黃建

摘要：簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)（簡稱“放管服”）是國務(wù)院推進行政體制改革，重塑政府、市場和社會新型治理架構(gòu)的重大舉措。放管服改革除了科學(xué)厘定政府和市場邊界，深度激發(fā)市場活力外，也為社會治理和社會組織的發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)的環(huán)境和資源支持。行業(yè)協(xié)會作為社會組織的典型代表，是政府和市場關(guān)系良性互動的重要連接帶，在構(gòu)建新型政社關(guān)系中發(fā)揮著風(fēng)向標(biāo)之作用。充分依托政府放管服的改革整體要求和推進路徑，依法明確行業(yè)協(xié)會的治理角色和職能內(nèi)容，打造政會之間的權(quán)責(zé)清晰、合作共贏的治理關(guān)系，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：放管服;政會關(guān)系;行業(yè)協(xié)會;脫鉤

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)（簡稱“放管服”）是國務(wù)院推動政府改革的“先手棋”，也是本輪行政體制改革制勝的“關(guān)鍵招”，更是推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的“大舉措”。作為集內(nèi)涵式、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性為一體的“政府再造”，放管服改革的全面推進將打破長期以來所形成的以行政為主導(dǎo)的權(quán)力配置、運行模式，整體重塑政府、市場、社會三元均衡之治理架構(gòu)，促使市場活力和社會創(chuàng)造力持續(xù)迸發(fā)。其中，除了各類市場主體將獲得更優(yōu)質(zhì)的競爭環(huán)境和更自主的發(fā)展空間外，以行業(yè)協(xié)會為代表的社會組織亦將獲取更多的發(fā)展機遇和改革資源。

一、概念框架

放管服改革是一場政府“刀刃向內(nèi)”的“削權(quán)革命”，其本質(zhì)上是從權(quán)力本位向權(quán)利本位的邏輯回歸。其中，“放”的核心在于政府角色重塑，即以 “松綁”“解絆”“挪位”為基礎(chǔ)，重點解決政府行政權(quán)力過大和過分集中的問題，減少沒有法律依據(jù)和授權(quán)的行政權(quán)，破除傳統(tǒng)政府與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當(dāng)利益，厘清多部門重復(fù)管理的行政權(quán)。而“管”關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型，即政府要創(chuàng)新監(jiān)管理念和模式，利用新技術(shù)強化監(jiān)管體制機制創(chuàng)新，落實監(jiān)管責(zé)任。政府要糾正長期以來的監(jiān)管錯位，變嚴管市場準(zhǔn)入為注重秩序維護;改進監(jiān)管體系，建立跨部門、跨行業(yè)的綜合監(jiān)管體系和統(tǒng)一、權(quán)威的監(jiān)管制度;運用現(xiàn)代信息技術(shù)，推行“互聯(lián)網(wǎng)+”“兩隨機、一公開”等新興的監(jiān)管方式，實現(xiàn)公正監(jiān)管、綜合監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管的協(xié)同優(yōu)化。所謂“服”指向政府的改革目標(biāo)。即政府要持續(xù)提高行政辦事效率，為人民群眾提供更加充裕和優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。包括提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)、為“雙創(chuàng)”營造良好的生態(tài)環(huán)境以及打造全國一體化的政務(wù)服務(wù)平臺等內(nèi)容。再造服務(wù)流程、整合服務(wù)資源、共享信息數(shù)據(jù)、增強功能聯(lián)動性是其重點[1]。當(dāng)前，盡管放管服改革已取得了階段性勝利，但未來的改革阻力和難度依舊存在，其中既有縱向頂層設(shè)計“最先一公里”、中觀地方部門執(zhí)行的“中梗阻”，以及微觀基層落實“最后一公里”等的貫通整合，也有橫向多元邏輯關(guān)系和關(guān)鍵節(jié)點的系統(tǒng)聯(lián)動。為此，在改革中必須始終遵循問題導(dǎo)向和民生立場的基本準(zhǔn)則，強化縱合橫通、集成平衡的改革思維，做好簡政放權(quán)的“減法”、創(chuàng)新監(jiān)管的“加法”，以及優(yōu)化服務(wù)的“乘法”的復(fù)合“運算”，方可最終實現(xiàn)改革目標(biāo)、資源、路徑的有機統(tǒng)一。

行業(yè)協(xié)會作為政府職能轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實產(chǎn)物，是我國社會治理領(lǐng)域代表性、關(guān)鍵性的社會組織，其改革和發(fā)展很大程度折射出我國政社關(guān)系的變遷之規(guī)律。通常而言，行業(yè)協(xié)會是指由某個行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主體自愿參加、以保護和促進會員利益為目標(biāo)的經(jīng)濟類社團組織[2]（P1）。作為彌補政府和市場治理雙重失靈的重要主體，行業(yè)協(xié)會在提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為等方面發(fā)揮著不可或缺的職能。改革開放40年來，中國社會歷經(jīng)了不可逆轉(zhuǎn)的“權(quán)力分裂”過程，期間基于不同權(quán)力來源，行業(yè)協(xié)會的生發(fā)也存在體制內(nèi)外各異的路徑和模式。其中，體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會主要脫胎于政府部門，由行政主導(dǎo)和放權(quán)推動轉(zhuǎn)變而成，其與政府部門具有天然的依附關(guān)系，甚至一度成為政府的“翻版”或職能延伸。為此，為消除行業(yè)協(xié)會作為“二政府”的角色偏差和職能錯位，自20世紀(jì)90年代初期以來，中央政府自上而下啟動了七輪行業(yè)協(xié)會“去行政化”改革[3]。尤其2015年頒布的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡稱《方案》）更是對政會如何劃清邊界、管辦如何規(guī)范分離進行了系統(tǒng)化體制設(shè)計和制度安排。目前，該方案正在分層次、有側(cè)重地從中央到地方壓茬推進。但受傳統(tǒng)權(quán)力主導(dǎo)思維和長期資源依賴關(guān)系的影響，改革過程阻力重重。與之相對應(yīng)，體制外的行業(yè)協(xié)會主要源自經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和企業(yè)維權(quán)、利益表達的客觀訴求，屬于自下而上的市場內(nèi)生之類型。該類型的行業(yè)協(xié)會具有較強的民間性、經(jīng)濟性和服務(wù)性，為其會員提供優(yōu)質(zhì)高效的“俱樂部”產(chǎn)品是其核心優(yōu)勢和立會之本，社會合法性較高，亦是未來行業(yè)發(fā)展的方向所在。然而其總體的體量相對較小，并且在實際運作中往往存在行政認同度偏低、法律政策供給不足、資源汲取力偏弱等困境，實難與政府形成長效化的互動邏輯，在與體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會的競爭中整體處于劣勢。全面推進放管服改革對于行業(yè)協(xié)會良性、健康發(fā)展具有深遠的價值。作為政社、政會關(guān)系重構(gòu)的主導(dǎo)力量，唯有政府簡政放權(quán)，做到寬放，方能科學(xué)厘定行業(yè)協(xié)會角色定位和職能空間;唯有政府公平監(jiān)管，做到善管，方可實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會規(guī)范運行和有序競爭;唯有政府高效服務(wù)，做到優(yōu)服，方能保證行業(yè)協(xié)會聚焦主業(yè)和自治發(fā)展，最終推進政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治現(xiàn)代社會組織體制構(gòu)建之目標(biāo)。

二、問題框架

黨的十八大以來，中央高度重視社會組織體制改革和創(chuàng)新，并將成熟的商協(xié)會體系定位為國家治理體系現(xiàn)代化的重要“標(biāo)識”，為行業(yè)協(xié)會營造了良好的發(fā)展環(huán)境。伴隨2015年《方案》的出臺，行業(yè)協(xié)會改革的目標(biāo)和原則進一步明晰，機構(gòu)、職能、資產(chǎn)財務(wù)、人員管理以及黨建外事事項等五個方面的分離脫鉤改革全面啟動，旨在從根本上切斷行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)之間的利益鏈條和交易暗道，推動其向市場化、社會化和服務(wù)化發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)型。目前，圍繞《方案》的要求，中央各部門跟進式地出臺了一系列保障脫鉤和規(guī)范工作的配套舉措，并對全國性行業(yè)協(xié)會實施了三批接續(xù)的改革試點，420多家行業(yè)協(xié)會商會納入其中。截至2017年1月，首批試點中的132家全國性行業(yè)協(xié)會商會已完成了與政府的脫鉤[4]。與此同時，地方政府在“先立后破”“政策先行”的基本思路指導(dǎo)下，結(jié)合實際持續(xù)推出脫鉤改革的配套辦法和實施細則，不少省份的第一批試點工作已經(jīng)基本完成且階段性成果顯著。然而，脫鉤改革畢竟是對傳統(tǒng)政社利益格局和權(quán)力配置的深度調(diào)整，改革之路必然難以平坦。

（一）政會脫鉤的實效有待于深化

脫鉤改革旨在打破傳統(tǒng)政會之間的權(quán)力依賴、利益勾連和資源輸送模式，這必然需要政府具備“壯士斷腕”的魄力。然而，現(xiàn)實中作為主管部門，政府自然不愿真正割舍其與行業(yè)協(xié)會的各種利益聯(lián)系，也難以真正接受行業(yè)協(xié)會作為與己平權(quán)治理主體存在的客觀現(xiàn)實。因此，在改革中其往往采用拖延、變異或隱蔽等方式繼續(xù)“維系”其間非正當(dāng)利益耦合關(guān)系。比如，在行政審批制度改革中，雖然一些行政機構(gòu)表面上將權(quán)力授予行業(yè)協(xié)會，但實際上依然利用其優(yōu)勢地位對其加以控制，或在政策和資源供給上不予配套，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會的應(yīng)有權(quán)利無法兌現(xiàn)。又如，盡管政府在形式上取消了行業(yè)協(xié)會中的領(lǐng)導(dǎo)兼職，機構(gòu)設(shè)置名義上改變了主管關(guān)系，經(jīng)費也不再直接撥入，但在過渡期內(nèi)依然利用其資源分配之優(yōu)勢，把持會內(nèi)關(guān)鍵權(quán)力和行動資源，對行業(yè)協(xié)會暗中操控，導(dǎo)致脫鉤與變相脫鉤、明脫實不脫的博弈轉(zhuǎn)入“地下”并更加激烈。再如，盡管從目標(biāo)和原則上脫鉤改革對“厘清行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會的職能”（劃清邊界）、“剝離行業(yè)協(xié)會現(xiàn)有的行政職能”（權(quán)限回收）、“加快轉(zhuǎn)移適合由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的職能”（權(quán)力轉(zhuǎn)移）都已明確，但由于實施標(biāo)準(zhǔn)和制度配套建設(shè)的整體滯后，不同類型的權(quán)責(zé)清單并未能清晰設(shè)定，政府在權(quán)力劃進轉(zhuǎn)留中依然保留著諸多選擇性轉(zhuǎn)移和僭越的空間，導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)協(xié)會雖已完成去行政化工作，但事實上日常幾乎沒有承擔(dān)功能性事務(wù)，成為所謂的“僵尸協(xié)會”[3]。如此一來，改革的成效難以保障。

從行業(yè)協(xié)會一側(cè)分析，其對改革也存在矛盾心態(tài)和取向。脫鉤屬于行政推動式“強制性制度變遷”，因此改革的主要動力機制和來源并非行業(yè)協(xié)會或行業(yè)企業(yè)本身[5]。在中央嚴格的時間表和路線圖之安排下，脫鉤分離的任務(wù)必須 “硬性”完成，如此亦導(dǎo)致不同行業(yè)協(xié)會在適應(yīng)性和配合度方面客觀存在差異。最為典型的便是全國性行業(yè)協(xié)會。其大多由經(jīng)濟管理職能部門和政府機構(gòu)直接轉(zhuǎn)變而來，且被賦予了原政府部門的行業(yè)管理職能[6]（P11-12）。特殊的生發(fā)路徑，長期的行政邏輯，導(dǎo)致該類“紅頂”協(xié)會與行政機關(guān)管理權(quán)限趨同、管理模式類似，在脫鉤前享受著較高的壟斷待遇并坐擁各類行政資源，因此其對脫鉤改革存在“本能”的抵觸和排斥，實踐中消極脫鉤、拖延自治屢禁不止。一旦缺乏剛性規(guī)范之監(jiān)督，改革便很可能流于形式甚至反彈倒退。與之不同，市場內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會對改革存在復(fù)雜的認知和預(yù)期，對改革的態(tài)度 “若即若離”。一方面該類行業(yè)協(xié)會支持改革，期待改革能為其提供平等的法律地位、公平的競爭環(huán)境以及明確的職能內(nèi)容;另一方面，該類行業(yè)協(xié)會擔(dān)心一旦政社完全分離，便更無機會和途徑獲得行政機關(guān)和體制內(nèi)的關(guān)注和支持，自身的發(fā)展難題將愈發(fā)凸顯。然而，脫鉤改革多是在行政推動下采用“千篇一律”和“大水漫灌”之通約模式，往往難以充分挖掘和分析不同類型行業(yè)協(xié)會的發(fā)展訴求，亦很難提供針對性和類型化的改革舉措。多數(shù)文件只是將重心放在對中央改革方案同步部署和落實之上，為此客觀上也難以確保改革的目標(biāo)切實落地。

（二）脫鉤后行業(yè)協(xié)會依舊面臨發(fā)展危機

由于我國大多數(shù)行業(yè)協(xié)會來源于政府職能轉(zhuǎn)移，行政型塑和資源依賴導(dǎo)致其發(fā)展往往呈現(xiàn)出“先天不足、后天失調(diào)”的典型特點。脫鉤改革后，伴隨著政社依附關(guān)系的消解以及資源的分離，必將短時間內(nèi)加劇行業(yè)協(xié)會政策供給和資源匱乏的緊張程度，遂使得相當(dāng)數(shù)量的行業(yè)協(xié)會發(fā)展面臨重重困境。

一是合法性危機。行業(yè)協(xié)會與政府脫鉤前，雙重（登記主管部門、業(yè)務(wù)主管部門）管理體制以及官員兼職的慣例使得行業(yè)協(xié)會具備較強的政治和行政合法性。而關(guān)系一旦分離，計劃經(jīng)濟時代 “強制性權(quán)威”的色彩嚴重弱化，合法性從理論上消失，行業(yè)協(xié)會整體的發(fā)展思路和運行邏輯必然發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。尤其是脫鉤改革后官辦行業(yè)協(xié)會的“臍帶”聯(lián)系和資源供給將被斬斷，唯有將發(fā)展目標(biāo)聚焦在面向市場、服務(wù)會員和行業(yè)治理之上，即讓“會員邏輯”成為其運行的基本導(dǎo)向，方可獲得長久發(fā)展[7]。但對于剛剛“獨立”發(fā)展的多數(shù)行業(yè)協(xié)會而言，短時間內(nèi)做如此深度的轉(zhuǎn)變定然絕非易事。

二是行動資源危機。首先，行業(yè)協(xié)會普遍面臨著資金、經(jīng)費和人力資源的較大缺口。脫鉤分離改革導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會喪失了政府財政的穩(wěn)定支持和經(jīng)費供給，依托行政背景收取會費比例和數(shù)量也大幅下降。加之行業(yè)協(xié)會長期以來收入結(jié)構(gòu)單一，通過行業(yè)服務(wù)、行業(yè)資訊以及行業(yè)培訓(xùn)獲取收入的籌資能力整體偏弱等因素的綜合影響，資金風(fēng)險壓力增大[8]。人才是協(xié)會發(fā)展的重要資源。在脫鉤改革前，官員兼職和人員分流成為行業(yè)協(xié)會人員尤其是管理層的主要來源。當(dāng)然，這種制度安排很大程度加劇了管辦不分的行政色彩，但客觀上為政會的關(guān)聯(lián)、互動提供了較為直接和可靠的機制。并且一些管理人員由于熟諳行業(yè)運行和管理的規(guī)律，頗具專業(yè)性和職業(yè)化，亦能為協(xié)會的治理服務(wù)作出關(guān)鍵的設(shè)計。分離改革后由于嚴格斬斷人事安排的通道，協(xié)會也必然在人事供給上出現(xiàn)重大“斷裂”，人才短缺矛盾愈發(fā)凸顯。其次，分離后政策配套保障不足。近年來，購買服務(wù)日益成為政府向協(xié)會提供支持的主要方式。但由于制度設(shè)計不完善，對象不明確，服務(wù)內(nèi)容狹窄，資金保障以及質(zhì)量監(jiān)督機制未能跟進等多重因素的影響，嚴重減損了購買服務(wù)的支持質(zhì)效。同時，在諸如稅收優(yōu)惠、金融支持、辦公設(shè)施、場所安排等方面，也未能及時建立系統(tǒng)化的配套政策和銜接機制，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會普遍面臨著缺人辦事、缺錢辦事、缺房辦事等客觀狀況。再次，內(nèi)部管理資源支持度偏低。當(dāng)前，相當(dāng)數(shù)量行業(yè)協(xié)會在內(nèi)部管理上仍習(xí)慣于行政化或半行政化的運行模式，與真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)和運行邏輯之要求相去甚遠。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)殘缺，治理規(guī)范失靈、治理目標(biāo)錯位等現(xiàn)象普遍存在。市場內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會盡管與官辦行業(yè)協(xié)會的資源供應(yīng)模式和人力資源管理方面存在差異，但在資金經(jīng)費短缺、人才資源匱乏、支持機制缺失、內(nèi)部治理模式滯后等方面異曲同工。

（三）脫鉤改革中的監(jiān)管空檔客觀存在

脫鉤改革后，傳統(tǒng)的行政性監(jiān)管模式將消除，新型監(jiān)管模式得以系統(tǒng)重構(gòu)。但在模式轉(zhuǎn)型中，往往會出現(xiàn)監(jiān)管之“真空”現(xiàn)象。改革突破了雙重管理的傳統(tǒng)體制，推動了“一業(yè)多會”的試點工作，為行業(yè)協(xié)會的生成和發(fā)展進行了實質(zhì)性的“解套”。但隨著相關(guān)登記管理事項統(tǒng)一轉(zhuǎn)交民政部門扎口管理，給后者帶來了巨大的監(jiān)管壓力和難度。僅以注冊登記為例，經(jīng)統(tǒng)計我國目前各類社會組織登記管理機關(guān)（民政部門）僅有編制3362個，依法登記的社會組織卻達51萬多個，平均每人要管理150多個社會組織，監(jiān)管主體和對象比例嚴重失衡[9]。除此之外，由于長期以來行業(yè)協(xié)會發(fā)展主要依靠政府（主管部門）的外部監(jiān)管，導(dǎo)致其內(nèi)部的監(jiān)管機制嚴重滯后，甚至一些行業(yè)協(xié)會在監(jiān)事會和基本財務(wù)審計制度的構(gòu)建上都是空白。因此，在短期內(nèi)無論是民政部門財務(wù)、項目、籌款等監(jiān)督機制健全，還是行業(yè)協(xié)會自身內(nèi)部控制和監(jiān)督制度完善都是難以實現(xiàn)的，而這一“空檔期”往往會導(dǎo)致其內(nèi)部治理秩序失范，以及各類不當(dāng)和違法行為的發(fā)生。此外，脫鉤改革后，伴隨大量行業(yè)協(xié)會的成立，不同的行業(yè)類別和屬性亦會對監(jiān)管的項目和方式產(chǎn)生更加復(fù)合化和針對性的訴求，同時對市場多部門監(jiān)管的協(xié)同化、專業(yè)化之要求會相應(yīng)提升。

三、對策框架

行業(yè)協(xié)會各類難題的突破以及在后脫鉤時期的健康發(fā)展都與政府放管服改革的質(zhì)量和效果息息相關(guān)。為此，政府理應(yīng)在以下三方面重點發(fā)力。

（一）重構(gòu)新型的政會關(guān)系

脫鉤改革要求政府部門和行業(yè)協(xié)會間徹底清除主辦、主管、聯(lián)系、掛靠等行政隸屬和依附關(guān)系，革除以往各種權(quán)力交互勾連、利益違法輸送之痼疾，根本扭轉(zhuǎn)政會不分和管辦混同之現(xiàn)象，做到放得徹底且有序。

本著“先立后破”的原則，依法對行業(yè)協(xié)會進行角色定位。脫鉤改革前官辦行業(yè)協(xié)會在依附—庇護—依賴的畸形關(guān)系下，根本無法談及角色定位與權(quán)責(zé)分離，導(dǎo)致各種權(quán)力尋租、利益交互之情況屢屢發(fā)生。體制外行業(yè)協(xié)會則是市場內(nèi)生的“邊緣角色”，由于缺少政府的行政合法性認可以及制度化鏈接，現(xiàn)實中難以獲得穩(wěn)定的行動資源和平權(quán)地位，導(dǎo)致服務(wù)能力有限、自治功能弱化。而過分強調(diào)會員邏輯和企業(yè)利益，也容易走向會員利益絕對至上的極端，甚至出現(xiàn)為了會員利益而非法共謀損害公共利益或相關(guān)群體利益的情況。為了突破上述困境，就必須在放管服改革視閾中，通過立法對脫鉤后行業(yè)協(xié)會的角色和屬性進行界定，從內(nèi)部互益和外部公益的雙重維度加以厘定。一方面，行業(yè)協(xié)會要為行業(yè)企業(yè)提供組織化的代表和維護機制，為會員提供優(yōu)質(zhì)、高效的行業(yè)服務(wù)和“俱樂部”產(chǎn)品，筑牢其生存和發(fā)展之基。另一方面，行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)作為政府與市場雙重治理失靈的矯治力量，黏合政府、企業(yè)之間良性互動關(guān)鍵主體，應(yīng)為地方公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供保障，并以此獲取治理身份和公共行動資源。雙重定位相輔相成，共同塑造了行業(yè)協(xié)會法定新方位，即作為非營利性的公益性組織，兼具會員邏輯和行業(yè)邏輯，以追求行業(yè)整體利益為最高目標(biāo)[10]。在此基礎(chǔ)上，通過提升法律位階、完善權(quán)責(zé)體系為其確權(quán)賦能。

打造 “放轉(zhuǎn)”清單，規(guī)范職能疆域。脫鉤分離、職能轉(zhuǎn)移是一個雙向交互的過程，要使脫鉤改革真正落到實處，實施“去行政化”的“五大分離”項目固然重要，但更為關(guān)鍵的是政府權(quán)力向行業(yè)協(xié)會分放、轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會分離后角色、職能和資源的有效匹配。政府要切實做到有所為而有所不為，該管的管好管住，該放的徹底放到位。即建立并公開權(quán)力清單和職能清單，將適合由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的職能交還后者，將不適合行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的職能予以保留。按照職能外部性和專業(yè)性的雙重維度和差異配比關(guān)系，做好政府、行業(yè)協(xié)會以及協(xié)會會員內(nèi)部的職能劃定[11]。

1.將外部性和行業(yè)公共性較強的事務(wù)明確為政府職能。政府要將職能履行聚焦在行業(yè)協(xié)會發(fā)展環(huán)境的營造、發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃、政策制度的優(yōu)化以及重大項目的標(biāo)準(zhǔn)打造之上，為協(xié)會的發(fā)展提供組織保障、資源支持，在社會資源整合以及經(jīng)濟資源集中方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，徹底消除“管辦不分”的角色沖突。加強對協(xié)會的宏觀引導(dǎo)，協(xié)調(diào)行業(yè)協(xié)會與各類治理主體、行業(yè)協(xié)會之間以及行業(yè)協(xié)會與商會之間運行邊界和互動邏輯，搭建政會合作的平臺，落實培育和扶持政策，拓展協(xié)會的發(fā)展空間和治理能力。此外，政府還要在關(guān)系國計民生的重大行業(yè)的技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)上履行好管理和統(tǒng)籌職能。

2.將專業(yè)性強而外部性較弱的行業(yè)互益性事務(wù)依法轉(zhuǎn)移于行業(yè)協(xié)會。一是明確行業(yè)協(xié)會的服務(wù)“天職”。即依法賦予其各類行業(yè)集體產(chǎn)品和非集體產(chǎn)品的提供權(quán)，并給予資源和制度保障。明確授予行業(yè)協(xié)會參與政府決策、改善行業(yè)形象、塑造行業(yè)信譽、倡導(dǎo)社會責(zé)任、構(gòu)建和諧關(guān)系的治理職能，保障其開展行業(yè)調(diào)研、發(fā)布行業(yè)信息、組織行業(yè)活動、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)行業(yè)資源、開展法律咨詢、指導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營的法定主體地位。二是嚴格落實行業(yè)協(xié)會的“代表”權(quán)利。通過授權(quán)確保協(xié)會成為行業(yè)整體利益和會員利益的代表者和代言人，包括組織化反映會員訴求、制度化溝通博弈、協(xié)助會員維權(quán)救濟、政策實施效果評估以及應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦等。三是充分保障行業(yè)協(xié)會“協(xié)調(diào)”的職能。授予行業(yè)協(xié)會在行業(yè)治理中協(xié)調(diào)、規(guī)制之權(quán)力，維護業(yè)內(nèi)和會內(nèi)的正常秩序。具體包括：制定行規(guī)行約與行業(yè)行為規(guī)范、從業(yè)資質(zhì)審查、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督認證、知識產(chǎn)權(quán)保護以及對破壞競爭秩序、損害行業(yè)整體利益等行為的監(jiān)管和處置等[2]（P3）。

3.明確政府和行業(yè)協(xié)會應(yīng)予配合履行之職能。職權(quán)分離和邊界劃分絕非意味著政社之間便“涇渭分明”“兩路分途”，“分離”是為了更好地實現(xiàn)政會在職能清晰、權(quán)責(zé)明確基礎(chǔ)上的深度合作和協(xié)調(diào)優(yōu)化，形成協(xié)同解決各類市場經(jīng)濟和企業(yè)發(fā)展問題的長效化機制。但必須對合作事項的種類、內(nèi)容、權(quán)責(zé)邊界、方式等加以規(guī)范界定，對行業(yè)協(xié)會接受政府授權(quán)和委托之事項，須嚴格實施準(zhǔn)入機制，經(jīng)行業(yè)協(xié)會同意后方可“進入”，并且要依法按照“權(quán)隨則走”“費隨事轉(zhuǎn)”的原則提供資源支持，防止政府利用合作和委托的名義“侵占”或“干預(yù)”協(xié)會的職能行使，并切實保障其法律申訴和救濟權(quán)利。

在角色分離、職權(quán)劃轉(zhuǎn)、職權(quán)合作的清單打造中要綜合考慮各方主體不同之特性，科學(xué)引入第三方評估機制，系統(tǒng)梳理、嚴格監(jiān)控以防范政府在職權(quán)轉(zhuǎn)移時發(fā)生的變形、異化和虛化，特別防范政府僅將名義上、淺層次、邊緣化的職能選擇性轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。在制度設(shè)計上要充分考慮權(quán)力分放后承接主體的接納性、銜接度和轉(zhuǎn)化力，確保接放有序、有度、有效。在此期間，行業(yè)協(xié)會也不能被動坐等，要依照法律規(guī)定主動整理和優(yōu)化自身的權(quán)責(zé)體系，積極剝離各項行政衍生性職權(quán)，完善其治理體系和治理結(jié)構(gòu)，為職能的承載和履行打好基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管體系

脫鉤不等于脫管，構(gòu)建現(xiàn)代化的監(jiān)管體制是推進行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)型發(fā)展的堅實保障。為此，政府一方面要從經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)運行的微觀領(lǐng)域“全身而退”，另一方面要在環(huán)境維護和秩序規(guī)制方面“全力以赴”，做到管得規(guī)范且有效。

1.監(jiān)管定位。行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管體制是政府對社會組織發(fā)展的規(guī)范監(jiān)督和風(fēng)險控制模式的典型體現(xiàn)。按照中央創(chuàng)新監(jiān)管的基本要求，行業(yè)協(xié)會監(jiān)管體制改革應(yīng)當(dāng)圍繞“社會組織發(fā)展為目標(biāo)，規(guī)范監(jiān)管為手段，控制風(fēng)險為限度”的核心內(nèi)容實施[12]（P87-88）。政府要為行業(yè)協(xié)會的培育發(fā)展、職能發(fā)揮提供明確、嚴謹和周密的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和政策安排，改變傳統(tǒng)對行業(yè)協(xié)會控制、防范的思維慣性，變嚴格控制的雙重管理為包容審慎的合法合規(guī)性監(jiān)管。在規(guī)范監(jiān)管方面要始終堅持以法律法規(guī)為核心、以行為評判為標(biāo)準(zhǔn)的原則，高度重視監(jiān)管行為的合法與合規(guī)性，科學(xué)評估外部法律實施之效果，防止臨時性、變動性和應(yīng)急性的傳統(tǒng)監(jiān)管機制缺陷。風(fēng)險控制作為政府監(jiān)管的底線，應(yīng)秉持以行業(yè)協(xié)會日常行為監(jiān)管為基本內(nèi)容，以現(xiàn)實政治與社會風(fēng)險為管理標(biāo)準(zhǔn)的基本原則。同時，政府應(yīng)深度結(jié)合變革時代新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)對傳統(tǒng)行業(yè)管理模式挑戰(zhàn)之現(xiàn)實，在行業(yè)協(xié)會的風(fēng)險控制中進行包容審慎的探索，既在監(jiān)管中對其創(chuàng)新加以支持、保護，防止統(tǒng)制管死;又要深入研究、前瞻預(yù)測，防范出現(xiàn)偏差和風(fēng)險。當(dāng)然，對那些政治潛在風(fēng)險大、有可能造成不良社會后果的行業(yè)管理行為，則要嚴格加以懲處。此外，控制風(fēng)險包括對行業(yè)協(xié)會各類違法違規(guī)行為的監(jiān)管和懲治。比如，行業(yè)協(xié)會作為生產(chǎn)者同盟，相互串通操縱市場價格;強制性收費，制售假冒偽劣，損害消費者利益之行為。又如，行業(yè)協(xié)會作為資方惡意聯(lián)合，損害勞動者利益;為維護業(yè)內(nèi)利益，損害公共利益的行為。再如，行業(yè)協(xié)會利用其壟斷地位通過固定價格、限制產(chǎn)品數(shù)量、分割市場等方式聯(lián)合限制競爭，擾亂正常市場競爭秩序，以及利用行政權(quán)力尋租，向企業(yè)會員進行違規(guī)認證、違法評比、違法收費、違法排名等，從而確保行業(yè)協(xié)會依據(jù)其法律定位規(guī)范運行。

2.模式創(chuàng)新。在放管服改革視閾下，監(jiān)管模式的創(chuàng)新要遵循公正性、綜合性、公開性相結(jié)合的要求。其一，“公正性”要求在降門檻、同規(guī)則、同待遇上下功夫。取消傳統(tǒng)的雙重管理體制和“一業(yè)一會”的競爭限制模式，弱化政府資格審查和認定，徹底消除登記部門和業(yè)務(wù)主管部門雙重審核方可準(zhǔn)入的“高門檻”，為行業(yè)協(xié)會的組建和發(fā)展掃清制度障礙。實現(xiàn)事前、事中、事后的監(jiān)管全程貫通，將監(jiān)管重心從事前向事中和事后轉(zhuǎn)移。強化合法合規(guī)性監(jiān)管機制建設(shè)，防范政府監(jiān)管越界、侵蝕協(xié)會自治權(quán)等行為發(fā)生。按照“寬進嚴管”的基本原則，降低行業(yè)協(xié)會登記準(zhǔn)入門檻，擴大民政部門直接登記范圍，完善各部門分工審核，加強中后端的監(jiān)控和懲治力度。對行業(yè)協(xié)會日常運作中違反法律和章程規(guī)定的行為，查證核實后依法嚴厲懲戒。同時，常態(tài)化監(jiān)督協(xié)會信息公開、決策民主、規(guī)范運行、內(nèi)部控制的質(zhì)效。對于長期不開展協(xié)會活動、不接受職能部門管理的協(xié)會依法予以查處，對因自愿、合并或分立、責(zé)令關(guān)閉撤銷等原因解散的協(xié)會，依法履行退出監(jiān)管和清算監(jiān)督。破除“一業(yè)一會”的限制競爭模式，充分保障行業(yè)協(xié)會在同一規(guī)則下平等競爭和發(fā)展之權(quán)利。其二，“綜合性”要求反映在監(jiān)管主體與監(jiān)管內(nèi)容的復(fù)合上，即建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府各部門聯(lián)合監(jiān)管的體制機制。加強黨對行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨在政會關(guān)系中把關(guān)定向、組織協(xié)調(diào)、駕馭引領(lǐng)之作用，統(tǒng)籌帶動政府監(jiān)管工作的實施。健全行業(yè)協(xié)會黨建工作體制機制，落實行業(yè)協(xié)會黨建工作與登記、年檢、評估工作的“三個同步”，并在此基礎(chǔ)上形成政府多部門聯(lián)合監(jiān)管的新模式。其中，民政部門除落實直接登記要求外，繼續(xù)履行成立、變更、注銷的審查，登記備案以及年度檢查之職能。公安、財政、市場監(jiān)管以及稅務(wù)等部門應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)對行業(yè)協(xié)會的經(jīng)營活動、票據(jù)使用、納稅行為、資金使用等依法監(jiān)管。同時，各政府職能部門亦可對行業(yè)協(xié)會的發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)治理、產(chǎn)業(yè)布局、社會服務(wù)等提供建議和行政指導(dǎo)[13]（P105）。在此基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)創(chuàng)新機制，發(fā)揮不同主體的監(jiān)管優(yōu)勢，激發(fā)社會參與監(jiān)督的合力。其三，“公開性”監(jiān)管重點要求行業(yè)協(xié)會建立信息公開平臺和信息披露制度，加快推進行業(yè)協(xié)會組織信息化建設(shè)。本著顧客導(dǎo)向、整合式、大數(shù)據(jù)的綜合理念，要求行業(yè)協(xié)會必須及時、準(zhǔn)確地將自登記注冊到管理運行的各項數(shù)據(jù)予以上報和匯集，保證各監(jiān)管部門能夠?qū)崟r進行數(shù)據(jù)審核和比對評估，從而對行業(yè)協(xié)會整體運作進行稽查和監(jiān)控。同時，對于在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的各種違法和違規(guī)行為以及處理結(jié)果要及時披露和公開，將其置于“陽光”之下，確保監(jiān)督的針對性和實效性。

（三）建立優(yōu)質(zhì)的服務(wù)體系

政府應(yīng)持續(xù)強化服務(wù)意識和服務(wù)能力，通過環(huán)境營造、激勵引導(dǎo)以及資源支持等方式，助力行業(yè)協(xié)會的職能行使，做到服務(wù)得優(yōu)質(zhì)且到位。

1.資源幫扶。政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思維，樹立合作雙贏的發(fā)展理念，本著“扶上馬、送一程”的基本要求，依據(jù)法律給予行業(yè)協(xié)會精準(zhǔn)化的政策和資源支持，幫助其平穩(wěn)度過轉(zhuǎn)型期。

一是制度供給。政府要為行業(yè)協(xié)會發(fā)展提供政策環(huán)境、制度支援以及“嵌入”機制，充分認可行業(yè)協(xié)會提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的特殊角色和合作伙伴之地位，支持協(xié)會開展各類行業(yè)服務(wù)和治理活動，為其提供優(yōu)質(zhì)、公平的政策保障，并向社會宣介行業(yè)協(xié)會專業(yè)優(yōu)勢和治理功能。消除行業(yè)協(xié)會生發(fā)運行中各種制度壁壘，嚴格踐行自由競爭、自由入會之原則。通過市場機制實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會資源的優(yōu)化配置，讓服務(wù)優(yōu)質(zhì)、行業(yè)治理能力強的協(xié)會在地方治理體系中脫穎而出;讓會員吸引力、行業(yè)認可度成為行業(yè)協(xié)會比拼的核心競爭力，恢復(fù)和優(yōu)化協(xié)會的造血機制和資源汲取能力。除此之外，政府還應(yīng)積極打造政務(wù)信息化平臺、長效化的溝通機制以及規(guī)范化的參與機制，切實保障行業(yè)協(xié)會治理中的知情權(quán)、話語權(quán)、建議權(quán)等。包括保障行業(yè)協(xié)會通過向人大和政協(xié)提交議案和提案等方式，提出行業(yè)發(fā)展建議，推動政策制定;通過長效化參與機制或聯(lián)席會議的方式，確保其就政策執(zhí)行實況和相關(guān)問題向政府提出調(diào)整建議和優(yōu)化方案;接受政府委托和授權(quán)就某一行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等進行調(diào)研和擬制;通過聽證會等方式保障其行業(yè)評估，以及民主表達、立法推動之權(quán)利;此外，行業(yè)協(xié)會可通過一些非正式的途徑如座談會、調(diào)研會、報告會或私人溝通等，表達行業(yè)整體和自身的相關(guān)訴求，協(xié)同政府推動公共政策的完善[13]（P70）。

二是資金扶持。政府應(yīng)當(dāng)依法給予行業(yè)協(xié)會發(fā)展的經(jīng)費支持、優(yōu)化其資金來源結(jié)構(gòu)。對脫鉤后行業(yè)協(xié)會以及新組建行業(yè)協(xié)會在開辦、日常辦公、場地租賃等方面給予扶持，并對其特定職能的開展給予專項財政補貼。建議借鑒國際慣例和相關(guān)地區(qū)的改革經(jīng)驗，建立行業(yè)協(xié)會發(fā)展的“種子基金”，為其提供發(fā)展初期基礎(chǔ)的資金支持。政府應(yīng)在指導(dǎo)和協(xié)助行業(yè)協(xié)會拓展籌資渠道，加強其自身的“造血”機能。要持續(xù)健全政府購買服務(wù)的制度體系，特別是對購買服務(wù)的內(nèi)涵、范疇、實施程序和方式等給予明確，確保其購買內(nèi)容嚴格界定在非基本公共服務(wù)的領(lǐng)域之上，做到項目經(jīng)費?？顚Ｓ谩Ｒ?guī)范購買服務(wù)程序，綜合考慮各地脫鉤改革后行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展總量、運行狀況以及行業(yè)協(xié)會的服務(wù)能力、整合程度等要素，靈活采用委托、承包、采購等多重方式。依法規(guī)范項目認定、項目購買、項目實施以及評估的全過程，科學(xué)限定政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和限度，做到公平公正公開。此外，政府亦可參照發(fā)達國家的通行做法，逐步放開相關(guān)政策，積極探索行業(yè)協(xié)會通過經(jīng)營性活動獲得收入、解決資金困難的途徑，同時在稅收政策下的各種優(yōu)惠和支持，探索減輕行業(yè)協(xié)會稅負的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等作法，反向保障其資金的使用度和充足性[14]。

2.自治引導(dǎo)。盡管行業(yè)協(xié)會的自治屬于私序范疇，遵循自我組織、自我管理、自我協(xié)調(diào)、自我發(fā)展的基本原則，政府對此不宜微觀介入，但并不排斥其從外部加以規(guī)范和引導(dǎo)。

首先，引導(dǎo)協(xié)會優(yōu)化內(nèi)部關(guān)系。伴隨著放管服改革的深入，行業(yè)協(xié)會的生成和發(fā)展空間大大拓展，數(shù)量、種類的增加必將導(dǎo)致競爭的加劇。然而在發(fā)展初期公平秩序和制度安排缺失的背景下，資源爭奪和比拼優(yōu)勢依然主要取決于協(xié)會的“前世”背景，尤其是“關(guān)鍵人物”的能量和余威。當(dāng)然，協(xié)會發(fā)展決策、資源汲取、秩序維護客觀上需要 “主心骨”和“領(lǐng)軍人物”，但上述模式延續(xù)化和絕對化必將導(dǎo)致協(xié)會內(nèi)部管理趨向集權(quán)化、人治化，從而給協(xié)會發(fā)展帶來重重風(fēng)險，與協(xié)會民主化、自治化的改革發(fā)展方向背道而馳。為此，政府部門應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)和調(diào)整規(guī)范，推動行業(yè)協(xié)會完善法人治理體系建設(shè)，強化會員決策平等和會員大會民主治理之理念，構(gòu)建會員權(quán)利和協(xié)會權(quán)力之平衡結(jié)構(gòu)關(guān)系，消除人治集權(quán)和壟斷控制造成的種種隱患。同時，政府應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助、推動行業(yè)協(xié)會設(shè)計運行規(guī)則，預(yù)防并消除其內(nèi)部機制運行中產(chǎn)生的各類惡性競爭行為。特別是發(fā)生相關(guān)成員不合作甚至違法違規(guī)行為（如目標(biāo)偏移、惡性競爭、地方保護、信息分割及集體抵制）而影響整體行業(yè)生存和利益時，要切實加強引導(dǎo)并嚴厲依規(guī)懲處。

其次，指導(dǎo)協(xié)會完善治理結(jié)構(gòu)。依據(jù)行業(yè)協(xié)會的特殊屬性和治理功能，協(xié)助其按企業(yè)法人的運行模式完善其治理結(jié)構(gòu)。即以協(xié)會章程為基本遵循和最高準(zhǔn)則，構(gòu)建會員大會、理事會、監(jiān)事會、秘書處等機構(gòu)間分權(quán)制衡、協(xié)同配合的關(guān)系結(jié)構(gòu)和運行框架。指導(dǎo)協(xié)會樹立章程之最高管理效力、嚴格遵照執(zhí)行之意識。會員大會作為最高權(quán)力機構(gòu)，有權(quán)擬定協(xié)會章程并組織實施，對重大會務(wù)擁有最高的決策和監(jiān)督之權(quán)力;理事會是權(quán)力機構(gòu)的組織執(zhí)行機構(gòu)，其構(gòu)成應(yīng)當(dāng)充分反映會員的多層次和多樣性，防止大企業(yè)會員獨占壟斷，切實保障重大事項會員平等和民主決策之權(quán)利。監(jiān)事會與理事會處于平行地位，主要承擔(dān)著對協(xié)會事務(wù)監(jiān)督和檢查之職能。為此，應(yīng)保障其獨立設(shè)置并充分行使對協(xié)會內(nèi)重大活動和財務(wù)收支情況質(zhì)詢、監(jiān)督之權(quán)力。此外，政府應(yīng)引導(dǎo)協(xié)會構(gòu)建民主的管理體制、完善激勵約束機制，防止精英治理和會長固定不變的做法，強調(diào)秘書長崗位的專業(yè)性和職業(yè)性，加強對內(nèi)部人力資源的開發(fā)和管理，建立規(guī)范的人員聘任制度，加強科學(xué)甄別、綜合培養(yǎng)和績效評估，提升其崗位勝任力。

再次，協(xié)助協(xié)會健全內(nèi)部制度。指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會建立、健全內(nèi)部管理制度，保障其做到行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。其一，信息公開制度。指導(dǎo)協(xié)會內(nèi)部管理做到信息公開透明，特別是對于財務(wù)收支、組織調(diào)整、人事安排等重大決策和管理事項，采取多種形式向會員公開和報告，充分保障會員的知情權(quán)。其二，會員權(quán)利保障和救濟制度。對協(xié)會內(nèi)部會員的參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達權(quán)等給予明確規(guī)定和嚴格保障，確保會員主體身份和平權(quán)地位。保障會員對協(xié)會內(nèi)部違反章程、破壞行業(yè)規(guī)則、侵犯自身利益的行為行使檢舉、監(jiān)督和救濟之權(quán)利。其三，會議制度。行業(yè)協(xié)會應(yīng)在政府的指導(dǎo)和支持下建立嚴格、規(guī)范的會議制度，保證各種事宜能夠及時得到研究、處理。明確各種會議決定的事務(wù)和權(quán)限，以及召開的條件、程序和頻次，完善會議決策議事規(guī)則。其四，財務(wù)制度。脫鉤改革后，政府要科學(xué)指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會明確內(nèi)部財務(wù)管理的目標(biāo)，切實改變財務(wù)管理在操作中的違規(guī)之處，設(shè)置嚴密的財務(wù)管理體系、健全各項財務(wù)管理制度，規(guī)范協(xié)會資金、經(jīng)費的使用。同時，鑒于行業(yè)協(xié)會資金來源接受社會資助的特殊性，為保障管理者對財務(wù)狀況的知情權(quán)和資金使用的規(guī)范化，必須加強外部審計的力度，及時公開并接受會員和公眾的監(jiān)督，從而最終為行業(yè)協(xié)會的轉(zhuǎn)型發(fā)展和功能實現(xiàn)提供堅實的資源保障。

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