劉波

【摘要】開(kāi)展“大棚房”問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)清理整治行動(dòng)，是國(guó)家從遏制農(nóng)地非農(nóng)化亂象、嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署。本文通過(guò)“大棚房”現(xiàn)象剖析了問(wèn)題根源，提出了防治“大棚房”問(wèn)題的具體措施。

【關(guān)鍵詞】大棚房;非農(nóng)化;設(shè)施農(nóng)業(yè);長(zhǎng)效機(jī)制

去年9月以來(lái)，全國(guó)各地按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，針對(duì)打著設(shè)施農(nóng)業(yè)旗號(hào)違法違規(guī)占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的“大棚房”問(wèn)題開(kāi)展全面專(zhuān)項(xiàng)清理整治。專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，清理整治成效明顯，“大棚房”違法違規(guī)逐漸為社會(huì)熟知。建立健全設(shè)施農(nóng)業(yè)管理長(zhǎng)效機(jī)制、防止出現(xiàn)新的“大棚房”問(wèn)題是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)，也是各地亟需思考和解決的問(wèn)題。

一、“大棚房”問(wèn)題的種種表現(xiàn)

（一）四種主要表現(xiàn)形式

“大棚房”問(wèn)題類(lèi)型存在著地區(qū)差異，但總的來(lái)看，均是以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為名行非農(nóng)項(xiàng)目之實(shí)，在沒(méi)有辦理相關(guān)建設(shè)用地手續(xù)的情況下違法違規(guī)占用耕地，建設(shè)別墅、經(jīng)營(yíng)性住宅、度假酒店、餐飲、娛樂(lè)、會(huì)議等設(shè)施。主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

1.在設(shè)施農(nóng)業(yè)上面做文章

有的以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為名，流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地，直接修建非農(nóng)業(yè)設(shè)施;有的按設(shè)施農(nóng)用地備案后，改變土地用途進(jìn)行非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。

2.在農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)做文章。

表面看是規(guī)?；N植的農(nóng)業(yè)大棚，進(jìn)去看才發(fā)現(xiàn)根本不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有的在里面搞“私家莊園”“私人會(huì)所”、有的在里面搞餐飲宴席、有的在里面搞交易市場(chǎng)等。

3.在農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)做文章

有的無(wú)視農(nóng)業(yè)園區(qū)管理有關(guān)規(guī)定，直接在耕地上建設(shè)非農(nóng)設(shè)施;有的誤認(rèn)為在農(nóng)業(yè)園區(qū)配套一些休閑、游樂(lè)、餐飲、展銷(xiāo)等設(shè)施，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)符合設(shè)施農(nóng)用地政策。

4.在看護(hù)房或管理用房里做文章

對(duì)外宣傳是農(nóng)業(yè)大棚看護(hù)房或設(shè)施農(nóng)用地的管理用房，進(jìn)行亦農(nóng)亦非的經(jīng)營(yíng)性行為，將本應(yīng)是簡(jiǎn)易的看護(hù)房和管理用房，修建成兩層以上體量較龐大的建筑，用于辦公、會(huì)議、接待、住宿等。

（二）三種主要經(jīng)營(yíng)模式

1.主觀違法型

各種工商企業(yè)和城市資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名騙取農(nóng)業(yè)項(xiàng)目政府補(bǔ)貼。有目的地違法違規(guī)改變農(nóng)業(yè)設(shè)施生產(chǎn)功能和土地用途，用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，甚至向城市居民出租、出售住房等方式，牟取不法利益。

2.跟隨仿效型

經(jīng)營(yíng)者通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民手中取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，初衷是發(fā)展農(nóng)業(yè)，建設(shè)了相關(guān)的生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施和配套設(shè)施，也取得了政府支持獲得農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間周期較長(zhǎng)、收益較慢，或者因經(jīng)營(yíng)不善等造成損失，看到相關(guān)“大棚房”項(xiàng)目賺錢(qián)較快、收益較高，跟風(fēng)仿效改變經(jīng)營(yíng)方式?；蛘叻艞夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，荒廢農(nóng)業(yè)設(shè)施，后交由其他主體進(jìn)行非農(nóng)經(jīng)營(yíng)就地利用。

3.自行投機(jī)型

設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者以原有設(shè)施農(nóng)用地為基礎(chǔ)，自行改變部分設(shè)施用途，或改建農(nóng)業(yè)大棚或擴(kuò)建看護(hù)房和管理用房，用作休閑居所或?qū)ν饨?jīng)營(yíng)。

二、“大棚房”問(wèn)題產(chǎn)生和存在的原因

近年來(lái)，關(guān)于土地政策的宣傳、執(zhí)法越來(lái)越嚴(yán)。國(guó)家關(guān)于耕地保護(hù)的措施越來(lái)越完善，但為何“大棚房”問(wèn)題還會(huì)反復(fù)出現(xiàn)？據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年2月22日，全國(guó)共排查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)“大棚房”問(wèn)題16.8萬(wàn)個(gè)，涉及占用耕地面積13萬(wàn)畝。筆者分析，主要有以下5個(gè)方面的原因：

（一）利益驅(qū)動(dòng)

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目相對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)而言，相對(duì)周期長(zhǎng)、回報(bào)利潤(rùn)低。一些工商企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)動(dòng)，鋌而走險(xiǎn)改變農(nóng)業(yè)項(xiàng)目性質(zhì)，導(dǎo)致“大棚房”問(wèn)題發(fā)生。如近年來(lái)城市化進(jìn)程加速，部分城市居民存在“田園情結(jié)”，能在城外以低廉價(jià)格購(gòu)買(mǎi)個(gè)“大棚房”，實(shí)現(xiàn)“莊園夢(mèng)”的需求旺盛，有的經(jīng)營(yíng)者嗅此商機(jī)，將大棚改造后違法對(duì)外出租或銷(xiāo)售。

（二）監(jiān)管缺位。

相關(guān)主管部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)及設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目日常巡查等監(jiān)管措施不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地管理責(zé)任落實(shí)不夠，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法管地用地意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)可能出現(xiàn)的違法用地問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，監(jiān)管不到位，為不法分子提供了可乘之機(jī)。同時(shí)，部分地方睜只眼閉只眼的執(zhí)法，讓經(jīng)營(yíng)者覺(jué)得有機(jī)可乘、有空可鉆，特別是對(duì)有些違法項(xiàng)目采取罰款措施就放松后續(xù)整改，讓經(jīng)營(yíng)者有交了小錢(qián)賺大便宜的想法。

（三）發(fā)展觀偏差

在一些地區(qū)，存在著把“發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)”看作“發(fā)展是唯一任務(wù)”的錯(cuò)誤思維，認(rèn)為只要有利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只要不出大錯(cuò)，就聽(tīng)之任之，甚至慷國(guó)家之慨滿(mǎn)足地區(qū)小利。

（四）隱蔽性強(qiáng)

“大棚房”問(wèn)題，多是以“農(nóng)業(yè)大棚”、設(shè)施農(nóng)業(yè)“看護(hù)房”“管理用房”為掩護(hù)，日常巡查很難發(fā)現(xiàn)，有的戴上“設(shè)施農(nóng)用地”圖斑帽子逃避“衛(wèi)片”執(zhí)法，長(zhǎng)期存在。

（五）整治難度大

“大棚房”問(wèn)題多數(shù)牽扯土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，涉及農(nóng)民利益，有的農(nóng)用地層層流轉(zhuǎn)后，簽訂陰陽(yáng)合同逃避管理責(zé)任，導(dǎo)致基層政府和相關(guān)職能部門(mén)陷入兩難境地。部分違法經(jīng)營(yíng)者誤以為，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地面積廣，建筑規(guī)模體量大，涉及群眾利益多的“大棚房”問(wèn)題，地方政府出于維穩(wěn)考慮，不會(huì)下決心堅(jiān)決整治，有了“生米已成熟飯”的僥幸心理。

三、防治“大棚房”問(wèn)題的對(duì)策

專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展半年以來(lái)，基本上根除了多年來(lái)積累下來(lái)的“大棚房”頑疾問(wèn)題，各地各級(jí)依法用地意識(shí)普遍增強(qiáng)。當(dāng)前，為切實(shí)鞏固整治整改成果，防止出現(xiàn)新的“大棚房”問(wèn)題，筆者提出以下措施建議，以期進(jìn)一步建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制。

（一）嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)業(yè)園區(qū)管理

明確農(nóng)業(yè)園區(qū)范圍，實(shí)現(xiàn)上圖入庫(kù)管理，將各級(jí)各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地按建設(shè)用地管理。進(jìn)一步調(diào)整完善規(guī)劃，優(yōu)化各類(lèi)用地布局，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)提供用地空間保障。支持有條件的地方結(jié)合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展深化村規(guī)劃編制，統(tǒng)籌安排農(nóng)村用地。在保持村建設(shè)用地規(guī)模不變的前提下，實(shí)施建新拆舊，盤(pán)活農(nóng)村閑置、零星、低效用地。

（二）嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)用地范圍

根據(jù)生產(chǎn)與設(shè)施特點(diǎn)，將設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)劃分兩種情形，即工廠(chǎng)化生產(chǎn)方式（有建、構(gòu)筑物）的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和傳統(tǒng)生產(chǎn)方式（有簡(jiǎn)易設(shè)施）的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。工廠(chǎng)化生產(chǎn)方式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所配建的建（構(gòu)）筑物用地，按設(shè)施農(nóng)用地管理。具體包括工廠(chǎng)化或規(guī)?；淖魑镌耘?、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和規(guī)?；r(nóng)業(yè)種植的配套設(shè)施用地。傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所配建的簡(jiǎn)易大棚溫室、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施及看護(hù)房用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地，按原地類(lèi)管理。對(duì)于在各類(lèi)休閑觀光度假場(chǎng)所和各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)中興建的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中興建的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，按建設(shè)用地管理。

（三）嚴(yán)格控制設(shè)施規(guī)模

工廠(chǎng)化或規(guī)?；淖魑镌耘唷⑿笄蒺B(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其用地規(guī)模根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要合理確定。附屬和配套設(shè)施輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，根據(jù)生產(chǎn)特點(diǎn)和規(guī)模差異，對(duì)用地比例和用地規(guī)模實(shí)行上限控制。針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的看護(hù)房嚴(yán)重超標(biāo)甚至改變用途的突出問(wèn)題，建議明確附屬設(shè)施中的看護(hù)房和管理用房一律按單層建設(shè)，看護(hù)房占地不得超過(guò)15，管理用房占地規(guī)模原則上控制在附屬設(shè)施總用地規(guī)模20%以?xún)?nèi)，規(guī)?；N植的初加工設(shè)施總占地不超過(guò)400。此外，對(duì)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的種植、養(yǎng)殖所需的簡(jiǎn)易看護(hù)房，占地也不得超過(guò)15，簡(jiǎn)易圈舍占地不得超過(guò)400。

（四）嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)用地備案管理

經(jīng)營(yíng)者需使用生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施或配套設(shè)施用地的，應(yīng)先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府初審提出用地申請(qǐng)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂三方協(xié)議，按照土地復(fù)墾有關(guān)規(guī)定在專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)中足額預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用，簽訂土地復(fù)墾費(fèi)用使用監(jiān)管協(xié)議后，報(bào)縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和自然資源部門(mén)備案。設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目生產(chǎn)結(jié)束，經(jīng)縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)審查同意后，經(jīng)營(yíng)者按土地復(fù)墾有關(guān)規(guī)定進(jìn)行復(fù)墾。土地復(fù)墾驗(yàn)收合格后，由縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和自然資源部門(mén)將設(shè)施農(nóng)用地予以注銷(xiāo)。

（五）嚴(yán)格落實(shí)設(shè)施監(jiān)管責(zé)任

嚴(yán)格落實(shí)設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)督和管理屬地負(fù)責(zé)制，壓緊壓實(shí)縣級(jí)主體責(zé)任?？h級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和自然資源部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等在縣級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將設(shè)施農(nóng)用地納入日常管理，加強(qiáng)監(jiān)督，分工協(xié)作，形成聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。建立健全從縣級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社開(kāi)展巡查的網(wǎng)格監(jiān)管體系，全面壓實(shí)村一級(jí)的發(fā)現(xiàn)、報(bào)告責(zé)任，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段做好土地用途例行監(jiān)測(cè)。縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)行為的日常監(jiān)管，在相關(guān)設(shè)施建成時(shí)，對(duì)是否改變農(nóng)業(yè)用途等進(jìn)行認(rèn)定;對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目政府補(bǔ)貼使用情況進(jìn)行跟蹤，發(fā)現(xiàn)擅自改變農(nóng)業(yè)設(shè)施用途涉嫌騙取涉農(nóng)補(bǔ)助資金的，堅(jiān)決予以追回?？h級(jí)自然資源部門(mén)重點(diǎn)審查認(rèn)定項(xiàng)目選址是否合理，土地復(fù)墾費(fèi)用是否足額預(yù)存到位;設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地標(biāo)示牌，接受公眾監(jiān)督;及時(shí)按有關(guān)規(guī)定開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，查處設(shè)施農(nóng)用地違法行為;及時(shí)做好土地利用變更調(diào)查和上圖入庫(kù)等工作;監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)結(jié)束后按規(guī)定履行土地復(fù)墾義務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為;落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任;及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和督促糾正各類(lèi)設(shè)施農(nóng)用地違法行為。

（六）嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)用地執(zhí)法

縣級(jí)政府統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和自然資源部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止各類(lèi)違法違規(guī)建設(shè)和使用農(nóng)業(yè)設(shè)施，以及違法違規(guī)占用設(shè)施農(nóng)用地行為，并督促指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者對(duì)違法違規(guī)行為整治整改到位。對(duì)未經(jīng)備案動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)責(zé)令停止建設(shè)，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)及時(shí)申報(bào)補(bǔ)辦備案手續(xù);對(duì)擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)責(zé)令恢復(fù)土地用途和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性質(zhì);對(duì)建設(shè)規(guī)模超過(guò)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)拆除超占地的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。經(jīng)營(yíng)者拒不糾正的，撤銷(xiāo)用地備案，并按違法違規(guī)占用土地有關(guān)規(guī)定立案查處;違法占用破壞永久基本農(nóng)田和耕地涉嫌刑事犯罪的，依法追究違法當(dāng)事人刑事責(zé)任。設(shè)施農(nóng)用地使用結(jié)束，經(jīng)營(yíng)者不復(fù)墾的，由縣級(jí)自然資源部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)使用經(jīng)營(yíng)者預(yù)存的土地復(fù)墾費(fèi)用代為組織復(fù)墾，不足部分由經(jīng)營(yíng)者繳納，拒不繳納的，由縣級(jí)自然資源部門(mén)責(zé)令限期繳納;逾期不繳納的，按《土地復(fù)墾條例》第四十二條的規(guī)定處以罰款。設(shè)施農(nóng)用地備案、監(jiān)管中，有關(guān)公職人員弄虛作假、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，依法追究相關(guān)人員責(zé)任。

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