〔摘要〕人類的社會(huì)化生活方式必然導(dǎo)致公共事務(wù)的產(chǎn)生，并由此產(chǎn)生對(duì)公共治理的需要。公共事務(wù)就是跟所有人都有利害關(guān)系的事情，而公共治理則是管理公共事務(wù)的集體行動(dòng)，以使結(jié)成社會(huì)共同體而生活的人們能夠互惠互利、共同受益和最終幸福，這種集體行動(dòng)被組織起來就形成公共治理體系。從目的和體系特征來看，人類的公共治理經(jīng)歷了由前國家時(shí)代的無政府治理和半政府治理，到國家時(shí)代的政府治理和泛政府治理等幾次重大變革。其中國家時(shí)代的公共治理就是國家治理，亦即政府治理，至少包括權(quán)貴時(shí)代和平民時(shí)代兩個(gè)階段，分別采取權(quán)貴統(tǒng)治和共和治理的形式，今天的泛政府治理則可視為共和治理的擴(kuò)展形式。歷史上從權(quán)貴統(tǒng)治到共和治理的變革發(fā)生于現(xiàn)代化洪流之中，這就是國家治理的現(xiàn)代化變革。而權(quán)貴統(tǒng)治是對(duì)公共治理的扭曲和變異，共和治理則是對(duì)權(quán)貴統(tǒng)治的扭轉(zhuǎn)和公共治理本質(zhì)的回歸，這就指明了國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在現(xiàn)代化洪流中，正是廣大平民獲得解放和壯大且大量平等地參與國家治理的體系和過程，才使得國家治理的現(xiàn)代化變革成為可能，這就揭示了國家治理現(xiàn)代化的必要條件。在人類的公共治理變革史中考察國家治理現(xiàn)代化，明確其歷史定位、實(shí)質(zhì)內(nèi)容和必要條件，有助于彰顯國家治理現(xiàn)代化命題普遍而深遠(yuǎn)的意義，把握國家治理現(xiàn)代化的正確方向，找到推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑。

〔關(guān)鍵詞〕國家治理;國家治理現(xiàn)代化;公共治理;公共事務(wù);政府治理

〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）04-0101-09

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題（本文簡(jiǎn)稱為“國家治理現(xiàn)代化命題”）。自該命題提出以來，有關(guān)研究蓬勃興起，一時(shí)蔚為壯觀。絕大部分研究都是解讀該命題的，主要涉及命題提出的背景意義、基本內(nèi)涵、推進(jìn)途徑和方法等內(nèi)容?！?〕但是除個(gè)別研究〔2〕外，這些研究普遍過于中國化和當(dāng)前化，局限于中國背景和當(dāng)前情況來探討國家治理現(xiàn)代化命題，而相對(duì)缺乏從人類歷史和全世界聯(lián)系和對(duì)比起來的審視和理解。這樣的研究方式可能在視野和思維上具有一些局限性，不易抓到該命題的本質(zhì)，使之喪失普遍而深遠(yuǎn)的意義，也容易發(fā)生方向的偏差，不易找到有效的路徑。鑒于此，本文試圖將國家治理現(xiàn)代化命題放在人類公共治理變革史的宏大脈絡(luò)中來進(jìn)行考察，明確國家治理現(xiàn)代化的歷史定位、本質(zhì)內(nèi)容和必要條件，以彰顯國家治理現(xiàn)代化命題的重大意義，把握國家治理現(xiàn)代化的正確方向，找到推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑。

在本文中，國家治理被看成是特定階段出現(xiàn)和存在的特殊公共治理形式。而公共治理是管理公共事務(wù)（跟所有人都有利害關(guān)系的事情）的集體行動(dòng)，目的是使結(jié)成社會(huì)共同體而生活的人們能夠互惠互利、共同受益和最終幸福。①根據(jù)集體行動(dòng)理論〔3〕，作為集體行動(dòng)的公共治理不可能自發(fā)地產(chǎn)生。奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）所講的自主治理并不意味著有自發(fā)產(chǎn)生的公共治理，而是指一些利益相關(guān)者在不依靠外力（特別是政府）幫助的情況下，自己組織起來解決問題?！?〕所以公共治理都是被人為地組織起來的，由此形成公共治理體系，亦即公共治理主體的組織形式。

根據(jù)目的和體系特征來進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)人類的公共治理經(jīng)歷了幾次重大的變革：從前國家時(shí)代的無政府治理和半政府治理，到國家時(shí)代的政府治理（含權(quán)貴統(tǒng)治和共和治理）和今天正在發(fā)生的泛政府治理。當(dāng)然，這里所勾畫的變革脈絡(luò)是就主流而言的，也是非常粗略的，并不意味著地域上的同步性和時(shí)空上的整齊劃一，也不意味著歷史是單軌和單向前進(jìn)的。

一、前國家時(shí)代的公共治理及其變革

（一）無政府治理

從公共治理的角度來看，人類社會(huì)最初是無政府治理的狀態(tài)。這里講的無政府，不是散亂無組織的意思，而是的確沒有政府存在。遠(yuǎn)者很難考證，幾乎全賴于猜想和推測(cè)。〔5〕這里僅就相對(duì)更近且更具共識(shí)的氏族社會(huì)來看。根據(jù)歷史學(xué)和人類學(xué)的研究，氏族（clan）作為一種社會(huì)形態(tài)，出現(xiàn)于約一萬年前的舊石器時(shí)代晚期、定居的農(nóng)業(yè)時(shí)代初現(xiàn)之時(shí)（但這不意味著那些不斷遷徙的采集和狩獵的原始人群都轉(zhuǎn)變成了氏族），主要存在于新石器時(shí)代?！?〕氏族是有共同祖先（女性）并以圖騰為共同標(biāo)記、實(shí)行外婚制的人群，通婚的氏族之間通常結(jié)成部落（tribe）?！?〕可見氏族就是指母系氏族。

①當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界普遍吸收當(dāng)代西方的治理思想和理論資源，大多局限于“新治理（new governance）”的概念，即淡化政府的地位和作用而強(qiáng)調(diào)多元主體參與合作來實(shí)施公共政策和提供公共服務(wù)（參見Mark Bevir， Governance： A Very Short Introduction. Oxford University Press， 2012， p.5），由此將治理看成是只具有短暫歷史的概念。不過本文卻打算超越這種局限于某種具體形式的、僅適用于某個(gè)歷史片段或某個(gè)地方的治理概念，而將公共治理看成是和人類的社會(huì)化生活方式（結(jié)成社會(huì)共同體而生活）共存的現(xiàn)象，是一個(gè)具有普遍性和超長(zhǎng)歷史同時(shí)其具體形式不斷變化的概念，否則本文的研究將無從開展。而本文關(guān)于公共治理的概念來源于古典政治學(xué)，特別是對(duì)亞里士多德著作的解讀，實(shí)際上等同于政治的概念（參見Aristotle， Politics， translated with introduction and notes by C.D.C. Reeve. Indianapolis/Cambridge： Hackett Publishing Company， 1998， pp.2-4， 75-76.）。事實(shí)上即使是西方學(xué)者也并不認(rèn)為治理只具有“新治理”的具體含義，而認(rèn)為還有一種普遍的含義，即社會(huì)組織和協(xié)調(diào)（coordination）的過程，而這種普遍意義上的治理是一直存在并一直發(fā)生變化的，其最新的變化就是“新治理”形式（參見Mark Bevir， Governance： A Very Short Introduction. Oxford University Press， 2012， p.3.）。

在當(dāng)時(shí)的條件下，氏族中的每個(gè)人只有依靠全體，或者說只有全體相互依靠才能生存下去，并且實(shí)際上也是如此生存的。雖然群婚已為對(duì)偶婚所代替，但由此形成的小家庭卻不能成為個(gè)人生存的依靠，每個(gè)人仍必須依靠氏族而生存?！?〕所以在氏族社會(huì)中不大可能有私人事務(wù)的觀念，人們面對(duì)的可以說都是公共事務(wù)。公共治理的主要任務(wù)就是謀共同生存，包括共同抵御災(zāi)害危險(xiǎn)和獲取最基本的生存資源。由于沒有私人事務(wù)的觀念，公共治理當(dāng)然是由全體成員共同參與的，并進(jìn)行了一些分工，如男女老幼的分工，以及種植、養(yǎng)殖、手工、照看、巫醫(yī)、護(hù)衛(wèi)、作戰(zhàn)等各項(xiàng)任務(wù)的分工，還產(chǎn)生了族長(zhǎng)或其他頭領(lǐng)（如作戰(zhàn)頭領(lǐng)）的角色。這些頭領(lǐng)是專門化（differentiation）卻不是專職化（professionalization）的，其他所有的分工也都不是專職化的。專門化僅僅意味著分工，專職化卻是指分工成為了謀生的職業(yè)。就此而言，氏族社會(huì)是不存在政府的，是無政府治理的狀態(tài)。

（二）半政府治理

氏族社會(huì)并沒有直接過渡到國家階段。人類學(xué)者塞維斯（Elman R. Service）提出了系統(tǒng)的酋邦理論，將酋邦（chiefdom）視為國家到來之前的一種社會(huì)形態(tài)（但這不意味著所有的酋邦最終都轉(zhuǎn)變成了國家），也就是氏族社會(huì)與國家之間的過渡形式?！?〕酋邦大概存在于新石器晚期和金石并用時(shí)期，于青銅時(shí)代到來之前終結(jié)。在此期間，公共治理第一次發(fā)生了重大變革。

酋邦是由氏族和部落合成的部落社會(huì)形態(tài)。較之于作為血緣共同體的氏族，作為地緣共同體的酋邦在規(guī)模和范圍上擴(kuò)大了很多。同時(shí)氏族又分化或演變?yōu)楦笝?quán)制家庭（大家族），這種通過婚姻血緣關(guān)系組建起來的、以夫妻和子女后代為基本組成并以丈夫（父親）為家長(zhǎng)的生活共同體，成為了個(gè)人日常生活的基本依靠，這就導(dǎo)致公共事務(wù)和私人事務(wù)（家庭事務(wù)）發(fā)生了分化。酋邦的公共治理任務(wù)主要是共同抵御災(zāi)害危險(xiǎn)和維護(hù)社會(huì)公正，兼及少量的公共福利，如興建水利等公共設(shè)施、實(shí)施社會(huì)救濟(jì)等等。基于氏族社會(huì)傳統(tǒng)的慣性作用，公共治理還是采取全民參與的形式，但由于公共事務(wù)與私人事務(wù)（家庭事務(wù)）的分化，實(shí)際上并不總是能夠做到全體參與，更多發(fā)揮作用的是家長(zhǎng)。這個(gè)階段公共治理最突出的特征，就是設(shè)立了酋長(zhǎng)這一具有最高地位的固定職務(wù)進(jìn)行集中式管理。酋長(zhǎng)有比較大的權(quán)力，一般也是世襲的。但酋長(zhǎng)沒有壟斷暴力的權(quán)力，而主要依靠個(gè)人能力、威望、習(xí)俗、神祇和祖先崇拜等手段來行動(dòng)。這個(gè)職務(wù)一般也不提供報(bào)酬，不能以此為生。酋邦公共治理的這種混合性特征，導(dǎo)致它被稱作半政府治理可能比較貼切。

在大體可考的歷史中，氏族和酋邦大概就是前國家時(shí)代的人類社會(huì)形態(tài)。前國家時(shí)代的情況表明，正是人類的社會(huì)化生活方式（結(jié)成社會(huì)共同體而生活）產(chǎn)生了公共事務(wù)以及對(duì)公共治理的需要，同時(shí)從一開始就明確了公共治理的目的和宗旨是為大眾謀生存、謀福利和謀幸福，從而規(guī)定了公共治理的性質(zhì)。在前國家時(shí)代的條件下，公共治理（無論是無政府治理還是半政府治理）還具有鮮明的大眾化特征（人們常稱之為原始民主），這已成為印記在歷史深處的經(jīng)典模式。前國家時(shí)代的公共治理盡管經(jīng)歷了一次變革，但總的來說，其目的宗旨（性質(zhì)）并未完全喪失或扭曲，其基本模式也未完全改變。

二、國家時(shí)代的公共治理及其變革

（一）政府治理

國家時(shí)代最突出的特征就是出現(xiàn)了完全意義上的政府，也就是一套專門化且專職化的組織體系。所謂專門化，是指政府專門成立來負(fù)責(zé)公共治理;所謂專職化，則是指政府職位成為了一種可以謀生的職業(yè)。既然政府是專職化的，那么政府任職者就以職務(wù)提供的報(bào)酬為生。為了提供報(bào)酬，政府就需要通過稅收或者汲取其他資源才能維持下去。所有這些都是判斷政府出現(xiàn)的顯著標(biāo)志和依據(jù)。人類學(xué)者哈斯（Jonahan Haas）在界定國家概念時(shí)，就特別指出和強(qiáng)調(diào)了政府的這種專門和專職化特征?！?0〕

①關(guān)于國家時(shí)代是如何到來的，這涉及到國家起源的復(fù)雜問題。盡管存在征服論、暴力論、剝削論、契約論等諸多觀點(diǎn)的交鋒（人類學(xué)者哈斯將其概括為沖突論和融合論的對(duì)立），但從人類學(xué)和歷史學(xué)（考古學(xué)）的角度來看，這個(gè)問題并未得到徹底的解決。該問題顯然也不是本文所能解決的，并且也不是本文的中心論題，所以此處從略處理。

政府出現(xiàn)后，人們結(jié)成的社會(huì)共同體就變成了國家，從而進(jìn)入了國家時(shí)代①，從此公共治理就被稱作國家治理，也就是政府治理。

1.權(quán)貴統(tǒng)治

在國家時(shí)代，名義上公共事務(wù)已經(jīng)交由專門和專職化的政府去管理，所以只有政府任職者才從事公共事務(wù)管理，其他民眾則免除了這個(gè)責(zé)任。但誰有在政府中任職的資格呢？歷史上人們?yōu)榇硕窢?zhēng)不已，最終結(jié)果普遍是任職資格逐漸封閉化，變成了少數(shù)人的特權(quán)，由各式各樣的權(quán)貴群體，如族群的、血統(tǒng)的、宗族的、軍事的、宗教的、富豪的權(quán)貴所占據(jù);普通大眾則被排除在公共治理之外，并由此疏遠(yuǎn)了公共治理，甚至權(quán)貴們也不允許他們?nèi)局腹仓卫?。所以幾乎是國家時(shí)代一到來，就意味著權(quán)貴時(shí)代的到來。

在權(quán)貴時(shí)代，政府的組織形式（政體）比較多樣化，因時(shí)因地而異，不過總體上以君主政體最為常見。但不管采取什么樣的組織形式，權(quán)貴時(shí)代的公共治理都出現(xiàn)了嚴(yán)重的變異問題，實(shí)際上變成了以權(quán)貴統(tǒng)治為主兼及公共治理的局面。換言之，在這個(gè)時(shí)代，政府的活動(dòng)未見得就是公共治理，而更可能是權(quán)貴的統(tǒng)治活動(dòng)。至于公共治理和權(quán)貴統(tǒng)治之間的區(qū)別，亞里士多德（Aristotle）早就通過政體分類等途徑進(jìn)行了辨別〔11〕，那就是公共治理是為公的，而權(quán)貴統(tǒng)治是為私的。不獨(dú)在西方，我國古代的孔子對(duì)“大道之行、天下為公”與“大道既隱、天下為家”的對(duì)比〔12〕，也可以說揭示了這一變異現(xiàn)象。恩格斯更是鮮明地指出：“以往國家的特征是什么呢？社會(huì)為了維護(hù)共同的利益，最初通過簡(jiǎn)單的分工建立了一些特殊的機(jī)關(guān)。但是，隨著時(shí)間的推移，這些機(jī)關(guān)——為首的是國家政權(quán)——為了追求自己的特殊利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人?！薄?3〕

這種變異也完全符合此次變革的邏輯。既然大多數(shù)人都被排斥在公共治理之外，公共治理變成了少數(shù)人的特權(quán)，那么也就沒有辦法保證少數(shù)權(quán)貴會(huì)積極主動(dòng)地關(guān)心、應(yīng)對(duì)和處理公共事務(wù)，更無法保證其出于正確的目的去管理公共事務(wù)。實(shí)際上，這些權(quán)貴首先和從根本上考慮的是自己的特權(quán)地位，即維護(hù)自己的統(tǒng)治，盡可能為自己謀取利益，公共治理不過是附帶的任務(wù)，并且也服從于統(tǒng)治的目的，視是否有利于維護(hù)統(tǒng)治而定。這就造成在權(quán)貴時(shí)代，權(quán)貴統(tǒng)治與公共治理之間的矛盾沖突從未停息過，但最終都是前者壓倒后者。

2.共和治理

權(quán)貴時(shí)代在人類歷史上至少持續(xù)了上千年，轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在近代西方，平民終于崛起，傳統(tǒng)的權(quán)貴勢(shì)力相對(duì)衰落，托克維爾（Tocqueville）所預(yù)見的平民時(shí)代〔14〕到來了。在這個(gè)時(shí)代，公共治理第三次發(fā)生重大變革，也是國家治理第一次發(fā)生重大變革。

變革的先聲是由近代一些政治思想家發(fā)出的。通過運(yùn)用契約論等工具構(gòu)建國家和政府理論，尋找和論證國家與政府發(fā)生和存在的合理性（價(jià)值依據(jù)）以及設(shè)計(jì)政府的組織形式（政體），政治思想家們實(shí)際上是在試圖扭轉(zhuǎn)權(quán)貴統(tǒng)治的變異性質(zhì)而恢復(fù)公共治理的本來性質(zhì)。這些政治思想和學(xué)說，歸結(jié)起來都可以稱為共和主義，其思想內(nèi)核來源于古希臘和古羅馬。例如，亞里士多德指明了正確政體的目的取向并構(gòu)想了混合政體，波利比烏斯（Polybius）根據(jù)古羅馬共和國的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了混合政體的模式〔15〕，西塞羅（Cicero）更是直接定義了共和國并明確指出共和國可取的政體就是混合政體〔16〕。近代西方政治思想家?guī)缀鯚o不明白，共和從價(jià)值層面說就是“天下為公”，從制度層面說則是混合政體（當(dāng)然也有一些其它觀點(diǎn)），而民主卻是指古希臘城邦時(shí)代那種多數(shù)人當(dāng)政并據(jù)以追求和維護(hù)自身利益的政體〔17〕。正是從共和主義的角度來審視，他們才認(rèn)為民主是不可取的，而以共和為目標(biāo)追求。甚至盧梭（Rousseau）也不認(rèn)可民主〔18〕，他提出的人民主權(quán)學(xué)說本來是一種共和主義學(xué)說，將其稱為民主學(xué)說是后人（如羅伯斯比爾〔19〕）的誤會(huì)或有意為之。所有這些變革的先聲昭示著，這一次公共治理（國家治理）將從權(quán)貴統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)楣埠椭卫?。這也就是為什么近代西方政治革命均以共和為旗幟、以建立共和國為目標(biāo)的原因所在。

在實(shí)際的歷史進(jìn)程中，平民逐漸擺脫了權(quán)貴時(shí)代的臣民（subject）身份而恢復(fù)公民身份（citizenship）。①同時(shí)，政府職務(wù)向公民開放，打破了權(quán)貴對(duì)政府的壟斷局面。這就是后來亨廷頓（Samuel Huntington）所說的第一波民主化浪潮?！?0〕但這一次的民主化跟古希臘城邦時(shí)代的民主化有很大不同，因?yàn)樗⒎瞧矫裢品痛鏅?quán)貴掌握政府，而是平民和權(quán)貴同為公民身份，都有資格參與國家治理的體系和過程。所以稱其為民主化并不恰當(dāng)，具有很大的誤導(dǎo)性，毋寧說是“共和化”“公共化”或“公民化”。這個(gè)時(shí)代的公共治理（國家治理）之所以可以稱作共和治理，很大的原因也在于此。

由于在權(quán)貴之外還要容納廣大平民參與，所以這個(gè)時(shí)代的政府組織形式（政體）發(fā)生了很大的變化，最突出的就是民意代表機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，并在政府機(jī)構(gòu)中占據(jù)重要位置甚至是核心位置，一些國家甚至由民眾直接行使創(chuàng)制、復(fù)決等權(quán)力。所有這些在權(quán)貴時(shí)代是根本不可想象的。

平民時(shí)代所發(fā)生的這種變革，導(dǎo)致公共治理的變異問題在很大程度上得到扭轉(zhuǎn)，權(quán)貴統(tǒng)治甚至以其為主都變得愈加困難和不可能，公共治理的性質(zhì)則越來越突出。為廣大公民參與和監(jiān)督的民意代表機(jī)構(gòu)，成了專門和專職化的公共議題處理機(jī)構(gòu)，也是非常重要的決策機(jī)構(gòu)，并對(duì)其它決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)形成強(qiáng)大的約束力，從而提升了捕捉和響應(yīng)公共議題的敏感性和能力，決策的正確性也有了很大的保障。

（二）泛政府治理

今天從全球來看，平民時(shí)代并未走到盡頭，相反還在繼續(xù)擴(kuò)展和延伸。特別是在西方發(fā)達(dá)國家，越來越多的公民超越政府途徑來參與甚至主持公共治理，出現(xiàn)了許多非政府途徑的公共治理形式，即薩拉蒙（Lester M. Salamon）所說的“第三方政府”〔21〕，發(fā)揮著越來越大的作用，而政府的地位和角色則相應(yīng)地發(fā)生了一些變化。這就意味著公共治理還在發(fā)生變革。

到底應(yīng)該如何來判斷這種變革？首先政府仍然存在，仍舊是專門和專職化的公共治理形式，這意味著國家時(shí)代還未過去，政府治理仍然存在且仍舊是重要的。但政府已不再是唯一的公共治理形式，其它還包括一國之內(nèi)的甚至跨國的企業(yè)、社團(tuán)乃至個(gè)人，這又意味著現(xiàn)在的國家已非從前的國家，現(xiàn)在的公共治理也不再等同于政府治理。正是看到有多種公共治理形式并存，所以本文便將這種狀態(tài)的公共治理稱作泛政府治理。

不過包括政府和其它公共治理形式在內(nèi)的泛政府治理，總體上是不是形成了某種公共治理體系，目前還在觀察和研究之中，尚無定論。國外學(xué)界關(guān)于“網(wǎng)絡(luò)（network）”“頂層治理（metagovernance）”等“新治理（new governance）”形式的說法〔22〕，未見得是一種經(jīng)驗(yàn)描述，也可能是一種期許。

盡管泛政府治理的體系特征還不確定，但這種變革應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在地發(fā)生了。只不過這次變革和從前不同，并不是一種反轉(zhuǎn)，而是對(duì)前一次變革（從權(quán)貴統(tǒng)治到共和治理）的延續(xù)、擴(kuò)大和深化，因此泛政府治理可視為共和治理的擴(kuò)展形式。二者唯一的區(qū)別在于，后者局限于政府，前者則超越了政府。由此也可以預(yù)期，泛政府治理能夠在更大程度上扭轉(zhuǎn)和防止公共治理的變異，更加接近于公共治理的性質(zhì)。

①臣民是依附于他人和受他人統(tǒng)治的，而公民是作為國家主人的身份存在的，是自主自立的。

三、國家治理的現(xiàn)代化變革

從人類公共治理的變革史來看，毫無疑問，國家治理只可能存在于國家時(shí)代，其現(xiàn)代化變革也只可能發(fā)生于國家時(shí)代。其實(shí)，歷史上的國家治理現(xiàn)代化，就是指從權(quán)貴統(tǒng)治到共和治理的這一次變革。之所以把國家治理的這次變革稱作現(xiàn)代化，是因?yàn)樵谶@個(gè)階段上，整個(gè)人類社會(huì)全面地發(fā)生了不同于傳統(tǒng)時(shí)代的重大變化，學(xué)界稱其為現(xiàn)代化。這個(gè)過程發(fā)端于西方世界，隨后在全世界鋪開，但在全球各地進(jìn)度不一，結(jié)果迥異。

（一）現(xiàn)代化的歷史洪流

現(xiàn)代化作為一個(gè)研究題目最先出現(xiàn)于西方世界，舉凡經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、歷史學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科競(jìng)相參與其中，產(chǎn)生了諸多理論成果，蔚為壯觀。〔23〕而學(xué)界廣泛聚焦于現(xiàn)代化問題，說明現(xiàn)實(shí)中必然發(fā)生了某些重大變化，至于究竟是何變化，卻不容易把握。

揆諸實(shí)際，無論學(xué)界是否認(rèn)同西方中心主義，但都承認(rèn)他們所研究的現(xiàn)代化肇始于西歐，最先擴(kuò)及于西方世界，再波及全球。〔24〕所以，一切對(duì)現(xiàn)代化的觀察和研究，都是以西方世界為基點(diǎn)的。但即便如此，現(xiàn)代化仍是一個(gè)宏大敘事，它意味著人類社會(huì)在經(jīng)濟(jì)依賴、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治生活、思想觀念、生活方式等各方面全方位地發(fā)生了變化〔25〕，很難用三言兩語講清楚。

現(xiàn)代化還有一個(gè)突出特點(diǎn)，那就是基本上和全球化并行發(fā)生并相互推動(dòng)。這就導(dǎo)致，如果說在早期西方國家那里現(xiàn)代化是內(nèi)生的、原生的和無意識(shí)的，那么其他地方的現(xiàn)代化則是受西方影響甚至是被迫卷入的結(jié)果——雖然也不乏主動(dòng)追求的情況?！?6〕這就造成不同地方的現(xiàn)代化形式和內(nèi)涵并不一致，難以統(tǒng)一概括。

如果一定要提煉一些關(guān)鍵詞的話，則諸如機(jī)械化、通訊化、工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化、物質(zhì)財(cái)富暴增、生活水準(zhǔn)大幅提升、教育普及化、社會(huì)平等化、多元化、民主化、科層化、效率化、國際化、民族主義、科學(xué)主義、個(gè)人主義、進(jìn)步主義、物質(zhì)主義等等，可能都是現(xiàn)代化的突出特征。

總之，現(xiàn)代化是人類社會(huì)又一次重大而深刻的變革，無論人們喜歡與否，適應(yīng)與否，它都實(shí)實(shí)在在地發(fā)生了，并成為難以抵擋的歷史洪流。

（二）現(xiàn)代化洪流中的國家治理變革

作為人類社會(huì)的一次全方位變化，現(xiàn)代化首先發(fā)生于科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域，繼而引起社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，由此產(chǎn)生了兩個(gè)重要的結(jié)果。一是現(xiàn)代化在很大程度上解放和壯大了平民力量，他們要求維護(hù)自身利益，要求改革國家治理體系和參與國家治理。比如，在19世紀(jì)早期的英國，隨著資本主義發(fā)展起來的工商階層盡管富有，但仍屬于平民階層，而非當(dāng)權(quán)的權(quán)貴，當(dāng)時(shí)控制政府的仍是國王、封建土地貴族、教士等傳統(tǒng)權(quán)貴。不過最終工商界提出了改革議會(huì)選舉制度的要求〔27〕，與工商階層伴生的另一個(gè)平民階層——工人——也發(fā)起憲章運(yùn)動(dòng)，提出了實(shí)行（男性）普選制、廢除議員候選人財(cái)產(chǎn)資格限制等改革要求〔28〕。二是現(xiàn)代化引起公共事務(wù)的具體內(nèi)涵、公共治理的具體目標(biāo)任務(wù)以及可資利用的資源手段都發(fā)生了巨大變化，比如濟(jì)貧、工作條件保障、自由貿(mào)易、城市建設(shè)與管理等新公共事務(wù)的大量涌現(xiàn)，鐵路、航運(yùn)、電報(bào)、電訊等新技術(shù)條件的運(yùn)用。一句話，現(xiàn)代化造成國家治理的環(huán)境形勢(shì)發(fā)生了巨變，從而勢(shì)必引起國家治理的變革，這就是國家治理現(xiàn)代化。所以歷史地看，最初國家治理現(xiàn)代化不過是一種環(huán)境適應(yīng)的表現(xiàn)，是被迫發(fā)生的，只是后來由于看到了先行者的效果，追隨者和模仿者才把國家治理現(xiàn)代化當(dāng)成主動(dòng)追求的目標(biāo)（但也因此往往忘記了先決條件）。

從早發(fā)國家的情況來看，國家治理現(xiàn)代化有兩個(gè)重要的表現(xiàn)或者說內(nèi)容。一是平民階層被吸納進(jìn)國家治理的體系和過程之中，國家治理的體系構(gòu)造和運(yùn)行過程，特別是動(dòng)議和決策部分，發(fā)生了重大變革。其中特別值得一提的是，政黨成為了精英和平民聯(lián)系合作、共同參與國家治理的基本渠道，從而國家治理在很大程度上變成了政黨治國。〔29〕二是公共事務(wù)和國家治理任務(wù)大幅度擴(kuò)張，引起了對(duì)國家治理能力或效率的強(qiáng)調(diào)，特別是對(duì)執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行了改革（如科層制的建構(gòu)），同時(shí)國家治理體系的規(guī)模較之從前任何時(shí)代都擴(kuò)大了許多。所以從歷史的角度來說，國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵，就是在現(xiàn)代化進(jìn)程特別是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化（經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化通常被看成是現(xiàn)代化的核心力量和決定力量〔30〕）已經(jīng)開啟的前提下，通過改造或者重構(gòu)國家治理體系，盡可能地將平民吸納進(jìn)國家治理的體系和過程之中，同時(shí)應(yīng)對(duì)公共事務(wù)和國家治理任務(wù)的擴(kuò)張，提升國家治理的能力（包括動(dòng)議、決策和執(zhí)行能力）。

國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵之如此，也是有其內(nèi)在邏輯的。這就是說，現(xiàn)代化釋放和壯大了平民的力量，廣大平民要求參與國家治理，推動(dòng)了國家治理體系的變革。特別是國家治理體系的動(dòng)議和決策機(jī)制變革，提升了動(dòng)議和決策能力，由此導(dǎo)致公共事務(wù)數(shù)量劇增，國家治理任務(wù)加重，進(jìn)而需要改進(jìn)執(zhí)行機(jī)制，擴(kuò)大國家治理體系的規(guī)模。①因此可以說，國家治理現(xiàn)代化歸根結(jié)底是由于平民的崛起和加入國家治理而引起的。

在廣大平民得到解放并壯大力量、去除臣民身份而恢復(fù)公民身份并參與到國家治理的體系和過程之中的情況下，國家治理（政府治理）就不大可能繼續(xù)維持權(quán)貴統(tǒng)治的局面了，實(shí)際上變成了廣大平民和少數(shù)精英共同參與的共和治理，這就使得公共治理的本來性質(zhì)逐漸得以恢復(fù)。從早發(fā)國家現(xiàn)代化以來的國家治理結(jié)果來看，有許多證據(jù)可以證明這種跡象和趨勢(shì)，比如人們的生活水準(zhǔn)普遍大幅度提高，人們享受到了更多的民生福利項(xiàng)目，各種自然災(zāi)害和社會(huì)性災(zāi)害越來越得到有效的防控，社會(huì)公正問題也有很大程度的緩解。所有這些結(jié)果顯然不能簡(jiǎn)單歸因于科技發(fā)明創(chuàng)造，因?yàn)楹笳卟⒉粫?huì)自發(fā)產(chǎn)生這些效果，而需要通過國家治理的作用，是國家治理發(fā)生現(xiàn)代化變革之后才產(chǎn)生的結(jié)果。

四、結(jié)論

從人類公共治理變革史來看，國家治理現(xiàn)代化是有其歷史定位的。具體來說，國家治理現(xiàn)代化是從近代西方開始，隨現(xiàn)代化的歷史洪流一起發(fā)生的。根據(jù)早發(fā)國家現(xiàn)代化的經(jīng)歷來看，國家治理現(xiàn)代化就是近代以來從權(quán)貴統(tǒng)治到共和治理的這一次公共治理變革，也是國家治理的第一次變革。亨廷頓稱之為第一波民主化浪潮，但并不準(zhǔn)確，其實(shí)是共和化浪潮。可見國家治理現(xiàn)代化并非今日才有，而是早已發(fā)生和存在的一股歷史潮流;國家治理現(xiàn)代化也沒有局限于某個(gè)地方，而是一種已經(jīng)波及全球的大趨勢(shì)。只不過在世界各地，國家治理現(xiàn)代化的啟動(dòng)和進(jìn)度參差不齊：先進(jìn)者早已完成了這一變革，甚至可能已經(jīng)進(jìn)入到由政府治理轉(zhuǎn)向泛政府治理的變革階段，后來者則可能正在發(fā)生這種變革，但也有地方至今尚未啟動(dòng)變革。但不管怎樣，無論什么地方，只要啟動(dòng)了現(xiàn)代化進(jìn)程，則國家治理現(xiàn)代化就必然包含于其中，這是難以避免的。既然如此，那么局限于中國情境和當(dāng)前情境來審視和理解國家治理現(xiàn)代化命題，就必然缺乏時(shí)空的大局觀，看不到國家治理現(xiàn)代化是一股普遍發(fā)生和長(zhǎng)時(shí)段存在的歷史潮流，更看不到國家治理現(xiàn)代化在整個(gè)人類公共治理變革史中的重要位置，從而也就容易抹殺該命題的普遍意義和深遠(yuǎn)意義。

①兩相對(duì)照，或許我們方能理解為什么傳統(tǒng)時(shí)代公共事務(wù)如此之少，政府職責(zé)如此之輕，政府規(guī)模如此之小。這跟“小而美”的美學(xué)理論或者“小而精”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論毫無關(guān)系，而是因?yàn)樵跈?quán)貴統(tǒng)治的傳統(tǒng)時(shí)代，少數(shù)權(quán)貴壟斷了政府，廣大平民被排斥在國家治理的體系和過程之外，結(jié)果跟廣大民眾有利害關(guān)系的大量公共事務(wù)很少有機(jī)會(huì)能夠提上日程并得到處理。

從歷史上看，國家治理現(xiàn)代化也有其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而不是一個(gè)空洞的說辭。如果說自進(jìn)入國家時(shí)代以來，公共治理遭到權(quán)貴統(tǒng)治的扭曲而發(fā)生了變異的話，那么近代以來的共和治理則扭轉(zhuǎn)了這一局面，開始回歸公共治理的本來性質(zhì)。因此可以說，國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，就是通過構(gòu)建共和治理，扭轉(zhuǎn)權(quán)貴統(tǒng)治的變異性質(zhì)而回歸公共治理的本質(zhì)。這一實(shí)質(zhì)內(nèi)容，跟今天中國共產(chǎn)黨提出的國家治理現(xiàn)代化不僅不相沖突，反而是完全一致的。恩格斯早就說過，“國家的最高形式，民主共和國，在我們現(xiàn)代的社會(huì)條件下正日益成為一種不可避免的必然性”〔31〕，“民主共和國甚至是無產(chǎn)階級(jí)專政的特殊形式”〔32〕，“對(duì)無產(chǎn)階級(jí)來說，共和國和君主國不同的地方僅僅在于，共和國是無產(chǎn)階級(jí)將來進(jìn)行統(tǒng)治的現(xiàn)成的政治形式”〔33〕。新中國作為“人民共和國”，本來就是以共和立國的，本身就要實(shí)現(xiàn)共和治理。雖然在我國，國家治理采取的是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國的形式，但中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民，始終致力于為廣大中國人民謀幸福，這本身也完全符合共和治理的宗旨。只不過正如恩格斯所說的，即使共和治理已經(jīng)確立，也要設(shè)法防止發(fā)生由公仆變成主人的變異〔34〕，也就是要防止由共和治理褪變?yōu)闄?quán)貴統(tǒng)治，前蘇聯(lián)等共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家就可以說是前車之鑒〔35〕。所以今天我們黨提出通過國家治理現(xiàn)代化完善社會(huì)主義制度，最重要的就是要防止發(fā)生這種變異?？梢姡ㄟ^歷史的考察，把握國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，不僅有助于我們深刻理解國家治理現(xiàn)代化命題的重要性，而且有助于把握國家治理現(xiàn)代化的正確方向。

歷史地看，國家治理現(xiàn)代化也不是可以任意而為的，而需要具備一些必要的前提條件。歷史上的國家治理現(xiàn)代化之所以成為可能，最重要的條件，就是在現(xiàn)代化已經(jīng)啟動(dòng)的情況下，廣大平民獲得了解放，力量得以壯大，而后大量平等地參與國家治理的體系和過程。這就說明，國家治理現(xiàn)代化需要以現(xiàn)代化形勢(shì)下廣大平民參與國家治理為必要條件，否則權(quán)貴統(tǒng)治的局面無法打破，共和治理難以實(shí)現(xiàn)。這就為我們找到國家治理現(xiàn)代化的有效途徑提供了重要的啟示。不難發(fā)現(xiàn)，一些后發(fā)國家的國家治理現(xiàn)代化之所以會(huì)失敗，一個(gè)重要的原因就是不具備前提條件。比如有的后發(fā)國家只是簡(jiǎn)單地照搬先進(jìn)國家的國家治理體系模式，而不注意有效吸納廣大平民的參與，結(jié)果國家治理體系徒具形式，淪為一個(gè)空架子，不能有效發(fā)揮作用。更荒謬的則是一些國家甚至尚未啟動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程，廣大平民根本沒有得到解放和壯大，便試圖進(jìn)行國家治理現(xiàn)代化變革，那就更加不可能獲得成功了。不僅如此，今天進(jìn)行國家治理現(xiàn)代化，還面臨著和早發(fā)國家不一樣的形勢(shì)。在現(xiàn)代化早期，國家治理現(xiàn)代化局限于政府治理的范疇，主要是進(jìn)行政府（政體）變革。但今天早發(fā)國家已經(jīng)越過了這一階段，可能已經(jīng)進(jìn)入到泛政府治理的時(shí)代，從而增加了實(shí)現(xiàn)共和治理的新途徑。在全球化的傳遞和影響作用下，今天后發(fā)國家若仍局限于政府治理的范疇來開展國家治理現(xiàn)代化變革，恐怕就不夠了。今天的國家治理現(xiàn)代化，已經(jīng)不局限于政府治理，而是超越政府治理，朝著共和治理的新形式——泛政府治理——方向發(fā)展。

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