陳少強 李美玲 于藝培

一、引言

科技進步是助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力?？萍紕?chuàng)新既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“四條主線”的重點，又是新舊動能轉(zhuǎn)換的“活力源”和“加速器”，支撐和引領(lǐng)著地區(qū)經(jīng)濟。多年來，我國對科技領(lǐng)域的支持力度很大，并形成了數(shù)量繁多、種類豐富的科技支出政策。

隨著國家對科技工作投入力度的不斷加大，評估科技支出效果成為國家政策管理的重點內(nèi)容之一。2018年9月的《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》將政策績效管理納入預算績效管理體系之中，并要求對覆蓋面廣、關(guān)注度高、作用時間長的政府政策從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面評估政策績效。由此看來，科技支出政策績效評估成為政策績效評估和預算績效管理的題中之義。與此同時，有關(guān)科技支出和科技政策績效評估的研究也逐步納入更多學者的研究視野。

關(guān)于科技支出績效評估，有學者指出，應當首先明確其績效目標，必須符合公共財政體制要求、支撐地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，同時適應地方科技發(fā)展計劃體系（余振乾、余小方，2005:63-69）。財政科技資金績效評價要尊重客觀規(guī)律，厘清科學研究、技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在聯(lián)系，充分考慮我國的特定政體、科技管理體制、經(jīng)濟增長趨勢和社會發(fā)展水平（白景明，2004:2-4）?？萍贾С隹冃搹捻椖考夹g(shù)成效、管理業(yè)績、直接效益、間接效益、經(jīng)濟效益和社會效益等多個方面綜合評估（袁志明、虞錫君，2004:20-22）。

關(guān)于科技支出績效，有學者提出，科技支出績效的內(nèi)涵包括效果、經(jīng)濟、效率和效益四個方面,同時權(quán)重各不相同（王超，2011:12-13）?？萍贾С鲰椖靠冃гu價指標體系由目標層、準則層3個要素和指標層14個要素組成（田時中等，2015：365-370）?？萍纪度肟冃гu價指標體系的構(gòu)造分為指標初選和體系完善兩個過程,分別采用定性分析和定量分析方法來篩選指標,分析內(nèi)容包括指標的相關(guān)性分析、指標重要性和完整性測驗（謝福泉，2008:15-21）?？萍贾С隹冃гu價體系構(gòu)建的難點在于績效評價方法尚未統(tǒng)一、指標設計不確定性較強、評價實施機構(gòu)較為分散、原始數(shù)據(jù)缺乏可靠性、動態(tài)調(diào)整機制較為復雜等（王剛、池翔，2014：34-37）。針對評估結(jié)果應當建立追蹤問責機制（李松慶、張畢西，2007:138-140）等內(nèi)容。

關(guān)于科技政策績效評估，有學者提出，公共科技政策工具可以分為戰(zhàn)略層、綜合層和基本層（趙筱媛、蘇竣，2005）三個層面。科技政策組合存在協(xié)同效應，不同類型政策組合對創(chuàng)新的影響在程度上存在區(qū)域差異（徐喆、李春艷，2017:45-53）。財政支出政策形成和產(chǎn)生的結(jié)果，可能是公共產(chǎn)品和服務的增加，也可能是社會價值觀念和價值判斷（賀麗娟，2017:7）。

從已有文獻來看，對科技支出績效的研究較多，對科技支出政策績效的研究較少；從國家和省級層面研究多，從地方特別是縣級層面研究少；從一般性研究科技支出政策績效多，從特定地區(qū)科技支出政策研究少；從科技支出總量研究多，從科技支出結(jié)構(gòu)性研究少?？傊F(xiàn)有科技支出政策的研究大多缺少地氣，不利于地方政府準確了解自身資金支出績效，也難以通過績效評價結(jié)果優(yōu)化科技政策，滿足基層財政和科技部門現(xiàn)實的工作需求。

本文以山東省某高新區(qū)（以下簡稱“X高新區(qū)”）為例進行研究。X高新區(qū)是1992年批準設立的國家級高新區(qū)，主要發(fā)展科技型企業(yè)和相關(guān)科技產(chǎn)業(yè)。2017年，X高新區(qū)科技支出在一般公共預算支出中的占比為23.6%，科技進步對經(jīng)濟增長的貢獻率高達58%。當?shù)卣餐ㄟ^一系列支出政策，對科技創(chuàng)新給予了大量資金支持。本文擬對該區(qū)2015、2016年科技支出政策績效作全面評估，為地方政府探索科技支出政策績效評估的理論和實踐提供經(jīng)驗借鑒，以期增加績效評估的針對性、導向性和現(xiàn)實性。

二、 X高新區(qū)科技支出政策及管理基本情況

X高新區(qū)對于科技資金的使用方式和管理模式有諸多探索，其中以2015年頒布的《加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略支持企業(yè)健康發(fā)展暫行辦法》（以下簡稱“2號文”）和相應的《實施細則》（以下簡稱“8號文”），以及2016年頒布的兩份同名文件（《暫行辦法》簡稱“3號文”，《實施細則》簡稱“4號文”）最具代表性，是本文的研究重點。

（一）政策分類及要義

從X高新區(qū)2015年和2016年頒布的《暫行辦法》來看，該區(qū)從支持企業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化、完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務體系、鼓勵高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、促進產(chǎn)學研合作和科技資源集聚和推進科技金融深度融合五個方面對科技創(chuàng)新予以支持。本文借鑒相關(guān)學者（趙筱媛、蘇竣，2007:52-56）對政策工具的分析框架，將科技支出政策劃分為需求型、供給型和環(huán)境型三類（見表1）。專項資金采取無償資助、后補助、貸款貼息等方式，在分配領(lǐng)域引入競爭機制，以財政資金撬動社會資本共同促進科技發(fā)展。

為提高資金使用效率，X高新區(qū)比較注重支出政策的優(yōu)化調(diào)整，每年都會深入總結(jié)政策落實中遇到的實際問題，思索對策，并相應調(diào)節(jié)政策表述。2016年的“3號文”是2015年“2號文”的延續(xù)和進一步升級，邏輯框架保持了穩(wěn)定性，同時為了提高政策質(zhì)量，“3號文”在補貼力度、支持范圍和補助手段上進行了微調(diào)（見表2）。具體來說：“3號文”在項目配套支出的給付上更加謹慎，以實收金額作為補助依據(jù)，同時下調(diào)了補貼比例；規(guī)定了信用業(yè)務保費最低返還比；明顯加大了對人才的招攬力度；擴展了知識產(chǎn)權(quán)補貼覆蓋面，提升了政策合理性。

表2： “2號文”和“3號文”政策對比

《實施細則》是執(zhí)行手冊，起到了詳細解釋和補充的作用?！?號文”和“4號文”對科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)券、科技計劃項目、知識產(chǎn)權(quán)資助和科技金融結(jié)合四方面政策要素進行了相關(guān)規(guī)定。相比而言，“4號文”有諸多優(yōu)化之處。例如，“4號文”新增創(chuàng)業(yè)券資金安排，對滿足條件的創(chuàng)業(yè)企業(yè)和眾創(chuàng)空間運營機構(gòu)，給予房租、物業(yè)、水電等費用補貼，明確了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)券推薦機構(gòu)名單。這不僅是對創(chuàng)新激勵體系的完善和補充，也符合培植創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展土壤的政策定位。

創(chuàng)新券申領(lǐng)條件的“兩項新規(guī)”最值得關(guān)注：第一，創(chuàng)新服務機構(gòu)必須為列入教育部全國普通高等學校名單且辦學層次為本科的高等學校，或具有資質(zhì)并經(jīng)備案認可的科研院所和第三方機構(gòu)。第二，創(chuàng)新服務合同須通過“全國技術(shù)合同網(wǎng)上登記系統(tǒng)”登記確認。通過調(diào)研，當?shù)氐闹行∑髽I(yè)普遍感覺申領(lǐng)難度過大，大企業(yè)仍然是補助政策的最大受益方。創(chuàng)新券的最高補助限額是30萬元，對于大企業(yè)只能錦上添花，但對于小微企業(yè)，卻可能雪中送炭。

（二）政策管理

一是改革經(jīng)費管理方式。近年來，X高新區(qū)不斷探索和優(yōu)化科技專項資金管理制度，根據(jù)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）精神，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用及管理方式，力求提高資金使用效率。具體包括：（1）放手讓市場“說話”，充分引入競爭機制，激發(fā)各類主體參與創(chuàng)新的積極性，讓市場在資金流向中發(fā)揮決定性作用；（2）切實優(yōu)化資金管理流程。自2016年9月起，X高新區(qū)科技專項資金由財政部門按照政策規(guī)定，及時足額撥付至企業(yè)資金賬戶，由項目承接單位自行分配使用。各業(yè)務單位需精簡審批流程并提供指導幫助；（3）進一步強化資金監(jiān)管。一方面把好資金申請審核關(guān)口，嚴格按照《山東省財政廳關(guān)于在財政專項資金管理領(lǐng)域?qū)嵭行庞秘撁媲鍐沃贫鹊耐ㄖ罚斬旑A〔2014〕15號）的規(guī)定，對失信、失范行為予以處罰。另一方面，對于擠占、挪用、套取專項資金的行為，按照《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）進行相關(guān)處罰。

二是體現(xiàn)績效管理理念。雖然X高新區(qū)尚未建立預算績效管理制度，但該區(qū)科技支出政策中，多處滲透績效思維。具體表現(xiàn)如下：（1）在主體責任方面，X高新區(qū)財政局負責專項資金預算和撥付，科技局組織受理和審批科技項目和獎勵懲處。（2）在政策目標方面，扶持政策目標清晰明確，既有長期目標、又有年度目標，目標具有可行性。（3）在事前評估和事中監(jiān)控方面，X高新區(qū)通過簽訂合同和對申報條件的限制，對科技活動進行合規(guī)性審查，屬于事前評估的內(nèi)容。在項目進行中，科技局會對科技項目全程跟蹤調(diào)度。（4）在事后評估方面，科技局在項目結(jié)束后組織專家或委托第三方機構(gòu)進行項目驗收或結(jié)題，出具驗收結(jié)論。（5） 在第三方評估方面，X高新區(qū)在項目申請和驗收階段均實施第三方評審制度。（6）在績效評估結(jié)果應用方面，X高新區(qū)對違反法律、財經(jīng)法規(guī)，不當使用專項資金的行為，追回資金甚至追究法律責任，3年內(nèi)不能享受各類資金支持。

三、科技支出政策效果分析

總體來看，X高新區(qū)科技支出政策實現(xiàn)了目標定位，較好地發(fā)揮了提高創(chuàng)新需求、增加創(chuàng)新供給、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境的激勵作用。當然，X高新區(qū)科技支出政策也存在需要完善之處。

（一）政策效果初步顯現(xiàn)

1. 經(jīng)濟效益

（1）項目產(chǎn)出狀況良好

科技計劃項目是政策補助的重點，集中反映了當?shù)乜萍紕?chuàng)造活力。從表3可以看出，2016年的指標幾乎全線上漲，科技發(fā)展勢頭良好。經(jīng)過調(diào)研，截至2016年9月底，區(qū)撥經(jīng)費的69%落實順利。其中16個項目累計利稅3.8億元，科技創(chuàng)業(yè)項目實現(xiàn)收入1433萬元。項目任務指標完成情況良好，累計授權(quán)專利54件，發(fā)明專利高達44%?？傮w實現(xiàn)了依托項目帶動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的目標。

表3 ：科技計劃項目實施情況

（2）知識產(chǎn)權(quán)綜合能力不斷提升

專利是自主創(chuàng)新能力的象征，專利的數(shù)量和質(zhì)量是地區(qū)和企業(yè)核心競爭力的體現(xiàn)。隨著X高新區(qū)支出政策不斷加碼，專利表現(xiàn)也愈加亮眼。由表4可知，2012-2016年間，專利申請量和授權(quán)量持續(xù)呈現(xiàn)大幅增長，前者的增長率長期高于20%，創(chuàng)新活力毋庸置疑。

表4：2012-2016X高新區(qū)專利申請、授權(quán)數(shù)量

（3）技術(shù)市場持續(xù)活躍

技術(shù)合同成交額是指只針對技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢和技術(shù)服務類合同的成交額，它反映了地區(qū)科技活動的市場轉(zhuǎn)化能力。從表5可知，X高新區(qū)技術(shù)合同成交額持續(xù)高漲，2012-2017年間，普遍維持在2億元左右，科技成果的競爭力和市場轉(zhuǎn)化能力較強。

表5：2012-2017年X高新區(qū)技術(shù)合同成交額 單位：千萬元

2. 社會效益

（1）高端人才隊伍不斷擴充

科技產(chǎn)業(yè)多為人才密集型產(chǎn)業(yè)，對從業(yè)人員的文化素質(zhì)和專業(yè)技能要求較高。X高新區(qū)培育了眾多科技型企業(yè)，在創(chuàng)造區(qū)內(nèi)就業(yè)的同時，也能吸引高端人才在區(qū)內(nèi)聚集，提升人力資本，釋放發(fā)展活力。僅2016年，科技計劃項目就實現(xiàn)了新增就業(yè)300余人。2017年，成功吸引“兩院”院士等7名省級以上高層次人才來區(qū)等。X高新區(qū)還推出了各種形式的人才補貼政策，增加了人才粘性。

（2）創(chuàng)新券示范引領(lǐng)效果好

X高新區(qū)對科技資金使用方式進行創(chuàng)新，推出了創(chuàng)新券政策。政策給予企業(yè)一定的資金數(shù)額，支持企業(yè)向高等院校、科研院所及科技中介服務機構(gòu)等創(chuàng)新服務機構(gòu)購買創(chuàng)新服務。截至2017年底，X高新區(qū)已累計兌現(xiàn)科技創(chuàng)新券資金1500多萬元，扶持企業(yè)189家（次），有力地推動了產(chǎn)學研深度合作。經(jīng)人民網(wǎng)、中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導報等多個國家級媒體宣傳推介，在全國產(chǎn)生了較大反響，被多地借鑒效仿，創(chuàng)造了巨大的社會效益。

（二）政策不足之處

1.企業(yè)對政策依賴度較高

隨著X高新區(qū)多年來不斷加大轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的科技投入，但由此也產(chǎn)生了企業(yè)的道德風險問題，即，企業(yè)較多依賴X高新區(qū)的科技支出政策和其他支出政策方面的支持。以X高新區(qū)孵化器內(nèi)企業(yè)為例，與全國相比，X高新區(qū)孵化器投資來源單一，且以財政為主。X高新區(qū)孵化器獲投資總額為1.12億元，其中財政投入1.05億元，占比93.75%，企業(yè)投資700萬元，占比6.25%，無社會組織投資和其他投資。從全國孵化器投資情況看，企業(yè)投資最多，占比58.59%，投資結(jié)構(gòu)也更為多元。

2. 企業(yè)科技創(chuàng)新能力不強

與全國平均水平相比，X高新區(qū)孵化器還未實現(xiàn)盈虧平衡。2017年，X高新區(qū)孵化器總收入為4296.43萬元，平均每家孵化器實現(xiàn)收入771.57萬元， 低于全國平均水平169.94萬元；X高新區(qū)孵化器運營成本為5076.29萬元，均值為846.05萬元，高于全國平均水平164.56萬元；全年虧損806.86萬元。從全國層面看，孵化器已實現(xiàn)全面盈利，盈利水平為260.01萬元（參見圖1和圖2）。

圖1： 園區(qū)的收入與成本（2017年）

圖2 ：單個孵化器的成本、收入與全國平均水平的比較

統(tǒng)計結(jié)果顯示，各園區(qū)2015-2017年收入水平逐年增長，但支出水平增長幅度更大，各園區(qū)在2015-2017年均入不敷出，處于虧損狀態(tài)。其中，藍色智谷虧損幅度逐年增大，由2015年的3.58萬元，增長到2016年的60.45萬元，到2017年虧損幅度達到136.22萬元；生物醫(yī)藥園在2016年虧損幅度有了大幅改善，從2015年的313.7萬元縮減到42.7萬元，但到2017年，虧損幅度進一步擴大，增長到170.6萬元；光電園2015年虧損238.27萬元，2016年達到480.88萬元，創(chuàng)三年新高，在2017年有所降低，達到279.49萬元，整體來看，光電園虧損最多。

四、完善科技支出政策的建議

基層地方政府財力有限，財政科技支出需要體現(xiàn)效率原則，把資金用在刀刃上，以支持那些更應該支持的園區(qū)和企業(yè)。針對X高新區(qū)存在上述問題，筆者擬提出如下意見和建議。

（一）強化績效管理

根據(jù)《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》的要求，科技政策支出必須全面納入預算績效管理，通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，對預算資金開展績效評價。對于評價結(jié)果，要及時報送本級財政部門、及時反饋給業(yè)務單位，并由評價方提出整改意見。上一年的政策評價結(jié)果，應當與下一年的預算編制相掛鉤。具體做法為：優(yōu)先保障績效評價高的支出安排；對于績效評價不理想的，應該相應削減，將財政資金投入經(jīng)濟和社會效益更高的方面，避免由于涉及領(lǐng)域的特殊性，或者觸動到既得利益而固守原態(tài)，造成財政支出路徑依賴，降低資金使用效率。

（二）突出政策重點

與資本雄厚、人才濟濟的一線城市的高新區(qū)不同，一般的基層高新區(qū)缺少足夠的資金和人才，資本市場也發(fā)育不完善，所在企業(yè)的發(fā)展也參差不齊，因此，基層科技支出的支持方式不應是“撒胡椒面”，而應體現(xiàn)政策意圖。具體說來，基礎(chǔ)地方政府科技支出的重點更應放在有一定潛力的成長型企業(yè)，而非孵化一般性的企業(yè)，以更好地體現(xiàn)科技支出政策支持重點。

（三）強化人才支持

習近平總書記指出“發(fā)展是第一要務，創(chuàng)新是第一動力，人才是第一資源”。產(chǎn)業(yè)競爭力說到底是人才的競爭，目前各地都意識到人才對一個地方的發(fā)展、對園區(qū)發(fā)展的重要性，紛紛開展搶人大戰(zhàn)。為此，基層地方政府也要有針對性地引進產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需人才，人才計劃要基于市場導向，并在職稱評聘、購房、子女入學入托、家屬就業(yè)等方面提供必要的人才吸引措施。

（四）優(yōu)化配套安排

配套政策的妥善安排對于科技支出政策績效的提升意義重大。2006年，國務院頒布了《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，將“配套政策”列為突出重點，在“引進消化吸收再創(chuàng)新”“人才隊伍”“科技創(chuàng)新基地與平臺”等10個政策方面予以積極推動。對于《暫行辦法》中操作性不強的政策措施，應當進一步通過《實施細則》對關(guān)鍵要素進行詳細規(guī)定?！秾嵤┘殑t》應該盡量避免與原有政策及其他政策的重復和沖突。對于先行先試的政策，實踐中必須“摸著石頭過河”，建立跟蹤機制，根據(jù)企業(yè)反饋和實施效果及時進行調(diào)整，避免出現(xiàn)條款設置違背政策初衷的現(xiàn)象。同時各相關(guān)部門要加強溝通協(xié)作，確保政策按流程順利落實。