侯建盛

經(jīng)過多年的脫貧攻堅(jiān)，重慶市特別是三峽庫區(qū)的廣大農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了全面發(fā)展，農(nóng)村面貌得到了很大改善，絕大多數(shù)貧困戶已經(jīng)脫貧，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)全方位展開（圖1）。但受多種因素影響，災(zāi)害始終是懸在農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展過程中的“達(dá)摩克利斯之劍”，始終影響著廣大群眾的生產(chǎn)生活。因此，在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中提升農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力，有效防范和化解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，降低和減輕災(zāi)害損失，是促進(jìn)貧困人口穩(wěn)定脫貧和農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的治本之策之一。

庫區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)存在的主要問題

貧困和災(zāi)害總是相伴而生的。由于貧困地區(qū)農(nóng)村的脆弱性更高，因此更容易受到災(zāi)害的侵襲，災(zāi)害過后，發(fā)達(dá)地區(qū)依靠其資金優(yōu)勢(shì)很快恢復(fù)，而貧困地區(qū)依靠自身能力則很難恢復(fù)到災(zāi)前的生活水平。災(zāi)害的發(fā)生加深了貧困地區(qū)的貧困程度，破壞了人們正常的生產(chǎn)和生活秩序，導(dǎo)致因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧。

（一）庫區(qū)貧困農(nóng)村的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)多

重慶市，特別是三峽庫區(qū)的廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件比較差，多處于比較落后和貧困的狀態(tài)，山高坡陡，地形破碎，河流水系發(fā)育，山地丘陵面積超過90%，水土流失比較嚴(yán)重，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，造成房屋倒損、農(nóng)作物減產(chǎn)、田地?fù)p毀等，嚴(yán)重影響著農(nóng)村的生產(chǎn)、生活，長(zhǎng)期威脅著廣大農(nóng)村的安全發(fā)展。

1.地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。三峽庫區(qū)農(nóng)村多處于山高坡陡的山區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)量大面廣，極易發(fā)生滑坡、崩塌、泥石流等。如2018年5月20日凌晨，武隆區(qū)石橋鄉(xiāng)八角村茍家堡組發(fā)生滑坡，造成5人死亡、1人受傷。

2.暴雨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。三峽庫區(qū)地處亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，氣候濕潤(rùn)多雨，年平均降雨量在1250毫米左右，雨量充沛，多集中在6—8月，極易形成暴雨。如2014年8月底渝東北地區(qū)遭遇大暴雨，最大降雨量287.5毫米，造成巫山、云陽等12個(gè)縣（區(qū)）75.5萬人受災(zāi)，10人遇難，25人失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失5.9億元。

圖1 三峽庫區(qū)巫山縣地貌

3.干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。三峽庫區(qū)雖然降雨量大，但由于山區(qū)的喀斯特地貌特征，很難蓄住水，瞬時(shí)來水瞬時(shí)走，長(zhǎng)時(shí)間不降雨，不少地方易出現(xiàn)伏旱、伏秋連旱、冬春連旱等現(xiàn)象，農(nóng)作物大面積、大幅度減產(chǎn)。如巫山縣自2018年7月以來連續(xù)40多天沒有區(qū)域性降雨，同時(shí)持續(xù)37℃以上的高溫天氣，農(nóng)作物大面積干枯。

4.其他災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村地區(qū)還面臨著森林火災(zāi)、地震災(zāi)害、冰雹災(zāi)害、農(nóng)業(yè)病蟲害等風(fēng)險(xiǎn)。

（二）庫區(qū)貧困農(nóng)村的防災(zāi)意識(shí)差

貧困山區(qū)農(nóng)村由于普遍文化水平較低，受傳統(tǒng)觀念影響較深，對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)常停留在“天意”“不可避免”等消極被動(dòng)的層面，防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)淡薄，認(rèn)知水平較低，缺乏對(duì)災(zāi)害的客觀認(rèn)識(shí)，缺乏應(yīng)對(duì)災(zāi)害的基本常識(shí)和技能。

1.災(zāi)害影響考慮很少。在鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中，普遍不考慮災(zāi)害對(duì)本地的影響和危害，基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑、生活設(shè)施等建設(shè)往往忽視防災(zāi)減災(zāi)因素，抵御自然災(zāi)害的能力較低，一旦災(zāi)害發(fā)生，所帶來的損失往往抵消了多年建設(shè)的成果。

2.自然生態(tài)破壞嚴(yán)重。農(nóng)民對(duì)自然不尊重、不敬畏，農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境不斷受到各種挑戰(zhàn)，森林遭受砍伐，植被遭受破壞，水土不斷流失，脆弱的生態(tài)走向失衡。

（三）庫區(qū)貧困農(nóng)村的抗災(zāi)能力弱

貧困山區(qū)農(nóng)村一般都建在偏僻的地方，自然條件惡劣、地理環(huán)境封閉，山高路陡，地形復(fù)雜，村落零散分布、自由發(fā)展。隨著海拔的升高，人口數(shù)量、人口素質(zhì)以及基礎(chǔ)設(shè)施狀況逐步下降，村落出行能力、就醫(yī)能力、就學(xué)能力、信息交流能力等不斷降低，農(nóng)村整體抗災(zāi)能力比較弱。

1.基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力弱。農(nóng)村的道路、供水、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，部分質(zhì)量比較差，后期管護(hù)跟不上，特別是山區(qū)道路基本都是盤山路，很多通村通鄉(xiāng)道路的邊坡沒有得到有效治理，受降雨影響邊坡極易滑落造成道路堵塞和中斷。

2.農(nóng)民住房抗災(zāi)能力弱。一些老屋年久失修，部分新建房由于選址不當(dāng)、地基不牢、設(shè)計(jì)不到位、質(zhì)量不過關(guān)等致使房屋存在很大安全隱患（圖2、圖3）。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗災(zāi)能力弱。海拔較高地方土地的坡度超過25度，水源缺乏，灌溉很難保障，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施不配套，基本靠天吃飯，遇上洪災(zāi)或旱災(zāi)基本顆粒無收。

（四）庫區(qū)貧困農(nóng)村的救災(zāi)難度大

貧困山區(qū)農(nóng)村的青壯勞動(dòng)力普遍外出務(wù)工，留在村里的多為老人、婦女和孩子，自救能力弱，普遍缺乏救災(zāi)能力。同時(shí)由于道路等基礎(chǔ)設(shè)施比較差，災(zāi)害發(fā)生后，極易形成信息孤島、救援孤島，不能得到及時(shí)的救援和救助（圖4）。

1.農(nóng)村救援力量弱。由于人力缺乏，災(zāi)害發(fā)生后，很難在第一時(shí)間組織起有效的救援，許多情況下要依靠外界的救援，錯(cuò)過了最佳救援時(shí)間。很多村莊也沒有儲(chǔ)備必要的救災(zāi)物資，受災(zāi)群眾可能長(zhǎng)時(shí)間得不到有效生活保障。

圖2 年久失修的房屋

圖3 無圈梁構(gòu)造柱的新建磚房

圖4 山高路陡

2.外部救援及時(shí)性較差。很多農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通不便，同時(shí)由于可能的通信電力中斷，導(dǎo)致受災(zāi)后災(zāi)情上報(bào)遲緩，外界很難及時(shí)了解農(nóng)村的受災(zāi)情況，救援人員調(diào)遣、救災(zāi)物資調(diào)運(yùn)等有時(shí)候不能做到精準(zhǔn)，在一定程度上延誤了救援速度，影響了救災(zāi)效率，可能導(dǎo)致災(zāi)害規(guī)模的擴(kuò)大。

3.高技術(shù)手段缺乏。從目前看，救援多采用地面行車進(jìn)入受災(zāi)地區(qū)的模式，遇到道路中斷，就步行前往。由于缺乏直升機(jī)、無人機(jī)等工具，不能快速將救援人員、救災(zāi)物資運(yùn)達(dá)受災(zāi)區(qū)域。

加強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)工作的幾點(diǎn)建議

災(zāi)害與貧困互為因果。我們要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作和自然災(zāi)害防治的重要論述，將做好農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作與打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一同規(guī)劃、一同部署、一同落實(shí)，著力防范和化解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)貧困人口穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)，保護(hù)好生命財(cái)產(chǎn)安全，防止因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧，實(shí)現(xiàn)減災(zāi)與扶貧工作的互促共贏，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有序發(fā)展和減輕災(zāi)害損失的雙重效果。

（一）強(qiáng)化庫區(qū)農(nóng)村災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

習(xí)近平總書記指出，同自然災(zāi)害抗?fàn)幨侨祟惿姘l(fā)展的永恒課題。三峽庫區(qū)農(nóng)村面臨著很多的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，近年來也發(fā)生了不少突發(fā)性災(zāi)害事件。今年1月21日，習(xí)近平總書記指出，堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)。

1.強(qiáng)化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。要充分認(rèn)識(shí)防范和化解庫區(qū)農(nóng)村重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要性和緊迫性，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，切實(shí)做好應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、機(jī)制準(zhǔn)備、人員準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備等各項(xiàng)工作。

2.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。要按照習(xí)近平總書記“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)要求，進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)三峽庫區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，切實(shí)提高農(nóng)村和群眾的防災(zāi)減災(zāi)能力。

3.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估。要做好庫區(qū)農(nóng)村災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和隱患排查，摸清底數(shù)，建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，并針對(duì)具體災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和隱患，精準(zhǔn)施策，采取消除、防控、避讓等減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的具體措施。

4.強(qiáng)化人與自然和諧共生理念。要在庫區(qū)農(nóng)村建設(shè)中尊重自然、敬畏自然，協(xié)調(diào)好人類活動(dòng)、生產(chǎn)建設(shè)與自然之間的矛盾，將防災(zāi)減災(zāi)與人們?nèi)粘５纳a(chǎn)、生活行為相聯(lián)結(jié)，通過促進(jìn)人與自然的和諧共處來降低災(zāi)害的脆弱性，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)和鄉(xiāng)村發(fā)展雙贏。

（二）提升庫區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力

黨的十九大提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。提升群眾的獲得感、幸福感、安全感，首先應(yīng)該是安全感，美麗村莊首先應(yīng)該是安全村莊，有了安全感，獲得感才有保障，幸福感才會(huì)持久。這就要求我們?cè)卩l(xiāng)村振興中要著力提升農(nóng)村的安全水平，建設(shè)平安鄉(xiāng)村，提高農(nóng)村地區(qū)抵御災(zāi)害和自我發(fā)展能力。

1.積極開展庫區(qū)農(nóng)村防災(zāi)規(guī)劃工作。鄉(xiāng)村振興在編制鄉(xiāng)村規(guī)劃時(shí)要充分考慮災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，可將農(nóng)村防災(zāi)規(guī)劃作為其專項(xiàng)規(guī)劃之一，從災(zāi)害環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、鄉(xiāng)村空間分布與安全布局、鄉(xiāng)村道路網(wǎng)絡(luò)布局、鄉(xiāng)村承災(zāi)空間控制、應(yīng)急避災(zāi)空間布局、鄉(xiāng)村防災(zāi)設(shè)施等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，防止鄉(xiāng)村災(zāi)害的發(fā)生或減少災(zāi)害對(duì)鄉(xiāng)村造成的不良影響。

2.加強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村災(zāi)害防治工程建設(shè)。按照中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議要求，結(jié)合三峽庫區(qū)農(nóng)村實(shí)際，積極申請(qǐng)國(guó)家項(xiàng)目和資金，推進(jìn)實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查工程、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)工程、災(zāi)害易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程、防汛抗旱水利提升工程、地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險(xiǎn)移民搬遷工程、自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警信息化工程等，著力提高三峽地區(qū)農(nóng)村的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

3.加強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)保障能力建設(shè)。在建設(shè)農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的道路、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，要充分考慮當(dāng)?shù)貫?zāi)害的影響因素和冗余度?；A(chǔ)設(shè)施要具備一定的抗災(zāi)能力和快速修復(fù)能力，為當(dāng)?shù)胤罏?zāi)減災(zāi)救災(zāi)提供良好條件，避免災(zāi)害損失擴(kuò)大。

4.加強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)設(shè)施抗災(zāi)保障能力建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，因地制宜建設(shè)水庫、山坪塘和蓄水池等，完善排灌節(jié)水等配套工程，提高抗旱能力和水資源利用效率，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。同時(shí)加強(qiáng)重大農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警，積極開展抗旱、防雹等人工影響天氣作業(yè)，為農(nóng)業(yè)抗御旱災(zāi)、保障糧食安全提供有效服務(wù)。

圖5 符合抗震要求的新建磚房

5.加強(qiáng)庫區(qū)安全住房建設(shè)。安居才能樂業(yè)，住房安全是老百姓安身立命的根本（圖5）。從防災(zāi)減災(zāi)角度看，目前脫貧攻堅(jiān)中比較突出的一個(gè)問題，就是少數(shù)農(nóng)村的選址建房仍不科學(xué)，存在較大的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村建房要納入監(jiān)管體系中，應(yīng)注意以下四個(gè)方面：一是把好選址關(guān)，選址要避開軟土層、巖溶塌陷、滑坡體、排水溝、沖溝等災(zāi)害易發(fā)區(qū)。二是把好設(shè)計(jì)關(guān)，正規(guī)設(shè)計(jì)，圈梁構(gòu)造柱不能少。三是把好地基關(guān)，地基固則大廈堅(jiān)，地基松則大廈傾。四是把好質(zhì)量關(guān)，水泥砂漿鋼筋標(biāo)號(hào)要達(dá)標(biāo)。

（三）提升庫區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)保障體系

根據(jù)三峽庫區(qū)的區(qū)位狀況和農(nóng)村特質(zhì)，按照主動(dòng)防災(zāi)、充分備災(zāi)、科學(xué)救災(zāi)、有效減災(zāi)的要求，逐步構(gòu)建農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)保障體系，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1.加大庫區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的投入。要不斷加大農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)公共設(shè)施建設(shè)的投入，逐步消除農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)滯后造成的災(zāi)害隱患，提高人民群眾的安全感。

2.強(qiáng)化庫區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)教育。加強(qiáng)農(nóng)村特別是多災(zāi)貧困地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育和培訓(xùn)演練，提升農(nóng)村群眾的防災(zāi)意識(shí)和自救能力。利用農(nóng)村的學(xué)校、村委會(huì)等公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)一些應(yīng)急避險(xiǎn)點(diǎn)。

3.完善庫區(qū)農(nóng)村應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村建立物資儲(chǔ)備點(diǎn)，配備一定數(shù)量的帳篷、彩條布、發(fā)電機(jī)、衛(wèi)星電話等物品，確保受災(zāi)群眾及時(shí)得到救援和救助。

4.加強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村救援力量建設(shè)。建議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合鄰近村莊的年輕人組成志愿者救援隊(duì)伍，組織開展必要的培訓(xùn)和訓(xùn)練，可在災(zāi)后第一時(shí)間開展救援行動(dòng)。逐步在各縣（區(qū)）建立直升機(jī)/無人機(jī)救援基地，積極打造空中救援力量。

5.逐步建立農(nóng)村災(zāi)害保險(xiǎn)制度。探索建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的農(nóng)民住房、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等保險(xiǎn)制度，切實(shí)保障農(nóng)民利益最大化，也為受災(zāi)農(nóng)村盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活提供資金保障，筑牢因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧的“最后防線”。