徐勇

摘要：信息技術(shù)的快速發(fā)展催生新一輪政府治理改革的浪潮，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)與云計算技術(shù)在公共治理領(lǐng)域得到越來越多的運用。大數(shù)據(jù)是“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)的關(guān)鍵資源，也是政府治理變革的重要手段。政府治理能力的高低直接決定著大數(shù)據(jù)運用的廣度和深度，決定著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進成效。大數(shù)據(jù)視野下政府治理能力包括大數(shù)據(jù)的決策能力、技術(shù)執(zhí)行能力、政策評估和調(diào)整能力，以及大數(shù)據(jù)學習能力、資源整合能力和業(yè)務(wù)流程的改造能力等。各級政府需要在考察技術(shù)環(huán)境、制度環(huán)境以及治理主體現(xiàn)有能力與水平的基礎(chǔ)上，進行有步驟、有重點的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);政府治理;治理過程;治理能力

隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計算等信息通訊技術(shù)的發(fā)展，人類社會進入了信息社會的更高階段，即所謂的“大數(shù)據(jù)時代”“智能化時代”“后信息社會”。信息技術(shù)的快速發(fā)展催生了“新公共管理”運動之后又一輪政府治理變革的浪潮，可稱其為“數(shù)字政府”“智慧政府”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”等[1]。2012年美國政府推出“大數(shù)據(jù)研究與開發(fā)計劃”，“確立了大數(shù)據(jù)技術(shù)從商業(yè)行為上升為國家科技戰(zhàn)略的分水嶺”，促進了大數(shù)據(jù)在國家治理過程中廣泛而深入的運用，對世界上其他國家大數(shù)據(jù)的發(fā)展產(chǎn)生較為深刻的影響[2]。

2015年以來，我國黨和政府為發(fā)揮信息技術(shù)在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的積極作用，出臺了一系列政策文件。這些政策文件不僅確定了大數(shù)據(jù)的發(fā)展戰(zhàn)略，而且對相應(yīng)的具體工作作了緊鑼密鼓的細化與部署。比如，我國在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50號）后，于2016年9月至2017年8月就政務(wù)信息系統(tǒng)資源整合共享問題連發(fā)了三個文件，分別是《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)〔2016〕51號）、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》（國辦發(fā)〔2017〕39號）與《加快推進落實<政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案>工作方案》（發(fā)改高技〔2017〕1529號）。這些文件緊扣政務(wù)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的核心問題，并在兩年之內(nèi)連續(xù)頒發(fā)，不僅說明大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府治理現(xiàn)代化建設(shè)中的必要性與緊迫性，也說明大數(shù)據(jù)的建設(shè)和運用面臨著較大的困難。一是由大數(shù)據(jù)本身帶來的技術(shù)難題。大數(shù)據(jù)是一項新生事物，它擁有規(guī)模性、多樣性、快速生成性、數(shù)據(jù)黏性、數(shù)據(jù)易變性與數(shù)據(jù)有效性等特征[3]。大數(shù)據(jù)規(guī)模大，生成速度快，數(shù)據(jù)種類與來源多元，為政府科學決策、協(xié)同治理帶來了可能，但從海量數(shù)據(jù)中尋找到與治理問題高度相關(guān)的、穩(wěn)定的、有效的數(shù)據(jù)，并將其有效挖掘與運用絕非易事。二是大數(shù)據(jù)治理改革帶來的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)以問題為導(dǎo)向，強調(diào)數(shù)據(jù)的開放與共享，強調(diào)扁平化的權(quán)力結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)化的資源關(guān)系在數(shù)據(jù)運用中的重要作用。這對官僚科層的組織結(jié)構(gòu)和我國長期以來條塊分割的行政傳統(tǒng)提出了改革的要求。

面對大數(shù)據(jù)技術(shù)難題和政府自我改革的壓力，政府部門將如何貫徹落實黨的大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，從哪些方面著手，重點和難點分別是什么？對此，學界和業(yè)界分別進行了相關(guān)的研究與探索。在諸多的改革嘗試與設(shè)想中，筆者認為，提升政府部門自身的治理能力顯得尤為重要，因為政府治理能力的高低直接決定著大數(shù)據(jù)運用的廣度和深度，決定著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進成效。那么，何為大數(shù)據(jù)視野下的政府治理能力，它的基本內(nèi)涵是什么，有哪些構(gòu)成要素？弄清這些問題是政府部門剖析大數(shù)據(jù)治理改革問題，確定治理改革任務(wù)和方向的前提與基礎(chǔ)。

二、大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力研究述評

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的奮斗目標。學界以此為契機，借鑒信息技術(shù)與大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會領(lǐng)域運用的成功經(jīng)驗，積極探究如何將大數(shù)據(jù)技術(shù)運用到國家治理領(lǐng)域。研究成果中不乏對政府治理能力建設(shè)問題的討論。通過對相關(guān)研究的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)學界對此問題的探討可以分成三類情況。

第一類是較為常見的研究，是將政府治理能力建設(shè)問題置于信息技術(shù)與大數(shù)據(jù)發(fā)展的現(xiàn)實背景中，從外部環(huán)境的需要出發(fā)，討論政府治理能力建設(shè)問題。此類研究通常從外在技術(shù)環(huán)境對政府治理帶來的機遇和挑戰(zhàn)著手，以破解治理困境為切入點，探討如何提升政府的治理能力。如大數(shù)據(jù)技術(shù)為政府溝通能力、科學決策能力、公共服務(wù)能力、危機預(yù)防能力、組織協(xié)調(diào)和社會動員能力的提升帶來了可能[4]。大數(shù)據(jù)運用增加了政府治理的技術(shù)難度[5]，給政府治理帶來新的挑戰(zhàn)與風險[6]，政府部門要從加大黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)地位，轉(zhuǎn)變政府部門的治理理念，增進社會多元主體的參與[7]，提升政府部門的大數(shù)據(jù)技術(shù)水平，加強政府部門數(shù)據(jù)人才建設(shè)，建立健全大數(shù)據(jù)治理機制，完善大數(shù)據(jù)信息安全的法律法規(guī)[4]，推進政府數(shù)據(jù)共享融合，加大大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)等方面提升自己的治理能力[8]。

上述研究對大數(shù)據(jù)運用過程中政府部門面臨的挑戰(zhàn)和治理能力建設(shè)問題進行了有益的探討，但在政府治理能力建設(shè)研究方面存在一些不足。一是學界以既有研究中政府治理能力構(gòu)成要素為基礎(chǔ)，對大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力提升問題進行了討論，但對大數(shù)據(jù)視域下政府治理能力的新內(nèi)涵與基本內(nèi)容并無構(gòu)建或闡釋。二是對策建議的視角較為宏觀，在內(nèi)容上偏向于大數(shù)據(jù)治理問題的解決，缺乏對政府治理能力本身的直接探討。

第二類研究從技術(shù)層面對政府治理能力建設(shè)問題進行探討。例如，有學者認為政府大數(shù)據(jù)能力是一種復(fù)合型能力，是政府為保證決策科學和運行高效而對數(shù)據(jù)獲取、處理和應(yīng)用的能力。政府部門應(yīng)通過完善大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃，加強數(shù)據(jù)安全立法，建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺，強化領(lǐng)導(dǎo)干部大數(shù)據(jù)思維，加強技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，培養(yǎng)和引進大數(shù)據(jù)人才等方面提升政府的大數(shù)據(jù)能力[9]。又如，有學者以北京市東城區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)與社會管理為例，從大數(shù)據(jù)匯集、分析、挖掘與實際成效等方面分析了大數(shù)據(jù)在提升政府公共服務(wù)能力與社會管理能力中的作用機理[10]。

以上研究主要對政府大數(shù)據(jù)技術(shù)能力進行了構(gòu)建與分析，有助于讀者清晰地了解大數(shù)據(jù)運用的技術(shù)處理過程。但從政府治理過程看，此類研究所界定的政府治理能力顯得有些狹隘。因為大數(shù)據(jù)視域下政府治理能力不僅表現(xiàn)在數(shù)據(jù)運用的技術(shù)層面，也表現(xiàn)在大數(shù)據(jù)政策的規(guī)劃、評估、調(diào)整以及為確保大數(shù)據(jù)政策的落實而實行的改革等方面。

第三類研究試圖突破大數(shù)據(jù)技術(shù)層面的限定，對政府大數(shù)據(jù)治理能力進行新的相對系統(tǒng)的理論建構(gòu)與分析。政府大數(shù)據(jù)治理能力不完全是資源稟賦與技術(shù)能力，更與執(zhí)政理念、管理模式和政企關(guān)系等密不可分[11]。有學者對當前學界大數(shù)據(jù)概念界定的不同視角——“數(shù)據(jù)觀”“技術(shù)觀”“資源觀”進行歸納總結(jié)，并以此為基礎(chǔ)對政府大數(shù)據(jù)治理能力進行理論建構(gòu)。包括政府處理、共享與開放數(shù)據(jù)的能力;進行數(shù)據(jù)技術(shù)架構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與應(yīng)用服務(wù)的技術(shù)能力;進行數(shù)據(jù)資源開發(fā)與安全保障的能力等[12]。

相較前面的研究，此類研究既考慮了大數(shù)據(jù)的技術(shù)因素，又兼顧了大數(shù)據(jù)應(yīng)用的制度環(huán)境，對政府治理能力研究的視野更為開闊。但這樣的研究數(shù)量較少，且對政府治理實踐的考察不夠深入、全面，相關(guān)能力的構(gòu)建缺乏縝密的邏輯線索，存在不夠翔實且重復(fù)等現(xiàn)象。

三、政府治理能力構(gòu)建的理論維度

政府治理能力的研究主要集中在大數(shù)據(jù)對政府治理帶來的機遇與挑戰(zhàn)，政府如何應(yīng)對挑戰(zhàn)，或者政府如何提高大數(shù)據(jù)技術(shù)處理能力等方面展開。這些研究有助于理解大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力提升的必要性，提升的方法和途徑等問題。但缺乏對大數(shù)據(jù)視野下政府治理能力的理論界定，對政府治理能力建設(shè)問題缺乏直接、系統(tǒng)的研究。這些不足不利于政府部門認清大數(shù)據(jù)環(huán)境對其治理能力提出的新要求，不利于其準確研判現(xiàn)階段政府治理能力的現(xiàn)狀與存在的問題，并對自身能力進行有針對性的提升。為此，我們首先要明確何為大數(shù)據(jù)視野下的政府治理能力，以及從什么樣的維度去科學合理地構(gòu)建政府的治理能力，在此基礎(chǔ)上探究政府在大數(shù)據(jù)環(huán)境下應(yīng)具備的行動能力，才能幫助政府部門更好地認識自我，改進自我，提高其在公共領(lǐng)域運用大數(shù)據(jù)的能力與水平。

筆者認為，大數(shù)據(jù)視野下的政府治理能力是指政府部門借助于大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新行政方式，整合、統(tǒng)籌各方資源，有效實現(xiàn)政府管理目標的各項能力。政府治理能力是政府整體也是行政人員個體的行動能力，這種行動能力貫穿于政府治理活動的整個過程。所以，政府治理能力的構(gòu)建需要從兩個維度展開：一是內(nèi)容維度，以政府行為能力為基礎(chǔ)構(gòu)建政府的治理能力;二是過程維度，從政府公共事務(wù)的治理過程出發(fā)，對政府大數(shù)據(jù)治理能力構(gòu)成進行全面的考察。

就內(nèi)容維度而言，對政府行為能力的關(guān)注具體表現(xiàn)在三個方面。其一，關(guān)注大數(shù)據(jù)對政府行為能力的要求。政府治理能力的構(gòu)建不能僅僅停留于大數(shù)據(jù)對政府治理方式、治理過程與結(jié)果帶來的機遇與挑戰(zhàn)的分析，而應(yīng)進一步挖掘這樣的機遇與挑戰(zhàn)對治理主體提出了哪些新的要求， 再以這些要求為基礎(chǔ)構(gòu)建政府治理能力的構(gòu)成要素，挖掘大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力的新內(nèi)涵，以此提高政府的治理能力。其二，關(guān)注政府的主觀能動性。治理能力是治理主體處理外在事項的能力，這種能力表現(xiàn)為治理主體對客觀事物改造與運用的能力，是主體作用于客體并服務(wù)于客體的行動能力，所以，關(guān)注人的行為能力需要關(guān)注人的主觀能動性，探究治理主體對外在環(huán)境主動學習與改造的能力。其三，關(guān)注政府行為能力構(gòu)成要素及相互關(guān)系。政府治理能力受到政府行為能力構(gòu)成、不同構(gòu)成要素地位、作用及相互關(guān)系的影響而呈現(xiàn)不同的水平。對政府治理能力的構(gòu)建還需要明確不同行為能力在政府治理過程中的定位、作用與相互關(guān)系，以幫助政府部門有步驟、有重點地進行能力建設(shè)。

就過程維度而言，我們還需要關(guān)注政府的治理過程。從大數(shù)據(jù)的性質(zhì)看，大數(shù)據(jù)不僅指可有效利用的、多樣化的數(shù)據(jù)集;也指可作為治理資源，代表政府治理思維、治理技術(shù)與能力的大數(shù)據(jù)[13]，以及促進政府治理變革的大數(shù)據(jù)[14]。與此相應(yīng)，大數(shù)據(jù)的運用能力不僅體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)的技術(shù)處理環(huán)節(jié)，而且存在于大數(shù)據(jù)政策的決策環(huán)節(jié)、資源整合環(huán)節(jié)，以及為大數(shù)據(jù)有效運用而進行的治理改革等環(huán)節(jié)。從政府對大數(shù)據(jù)運用的實踐來看，大數(shù)據(jù)運用蘊含著政府治理的價值導(dǎo)向，包含了政府對大數(shù)據(jù)的理解與認知;同時大數(shù)據(jù)作為一項工具嵌入公共政策過程，大數(shù)據(jù)政策的制定，政策的執(zhí)行、評估和調(diào)整無不體現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)治理的能力與水平。由此可見，政府治理能力的構(gòu)建，需要著眼于政府大數(shù)據(jù)治理的整個過程，不僅包括大數(shù)據(jù)運用的政策過程，還包括政府大數(shù)據(jù)的學習環(huán)節(jié)、資源整合環(huán)節(jié)和政府為落實大數(shù)據(jù)策略而進行的行政體制改革等環(huán)節(jié)。

簡而言之，對政府治理能力的構(gòu)建需要從大數(shù)據(jù)運用于公共事務(wù)的整個治理過程出發(fā)，關(guān)注每一個環(huán)節(jié)對政府工作本身提出的要求，以此為基礎(chǔ)架構(gòu)政府行為能力要素，如此，才能清晰地展現(xiàn)政府在大數(shù)據(jù)環(huán)境下到底需要具備哪些具體的治理能力。

四、基于治理過程的政府治理能力構(gòu)成

從治理過程維度來講，政府大數(shù)據(jù)治理能力體現(xiàn)在政府公共事務(wù)治理的整個過程中?？傮w說來可分為兩類：一是呈現(xiàn)于大數(shù)據(jù)政策過程中的政府治理能力，具體包括大數(shù)據(jù)的決策能力、技術(shù)執(zhí)行能力以及政策評估和調(diào)整能力;二是維護大數(shù)據(jù)政策有效運行的保障能力，具體包括大數(shù)據(jù)學習能力、資源整合能力和業(yè)務(wù)流程的改造能力。這些保障能力貫穿于大數(shù)據(jù)政策始終，學習能力在政府有效決策、政策評估和調(diào)整中發(fā)揮著重要作用，資源整合與業(yè)務(wù)流程改造為大數(shù)據(jù)政策的順利實施創(chuàng)造有利條件。

（一）大數(shù)據(jù)學習與決策能力

在決策階段，政府部門需要對大數(shù)據(jù)在公共領(lǐng)域的發(fā)展運用進行總體規(guī)劃，并制定具體的行動計劃與相應(yīng)的保障制度。這些工作受到技術(shù)環(huán)境、制度環(huán)境與行政理念等因素的影響。技術(shù)環(huán)境是大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，包括互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)據(jù)算法、互聯(lián)設(shè)施等內(nèi)容?？梢哉f如果沒有互聯(lián)網(wǎng)的設(shè)施設(shè)備，沒有與數(shù)據(jù)整合、分析、挖掘和應(yīng)用相關(guān)的知識與技術(shù)，大數(shù)據(jù)就不可能在現(xiàn)代社會產(chǎn)生相應(yīng)的作用。制度環(huán)境是大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的依據(jù)與保障，包括大數(shù)據(jù)運用的成功經(jīng)驗，國家或地方對大數(shù)據(jù)發(fā)展的規(guī)劃，以及具體的政策措施等內(nèi)容。制度環(huán)境營造了大數(shù)據(jù)治理的合法性基礎(chǔ)，形成了組織之間的模仿學習和組織行為與結(jié)構(gòu)的趨同[15]（P76-77），它將引導(dǎo)、規(guī)范或督促政府部門采取數(shù)據(jù)治理的行動。行政理念是大數(shù)據(jù)政策制定的關(guān)鍵性要素之一。政府是否將大數(shù)據(jù)運用到治理活動中，如何運用，以及運用的程度如何將直接影響數(shù)據(jù)治理的成效。

與上述影響因素相對應(yīng)，政府在此階段的治理能力主要包括大數(shù)據(jù)的學習能力與大數(shù)據(jù)的決策能力。學習大數(shù)據(jù)技術(shù)與知識是政府轉(zhuǎn)變行政理念，進行大數(shù)據(jù)規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)學習不僅包括技術(shù)層面的學習，如了解大數(shù)據(jù)技術(shù)知識，熟悉大數(shù)據(jù)運用的原理、技巧與規(guī)律，探究大數(shù)據(jù)與自身業(yè)務(wù)結(jié)合的契合點與具體的實施方案等，也包括制度層面的學習，如學習我國大數(shù)據(jù)發(fā)展的總體規(guī)劃與相應(yīng)的制度規(guī)定，了解本地大數(shù)據(jù)發(fā)展的制度環(huán)境，學習異地成功的實踐經(jīng)驗等內(nèi)容。大數(shù)據(jù)決策能力是政府部門大數(shù)據(jù)學習成效的集中體現(xiàn)，具體內(nèi)容包括大數(shù)據(jù)政策的規(guī)劃能力與制度構(gòu)建能力。其中，規(guī)劃能力體現(xiàn)為政府部門對大數(shù)據(jù)發(fā)展運用的戰(zhàn)略、實施計劃、行動主體的權(quán)責、預(yù)算制度等設(shè)計是否科學合理，是否具有實踐指導(dǎo)意義。制度構(gòu)建能力表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)建設(shè)中與人、財、物等資源相關(guān)的保障制度是否充分且完善，行動規(guī)則是否具體、切實可行，責任落實與追究制度是否健全等。

（二）大數(shù)據(jù)政策的技術(shù)執(zhí)行能力

在大數(shù)據(jù)政策的執(zhí)行過程中，政府治理能力主要表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)執(zhí)行能力。技術(shù)執(zhí)行能力著眼于大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力、技術(shù)應(yīng)用能力以及數(shù)據(jù)管理與安全保障能力。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力?；A(chǔ)設(shè)施是大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的載體，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得越好，大數(shù)據(jù)技術(shù)就越有可能發(fā)揮作用?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力主要表現(xiàn)為政府部門籌集的大數(shù)據(jù)建設(shè)資金充分到位且具有可持續(xù)性;相關(guān)的設(shè)備設(shè)施能夠滿足大數(shù)據(jù)建設(shè)與運用的需要。二是技術(shù)應(yīng)用能力。技術(shù)應(yīng)用能力是技術(shù)執(zhí)行中的關(guān)鍵要素，主要包括兩方面的內(nèi)容：其一，純粹的數(shù)據(jù)處理能力，涉及數(shù)據(jù)搜集能力、過濾篩選能力、歸集匯總和計算能力等;其二，大數(shù)據(jù)應(yīng)用設(shè)計能力，如明確大數(shù)據(jù)運用的具體領(lǐng)域與目標、確立數(shù)據(jù)標準、框定數(shù)據(jù)源、分析數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境、設(shè)計數(shù)據(jù)算法思路等。由于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，純粹的技術(shù)處理主體逐漸呈現(xiàn)出較強的可替代性，相關(guān)資質(zhì)的大數(shù)據(jù)企業(yè)亦可勝任相關(guān)的數(shù)據(jù)處理工作，所以，政府部門的數(shù)據(jù)處理能力表現(xiàn)為相關(guān)服務(wù)的外包能力。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用設(shè)計體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)與公共管理的融合度，體現(xiàn)了政府治理的價值目標、程序設(shè)定與規(guī)范，蘊含了更多的公共責任，對政府部門來說顯得尤為重要。三是大數(shù)據(jù)管理與安全保障能力。為保證大數(shù)據(jù)政策穩(wěn)定有效地執(zhí)行，政府部門需要對數(shù)據(jù)進行運用管理和安全保護。主要表現(xiàn)為確立數(shù)據(jù)的權(quán)屬與責任單位，保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量與數(shù)量，協(xié)調(diào)相關(guān)主體的利益關(guān)系與工作關(guān)系，對數(shù)據(jù)開放、共享與應(yīng)用進行規(guī)范與監(jiān)管，設(shè)置安全保障技術(shù)系統(tǒng)，確保數(shù)據(jù)運用的安全。

（三）大數(shù)據(jù)政策評估與調(diào)整能力

大數(shù)據(jù)政策評估貫穿于大數(shù)據(jù)政策的整個環(huán)節(jié)。在政策制定階段，政府的評估能力表現(xiàn)為根據(jù)政策運行環(huán)境與條件，對大數(shù)據(jù)策略進行風險預(yù)評估，并根據(jù)評估結(jié)果制定政策、優(yōu)化決策。在政策執(zhí)行階段，政府的評估能力表現(xiàn)為對執(zhí)行過程進行評價，并按照評估結(jié)論規(guī)范執(zhí)行過程，調(diào)整執(zhí)行方案。政府的評估能力還表現(xiàn)為在充分調(diào)研與深入分析的基礎(chǔ)上，對項目階段性或總體性執(zhí)行成效進行評判，對大數(shù)據(jù)政策的投入、產(chǎn)出、效率與社會效益進行評估，探究政策執(zhí)行中的成敗得失及原因，為后續(xù)的政策調(diào)整做準備。

政策調(diào)整是對政策評估結(jié)果的實踐運用，是政府實踐應(yīng)對能力的體現(xiàn)。政府部門根據(jù)政策評估結(jié)果與現(xiàn)有的治理環(huán)境和條件，對大數(shù)據(jù)運用的策略、路徑、方式方法或具體應(yīng)用設(shè)計等內(nèi)容進行相應(yīng)的調(diào)整。調(diào)整結(jié)果可能表現(xiàn)為對大數(shù)據(jù)政策的優(yōu)化，也可能表現(xiàn)為根據(jù)實際情況中（終）止大數(shù)據(jù)政策。與政策評估一樣，政策調(diào)整貫穿于大數(shù)據(jù)政策的整個過程，可能存在于政策過程的某一個環(huán)節(jié)，也可能在整個項目執(zhí)行完成之后。政策評估與調(diào)整在政策過程中不斷循環(huán)往復(fù)，政府部門在此過程中不斷地學習與反思，在不斷思考與改進的過程中，政府的治理能力得到進一步的提升。

（四）社會資源的整合能力

就政府治理過程來看，作為資源的大數(shù)據(jù)運用需要政府部門具有社會資源的整合能力。大數(shù)據(jù)的開發(fā)利用是一項跨部門、多層次、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)工程的建設(shè)與運行需要大量的規(guī)劃、決策、組織、協(xié)調(diào)、建設(shè)、運維、監(jiān)管等工作[16]。這就意味著大數(shù)據(jù)的運用既需要大量懂得公共管理、公共服務(wù)理論知識，了解政府職能與結(jié)構(gòu)，熟悉政務(wù)工作流程的管理人才，又需要大量掌握大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)知識和應(yīng)用技巧的技術(shù)人才。受公共管理領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用滯后的影響，我國行政隊伍更多的是適應(yīng)于傳統(tǒng)行政環(huán)境的管理類人才，缺少大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用與管理人才，更缺少公共管理與大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)相結(jié)合的復(fù)合型人才。政府部門盡管可以通過系統(tǒng)的人才培育與引進計劃改進人才結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)管理隊伍的整體轉(zhuǎn)型，但其治理能力的提升效果可能相對有限。一是政府部門的相關(guān)投入很難滿足其管理隊伍整體轉(zhuǎn)型的需要，且由于部分管理人員知識接受能力的限制，轉(zhuǎn)型成效很可能不如人意。二是我國的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)初步形成，從事軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)搜集、處理、分析與運用的市場主體也初具規(guī)模，政府部門如果完全依靠自身的力量進行大數(shù)據(jù)治理，則可能又回到大包大攬的管理形式，其大數(shù)據(jù)政策的執(zhí)行效率有待質(zhì)疑。由此可見，政府部門一方面需要加強大數(shù)據(jù)知識與技能的學習，提高大數(shù)據(jù)的應(yīng)用設(shè)計能力，做優(yōu)秀的規(guī)劃者、決策者;另一方面需要提升對社會資源的整合能力，讓更多的社會力量參與到大數(shù)據(jù)系統(tǒng)工程的建設(shè)與運維中，做優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者與管理者。

社會資源整合不僅意味著讓更多的企業(yè)從事大數(shù)據(jù)建設(shè)與運用的技術(shù)處理工作，也意味著將更多來自于政務(wù)系統(tǒng)外部的數(shù)據(jù)資源吸納進政府的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以及讓更多熱心于公共事業(yè)的社會主體或市場主體在數(shù)據(jù)的挖掘、運用方面獻計獻策，以實現(xiàn)公共領(lǐng)域的協(xié)同共治。

（五）業(yè)務(wù)流程的改造能力

大數(shù)據(jù)在公共領(lǐng)域的有效應(yīng)用還需要政府部門改革原有的政務(wù)流程。 “信息技術(shù)的進步對官僚機構(gòu)的一個主要的潛在影響是構(gòu)造信息處理和信息流動的能力，這種構(gòu)造是通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)的，而非通過對角色、組織關(guān)系和運行程序進行嚴格的界定而完成的。實踐中，效率和有效性的增長主要依賴組織的結(jié)構(gòu)和設(shè)計，而不是技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施。”[17]（P30）官僚科層制在公共組織中得到廣泛的運用，它有著鮮明的權(quán)力等級層次、明確的職責分工、嚴格的組織制度、非人格化的職位、按部就班的工作流程和服從領(lǐng)導(dǎo)意志等特征。官僚科層制使得行政管理更為規(guī)范，更有效率，但隨著官僚科層制的進一步發(fā)展，其僵化封閉的行事方式與工作流程中的繁文縟節(jié)等已成為行政效率提升的阻滯性因素?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)與云計算技術(shù)突破了官僚體系的層級限制，創(chuàng)新了海量數(shù)據(jù)存儲、計算與運用的方式，構(gòu)造了扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的信息傳播形式。這種技術(shù)革新彌補了傳統(tǒng)行政結(jié)構(gòu)內(nèi)部信息單維傳播的不足，也為公共部門內(nèi)部以及公私部門之間實現(xiàn)以數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)的合作共治帶來了可能。

技術(shù)上的可能并不代表實踐中的必然，共享數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建、優(yōu)化與運用不僅需要技術(shù)支撐，還需要政府部門主動消除職能分工的隔閡與組織結(jié)構(gòu)的藩籬，實現(xiàn)以任務(wù)為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)流程的改造，為大數(shù)據(jù)政策落地于公共領(lǐng)域的治理變革提供制度性保障。具體說來，政府業(yè)務(wù)流程的改造能力主要體現(xiàn)在兩個方面。一是單一業(yè)務(wù)流程的改造能力。具體表現(xiàn)為跨越層級限制，建立職能部門內(nèi)部的共享數(shù)據(jù)庫;以共享數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，減少服務(wù)接觸點，精簡服務(wù)遞交材料，壓縮業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)或時限，減少業(yè)務(wù)流程中不必要的行政干預(yù)與限制。二是跨部門業(yè)務(wù)流程的改造能力。具體表現(xiàn)為以職能部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，建立跨部門數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通;以任務(wù)為導(dǎo)向，以共享平臺為載體，對跨部門流程進行全面的調(diào)查研究和分析思考，借助于“‘刪、合、并、串（刪除、合并、并聯(lián)、串聯(lián)）”四種策略，構(gòu)建新的綜合性業(yè)務(wù)流程[18]。

五、結(jié) 語

大數(shù)據(jù)視野下政府治理能力不僅表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)執(zhí)行能力，也表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)的學習能力、決策能力、政策評估與調(diào)整能力、資源的整合能力與業(yè)務(wù)流程的改造能力等。這些能力體現(xiàn)在政府治理過程的不同環(huán)節(jié)。

從政策過程來看，大數(shù)據(jù)決策能力、技術(shù)執(zhí)行能力、政策評估和調(diào)整能力存在于大數(shù)據(jù)政策過程中的決策、執(zhí)行、評估與調(diào)整等不同環(huán)節(jié)中。這些環(huán)節(jié)既相互獨立，又彼此聯(lián)系，共同構(gòu)成一個個連續(xù)的循環(huán)，既有從政策產(chǎn)生、執(zhí)行到結(jié)果，進而再到政策評估、調(diào)整的大循環(huán)，也有決策、執(zhí)行過程中政策評估與調(diào)整的小循環(huán)。這些大小循環(huán)往往同時發(fā)生，相互作用，共同構(gòu)成大數(shù)據(jù)政策優(yōu)化改進的系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，政府的決策、執(zhí)行、評估與調(diào)整的行動能力需要不斷地錘煉提高。

從政府的治理過程來看，政府的大數(shù)據(jù)治理能力不僅僅局限于大數(shù)據(jù)政策過程。政府部門的大數(shù)據(jù)學習能力為大數(shù)據(jù)運用于公共領(lǐng)域提供行動方向，它是大數(shù)據(jù)政策的價值保障;資源整合能力為大數(shù)據(jù)的實際運用提供必要的人力、物質(zhì)資源及管理、數(shù)據(jù)、技術(shù)開發(fā)等軟資源，它是大數(shù)據(jù)政策過程的資源保障;業(yè)務(wù)流程改造能力能為大數(shù)據(jù)的順利運用掃除原有體制、機制障礙，是大數(shù)據(jù)有效運用的制度保障。這三項行動能力貫穿于政府部門大數(shù)據(jù)治理的整個過程，既為大數(shù)據(jù)策略提供有力的智力支持，也為大數(shù)據(jù)運用提供必要的資源與制度保障。

總而言之，政府大數(shù)據(jù)治理能力是囊括了以上各項行動能力的綜合性能力。其中，大數(shù)據(jù)政策過程中的決策、執(zhí)行、評估與調(diào)整等能力是政府大數(shù)據(jù)治理能力構(gòu)成的最基本要素，直接體現(xiàn)了政府大數(shù)據(jù)治理能力的高低;大數(shù)據(jù)的學習能力、資源整合能力與業(yè)務(wù)流程的改造能力則有利于大數(shù)據(jù)政策過程的優(yōu)化，有時甚或成為大數(shù)據(jù)政策付諸實踐，取得成效的關(guān)鍵性因素。所以，政府部門在應(yīng)用大數(shù)據(jù)的過程中應(yīng)盡可能全面均衡地構(gòu)建并提升自身的治理能力。當然，大數(shù)據(jù)治理能力要素的構(gòu)成、強弱排序會因其所處的經(jīng)濟、技術(shù)和制度環(huán)境之不同，以及政府對外部環(huán)境學習、改造和利用的主觀努力程度之不同而呈現(xiàn)某種程度的差異。政府部門需要在本地經(jīng)濟發(fā)展可承受的范圍內(nèi)，在充分考察技術(shù)環(huán)境、制度環(huán)境和治理主體現(xiàn)有能力與水平的基礎(chǔ)上，進行有步驟、有重點的能力建設(shè)。

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責任編輯：陳文杰