馬立超

摘要：以施耐德和英格拉姆的政策工具分類框架為X維度，以職業(yè)教育發(fā)展鏈要素為Y維度，構(gòu)建出“政策工具·發(fā)展鏈”二維框架，對(duì)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》進(jìn)行內(nèi)容編碼、歸類統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)分析，剖析我國(guó)職業(yè)教育改革政策潛在的問(wèn)題。從政策工具維度看，政策工具的配置類型較為齊全，但權(quán)威型工具使用過(guò)溢，激勵(lì)型、能力型和學(xué)習(xí)型工具相對(duì)短缺，符號(hào)勸誡型工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡;從發(fā)展鏈維度，政策文本涵蓋思想態(tài)度、制度體系、師資建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會(huì)參與和質(zhì)量保障六個(gè)方面，但不同發(fā)展鏈之間的比重差異懸殊，對(duì)師資建設(shè)的關(guān)注最少。未來(lái)的職業(yè)教育政策應(yīng)適當(dāng)縮減權(quán)威型政策工具的使用頻率，強(qiáng)化能力型和激勵(lì)型政策工具，鼓勵(lì)校企合作與社會(huì)參與，關(guān)注師資建設(shè)和教師素養(yǎng)提升，實(shí)現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)型，不斷提升政策工具與職業(yè)教育發(fā)展鏈的適切程度。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育政策;政策工具;職業(yè)教育發(fā)展鏈;內(nèi)容分析法

一、問(wèn)題的提出

2019年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），使我國(guó)職業(yè)教育的改革發(fā)展上升到更高地位，顯示了黨和國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的高度重視，為職業(yè)教育的未來(lái)發(fā)展指明了方向。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育政策的發(fā)展經(jīng)歷了中等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整、職業(yè)教育多樣化探索、建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系三個(gè)階段[1]。如今，現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架全面建成，職業(yè)教育為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的能力不斷增強(qiáng)，逐漸具備了走向現(xiàn)代化的良好基礎(chǔ)。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展仍面臨諸多困境。首先，從職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，國(guó)家、企業(yè)與個(gè)人之間的需求存在二元沖突[2]，企業(yè)參與職業(yè)教育的動(dòng)機(jī)和程度明顯不足[3]，“雙師型”教師隊(duì)伍的培養(yǎng)體系和管理制度仍不完善[4]。其次，從職業(yè)教育與外部環(huán)境的互動(dòng)來(lái)看，我國(guó)職業(yè)教育在服務(wù)地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中也面臨一系列挑戰(zhàn)[5]。這些問(wèn)題的解決很大程度上依賴于職業(yè)教育政策的制定與執(zhí)行，故本研究以《方案》為分析對(duì)象，借助政策工具與發(fā)展鏈構(gòu)成的二維框架對(duì)職業(yè)教育改革政策進(jìn)行全面剖析，廓清政策在促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，并嘗試提出具有針對(duì)性和可操作性的政策建議，為職業(yè)教育政策的完善提供參考。

二、“政策工具·發(fā)展鏈”二維分析框架的構(gòu)建

政策工具是政府在執(zhí)行政策時(shí)所采用的方法或機(jī)制，是連接政策目標(biāo)和政策實(shí)踐的橋梁，對(duì)政策的執(zhí)行過(guò)程和實(shí)施效果都會(huì)產(chǎn)生重要影響，剖析職業(yè)教育的政策工具配置有利于洞察政策制定和落實(shí)過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，考慮到職業(yè)教育發(fā)展所具有的特殊性，在分析政策工具的基礎(chǔ)上將職業(yè)教育的內(nèi)在屬性和發(fā)展規(guī)律也涵蓋在分析框架內(nèi)，引入職業(yè)教育發(fā)展鏈維度，最終形成“政策工具·發(fā)展鏈”二維框架，以期對(duì)職業(yè)教育政策的剖析更加深入和全面。

（一）X軸：政策工具維度

X軸屬于政策工具維度。本研究基于施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）的政策工具理論，將職業(yè)教育政策工具劃分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、符號(hào)勸誡型和學(xué)習(xí)型五種類型[6]，這種分類依據(jù)體現(xiàn)了不同政策對(duì)象在物質(zhì)基礎(chǔ)、能力條件、社會(huì)地位等方面的差異，與《方案》中的明確政府權(quán)利與責(zé)任、提升教師教學(xué)與管理水平、加強(qiáng)對(duì)特殊群體的傾斜、促進(jìn)校企合作等思路相契合，故以此作為職業(yè)教育政策分析的X維度。

權(quán)威型工具是指利用政府權(quán)威來(lái)允許或禁止政策對(duì)象的行為，包括制度約束、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、命令規(guī)定、行政許可和行政處罰等具體手段;激勵(lì)型工具關(guān)注政策對(duì)象的行為主動(dòng)性，期望通過(guò)物質(zhì)回報(bào)的方式誘導(dǎo)目標(biāo)群體采取符合政策導(dǎo)向的行動(dòng)，主要有經(jīng)濟(jì)扶持、財(cái)政補(bǔ)貼、物質(zhì)報(bào)酬、稅收減免、財(cái)政傾斜和獎(jiǎng)學(xué)金等形式;能力型工具是指政府通過(guò)提供信息、場(chǎng)地、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施和條件來(lái)幫助目標(biāo)群體完成行動(dòng)，其關(guān)注點(diǎn)在于政策對(duì)象原有的能力基礎(chǔ)和條件，通常包括改善辦學(xué)、技能提升和扶弱扶貧等方式;符號(hào)勸誡型工具是通過(guò)促進(jìn)目標(biāo)群體的價(jià)值觀念與政策導(dǎo)向達(dá)成一致，從而使其理解并認(rèn)可政策理念，主要以價(jià)值傳達(dá)、政策鼓勵(lì)、宣傳引導(dǎo)、營(yíng)造氛圍、榮譽(yù)表彰等手段來(lái)實(shí)現(xiàn);學(xué)習(xí)型工具試圖通過(guò)加強(qiáng)目標(biāo)群體的學(xué)習(xí)使其獲得知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，具備對(duì)政策的理解力和判斷力，主要形式有職業(yè)培訓(xùn)、基地實(shí)訓(xùn)、研修訪學(xué)和思想政治課程等。

（二）Y軸：發(fā)展鏈維度

在考察職業(yè)教育政策的制定邏輯時(shí)，不僅要衡量政策工具的選擇和配置情況，還應(yīng)將其與職業(yè)教育的內(nèi)在屬性聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行綜合分析。因此，研究引入職業(yè)教育的發(fā)展鏈維度，以期形成對(duì)職業(yè)教育政策的多維度評(píng)價(jià)。

影響職業(yè)教育改革的因素紛繁復(fù)雜，既有宏觀的政治背景、經(jīng)濟(jì)水平、文化程度、社會(huì)氛圍等外部因素，又有與職業(yè)教育發(fā)展緊密相關(guān)的內(nèi)部因素。本研究根據(jù)職業(yè)教育發(fā)展鏈所包含的基本因素，同時(shí)結(jié)合《方案》的具體內(nèi)容，將該維度劃分為思想態(tài)度、制度體系、師資建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會(huì)參與和質(zhì)量保障六個(gè)方面。其中，思想態(tài)度直接明確職業(yè)教育的性質(zhì)和發(fā)展方向，具有價(jià)值引領(lǐng)作用;制度體系是保障職業(yè)教育有序、穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)條件，其規(guī)定了職業(yè)教育發(fā)展與改革的基本框架;師資建設(shè)和人才培養(yǎng)是職業(yè)教育發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，也是衡量職業(yè)教育發(fā)展水平的重要指標(biāo);社會(huì)參與是教育治理背景下促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的時(shí)代需求，也是職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源泉;質(zhì)量保障是確保職業(yè)教育發(fā)展水平的根本防線。因此，思想態(tài)度的引領(lǐng)、社會(huì)主體的參與構(gòu)成了職業(yè)教育發(fā)展的外部環(huán)境，師資建設(shè)、人才培養(yǎng)和質(zhì)量保障則屬于職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)部結(jié)構(gòu)因素，制度體系的完善與職業(yè)教育的外部發(fā)展環(huán)境與內(nèi)部結(jié)構(gòu)建設(shè)密不可分，這些因素之間相互結(jié)合、相互作用，共同構(gòu)成職業(yè)教育的發(fā)展鏈維度。

（三）職業(yè)教育政策的二維分析框架圖

基于上述分析，本研究將政策工具維度（X軸）與發(fā)展鏈維度（Y軸）進(jìn)行組合，構(gòu)建出職業(yè)教育政策分析的“政策工具·發(fā)展鏈”二維框架，見(jiàn)圖1。

三、《方案》的內(nèi)容編碼與數(shù)據(jù)分析

本研究以國(guó)務(wù)院2019年1月印發(fā)的《方案》為研究對(duì)象，通過(guò)內(nèi)容分析法展開(kāi)定量研究。內(nèi)容分析法是一種對(duì)文本信息進(jìn)行系統(tǒng)、客觀、定量描述的技術(shù)手段[7]，同時(shí)也是進(jìn)行教育政策研究的重要方法。根據(jù)職業(yè)教育發(fā)展的“政策工具·發(fā)展鏈”二維分析框架，對(duì)政策文本中所涵蓋的分析單元進(jìn)行編碼，將符合要求的相關(guān)內(nèi)容列入框架進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并對(duì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析形成研究結(jié)論。

（一）政策文本編碼

本研究根據(jù)不可細(xì)分原則對(duì)《方案》按照“章、節(jié)、條目”的格式進(jìn)行編碼。由于《方案》對(duì)“總體要求與目標(biāo)”和“具體指標(biāo)”的陳述屬于引言，并未納入任何章節(jié)，故標(biāo)記為“0”，最終的文本編碼情況見(jiàn)表1（限于篇幅，僅展示部分編碼表）。

從總體來(lái)看，《方案》的政策工具配置較為齊全。一是政策工具的類型豐富多樣，涵蓋了權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、符號(hào)勸誡型和學(xué)習(xí)型五種工具。二是每種政策工具的作用形式都各不相同且種類多樣，共包括23種具體手段和作用形式。但是，從五種政策工具的使用頻率來(lái)看，不同政策工具間的差異和分化現(xiàn)象明顯。我國(guó)職業(yè)教育政策以權(quán)威型工具為主，文本編碼頻次達(dá)到79條，占所有政策工具的61.72%;符號(hào)勸誡型工具文本編碼頻次共23條，比例達(dá)到17.97%;激勵(lì)型、能力型工具的運(yùn)用相對(duì)較少，文本頻次分別是12條、8條，所占比例分別為9.38%和6.25%;學(xué)習(xí)型工具的使用頻率最少，僅涉及6條語(yǔ)句，在所有政策工具中的比例僅為4.69%。

1.權(quán)威型政策工具使用過(guò)溢，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡

首先，權(quán)威型政策工具的使用頻率過(guò)多，在五種政策工具中所占比例已經(jīng)超過(guò)60%，這表明政府更傾向于采用權(quán)威型工具來(lái)促進(jìn)職業(yè)教育改革，在政策落實(shí)過(guò)程中多以制度、命令、規(guī)定等方式加以約束。此類政策工具雖能以較低成本使目標(biāo)群體迅速采取行動(dòng)，提高政策執(zhí)行效率，但過(guò)分使用會(huì)催生下層機(jī)構(gòu)的不滿情緒，不利于調(diào)動(dòng)基層的主動(dòng)性。

其次，在權(quán)威型政策工具的作用形式方面，內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在失衡現(xiàn)象。具體而言，首先，行政命令的使用比例最高，涉及40條政策語(yǔ)句，占比高達(dá)31.25%;其次是制度約束（占17.18%）、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（占8.59%）;行政許可和行政處罰所占比例最低，分別為3.91%和0.78%。行政命令的比例較高既反映出國(guó)家對(duì)促進(jìn)職業(yè)教育改革的強(qiáng)烈愿望和堅(jiān)定立場(chǎng)，也表達(dá)了政府對(duì)職業(yè)院校、企業(yè)、學(xué)生、社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等不同利益主體在職責(zé)與義務(wù)方面的要求。制度約束的比例僅次于行政命令，政府對(duì)職業(yè)教育制度方面的硬性規(guī)定主要是為了解決現(xiàn)有制度和體系方面的缺陷，保障職業(yè)教育沿著正確的方向發(fā)展，主要涉及“職教高考”制度、1+X證書(shū)制度、產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)證制度、教師培訓(xùn)制度、質(zhì)量評(píng)價(jià)制度、督導(dǎo)評(píng)估制度和國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度等。設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)是衡量職業(yè)教育發(fā)展水平的重要指標(biāo)，《方案》中的標(biāo)準(zhǔn)大多使用數(shù)字來(lái)描述，表達(dá)較為具體，這有利于政策的執(zhí)行和評(píng)估。行政許可和行政處罰明確了目標(biāo)群體在“可以做”和“禁止做”等方面的行為邊界，對(duì)政策對(duì)象的行為具有指導(dǎo)和約束作用，但在《方案》中所占比例較小，應(yīng)當(dāng)與權(quán)威型政策工具的其他作用形式進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定更加合適的比例分配。

2.符號(hào)勸誡型政策工具使用頻率適中，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡

符號(hào)勸誡型工具關(guān)注政策理念的體現(xiàn)和價(jià)值符號(hào)的傳達(dá)，對(duì)職業(yè)教育政策的執(zhí)行過(guò)程起到價(jià)值引領(lǐng)作用，在職業(yè)教育的改革與發(fā)展過(guò)程中具有不可忽視的意義，有利于引導(dǎo)多元主體共同參與?！斗桨浮穼?duì)符號(hào)勸誡型工具的使用頻率相對(duì)合理，政策文本中相關(guān)的語(yǔ)句共有23條，占所有政策工具的17.97%，這也表明政府在制定職業(yè)教育改革方案過(guò)程中已經(jīng)意識(shí)到符號(hào)勸誡型工具的重要作用。

但是，符號(hào)勸誡型工具的作用形式在比例分布上并不均衡。從《方案》的具體內(nèi)容來(lái)看，符號(hào)勸誡型工具的作用形式主要有價(jià)值傳達(dá)、政策鼓勵(lì)、宣傳引導(dǎo)、營(yíng)造氛圍和榮譽(yù)表彰5種。其中，政策鼓勵(lì)使用的比例最高，占8.59%;價(jià)值傳達(dá)、宣傳引導(dǎo)兩者的占比分別是4.69%和3.13%;營(yíng)造氛圍和榮譽(yù)表彰在所有政策條目中均只出現(xiàn)1次，占0.78%。這也暴露出符號(hào)勸誡型政策工具在內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布上的失衡問(wèn)題。政策鼓勵(lì)在文本中體現(xiàn)的次數(shù)最多，且大多是鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)等主體參與職業(yè)教育的發(fā)展，如“鼓勵(lì)中等職業(yè)學(xué)校聯(lián)合中小學(xué)開(kāi)展勞動(dòng)和職業(yè)啟蒙教育”“鼓勵(lì)職業(yè)院校建設(shè)或校企共建一批校內(nèi)實(shí)訓(xùn)基地”“鼓勵(lì)發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”等，這體現(xiàn)了校企合作、社會(huì)參與在職業(yè)教育發(fā)展中的重要作用。營(yíng)造社會(huì)氛圍和榮譽(yù)表彰等形式的運(yùn)用不足，在一定程度上會(huì)影響目標(biāo)群體對(duì)政策的理解和認(rèn)可程度。因此，調(diào)節(jié)符號(hào)勸誡型工具的作用形式將是職業(yè)教育未來(lái)發(fā)展的重要方向之一，也是職業(yè)教育改革進(jìn)程中有待進(jìn)一步深化和完善的部分。

3.激勵(lì)型、能力型和學(xué)習(xí)型政策工具的運(yùn)用相對(duì)欠缺

在所有的政策工具中，激勵(lì)型、能力型、學(xué)習(xí)型工具的使用頻率較少，在政策文本中的相關(guān)語(yǔ)句分別為12條、8條、6條，所占比例依次是9.38%、6.25%、4.69%，明顯低于權(quán)威型工具和符號(hào)勸誡型工具，這表明職業(yè)教育改革過(guò)程中的政策工具配置情況不盡合理，政府對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展主要發(fā)揮“監(jiān)管者”的角色。在建設(shè)服務(wù)型政府的時(shí)代背景下，政府應(yīng)適當(dāng)提高激勵(lì)型、能力型和學(xué)習(xí)型工具的使用頻率，逐步實(shí)現(xiàn)政府角色向“激勵(lì)者”“支持者”和“促進(jìn)者”轉(zhuǎn)型。

在激勵(lì)型政策工具中，每種作用形式的使用頻率均較低。其中，比例相對(duì)較高的是經(jīng)濟(jì)扶持，占3.13%;物質(zhì)報(bào)酬、稅收減免和財(cái)政傾斜三者均占1.56%;財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)學(xué)金的使用最少，僅為0.78%。激勵(lì)型工具是通過(guò)物質(zhì)回報(bào)的方式來(lái)誘導(dǎo)目標(biāo)群體采取行動(dòng)，本質(zhì)上屬于一種出于利益需求的外部刺激，旨在誘發(fā)人的外在動(dòng)機(jī)。經(jīng)濟(jì)扶持、物質(zhì)報(bào)酬、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免政策都有利于激發(fā)社會(huì)各界參與職業(yè)教育的積極性，提高校企合作、校社合作的廣度和深度。但是，《方案》中的激勵(lì)型政策工具運(yùn)用不足，相關(guān)表述也不夠明確和具體，這對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的可操作化將造成一定影響。

在能力型政策工具中，技能提升（3.13%）和扶弱扶貧（2.34%）占絕大部分，改善辦學(xué)條件（0.78%）運(yùn)用得最少。能力型政策工具的不同作用形式基本都是用于難以達(dá)成政策目標(biāo)的群體，《方案》中的技能提升主要體現(xiàn)在教師素養(yǎng)提升計(jì)劃和基地實(shí)訓(xùn)管理水平的改進(jìn)中，扶弱扶貧是對(duì)集中連片特困地區(qū)和家庭困難學(xué)生進(jìn)行政策傾斜和幫助，改善辦學(xué)條件則主要針對(duì)薄弱學(xué)校。這一系列能力型政策工具的運(yùn)用可以為目標(biāo)群體提供信息、機(jī)會(huì)、設(shè)施和物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高其政策執(zhí)行能力，但能力型工具的使用仍存在很大欠缺，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和家庭缺少清晰明確的傾斜機(jī)制，不利于職業(yè)教育的均衡發(fā)展。

在學(xué)習(xí)型政策工具中，職業(yè)培訓(xùn)占2.34%，基地實(shí)訓(xùn)、研修訪學(xué)、思想政治課的比例均為0.78%。其中，職業(yè)培訓(xùn)主要適用于退役軍人、退役運(yùn)動(dòng)員、下崗職工、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、初高中畢業(yè)但未升學(xué)的學(xué)生和部分學(xué)業(yè)困難學(xué)生;基地實(shí)訓(xùn)和研修訪學(xué)則是為了促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展，提高師資整體水平;思想政治課程的引入旨在實(shí)現(xiàn)學(xué)生職業(yè)技能與職業(yè)精神的高度融合，推進(jìn)“文化采風(fēng)”活動(dòng)的開(kāi)展和“三全育人”改革的實(shí)行，培養(yǎng)一批具有“立德、立人、立誠(chéng)、立技、立言”等新時(shí)代職業(yè)教育價(jià)值觀的高技能人才[8]?！斗桨浮飞婕暗膶W(xué)習(xí)型工具形式多樣，分別作用于不同的目標(biāo)群體，這也說(shuō)明政策執(zhí)行必須考慮政策對(duì)象的特點(diǎn)和差異，針對(duì)不同群體應(yīng)選擇合適的工具形式。但是，在職業(yè)教育改革過(guò)程中，學(xué)習(xí)型政策工具的使用仍存在較大欠缺，這將不利于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)群體對(duì)政策的內(nèi)生性理解。

（三）《方案》的Y維度分析

根據(jù)發(fā)展鏈維度（Y維度）對(duì)《方案》內(nèi)容進(jìn)行編碼和歸類，最終結(jié)果見(jiàn)表3。

從總體來(lái)看，《方案》對(duì)職業(yè)教育發(fā)展鏈的基本要素覆蓋較全，思想態(tài)度、制度體系、師資建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會(huì)參與和質(zhì)量保障等六方面均有涉及，且頻次相對(duì)較多。但是，六個(gè)發(fā)展鏈之間的比重分布差異懸殊，人才培養(yǎng)占據(jù)的比例最大，高達(dá)25.45%;制度體系占20.61%;社會(huì)參與、思想態(tài)度、質(zhì)量保障所占比重相近，分別為16.97%、15.15%和14.55%;師資建設(shè)所占比例最小，僅有7.27%。

以上數(shù)據(jù)說(shuō)明，在職業(yè)教育的改革與發(fā)展過(guò)程中，政府更關(guān)注職業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)和制度體系的建設(shè)，卻較少注重職業(yè)院校師資隊(duì)伍的建設(shè)和教師教學(xué)能力的提升。高質(zhì)量人才的培養(yǎng)是職業(yè)教育發(fā)展的核心，制度體系的健全和完善是職業(yè)教育改革的基礎(chǔ)，這兩者對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展固然發(fā)揮著重要作用，但師資隊(duì)伍的建設(shè)對(duì)提高職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量也具有至關(guān)重要的作用，建設(shè)一批高質(zhì)量的教師團(tuán)隊(duì)是職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量提升的核心要素，是促進(jìn)職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的資源保障，也是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提質(zhì)增效的基本依靠力量。因此，在未來(lái)的政策完善過(guò)程中，政府應(yīng)適當(dāng)提高對(duì)師資建設(shè)的關(guān)注程度。同時(shí)，思想態(tài)度、社會(huì)參與和質(zhì)量保障也是職業(yè)教育發(fā)展中不可或缺的鏈條，應(yīng)有計(jì)劃地協(xié)調(diào)不同發(fā)展鏈之間的分布差異，形成規(guī)劃合理、重點(diǎn)突出、種類齊全的職業(yè)教育改革框架，使每一環(huán)職業(yè)教育發(fā)展鏈都能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）X維度與Y維度的交叉分析

將政策工具維度（X維度）與發(fā)展鏈維度（Y維度）進(jìn)行結(jié)合，對(duì)《方案》中相關(guān)的語(yǔ)句進(jìn)行歸類，結(jié)果見(jiàn)表4。以此為基礎(chǔ)對(duì)職業(yè)教育改革政策展開(kāi)全面剖析，探索政策工具與職業(yè)教育發(fā)展鏈之間的交叉作用。

首先，在所有發(fā)展鏈中，人才培養(yǎng)使用的政策工具有45項(xiàng)，占比最高。其中，權(quán)威型政策工具26項(xiàng)，激勵(lì)型政策工具2項(xiàng)，能力型政策工具4項(xiàng)，符號(hào)勸誡型政策工具10項(xiàng)，學(xué)習(xí)型政策工具3項(xiàng)。這說(shuō)明人才培養(yǎng)主要依靠權(quán)威型政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括人才培養(yǎng)目標(biāo)的設(shè)置、人才培養(yǎng)過(guò)程的規(guī)范、人才培養(yǎng)質(zhì)量的監(jiān)管和評(píng)價(jià)等。

其次，關(guān)于制度體系的政策工具共有35項(xiàng)。其中，34項(xiàng)為權(quán)威型政策工具，1項(xiàng)為激勵(lì)型政策工具，并未涉及能力型、符號(hào)勸誡型和學(xué)習(xí)型政策工具，這可能與制度體系建設(shè)本身的屬性有關(guān)，制度體系的建立往往起到規(guī)范和約束作用，促使目標(biāo)群體按照一定的程序和規(guī)章采取行動(dòng)，這個(gè)過(guò)程需要借助行政權(quán)威的力量才能使之合法化或被社會(huì)普遍認(rèn)可，因此制度體系這一發(fā)展鏈主要是采用權(quán)威型政策工具。

第三，關(guān)于社會(huì)參與和質(zhì)量保障的政策工具均有27項(xiàng)，兩者的政策工具使用頻數(shù)相同，但具體的政策工具類型卻迥然相異。社會(huì)參與主要運(yùn)用權(quán)威型、激勵(lì)型和符號(hào)勸誡型政策工具，并沒(méi)有運(yùn)用能力型和學(xué)習(xí)型政策工具。其中，符號(hào)勸誡型工具有11項(xiàng)，權(quán)威型和激勵(lì)型工具均為8項(xiàng)，這表明社會(huì)各界參與職業(yè)教育主要依靠政策鼓勵(lì)、行政命令、物質(zhì)報(bào)酬來(lái)實(shí)現(xiàn)。政策鼓勵(lì)對(duì)社會(huì)各界參與職業(yè)教育的發(fā)展起到價(jià)值引領(lǐng)作用，行政命令和物質(zhì)報(bào)酬則分別發(fā)揮強(qiáng)制作用和誘導(dǎo)作用。與社會(huì)參與不同，質(zhì)量保障運(yùn)用了26項(xiàng)權(quán)威型政策工具和1項(xiàng)激勵(lì)型政策工具，并未運(yùn)用能力型、符號(hào)勸誡型和學(xué)習(xí)型政策工具，這表明政府對(duì)職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量的保障發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是，社會(huì)各界對(duì)教育質(zhì)量的監(jiān)督也是促進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的一大舉措，未來(lái)應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)各界對(duì)職業(yè)教育發(fā)展的作用。

第四，思想態(tài)度方面運(yùn)用的政策工具共有23項(xiàng)。其中，權(quán)威型政策工具11項(xiàng)，符號(hào)勸誡型政策工具9項(xiàng)，激勵(lì)型政策工具2項(xiàng)，能力型和學(xué)習(xí)型政策工具0項(xiàng)。思想態(tài)度表達(dá)了政策的基本理念、期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)以及背后所蘊(yùn)含的價(jià)值傾向，權(quán)威型政策工具往往傳達(dá)具有方向指導(dǎo)性的較為堅(jiān)定的立場(chǎng)或態(tài)度，例如《方案》中提到的“牢固樹(shù)立新發(fā)展理念”“落實(shí)好立德樹(shù)人任務(wù)”等;符號(hào)勸誡型政策工具則傳達(dá)期望實(shí)現(xiàn)的一般價(jià)值理念，如“支持技術(shù)技能人才憑技能提升待遇”。

第五，師資建設(shè)使用的政策工具最少，僅有12項(xiàng)。其中，權(quán)威型政策工具5項(xiàng)，激勵(lì)型政策工具1項(xiàng)，能力型、符號(hào)勸誡型和學(xué)習(xí)型政策工具各2項(xiàng)。因此，在未來(lái)的職業(yè)教育政策完善過(guò)程中，必須提高對(duì)師資建設(shè)的關(guān)注程度。

四、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1.X軸：政策工具維度

第一，從總體來(lái)看，《方案》對(duì)政策工具的配置較為齊全，兼顧了權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、符號(hào)勸誡型、學(xué)習(xí)型五種，并且綜合運(yùn)用23種具體的政策工具作用形式，使職業(yè)教育在多層次、多方位、多角度得到全面發(fā)展。

第二，五種政策工具的使用頻率存在較大差異和分化，職業(yè)教育改革政策基本以權(quán)威型政策工具為主，以符號(hào)勸誡型政策工具為輔，同時(shí)兼顧激勵(lì)型、能力型和學(xué)習(xí)型政策工具，這在一定程度上體現(xiàn)了政府選擇政策工具時(shí)的價(jià)值傾向性。

第三，權(quán)威型政策工具使用過(guò)多，占所有政策工具的61.72%，已經(jīng)超過(guò)其他四種政策工具的比例之和。同時(shí)，權(quán)威型政策工具的具體作用形式之間也存在失衡現(xiàn)象，行政命令的使用頻率最高，其次是制度約束，再次是設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，行政許可和行政處罰的使用較少，未來(lái)仍需優(yōu)化權(quán)威型政策工具的內(nèi)部配置結(jié)構(gòu)。

第四，符號(hào)勸誡型政策工具的使用頻率較為合理，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出不均衡狀態(tài)，其作用方式的使用頻率由高到低依次是政策鼓勵(lì)、價(jià)值傳達(dá)、宣傳引導(dǎo)、營(yíng)造氛圍、榮譽(yù)表彰。盡管政策鼓勵(lì)和價(jià)值傳達(dá)有利于促進(jìn)社會(huì)各界參與職業(yè)教育發(fā)展，但其他作用形式的欠缺必然會(huì)影響目標(biāo)群體對(duì)政策的理解程度和認(rèn)可程度，這也是未來(lái)需要調(diào)整的方向。

第五，激勵(lì)型、能力型和學(xué)習(xí)型政策工具的運(yùn)用相對(duì)短缺，這表明政府在職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中主要充當(dāng)“監(jiān)管者”角色，未來(lái)應(yīng)重構(gòu)政府在職業(yè)教育發(fā)展中的角色定位，逐漸實(shí)現(xiàn)從“監(jiān)管者”向“激勵(lì)者”“支持者”和“促進(jìn)者”的轉(zhuǎn)型。

2.Y軸：發(fā)展鏈維度

第一，從發(fā)展鏈維度來(lái)看，《方案》涵蓋了思想態(tài)度、制度體系、師資建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會(huì)參與和質(zhì)量保障六個(gè)方面，對(duì)職業(yè)教育改革與發(fā)展的整個(gè)過(guò)程考慮得相對(duì)齊全。

第二，不同發(fā)展鏈之間的比重存在較大差異。人才培養(yǎng)和制度體系所占比重較大，說(shuō)明政府非常重視職業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)和制度體系的完善，希望通過(guò)培養(yǎng)高質(zhì)量人才和健全制度體系來(lái)促進(jìn)職業(yè)教育的健康發(fā)展。盡管這兩者對(duì)現(xiàn)階段職業(yè)教育的改革與發(fā)展確實(shí)必要，但也不能忽視其他發(fā)展鏈的作用。師資建設(shè)和社會(huì)參與所占比重較小，因此，健全職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)、吸引社會(huì)多元參與將是完善職業(yè)教育政策需要關(guān)注的重點(diǎn)。

3.X維度與Y維度的交叉作用

從政策工具維度（X維度）和發(fā)展鏈維度（Y維度）的交叉作用情況來(lái)看，制度體系、人才培養(yǎng)、質(zhì)量保障都主要運(yùn)用權(quán)威型政策工具，思想態(tài)度的傳達(dá)主要運(yùn)用權(quán)威型和符號(hào)勸誡型政策工具，社會(huì)參與主要運(yùn)用符號(hào)勸誡型、權(quán)威型和激勵(lì)型政策工具，而師資建設(shè)則采用以權(quán)威性為主、其他政策工具綜合作用的模式。這些政策工具與發(fā)展鏈之間的組合差異反映了政策的行為選擇和價(jià)值理念，同時(shí)也透視出不同政策工具的適用范疇和作用閾限，如此交叉作用形成的政策模式將對(duì)職業(yè)教育政策的執(zhí)行產(chǎn)生綜合影響。

（二）政策建議

第一，縮減權(quán)威型工具的使用頻率，鼓勵(lì)社會(huì)參與，促進(jìn)政府角色轉(zhuǎn)型。在職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中，權(quán)威型工具的使用頻率高，政策執(zhí)行過(guò)程多以制度、命令、規(guī)定等方式進(jìn)行。盡管權(quán)威型工具享有成本低、效率高的優(yōu)勢(shì)，但其只有依賴于“領(lǐng)導(dǎo)——遵從”式的組織結(jié)構(gòu)才能充分發(fā)揮作用。而在實(shí)際操作中，低層次的組織或個(gè)體往往會(huì)因?qū)ψ陨砝娴淖非蠖纬蓪?duì)這種命令式治理機(jī)構(gòu)的抵制，使得政策執(zhí)行受到抗拒甚至被扭曲[9]，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了職業(yè)教育的發(fā)展需求。因此，政府必須簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予職業(yè)院校、企業(yè)和社會(huì)一定的自主權(quán)，鼓勵(lì)和支持校企合作、校社合作，并不斷增強(qiáng)合作的廣度和深度，為職業(yè)教育發(fā)展注入經(jīng)久不衰的動(dòng)力，逐步實(shí)現(xiàn)從管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

第二，適當(dāng)增加能力型和激勵(lì)型工具的使用。數(shù)據(jù)顯示，能力型、激勵(lì)型政策工具的使用頻率相對(duì)欠缺，既不能保障弱勢(shì)群體積極參與政策執(zhí)行的能力，又難以激發(fā)目標(biāo)群體采取行動(dòng)的主動(dòng)性，這在一定程度上將會(huì)阻礙政策的執(zhí)行。事實(shí)上，能力型工具和激勵(lì)型工具分別著眼于“彌補(bǔ)基礎(chǔ)”和“鼓勵(lì)發(fā)展”，政府應(yīng)適當(dāng)提高這兩類政策工具的使用頻率，進(jìn)一步改善薄弱地區(qū)和薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，提升職業(yè)院?；巨k學(xué)能力、教學(xué)技能和管理水平，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的均衡發(fā)展。同時(shí)，采用多樣的財(cái)政支持和物質(zhì)回報(bào)等手段激發(fā)社會(huì)辦學(xué)和企業(yè)參與的積極性，拓寬職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道，促進(jìn)不同目標(biāo)群體對(duì)職業(yè)教育發(fā)揮出應(yīng)有作用。

第三，強(qiáng)化師資隊(duì)伍建設(shè)和教師能力提升，促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展鏈協(xié)調(diào)運(yùn)作。在職業(yè)教育發(fā)展鏈維度中，人才培養(yǎng)和制度體系所占比重較大，而師資建設(shè)所涉及的相關(guān)內(nèi)容較少，發(fā)展鏈之間的不均衡狀況對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。因此，在未來(lái)的政策改進(jìn)過(guò)程中，必須高度關(guān)注師資建設(shè)的作用。首先，提高“雙師型”教師的薪酬福利待遇，吸引高質(zhì)量的職業(yè)技術(shù)人才進(jìn)入職業(yè)教育領(lǐng)域。其次，建立健全師資隊(duì)伍的培訓(xùn)制度和機(jī)制，通過(guò)職前培訓(xùn)、入職培訓(xùn)和進(jìn)修培訓(xùn)等一系列環(huán)節(jié)，提高教師的教學(xué)水平和綜合素養(yǎng)。再次，完善教師評(píng)價(jià)和激勵(lì)制度，通過(guò)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)敦促教師不斷改進(jìn)教學(xué)與管理，并輔之以良性的激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)師資隊(duì)伍的綜合提升。

第四，考慮政策工具與發(fā)展鏈之間的適切性。通過(guò)“政策工具·發(fā)展鏈”二維框架的構(gòu)建以及不同維度的交叉作用分析，不難發(fā)現(xiàn)每種政策工具和發(fā)展鏈都有其特定的作用閾限。因此，政府在制定職業(yè)教育發(fā)展政策時(shí)，不僅要衡量政策工具的適用范疇，也要考慮職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在屬性和發(fā)展規(guī)律，提高政策工具和發(fā)展鏈的適切程度。例如，制度體系的建設(shè)和發(fā)展質(zhì)量的保障應(yīng)以權(quán)威型工具為主。思想態(tài)度的傳達(dá)和社會(huì)各界的參與則應(yīng)以符號(hào)勸誡型工具為主，同時(shí)，所有發(fā)展鏈均可充分利用激勵(lì)型工具的誘導(dǎo)作用。唯有選擇合適的組合方式，才能實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的健康發(fā)展和穩(wěn)步提升。