安志放 徐勝洋

近年來，我國經濟持續(xù)快速發(fā)展，城市化水平不斷提高，各種突發(fā)事件頻頻發(fā)生，城市公共安全面臨著嚴峻的考驗。公共安全管理發(fā)端于戰(zhàn)爭中的民防（人防），城市人防體系建設亦成為公共安全管理的重要內容。習近平總書記在第七次全國人民防空會議上指出，“人民防空是國之大事，是國家戰(zhàn)略，是長期戰(zhàn)略”。從公共安全管理的角度探討如何加強城市人防體系建設，不僅事關國家安全和戰(zhàn)略全局，而且對于確保實現(xiàn)城市的整體安全意義重大。

城市人防體系建設與公共安全管理的關系

（一）公共安全管理發(fā)端為民防

人防，“即人民防空，是指動員和組織人民群眾防備敵方空中襲擊、消除空襲后果所采取的措施和行動”；而國際范圍內多把民眾參與實施的防空與平時救災相結合，稱為“民防”。公共安全管理是在政府設立專門管理機構，或以明確原有機構的公共安全管理職責為肇始的。第一次世界大戰(zhàn)期間西方國家因戰(zhàn)爭需要而創(chuàng)設的民防組織，成為公共安全管理機構最早的雛形，為之后建立公共安全管理體系奠定了基礎。特別是在20世紀90年代初，也就是冷戰(zhàn)結束后，西方國家對民防組織的機構設置、職責范圍、行動經費等做出重大調整，把應對戰(zhàn)爭的單一防空任務轉到防戰(zhàn)、防空、防災、防險等多重任務上來。這其中最具代表性的當屬新西蘭民防部，它在全世界率先承擔了國家公共安全管理的全面領導責任，并一直沿用“民防” 的稱謂。

（二）城市人防體系建設是公共安全管理的重要內容

公共安全管理是行政公權在公共安全領域中的適用過程，其實質是政府公權用于公共安全的保持、保護和恢復。民防（人防）部門作為政府維護公共安全的職能部門之一，肩負著保障公共安全的職責，理應在公共安全管理中發(fā)揮作用。將城市民防（人防）體系建設納入公共安全管理中，將戰(zhàn)時防空抗毀與平時防災抗災有機結合，也正是世界各國的普遍做法。在經濟社會轉型并飛速發(fā)展的當下，各類突發(fā)事件越發(fā)呈現(xiàn)紛繁迭出的態(tài)勢，《中共中央、國務院、中央軍委關于深入推進人民防空改革發(fā)展若干問題的決定》（中發(fā)〔2014〕15號）首次明確提出“戰(zhàn)時防空、平時服務、應急支援”是人民防空使命任務。因此，推進城市人防體系建設，既是國防建設的需要，也是公共安全管理的需要，不僅有利于城市平時發(fā)展經濟、完善功能，還有利于提升城市的綜合防護能力。

Z市現(xiàn)有人防體系建設的基本情況概述

（一）組織指揮體系

Z市人防辦是Z市國防動員委員會的常設辦事機構，是Z市政府人民防空工作的主管部門，是一個獨立的正縣級單位，受Z市政府和Z市警備區(qū)的雙重領導。其設有指揮通信處、工程建設管理處、政策法規(guī)處、計劃財務處、人事處、秘書處等6個處，人防工程綜合管理處、地下商城管理處、人防指揮信息保障中心和人防工程質量監(jiān)督站4個下屬事業(yè)單位。各區(qū)縣分別設有人防辦，縣級以下則沒有設置人防專職部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)一級主要靠分管國防、武裝的部門兼職開展人防工作，村居一級主要靠人防志愿者開展人防工作。

（二）專業(yè)隊伍建設

人防專業(yè)隊伍是擔負防空防災任務的生力軍，是人防體系建設不可缺少的部分。早在2012年，Z市就按照《人民防空法》及《G省人民政府辦公廳、G省軍區(qū)司令部關于加強全省人民防空專業(yè)隊伍建設的通知》中“平時按城區(qū)人口1‰到3‰組建人防專業(yè)隊伍，戰(zhàn)時根據(jù)需要進行擴建”的規(guī)定，結合全市主城區(qū)人口數(shù)量比例，組建了含搶險搶修、醫(yī)療救護、防化防疫、通信信息防護、治安、消防、運輸?shù)?支共5000余人的人防專業(yè)隊伍。為提高人防專業(yè)隊伍建設水平，Z市人防辦每年都會組織隊伍骨干集中開展2～3天的培訓。培訓內容以解讀相關文件、觀看人防演習專題片、觀看抵御空中威脅紀錄片以及邀請上級領導授課等方式為主，重點提高人防隊伍的專業(yè)理論水平。

（三）防護體系建設

Z市人防防護體系經過多年的建設和發(fā)展，取得了長足的進步。第一，人防工程建設。按照《人民防空法》第22條以及《G省人民防空條例》第10條規(guī)定，Z市以“以建為主，收建并重”的原則，開展人防工程項目審查審批工作，隨著城市地下空間的大幅擴增，人防工程數(shù)量隨之快速增長，收取的人防易地建設費滾動結余也逐年增多。諸多房開項目、院校、商場、地鐵等都按比例配建有人防工程，戰(zhàn)時人員疏散隱蔽防護能力不斷提升，但市人防工程人均面積較低，可容納人口占全市人口的比重也較低。現(xiàn)在所建人防工程平時主要作為地下停車場、超市、商場、地下通道等使用，做到了戰(zhàn)備效益、經濟效益和社會效益相結合。第二，人防指揮所建設。Z市已完成市級基本指揮所、機動指揮所、地面應急指揮中心及各區(qū)（市）縣機動指揮所建設，實現(xiàn)了通信系統(tǒng)設備互聯(lián)互通，尤其是在短波電臺寬帶化建設上取得了突破性進展。第三，人防音響警報建設。Z市人防音響警報器主要覆蓋在重點城鎮(zhèn)區(qū)域，警報覆蓋率沒有達到100%。不過，Z市人防辦已啟動《Z市人防防空防災警報系統(tǒng)建設規(guī)劃》，將逐步消除警報死角和盲區(qū)。為確保全市人防警報器保持良好戰(zhàn)備狀態(tài)，Z市人防辦要指導各區(qū)（市）縣開展警報器維護管理工作，對各臺警報器維護管理情況開展每季度一次的專項檢查。每年9月18日，Z市人防辦都要牽頭組織全市開展人防音響警報試鳴演練活動，以警醒市民居安思危，同時檢驗人防音響警報器是否正常運轉。

Z市現(xiàn)有人防體系建設面臨的公共安全管理困境

按照公共安全管理的發(fā)展趨勢及人防工作的使命任務，人防部門理應在公共安全管理中充分發(fā)揮作用，但Z市現(xiàn)有人防體系建設卻在公眾意識、體制、隊伍、防護等方面面臨著困境。

（一）意識困境：宣傳工作收效甚微，公共安全意識亟待提升

平時作為地下停車場的人防工程

和平時期人們的關注點自然會集中到經濟發(fā)展、生活質量提升等方面，國防觀念會隨著和平時期的延續(xù)逐漸淡薄。在這種背景下，公眾對人防知識了解程度普遍偏低，很多人連“人防”是什么都不清楚，甚至公共安全管理人員也存在將人防工作置于不顧的情況?！度嗣穹揽辗ā芬?guī)定：“國家開展人民防空教育，使公民增強國防觀念，掌握人民防空的基本知識和技能?！币婪ㄩ_展人防宣傳教育是黨和國家賦予人防部門的重要職責。但在實際執(zhí)行過程中面臨宣傳咨詢點無人問津，宣傳內容枯燥乏味、一成不變，宣傳工作走過場的困境。

（二）體制困境：組織指揮體系欠完善，未能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置

Z市人防組織指揮體系相對粗放，雙重領導的管理體制掣肘于軍地系統(tǒng)間的相互獨立性以及各級人防部門分屬不同機構，導致不能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)籌調動。公共安全管理工作的開展，需要事先建立一套科學合理、行之有效的協(xié)調聯(lián)動機制，從而使各機構、各部門在日常管理和非常態(tài)應急的各個階段能夠各司其職、協(xié)調有效地運轉。盡管Z市政府把人防辦納入應急委成員單位，但人防辦沒有設置專門的防災減災部門，現(xiàn)有部門中也未具體明確其防災救災職責。Z市一直采用的是縱向單災種的應急體制，涉及部門多卻又條塊分割、各自為政，在重大突發(fā)事件發(fā)生后，往往是黨政軍領導親臨現(xiàn)場，隨即處置，缺乏有效的協(xié)調聯(lián)動機制對各部門分工協(xié)作予以規(guī)范和統(tǒng)籌。

（三）隊伍困境：專業(yè)隊伍建設較滯后，無法開展有效應急行動

專業(yè)隊伍整體能力素質是提高人防應急處置能力、快速反應能力、組織指揮能力、資源配置能力的關鍵因素，也是實施有效應急行動的核心所在。而Z市人防專業(yè)隊伍平時的建設較為滯后，實戰(zhàn)化訓演練也不充分，直接影響了其整體水平的躍升。Z市人防專業(yè)隊伍按照系統(tǒng)組建，其主要成員是在各系統(tǒng)各單位具有對口專業(yè)的人員，他們往往只參加各自對口單位針對本職工作獨立組織的訓練，缺乏針對人防內容的集中性訓練。而且常年延用一成不變的訓練內容、手段和方法，內容陳舊過時，手段方式單一。開展的人防訓練也多以理論訓練為主，實戰(zhàn)化訓練往往淪為口號，培養(yǎng)專業(yè)隊伍的協(xié)同合作能力和水平更是流于形式，人防訓練往往單純?yōu)榱送瓿缮霞壪逻_的目標任務，專業(yè)隊伍應急應戰(zhàn)能力始終停滯不前。面對復雜多變的安全形勢，一味延續(xù)這種低效落伍的訓練方式方法顯然跟不上整體環(huán)境變化的需要。此外，人防訓練須有大量經費、裝備、器材、場地等教學資源的支持和保障，但市財政并未將人防訓練經費列入年度預算，人防訓練有如“巧婦難為無米之炊”。

（四）防護困境：防護體系建設不到位，難以充分發(fā)揮人防作用

隨著Z市城市規(guī)模的不斷延伸擴展，大批項目需同步配建人防工程，但Z市現(xiàn)有政策存在執(zhí)行漏洞和規(guī)定不明確之處，再加上涉及項目審批各職能部門之間溝通不暢，導致不少項目未經人防部門批準就已實施開工建設，致使人防工程無法修建，這種情況在下轄縣市中尤其嚴重，造成全市人防工程人均面積過低。同時，人防工程被認為是為戰(zhàn)時防護修建的，要對人防工程的位置、可以疏散的人員數(shù)量等信息予以保密，使得不少人不知道人防工程在哪里，災難發(fā)生后應該往何處躲。再者，Z市人防指揮所因其特殊機密性質決定了除非到戰(zhàn)爭爆發(fā)才會立即啟用，只能作為提高自身應對戰(zhàn)爭潛力的項目存在，一般突發(fā)事件發(fā)生時卻還達不到啟用條件，難以發(fā)揮平時應急指揮的作用。此外，人防音響警報器幾乎每年只在“9·18”演練活動中鳴響一次，且只是試鳴“預先警報”“空襲警報”“解除警報”三種信號，“災情警報”未列入試鳴范圍，廣大公眾對各類信號所代表的含義和應采取的措施知之甚少。而在突發(fā)事件發(fā)生確需發(fā)布警報信號時，人防部門自主鳴響權利有限，需層層報經市政府及上級人防部門決定，必定會耽誤最佳鳴響時機和救援時機。不少學校在開展應急逃生演練時，由于不清楚警報信號所代表的準確含義，就自行采用錯誤的警報信號進行演練，倘若真正遇到突發(fā)情況，錯誤的認知必然導致錯誤的行為，其危害性和危險程度可想而知。

基于公共安全管理的城市人防體系建設對策建議

通過分析Z市現(xiàn)有人防體系建設狀況及所面臨的公共安全管理困境，作為公共安全管理職能部門之一的人防部門，應正視自身存在的問題，積極尋求城市人防體系建設的新思路。

（一）主動作為拓展社會服務功能

現(xiàn)代城市人防體系的不斷完善和持續(xù)運轉需要系統(tǒng)內部高效協(xié)調的運作和外部社會廣泛的支持和參與，良好的內外部環(huán)境是不可或缺的基礎條件，也是逐步提高人防部門地位和影響力的必經之路。首先，人防部門在公共安全管理中應主動作為。在市政府和軍事機關的領導下參與公共安全管理工作的規(guī)劃、計劃和組織協(xié)調，為突發(fā)事件應對提供相應保障，發(fā)揮保障機構的作用。通過利用自身資源和優(yōu)勢為維護公共安全保駕護航，進一步拓寬涉足的公共安全領域，其次，人防部門需廣泛開展人防宣傳教育，全面提高公眾的憂患意識，增強全民國防觀念和人防意識，掌握自救互救基本知識和技能，最大限度地減少人員傷亡和財產損失。在每年的人防音響警報試鳴演練中將“災情警報”列入試鳴范圍，在社區(qū)和基層單位廣泛開展應急逃生演練和自救互救技能培訓，逐步提高人們的公共安全意識和防空、防災、避險能力。不斷擴大社會影響力，提升人防地位，逐步營造重視人防、支持人防、參與人防建設的良好社會氛圍。

（二）建立高效人防組織指揮體系

建立高效的組織指揮機構無疑是公共安全管理實踐的關鍵所在。從Z市以往重大突發(fā)事件的處置行動中可以看出，軍隊仍然是應急救援隊伍的骨干力量。因此，構建軍地聯(lián)合指揮體系無疑有利于綜合協(xié)調政府和警備區(qū)的各種資源投入到行動中。在重大突發(fā)事件發(fā)生后，可由市政府主要領導任總指揮，同級軍事機關領導任副總指揮，人防部門集結各部門開展綜合協(xié)調、組織與指揮，迅速整合聯(lián)動多方資源，形成快速聯(lián)動、快速反應的聯(lián)合響應機制。盡管當前Z市的市級機構還無法實現(xiàn)對所有突發(fā)事件都進行統(tǒng)一的協(xié)調、組織和指揮，但人防部門可以發(fā)揮軍政共同領導的優(yōu)勢，未來在有效聯(lián)動軍政資源方面進行嘗試。

（三）不斷加強應急專業(yè)隊伍建設

在Z市，人防、公安、消防、交通、衛(wèi)生等部門都下設各種應急專業(yè)隊伍，如果可以將這些分散組建、多頭管理的專業(yè)隊伍整合成一支專業(yè)專職的綜合救援力量，那么既可以避免重復建設，又方便統(tǒng)一調用資源、施行演訓和管理設施裝備，應急能力勢必得以極大提升。在突發(fā)事件頻發(fā)的大背景下，應急專業(yè)隊伍訓練必須遵循和順應形勢發(fā)展需要，以公共安全管理為導向，不斷更新和充實訓練內容，創(chuàng)新訓練方式方法，著力提高訓練實戰(zhàn)化成效，如針對防空防災對象，設置不同環(huán)境和條件安排演練活動，使訓練貼近實戰(zhàn)，力求訓練成果能夠直接用于消除空襲和災難后果行動。當然，應急專業(yè)隊伍建設是一項實現(xiàn)國家長治久安的長期工作，需要不斷投入、持續(xù)建設，需要人力、財力、物力的強有力支持，不斷改善保障條件，才能提高人防訓練實戰(zhàn)化水平。

（四）逐步建成人防綜合防護體系

現(xiàn)代城市人防要實現(xiàn)有效的公共安全管理，必須有完善的防護體系作為支撐。一是要加強人防工程建設與管理，盡快修訂和完善人防工程建設相關法規(guī)制度，規(guī)范審查審批，確保人防工程建設質量，強化人防工程維護管理。同時，要將人防工程規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，實現(xiàn)人防工程建設與城市建設的融合發(fā)展。二是要改造升級人防指揮所。積極推進市級基本指揮所、機動指揮所、地面應急指揮中心及各區(qū)（市）縣機動指揮所的升級改造，有效利用指揮信息戰(zhàn)備資源，為公共安全管理提供指揮信息平臺、備份平臺或技術支持，與政府應急管理部門互聯(lián)互通，實現(xiàn)資源共享。三是要建立防空防災一體化警報機制。將防空警報資源推廣運用到防災預警領域，實現(xiàn)預警信息多渠道統(tǒng)一發(fā)布，拓寬警報發(fā)布的覆蓋面，確保時效性和準確性。

總而言之，我們要切實從“國之大事”的高度，從國防建設與公共安全管理的需要出發(fā)，深刻認識人民防空的重要性，不斷推進城市人防體系建設。