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興宏偉藍(lán)圖的必由之路。因此，旅游治理需要整合社會(huì)主體力量，調(diào)動(dòng)一切積極因素，建立團(tuán)結(jié)協(xié)作和高效運(yùn)行的工作機(jī)制。現(xiàn)階段，旅游高質(zhì)量發(fā)展面臨著復(fù)雜多變的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策環(huán)境，涵蓋的利益相關(guān)者數(shù)量較多，改革轉(zhuǎn)型期各方利益相關(guān)者的利益矛盾尖銳，需要跨區(qū)域和跨部門(mén)的多元協(xié)同機(jī)制為旅游治理提供根本保障?？v向?qū)用?，小至村落旅游社區(qū)，大至國(guó)家旅游外交，要確保政令通暢和上行下效，提升垂直化管理的行政效率;橫向?qū)用?，跨部門(mén)構(gòu)建旅游治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，深化部門(mén)協(xié)同合作。依托新一輪機(jī)構(gòu)改革，簡(jiǎn)化行政審批程序，降低制度性交易成本。

二、新時(shí)代旅游治理的制度邏輯

制度邏輯是指特定組織場(chǎng)域中存在的制度規(guī)則和行為準(zhǔn)則，并決定個(gè)人偏好、組織行為等效應(yīng)的行為方式。不同組織或個(gè)人的行為在制度變遷過(guò)程中必然受其所處場(chǎng)域和制度邏輯所制約。旅游高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)上是追求提質(zhì)增效的經(jīng)濟(jì)行為，關(guān)鍵要通過(guò)動(dòng)能轉(zhuǎn)換來(lái)提升發(fā)展品質(zhì)。但在中國(guó)特色主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，決定新時(shí)代中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的因素除了人口、資源、資本、技術(shù)等以外，還需要確保制度安排的有效性[3]。在旅游治理的制度變遷過(guò)程中，圍繞制度主體、治理模式、制度環(huán)境和制度工具，剖析單一制度邏輯的相互作用機(jī)制與多重制度邏輯的生成機(jī)理，探究復(fù)雜的制度環(huán)境變遷，梳理可行的治理工具和治理模式，便于實(shí)施更加科學(xué)合理的制度安排。

（一）單一制度邏輯向多重制度邏輯演進(jìn)

旅游治理行為涉及到政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體，受到政府邏輯、市場(chǎng)邏輯和社會(huì)邏輯的影響。這三種制度邏輯相互作用和轉(zhuǎn)化演進(jìn)，形塑了當(dāng)前我國(guó)旅游治理的行為選擇和制度安排。不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，多元主體的利益訴求和制度博弈也有所不同，三種制度邏輯在不斷地相互作用和轉(zhuǎn)化演進(jìn)。由于早期的旅游開(kāi)發(fā)基本由政府牽頭，加上旅游業(yè)存在明顯的公共性，旅游治理長(zhǎng)期由政府邏輯主導(dǎo)。政府通過(guò)行使國(guó)家權(quán)力，制定旅游治理的制度框架，在旅游業(yè)發(fā)展意見(jiàn)和旅游法律法規(guī)方面分別提供引領(lǐng)示范和約束監(jiān)督作用;隨著市場(chǎng)化進(jìn)程加快，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略重心從改革開(kāi)放初期的入境旅游轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)旅游，市場(chǎng)邏輯發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，尤其當(dāng)社會(huì)資本大肆流入旅游領(lǐng)域以后，市場(chǎng)在旅游資源配置中發(fā)揮決定性作用。政府依然牢牢掌握旅游資源的所有權(quán)，但企業(yè)往往通過(guò)并購(gòu)重組，或利用強(qiáng)大的資本實(shí)力“捆綁”地方政府，獲取旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)法則使得市場(chǎng)邏輯在旅游治理中具有較強(qiáng)的自主性;自傳統(tǒng)的觀(guān)光旅游向大眾旅游發(fā)展以后，旅游目的地的社區(qū)參與進(jìn)入人們的視野。多元主體不同的利益訴求和旅游空間正義問(wèn)題的凸顯，讓旅游治理的社會(huì)邏輯愈發(fā)重要，人們呼吁社區(qū)增權(quán)和公平正義，讓社會(huì)邏輯成為政府邏輯和市場(chǎng)邏輯的補(bǔ)充。

由單一制度邏輯主導(dǎo)向多重制度邏輯共存轉(zhuǎn)變。制度邏輯并非一成不變，而是在復(fù)雜的制度環(huán)境中不斷調(diào)適和演進(jìn)。參與制度變遷的群體背后可能有多重的制度邏輯[4]。多元主體在利益訴求方面總是存在難以調(diào)和的矛盾和沖突，這使得各種邏輯之間往往并不兼容甚至是相互競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)立的。各行為邏輯間的相互作用可以解釋制度變遷的內(nèi)生性過(guò)程，在互動(dòng)中不斷地生產(chǎn)與重構(gòu)新的關(guān)系[5]。國(guó)家邏輯、市場(chǎng)邏輯和社會(huì)邏輯這三大邏輯在互動(dòng)調(diào)試中保持共存并相互影響。

（二）旅游行業(yè)治理向社會(huì)化治理轉(zhuǎn)型

旅游業(yè)是綜合性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較大，產(chǎn)業(yè)邊界較為模糊。隨著產(chǎn)業(yè)融合升級(jí)和旅游業(yè)態(tài)創(chuàng)新，在全域旅游戰(zhàn)略的推進(jìn)下，旅游治理模式從專(zhuān)一化的行業(yè)治理向綜合性的社會(huì)化治理轉(zhuǎn)變。旅游活動(dòng)需要一定的時(shí)間損耗和空間位移，涉及的行業(yè)多、地域廣、人群繁，因此，旅游問(wèn)題牽涉到經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等多個(gè)范疇。近年來(lái)，隨著旅游供需矛盾加劇，旅游市場(chǎng)亂象層出不窮，單獨(dú)靠旅游主管部門(mén)的監(jiān)管顯得力不從心。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和移動(dòng)終端的普及，自媒體的迅速崛起容易令旅游事件迅速發(fā)酵，產(chǎn)生較大的社會(huì)影響。所以須與公安、消防、交通、市政、環(huán)保、物價(jià)、食品衛(wèi)生、氣象、宣傳等相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)，還要積極調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和群眾力量參與，構(gòu)建多元協(xié)同的社會(huì)化治理體系。旅游治理是社會(huì)治理的重要組成部分，依托社會(huì)公共資源，在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)治理現(xiàn)代化，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。

在社會(huì)化治理體系中，重塑政府在旅游治理的主導(dǎo)作用，其制度合法性來(lái)源于國(guó)家權(quán)力的法治權(quán)威。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，政府在旅游治理實(shí)踐中應(yīng)該承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)者和組織者的角色，廣泛引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)力量，以便推進(jìn)社會(huì)化治理進(jìn)程。在特定的制度激勵(lì)下，旅游企業(yè)和個(gè)人可以通過(guò)社會(huì)化治理來(lái)影響其公民行為，進(jìn)而找到高質(zhì)量發(fā)展的共同價(jià)值邏輯，協(xié)同營(yíng)造良性的旅游發(fā)展環(huán)境。

（三）簡(jiǎn)單制度環(huán)境向復(fù)雜制度環(huán)境變遷

不同的治理制度環(huán)境，會(huì)誘導(dǎo)相應(yīng)的治理響應(yīng)戰(zhàn)略。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的宏觀(guān)環(huán)境中取得一系列成功的探索實(shí)踐。現(xiàn)階段我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入全面高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型換擋期，將面臨更大的制度不確定情境。從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)踐進(jìn)程中，旅游高質(zhì)量發(fā)展的制度環(huán)境從相對(duì)單一變遷到多元復(fù)雜。具體表現(xiàn)在：從事業(yè)服務(wù)性質(zhì)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理的治理屬性轉(zhuǎn)變;從靜態(tài)監(jiān)管到動(dòng)態(tài)調(diào)試的治理結(jié)構(gòu)變遷;從“到此一游”到深度體驗(yàn)的觀(guān)念轉(zhuǎn)變;從產(chǎn)品供給到服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容升級(jí);從觀(guān)光旅游到“旅游+”產(chǎn)業(yè)融合的業(yè)態(tài)升級(jí);從線(xiàn)下運(yùn)營(yíng)到線(xiàn)上銷(xiāo)售的消費(fèi)模式升級(jí);從單一門(mén)票型到復(fù)合型的盈利模式升級(jí)。旅游業(yè)作為我國(guó)新興的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展初期的制度措施以較為寬松的激勵(lì)政策為主，隨著高質(zhì)量發(fā)展需求，實(shí)行激勵(lì)與約束政策兼顧的治理策略。

在轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的制度環(huán)境內(nèi)，政策制定和政策執(zhí)行存在較大的偏差。我國(guó)科層制的行政體制使得專(zhuān)業(yè)化分工愈加精細(xì)，但在自上而下的改革治理中地方與中央存在較多的博弈。中央通常利用行政發(fā)包進(jìn)行任務(wù)分配，而且這種行政發(fā)包越來(lái)越模糊化。由于地方與中央的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，地方政府承擔(dān)較大的制度風(fēng)險(xiǎn)和弱激勵(lì)，造成國(guó)家的模糊發(fā)包在實(shí)踐中容易引發(fā)治理悖論[6]，即中央對(duì)地方的改革治理期望與地方動(dòng)力不足的現(xiàn)象。同時(shí)，科層制過(guò)于強(qiáng)調(diào)和依賴(lài)國(guó)家力量而忽視社會(huì)組織，造成跨部門(mén)和跨領(lǐng)域的治理合作障礙。這種政府間橫向和縱向的權(quán)力博弈，以及政府與非政府組織的復(fù)雜關(guān)系，一定程度上影響了旅游市場(chǎng)的有效治理。

（四）非正式制度與正式制度并舉

制度包括正式制度（法律、規(guī)章、契約等）和非正式制度（風(fēng)俗文化、傳統(tǒng)習(xí)慣、規(guī)范、行為準(zhǔn)則等）。在新時(shí)代轉(zhuǎn)型期，應(yīng)對(duì)旅游高質(zhì)量發(fā)展的治理工具需要正式制度約束，并同時(shí)發(fā)揮非正式制度的正向作用。對(duì)于復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)里的制度安排，正式制度和非正式制度都很難獨(dú)立運(yùn)行。新制度主義認(rèn)為，正式制度依存于非正式制度之中，非正式制度是對(duì)正式制度的延伸、闡釋與修正，二者既有互補(bǔ)作用又可以相互替代。正式制度是可操作性較強(qiáng)的約束規(guī)則，具有顯而易見(jiàn)的價(jià)值尺度。非正式制度則更加松散和復(fù)雜，嵌入在社會(huì)結(jié)構(gòu)中，塑造人們?nèi)粘Ｉ顚?shí)踐的行為規(guī)范，兼具正向和負(fù)面作用，存在較大的灰色空間。

非正式制度與正式制度共同作用，確保旅游高質(zhì)量發(fā)展取得更好的治理績(jī)效。針對(duì)不同的旅游發(fā)展階段和不同的本土文化環(huán)境，非正式制度與正式制度所發(fā)揮的效果也有所差異。首先，正式制度作為重要的國(guó)家治理工具，發(fā)揮基礎(chǔ)性和保障性的作用。憲法、旅游法及相關(guān)法律條文為旅游活動(dòng)搭建基本約束框架，全域旅游、“廁所革命”、旅游扶貧、文明旅游等國(guó)家旅游發(fā)展戰(zhàn)略為旅游業(yè)發(fā)展和治理指明路徑方向。其次，非正式制度結(jié)合本土文化，嵌入到具體的治理實(shí)踐中，通過(guò)習(xí)慣、信任、道德觀(guān)念等方式，潛移默化地影響著人們的旅游活動(dòng)。我國(guó)歷史文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在傳統(tǒng)的熟人社會(huì)里，旅游目的地的地域文化和集體意識(shí)形成一種潛在的非正式制度，為旅游治理提供制度安排和行為準(zhǔn)則。最后，非正式制度與正式制度在一定條件下可以互補(bǔ)和轉(zhuǎn)化。為應(yīng)對(duì)旅游治理不斷變化的制度環(huán)境，正式制度在內(nèi)容上不斷自我調(diào)適與完善。當(dāng)法律法規(guī)等正式制度無(wú)法適應(yīng)旅游高質(zhì)量發(fā)展，造成旅游治理效應(yīng)失靈的時(shí)候，非正式制度就會(huì)在軟約束方面發(fā)揮自省和自覺(jué)作用，甚至將部分效果較好的行為規(guī)范等民間意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化為正式制度，彌合正式制度的治理缺陷。

三、我國(guó)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐困境

高質(zhì)量發(fā)展是黨和國(guó)家結(jié)合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)而作出的正確研判和政策部署。從傳統(tǒng)的高速度增長(zhǎng)全面進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展，需要經(jīng)歷一段漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)渡期。在我國(guó)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的探索實(shí)踐中，面臨著較多主觀(guān)或客觀(guān)上的歷史問(wèn)題及全新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟待通過(guò)有效治理加以調(diào)試和消解。

（一）體制機(jī)制未健全，指標(biāo)體系缺乏

根據(jù)我國(guó)的行政體制，不同資源屬性的旅游景區(qū)分屬不同部門(mén)管轄，同一景區(qū)可能會(huì)受多個(gè)部門(mén)聯(lián)合管轄，造成景區(qū)管理體制低效[7]。按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)，旅游資源分為8大主類(lèi)、31個(gè)亞類(lèi)和155個(gè)基本類(lèi)型。這些旅游資源分別隸屬各個(gè)部門(mén)主管，多頭領(lǐng)導(dǎo)和條塊分割現(xiàn)象比較普遍。例如，從新一輪機(jī)構(gòu)改革的部門(mén)來(lái)看，風(fēng)景名勝區(qū)由住建部門(mén)主管，地質(zhì)公園由林業(yè)和草原局主管，國(guó)家公園由國(guó)家公園管理局主管，旅游景區(qū)由文化旅游部門(mén)主管，文化遺產(chǎn)由文物部門(mén)主管，等等。凡是在這些區(qū)域內(nèi)開(kāi)展旅游項(xiàng)目建設(shè)或從事部分旅游活動(dòng)，均要得到多個(gè)部門(mén)的行政審批，這必然存在著較大的制度性交易成本。由于不同的部門(mén)職責(zé)和行政立場(chǎng)，對(duì)稀缺資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)的政策決策存在較大差異，歸根到底是行政體制問(wèn)題造成。另外，我國(guó)旅游資源的產(chǎn)權(quán)不清晰，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。地方政府擁有所轄旅游資源的所有權(quán)，在與集體或農(nóng)民的旅游所有權(quán)爭(zhēng)奪上占據(jù)強(qiáng)勢(shì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。有些地方政府大肆自主開(kāi)發(fā)或非法處置旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成比較嚴(yán)重的國(guó)有資產(chǎn)流失。由于缺乏科學(xué)的旅游價(jià)值評(píng)估體系，有些政府廉價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商動(dòng)輒數(shù)十年的旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，而地方黨政班子和部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)更迭調(diào)動(dòng)頻繁，勢(shì)必存在較大的尋租空間。

旅游統(tǒng)計(jì)體系較為滯后，缺乏旅游高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系。現(xiàn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系所得出的旅游統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)很難客觀(guān)真實(shí)地體現(xiàn)我國(guó)的旅游發(fā)展質(zhì)量，沒(méi)有較好地發(fā)揮監(jiān)測(cè)及預(yù)警預(yù)判作用。我國(guó)旅游業(yè)統(tǒng)計(jì)口徑更加側(cè)重于特定時(shí)間內(nèi)的地理空間位移，而忽視了基于旅游目的的初心和本真。隨著大眾旅游時(shí)代的到來(lái)，人們的旅游需求多樣化和出行目的泛化對(duì)游客量統(tǒng)計(jì)造成較大挑戰(zhàn)。同時(shí)，交通設(shè)施條件的改善已經(jīng)形成高鐵公交化和自駕旅行常態(tài)化，對(duì)原有的旅游統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)造成顛覆性的影響。在地方統(tǒng)計(jì)實(shí)踐中，有的地方嘗試從移動(dòng)、聯(lián)通、電信三大通訊運(yùn)營(yíng)商系統(tǒng)數(shù)據(jù)平臺(tái)及省公安廳管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)平臺(tái)調(diào)取數(shù)據(jù)來(lái)測(cè)算游客量，這種方法雖然最大限度地剔除主觀(guān)人為因素，但僅僅是在一定程度上反映了人口流動(dòng)狀況，其結(jié)果與各地的區(qū)位條件、人口總量和經(jīng)濟(jì)實(shí)力存在較大的關(guān)聯(lián)，沒(méi)有將旅游業(yè)的性質(zhì)特征因素考慮進(jìn)去，作為游客量統(tǒng)計(jì)方法而言存在較大的漏損和誤差。旅游收入簡(jiǎn)單地由游客量與人均消費(fèi)額的乘積所得，而各地各景區(qū)的人均消費(fèi)額缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的量化依據(jù)，人為主觀(guān)操作性較大，容易造成旅游收入統(tǒng)計(jì)結(jié)果失真。旅游業(yè)的范疇和邊界一直比較模糊，盡管政界早就設(shè)立旅游管理部門(mén)，學(xué)界也設(shè)立旅游管理及相關(guān)專(zhuān)業(yè)，業(yè)界也有大量的涉旅企業(yè)，但各個(gè)領(lǐng)域?qū)β糜螛I(yè)的概念尚未形成統(tǒng)一的定論。有的發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)建立旅游衛(wèi)星賬戶(hù)來(lái)監(jiān)測(cè)旅游經(jīng)濟(jì)，但這種建立在成熟的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系框架內(nèi)的統(tǒng)計(jì)方法要在我國(guó)推廣運(yùn)用，還面臨著較大的現(xiàn)實(shí)困境。

（二）旅游資源錯(cuò)配，公共服務(wù)體系欠完善

旅游資源配置不當(dāng)，資源利用效率較低。我國(guó)人口基數(shù)大，隨著生活水平上升，旅游需求日益旺盛，造成旅游供給結(jié)構(gòu)性失衡，使得資源產(chǎn)品錯(cuò)配和出游時(shí)間錯(cuò)配問(wèn)題越發(fā)明顯。旅游資源的空間分布不均，大量知名旅游景點(diǎn)散布在偏遠(yuǎn)的中西部地區(qū)，而東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和主要一線(xiàn)城市的旅游消費(fèi)能力和消費(fèi)需求更強(qiáng)，客源市場(chǎng)更大，旅游供給相對(duì)不足。我國(guó)旅游季節(jié)性顯著，夏秋季節(jié)游客出游多，冬春選擇出游較少，白天旅游產(chǎn)品多，夜間旅游產(chǎn)品較少。黃金周長(zhǎng)假出游擁堵成為影響國(guó)民旅游質(zhì)量的重要因素，法定假期扎堆出游讓景區(qū)超負(fù)荷運(yùn)行，造成旅游管理成本大幅度提升，容易產(chǎn)生較大的安全隱患和社會(huì)問(wèn)題，也嚴(yán)重影響旅游者的消費(fèi)品質(zhì)和滿(mǎn)意度。遺產(chǎn)資源的保護(hù)成本較高，保護(hù)與開(kāi)發(fā)的分歧較大，活化保護(hù)與旅游開(kāi)發(fā)程度較低，資源尚未得到有效利用。另外，當(dāng)社會(huì)資本大肆涌入旅游業(yè)以后，旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商更多關(guān)注的是產(chǎn)品輸出，旅游中間商則熱衷于爭(zhēng)奪流量，旅游價(jià)值扭曲、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題進(jìn)一步加劇了資源錯(cuò)配現(xiàn)象。

旅游配套設(shè)施落后，公共服務(wù)體系欠完善。旅游業(yè)涉及吃、住、行、游、購(gòu)、娛等多種要素，既包含景區(qū)營(yíng)利性的旅游設(shè)施，又包含景區(qū)內(nèi)部和外部的公共服務(wù)設(shè)施。我國(guó)許多旅游景區(qū)分布在農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，可進(jìn)入性差、接待設(shè)施少、自然條件惡劣、配套服務(wù)滯后。這些景區(qū)對(duì)資本投資的吸引力較弱，依賴(lài)政府出資或公私合營(yíng)來(lái)加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)。我國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)中沒(méi)有釋放其旅游功能，例如城市公園、博物館等公共場(chǎng)所出現(xiàn)資源閑置狀況，高速公路、國(guó)道等公路沿線(xiàn)很難找到觀(guān)景臺(tái)和游憩帶，其旅游價(jià)值均未能得以充分利用。旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施大部分屬于公共物品，具有較強(qiáng)的外部性，資源往往被過(guò)度利用，比較容易引發(fā)“公地悲劇”。

（三）旅游不文明現(xiàn)象普遍，可持續(xù)問(wèn)題凸顯

近年來(lái)，我國(guó)旅游不文明現(xiàn)象層出不窮，人地關(guān)系緊張，生態(tài)環(huán)境惡化，降低了旅游目的地的形象及其文化軟實(shí)力，嚴(yán)重阻礙旅游高質(zhì)量發(fā)展。在自然旅游領(lǐng)域，旅游活動(dòng)給許多景區(qū)帶來(lái)超負(fù)荷運(yùn)行，旺季部分景區(qū)碳排放過(guò)量，亂扔垃圾和亂涂亂畫(huà)，違規(guī)參觀(guān)和恐嚇景區(qū)生物，擠占生物生存空間和影響其生命安全，破壞景區(qū)生態(tài)系統(tǒng);在文化旅游領(lǐng)域，文化鴻溝使得跨文化旅游的主客互動(dòng)中存在隔閡與誤會(huì)。部分旅游者對(duì)旅游地居民缺乏尊重，在旅游凝視中帶著偏見(jiàn)對(duì)待“異文化”，而部分居民則盲目崇拜旅游者帶來(lái)的扭曲的價(jià)值觀(guān)。由于本土居民私人空間與旅游公共空間的重疊，造成“自我”與“他者”的空間沖突，形成本地居民的“不得其所”和外來(lái)旅游者的“安適其位”的現(xiàn)象;旅游安全方面，扎堆出行現(xiàn)象和欠科學(xué)的疏解機(jī)制容易造成嚴(yán)重的交通問(wèn)題和較大的安全隱患，警示和監(jiān)控不到位使得旅游景區(qū)游客輕生現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，頻繁的旅游人口流動(dòng)增大了“黃、賭、毒”違法行為的整治難度;旅游市場(chǎng)方面，價(jià)格不透明所致的“天價(jià)蝦”、執(zhí)法不嚴(yán)所致的“高鐵占座”、定價(jià)機(jī)制欠合理所致的“門(mén)票漲價(jià)”等類(lèi)似現(xiàn)象普遍存在;旅游服務(wù)方面，主要表現(xiàn)在游客與導(dǎo)游之間的矛盾沖突，暴力導(dǎo)游和黑導(dǎo)游事件頻頻發(fā)生，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”和欺客宰客的不文明現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

顯然，文明旅游不只是關(guān)乎旅游者，更是涉及所有的旅游活動(dòng)參與主體。不文明現(xiàn)象不僅存在于旅游行為狀態(tài)，還發(fā)生在旅游生產(chǎn)、消費(fèi)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。近年來(lái)旅游亂象急劇攀升，一方面是生活水平上升刺激旅游消費(fèi)需求，結(jié)構(gòu)性的供需失衡導(dǎo)致旅游不文明事件增加;另一方面則是自媒體時(shí)代資訊傳輸更加及時(shí)便捷，在互聯(lián)網(wǎng)輿論的推波助瀾下發(fā)酵傳播。盡管有些事件本身的性質(zhì)微小，但在旅游場(chǎng)域里，極易上升為較大的社會(huì)問(wèn)題，影響旅游業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)階段旨在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的旅游治理實(shí)踐形成較大挑戰(zhàn)。

（四）旅游品牌稀缺，旅游體驗(yàn)質(zhì)量不高

質(zhì)量是旅游業(yè)發(fā)展的生命，品牌則是高質(zhì)量旅游的砝碼和象征。我國(guó)旅游業(yè)長(zhǎng)期保持爆發(fā)式高速增長(zhǎng)，品牌意識(shí)不強(qiáng)，品牌數(shù)量稀缺，難以滿(mǎn)足當(dāng)前人們對(duì)旅游美好向往的需要，導(dǎo)致旅游體驗(yàn)質(zhì)量不盡如人意。旅游產(chǎn)品與旅游形象口號(hào)不協(xié)調(diào)，大多屬于“有品無(wú)牌”，在市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)中盲目追求數(shù)量忽視質(zhì)量。有的則是“有牌無(wú)品”，部分地方性特色旅游產(chǎn)品深受消費(fèi)者喜愛(ài)，但缺乏規(guī)模化和專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)。旅游品牌質(zhì)量問(wèn)題體現(xiàn)在多個(gè)方面：首先，旅游企業(yè)作為旅游業(yè)最重要的市場(chǎng)主體，我國(guó)的旅游名企較少，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化能力較弱。我國(guó)沒(méi)有一家旅游企業(yè)能進(jìn)入世界五百?gòu)?qiáng)，在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的新一期國(guó)內(nèi)五百?gòu)?qiáng)企業(yè)中，也僅有中國(guó)國(guó)旅一家企業(yè)入圍，這與旅游業(yè)如此高的GDP貢獻(xiàn)率形成鮮明對(duì)比。盡管我國(guó)在境內(nèi)上市的旅游企業(yè)達(dá)到65家，領(lǐng)先于美國(guó)的29家境內(nèi)上市企業(yè)，但我國(guó)旅游企業(yè)總市值僅有3 572.3億元，遠(yuǎn)低于美國(guó)約合3.4萬(wàn)億元的總市值，這在一定程度上也折射了我國(guó)旅游業(yè)缺乏巨頭企業(yè)的市場(chǎng)現(xiàn)狀。其次，景區(qū)是旅游業(yè)發(fā)展的重要載體，旅游景區(qū)質(zhì)量水平與較大的數(shù)量規(guī)模不相匹配。5A級(jí)景區(qū)是最能代表我國(guó)旅游發(fā)展的最高水平，截至2018年底，我國(guó)5A級(jí)景區(qū)數(shù)量已增至259家，但其中諸多景區(qū)的管理和服務(wù)質(zhì)量較低，更有景區(qū)因運(yùn)營(yíng)管理不善而被摘牌，甚至還出現(xiàn)破產(chǎn)倒閉現(xiàn)象。再次，具體到旅游產(chǎn)品上，我國(guó)旅游產(chǎn)品類(lèi)型比較單一，同質(zhì)化現(xiàn)象極為嚴(yán)重，產(chǎn)品的科技含量較低，創(chuàng)新性嚴(yán)重不足。旅游紀(jì)念品千篇一律，缺乏本土文化內(nèi)涵和個(gè)性特征。度假旅游和專(zhuān)項(xiàng)旅游等高質(zhì)量的深度體驗(yàn)產(chǎn)品供給不足，高端定制旅游產(chǎn)品短缺。最后，在旅游服務(wù)方面，高層次的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)管理人才較少，服務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，以粗放式的勞動(dòng)密集型服務(wù)為主。服務(wù)滯后導(dǎo)致管理成本上升和市場(chǎng)口碑下降，約束了旅游企業(yè)的品牌培育與市場(chǎng)推廣。

四、高質(zhì)量發(fā)展背景下旅游治理的制度設(shè)計(jì)

實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展需要全新的治理思維，必須基于新發(fā)展理念下進(jìn)行新的制度安排[8]。面對(duì)諸如上述的旅游高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐困境，結(jié)合新時(shí)代旅游治理的制度邏輯，圍繞治理主體、治理客體、治理工具和治理機(jī)制等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和路徑選擇。

（一）理順治理主體關(guān)系，建立協(xié)同治理機(jī)制

在旅游治理中首先要強(qiáng)抓主體責(zé)任，明確治理主體的職責(zé)定位，履行各自的治理義務(wù)。首先，鑒于旅游業(yè)明顯的公共屬性特征，要重塑政府在旅游治理中的主導(dǎo)作用。旅游治理兼具專(zhuān)業(yè)性和社會(huì)性，必須依靠政府牽頭，發(fā)揮組織和調(diào)動(dòng)作用。深化“放管服”改革，最大限度降低制度性交易成本，形成健康的旅游營(yíng)商環(huán)境和旅游安全文明保障。其次，發(fā)揮以企業(yè)組織為主的市場(chǎng)主體作用，因?yàn)檎牟划?dāng)或過(guò)度干預(yù)可能導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)行交易成本提高，制約了市場(chǎng)運(yùn)行效率[9]。企業(yè)應(yīng)遵守行業(yè)規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)行為，依法依規(guī)獲取旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)。旅游企業(yè)應(yīng)靈活處理旅游從業(yè)者與游客之間的矛盾關(guān)系，提升應(yīng)急沖突事件的化解能力。依托行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿組織、慈善機(jī)構(gòu)等非政府組織的專(zhuān)業(yè)能力，發(fā)揮第三方力量的協(xié)作服務(wù)，為旅游治理提供行業(yè)約束和智力支持。最后，突出社區(qū)治理精英的帶頭作用，強(qiáng)化旅游社區(qū)治理。在鄉(xiāng)村旅游治理中，加強(qiáng)社區(qū)增權(quán)，提升社區(qū)能力，尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?，傾聽(tīng)居民的合理訴求。將社區(qū)精英及基層自治組織作為旅游社區(qū)治理主體，以村規(guī)民約等非正式制度作為主要治理工具，彌補(bǔ)國(guó)家治理機(jī)制中因“權(quán)力懸浮”造成的治理失效。

與此同時(shí)，必須厘清其各個(gè)治理主體的權(quán)責(zé)利邊界，加強(qiáng)治理體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建多元協(xié)同治理體制。旅游業(yè)既是帶有很強(qiáng)文化性的經(jīng)濟(jì)事業(yè)，也是帶有很強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性的文化事業(yè)[10]。借助組建文化和旅游部的新一輪機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，加強(qiáng)文化與旅游深度融合，既抓好旅游經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，又推進(jìn)旅游文化軟實(shí)力提升，實(shí)現(xiàn)旅游治理目的的全方位覆蓋。理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，構(gòu)建新型政商關(guān)系。將旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，科學(xué)評(píng)估旅游資源價(jià)值，構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制，吸引社會(huì)資本流入旅游業(yè)，提升旅游資源使用效率和開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量。

（二）優(yōu)化旅游供給結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)旅游消費(fèi)觀(guān)念

推進(jìn)旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，集中力量解決新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的旅游治理突出問(wèn)題。旅游供給問(wèn)題是現(xiàn)階段旅游治理難題的集中表現(xiàn)，需要在空間、時(shí)間、產(chǎn)品、服務(wù)等具體問(wèn)題上加以完善。空間上，運(yùn)用全域旅游理念串聯(lián)分散的景點(diǎn)空間布局，把微觀(guān)的景點(diǎn)發(fā)展上升到宏觀(guān)的旅游目的地和區(qū)域整體打造。創(chuàng)新跨區(qū)域的旅游合作管理體制，改變傳統(tǒng)的以景區(qū)為構(gòu)架的旅游空間形態(tài)，通過(guò)建設(shè)廊帶旅游和旅游風(fēng)景道實(shí)現(xiàn)區(qū)域全景化。建立立體化交通體系，進(jìn)一步加強(qiáng)交通網(wǎng)絡(luò)密度，解決旅游交通“最后一公里”，促進(jìn)旅游景點(diǎn)之間以及客源地與旅游地的互通互聯(lián)。時(shí)間上，法定假日制度是一種國(guó)家強(qiáng)制消費(fèi)策略，但假日旅游需求過(guò)旺，因此在優(yōu)化法定假日制度的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵要確保企事業(yè)單位嚴(yán)格落實(shí)職工帶薪年假制度，保障職工休息休假權(quán)利，為旅游消費(fèi)者提供充足自由的出行時(shí)間。結(jié)合新時(shí)代發(fā)展需要，進(jìn)一步完善國(guó)家的休假條例，明確執(zhí)行強(qiáng)制休假的制度依據(jù)。鼓勵(lì)錯(cuò)峰休假和彈性作息，推廣實(shí)施2.5天小長(zhǎng)假，消解扎堆出行帶來(lái)的不良后果。產(chǎn)品上，創(chuàng)新旅游產(chǎn)品類(lèi)型，推進(jìn)旅游業(yè)態(tài)升級(jí)。結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜钨Y源特征和文化特性，推出差異化和個(gè)性化的旅游產(chǎn)品。延長(zhǎng)旅游產(chǎn)品供給鏈條，適時(shí)開(kāi)發(fā)冬季旅游產(chǎn)品和夜間旅游產(chǎn)品，以疏解旅游季節(jié)性壓力，使旅游市場(chǎng)常態(tài)化穩(wěn)健運(yùn)行。全面促進(jìn)觀(guān)光旅游向休閑度假旅游轉(zhuǎn)變，利用共享理念推進(jìn)分時(shí)度假、分權(quán)度假等旅游新模式。服務(wù)上，轉(zhuǎn)變服務(wù)管理理念，提升服務(wù)人員素質(zhì)，增強(qiáng)旅游服務(wù)品質(zhì)。加強(qiáng)旅游標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)旅游服務(wù)規(guī)范化。切實(shí)推廣旅游品牌和口碑，切忌簡(jiǎn)單地以各類(lèi)評(píng)選活動(dòng)來(lái)代替旅游質(zhì)量。

提倡消費(fèi)引領(lǐng)，以旅游消費(fèi)需求促進(jìn)供給改革。樹(shù)立理性的旅游消費(fèi)觀(guān)念，杜絕旅游不文明行為，引導(dǎo)游客進(jìn)行文明旅游和綠色消費(fèi)。轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀(guān)念，制定合理的消費(fèi)預(yù)期，鼓勵(lì)人民在滿(mǎn)足實(shí)物消費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加旨在提升生活質(zhì)量的旅游服務(wù)消費(fèi)，優(yōu)化旅游消費(fèi)結(jié)構(gòu)，壯大消費(fèi)新增長(zhǎng)點(diǎn)。探索薪酬發(fā)放方式改革，試點(diǎn)推行周薪制，區(qū)分工作與閑暇界限，提升人民的消費(fèi)能力和閑暇時(shí)間，以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的旅游美好生活需要，增強(qiáng)人民幸福指數(shù)。

（三）創(chuàng)新旅游治理工具，提升科技治理能力

推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)升級(jí)，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，利用技術(shù)進(jìn)步成果，加強(qiáng)治理創(chuàng)新。一方面，在治理主體上要加強(qiáng)機(jī)治與人治相結(jié)合。既要發(fā)揮人工治理的主觀(guān)能動(dòng)性，同時(shí)要加強(qiáng)人工智能的治理模式創(chuàng)新，科學(xué)利用高科技產(chǎn)品協(xié)助治理，增強(qiáng)治理分析決策的客觀(guān)性。人是最核心的治理主體，應(yīng)充分發(fā)揮團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的應(yīng)變能力和集體決策優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化治理團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)旅游專(zhuān)業(yè)化治理能力。智能機(jī)器是伴隨高科技發(fā)展趨勢(shì)而衍生的治理主體，應(yīng)加強(qiáng)高科技產(chǎn)品研發(fā)能力，確保人工智能的安全性、穩(wěn)定性和可靠性，提升治理準(zhǔn)確性和效率水平。另一方面，在治理工具上要實(shí)現(xiàn)法治、德治與技治“三治融合”：以法治為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮正式制度的強(qiáng)制約束作用，牢固樹(shù)立法治的權(quán)威，完善旅游法治體系，為旅游治理提供制度保障;以德治為關(guān)鍵，發(fā)揮非正式制度的正向效應(yīng)，全面提升社會(huì)道德水平，利用德治的柔性和彈性機(jī)制，讓文明旅游成為全社會(huì)的行動(dòng)自覺(jué);以技治為輔助，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)建立信息共享機(jī)制，提升技術(shù)治理的應(yīng)急預(yù)警和輿情研判能力。規(guī)范人工智能的技術(shù)倫理，制定技術(shù)治理的應(yīng)用邊界，推動(dòng)旅游技術(shù)治理更加安全、高效和文明。

（四）構(gòu)建多元約束機(jī)制，完善治理考核體系

在旅游行業(yè)治理以及由旅游業(yè)引發(fā)的社會(huì)治理中，往往要面對(duì)著市場(chǎng)關(guān)系復(fù)雜的多元利益主體，波及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響效應(yīng)廣泛。因此，應(yīng)綜合發(fā)揮正向引導(dǎo)與負(fù)向約束作用，運(yùn)用負(fù)面清單制度，構(gòu)建多元約束機(jī)制。首先，完善旅游治理的政策供給，建立旅游治理的長(zhǎng)效機(jī)制。將旅游失信行為納入信用體系建設(shè)范疇，強(qiáng)化失信懲戒機(jī)制。賦予旅游執(zhí)法大隊(duì)、旅游工商、旅游法院等機(jī)構(gòu)相應(yīng)的綜合執(zhí)法權(quán)力，推動(dòng)治理常態(tài)化替代“運(yùn)動(dòng)式”治理。其次，將企業(yè)違法違規(guī)行為信息納入市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。規(guī)范旅游投資行為，旅游開(kāi)發(fā)程序合法依規(guī)，保證投資強(qiáng)度、業(yè)態(tài)、環(huán)保等關(guān)鍵問(wèn)題達(dá)標(biāo)。建立旅游項(xiàng)目評(píng)審備案跟蹤制，確保項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的高標(biāo)準(zhǔn)和可操性。打擊旅游市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益。最后，引導(dǎo)旅游者自覺(jué)自律，提升旅游者的法律意識(shí)和道德素養(yǎng)。嚴(yán)格對(duì)違法違規(guī)的不良旅游行為進(jìn)行行政處罰和法院判決，樹(shù)立文明旅游的執(zhí)法權(quán)威。加強(qiáng)旅游不文明行為記錄動(dòng)態(tài)管理，多渠道實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和反饋旅游不文明亂象。建立便捷和透明的游客投訴機(jī)制，健全消費(fèi)后評(píng)價(jià)制度。

完善治理考核機(jī)制，建立旅游治理的權(quán)力清單和責(zé)任追究制度，構(gòu)建明晰的激勵(lì)和懲戒體系。一方面，打破唯GDP的地方政績(jī)考核體系，既要注重旅游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要強(qiáng)調(diào)旅游生態(tài)文明。應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，以差異化考核引導(dǎo)旅游高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)旅游綜合治理現(xiàn)代化。另一方面，建立旅游市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)旅游企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)排查，推進(jìn)旅游文明行為標(biāo)準(zhǔn)化管理，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)警預(yù)防、事中控制化解和事后追查修復(fù)，使得旅游企業(yè)文明行為制度化、規(guī)范化和常態(tài)化;另外，依托智慧旅游建設(shè)，即時(shí)發(fā)布旅游“紅黑榜”，讓文明旅游形成社會(huì)共識(shí)，合力營(yíng)造健康的旅游環(huán)境和社會(huì)秩序，有效增強(qiáng)國(guó)家文化軟實(shí)力。

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Abstract： Tourism is an industry to realize people's growing need for a better life. Highquality development endows tourism governance with a new mission in the new era. The institutional logic of tourism governance in the new era is systematically explained with the new institutionalism theory， which is manifested in the evolution from single institutional logic to multiple institutional logic， the transformation from tourism industry governance to socialized governance， the transformation from simple institutional environment to complex institutional environment， and the combination of informal system and formal system. This paper analyzes the practical dilemma of highquality tourism development in terms of institutional mechanism， resource allocation， market order and brand quality. In view of this， the paper puts forward the following policy choices of tourism governance： rationalize the tourism governance subjects and establish the cooperative governance mechanism; optimize the structure of tourism supply and strengthen the concept of tourism consumption; innovate tools for tourism governance and enhance the ability of science and technology governance; build multivariate constraint mechanism and perfect the management and assessing system.

Key words： highquality development; tourism management; institutional logic; governance innovation; the new era

（責(zé)任編輯：張麗陽(yáng)）