張德陽

摘 要：目前，生態(tài)環(huán)境損害案件頻繁發(fā)生，嚴重的生態(tài)和環(huán)境問題需要及時有效解決。2015年，黨中央，國務院發(fā)布的《生態(tài)損害賠償制度改革試點方案》首先提出了磋商機制;兩年后正式頒布的《生態(tài)損害賠償制度改革方案》再次確認了磋商機制，此協(xié)商機制為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供了新的思路和解決方案。本文從建立磋商機制的必要性入手，分析了磋商機制的缺陷。針對存在的問題，將從立法層面和制度層面闡述改善的路徑，包括立法建設、磋商主體的明確和補充，磋商信息的披露和公開以及磋商過程的監(jiān)督。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境;損害賠償;生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制;環(huán)境侵權(quán)

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）07-0105-02

隨著社會發(fā)展，人們的生活水平日漸提升，對于美好生態(tài)環(huán)境和居住環(huán)境的追求不斷加強。但是中國的生態(tài)環(huán)境損害事件多發(fā)，造成嚴重生態(tài)環(huán)境破壞和損害后果，難以擺脫“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困境。其次，生態(tài)環(huán)境損害波及范圍廣，在一定條件下擴散速度快，不及時采取措施，將會造成更嚴重的后果。最后，黨的十九大報告中提到，要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國;同時，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，人們對于美麗生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的需求也正在提高。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制的確立，對于上述問題的解決提供了很好的途徑。但是，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度處于發(fā)展時期，磋商機制仍有很多不足和缺陷，下面筆者將進一步討論生態(tài)損害賠償磋商機制的完善路徑。

一、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制建立的必要性

2018年憲法修正案首次將“生態(tài)文明建設”納入憲法，環(huán)境保護的重要性再次在國家根本法的層面得到了證實;新修改的《環(huán)境保護法》也表明保護環(huán)境是我國的基本國策;但是，環(huán)境訴訟案件取證難、舉證難、賠償落實難等問題也是客觀存在的。賠償磋商機制作為賠償權(quán)利人及其指定部門機構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，雙方達成磋商協(xié)議后，可督促賠償義務人履行義務，提高企業(yè)賠償責任落實的效率。

糾紛一旦進入訴訟程序，對于企業(yè)的社會評價度降低，案件審結(jié)期限比雙方協(xié)議時間長，企業(yè)精力和時間集中于訴訟，不利于其長足發(fā)展。賠償權(quán)利人與賠償義務人主動磋商，指導和監(jiān)督企業(yè)修復生態(tài)環(huán)境，促進企業(yè)積極轉(zhuǎn)型。

此磋商機制是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分，其目的和追求在于督促賠償義務人及時修復已經(jīng)被破壞或及時挽救將可能被破壞的生態(tài)環(huán)境，懲罰賠償義務人與其是手段和目的的關系，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制最大的優(yōu)勢在于時效性，最大化兼顧修復或挽救生態(tài)環(huán)境和懲罰賠償義務人的平衡。同時，鼓勵第三方積極參與賠償磋商工作，增加了磋商協(xié)議的專業(yè)性、權(quán)威性和信服力、可行力，有助于磋商協(xié)議的落地實施。

二、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制的現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制的提出，規(guī)避了生態(tài)環(huán)境損害賠償取證難、落實難、訴訟期限長的缺陷，能夠更快更好修復生態(tài)環(huán)境。但是，磋商機制的某些規(guī)定過于模糊，存在進一步完善的必要性。

首先，生態(tài)環(huán)境中的絕大多數(shù)領域的損害賠償?shù)南嚓P立法是不完善的。除了海洋領域的損害賠償已有法律規(guī)定之外，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面的立法是存在缺憾的，需要一部統(tǒng)領生態(tài)環(huán)境各個領域的損害賠償?shù)膶ｉT法律。

其次，《方案》中規(guī)定，賠償權(quán)利人與賠償義務人積極談判磋商，其中，賠償權(quán)利人包括省級政府和市級政府，也包括直轄市所轄的縣區(qū)政府，但是沒明確規(guī)定由哪個部門在生態(tài)環(huán)境損害賠償中代表上級政府或者本級政府與賠償義務人開展磋商工作，會產(chǎn)生磋商主體不明確，各個部門之間相互推諉扯皮，工作開展缺乏約束力。

再次，《方案》規(guī)定，應當承擔生態(tài)環(huán)境損害責任的主體必須具備兩種要素，一是違反法律法規(guī)，二是造成生態(tài)環(huán)境損害，并未規(guī)定賠償義務人的主觀錯過;在司法實踐中，也是傾向于行為人“有過錯有責任”的考慮。在損害賠償?shù)纳鐣?，最具有代表性的?980年的《超級基金法》（CERCLA），這項法律的出現(xiàn)不僅把賠償責任人的范圍進行了擴大，還明確了無過錯責任人的連帶責任，進一步喚醒了人們的環(huán)保意識[1]。這對于我國磋商機制的賠償義務人的確定具有啟發(fā)意義。

同時，《方案》中鼓勵專家和相關的公民、法人、其他組織參與生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估、方案編制等準備工作。在司法實踐中，貴州大鷹田案作為全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案，創(chuàng)新性地把貴州省律師協(xié)會作為第三方引入磋商過程中，取得較好的效果。

最后，《環(huán)境保護法》規(guī)定了公民、法人等享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，各級政府和相關部門也應當為其權(quán)利行使提供便利?！斗桨浮分幸补膭罟姺e極參與，保障公眾的知情權(quán)，但是，公眾參與和信息公開的具體環(huán)節(jié)及內(nèi)容、參與的主體類型、參與和公開的具體程序與方式、參與權(quán)與信息獲取權(quán)的救濟等內(nèi)容未予明確，不具有可操作性，需要予以完善[2]。同時，對于賠償權(quán)利人是否主動與賠償義務人磋商;磋商工作是否合理恰當，符合《方案》的規(guī)定;是否保障了賠償義務人的相關權(quán)利，如何開通公眾監(jiān)督的途徑，都是未明確的。

三、完善我國生態(tài)環(huán)境賠償磋商機制的路徑

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭讨贫炔粦敿{入《環(huán)境保護法》等民事侵權(quán)法律，而應當制定專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》并將其納入其中。這是因為，在司法實踐中，法院針對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件都以個案引用《環(huán)境保護法》《侵權(quán)責任法》及其最高人民法院出臺的環(huán)境民事公益訴訟司法解釋來判決。由于生態(tài)環(huán)境損害與環(huán)境侵權(quán)的認定是存在很大不同的，大量的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件涌入法院，并沒有專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律，法官就不能依法裁判，有違公平正義原則。

一方面，生態(tài)環(huán)境損害與環(huán)境侵權(quán)是兩個不同的概念，對于兩者的訴訟和賠償應該遵循各自不同的法律規(guī)定。我們從《方案》中可以看到有關于生態(tài)環(huán)境損害的后果，指的是如大氣、水、土壤、森林等環(huán)境要素和動植物等生物要素的不利改變，進而降低了生態(tài)系統(tǒng)功能，造成生態(tài)環(huán)境退化;環(huán)境侵權(quán)造成的后果主要包括對公民人身和財產(chǎn)以及環(huán)境權(quán)的損害后果。前者強調(diào)對自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造成的損害，不特指某些人的人身、財產(chǎn)和環(huán)境權(quán)的損害;并且，環(huán)境侵權(quán)本身就是民事侵權(quán)的一種類型，其特殊點只是在于以環(huán)境為媒介，其認定規(guī)則與其他民事領域的侵權(quán)責任的認定規(guī)則是一致的，應當由民法來規(guī)制。再者，《方案》也明確指出，只有涉及人身傷害、個人和集體損失要求賠償?shù)牟胚m用侵權(quán)責任法等規(guī)定。

另一方面，根據(jù)葉俊榮教授提出的環(huán)境問題的制度因應，我國關于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕鉀Q有走向?qū)ｉT立法的發(fā)展?jié)摿?。葉俊榮教授在《環(huán)境政策與法律》中說道：人類社會對環(huán)境問題的因應，雖然是個嘗試錯誤的過程，但在基本上仍可以分為三大發(fā)展階段，第一是民刑沿用階段，第二是管制立法主導階段，第三是多元因應階段。并進一步說明，大體上，目前人類社會對環(huán)境問題的因應已自管制立法主導階段，邁入多元因應階段[3]。黨中央、國務院制定的《方案》，表明中國解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的進度正處于第二階段。通過推行《方案》在各個省市的實踐，積累了大量的經(jīng)驗，比如貴州省政府制定《改革實施方案》;山東省政府制定的由17個部門貫徹落實的《磋商工作辦法》和《損害修復效果后評估工作辦法》等，都為專門立法提供了理論基礎和實踐依據(jù)。

1.明確賠償權(quán)利人的范圍

《方案》規(guī)定，省級、市地級政府可指定相關部門或機構(gòu)負責生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作，可由各級人民政府出臺規(guī)章，根據(jù)具體案件的類型，由自然資源或生態(tài)環(huán)境兩個部門為主力開展磋商工作，其余的由法制辦、衛(wèi)生健康和林業(yè)草原職能部門予以配合。重大環(huán)境污染案件由環(huán)保部門會同檢察院共同調(diào)查，保障調(diào)查結(jié)果的真實可靠[4]。

2.擴大賠償義務人的范圍

《侵權(quán)責任法》規(guī)定了因環(huán)境污染致人損害的，污染者承擔無過錯責任;我國的《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》等也規(guī)定了污染者的無過錯責任;德國的2002年《環(huán)境責任法》規(guī)定，有關設備所引發(fā)的環(huán)境影響，導致人員死亡、傷害他人身體或健康，或者損害財物的，設備的所有人負有向受害人賠償由此造成的損失的義務，在此也沒有要求行為人具有主觀過錯[5]。為了與環(huán)境保護的基本法相銜接，及時救濟和化解生態(tài)環(huán)境損害，無過錯責任人應當被納入賠償義務人的范圍。

3.積極引入第三方參與磋商

在磋商過程中，引入第三方參與磋商工作，可以增進磋商協(xié)議的可行性。2017年，陳小平教授代表貴州省律師協(xié)會參與貴州省大鷹田案的磋商工作。他表示律師組織磋商最大的優(yōu)勢是“法律背景”知道如何保障雙方在磋商過程中的權(quán)利，如何要求雙方出示證據(jù)，如何分辨證據(jù)和污染的因果關系，如何把控磋商的步驟”[6]。省級、市級律師協(xié)會或者按照《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的符合條件的環(huán)保組織參與磋商工作，可推進磋商協(xié)議的制定和推行，彌補了行政管理部門工作的缺陷。

針對生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制的疑問，可以邀請生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)、環(huán)境法方面的專家學者、環(huán)境技術(shù)方面的專家、有經(jīng)驗的社會公眾個人作為第三方參與磋商會議。

4.增加對磋商工作的監(jiān)督

鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償與社會公眾的利益息息相關，需要強化監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)利的行使。在磋商過程中，設計省級、市級律師協(xié)會、環(huán)保組織發(fā)言的環(huán)節(jié)，針對磋商過程提出意見和建議，并記錄;針對賠償義務人存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的情形，省級、市級人民政府應當開通舉報、檢舉途徑。

5.強化對磋商過程的信息公開

信息公開應當貫徹落實在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制的全過程。健全信息公開機制包括以下四個方面：一是信息公開的途徑。各級政府應當搭建網(wǎng)上公開的信息平臺，實時公布協(xié)商的進程，將確定磋商時間和地點等公開在各級政府或者具體行政部門的官方網(wǎng)站上;針對磋商不成的情況，也應當以通告的形式向公眾說明基本情況。二是參與主體的公開。主力開展磋商工作的部門和協(xié)作的部門，以及省級、市級律協(xié)、鑒定評估組織、技術(shù)專家，專家學者和社會公眾等確定參與的主體應當向公眾公開。三是協(xié)商過程的公開。建議負責協(xié)商的行政機關主動邀請新聞媒體參與協(xié)商過程，新聞具有及時性的特點，并且現(xiàn)在網(wǎng)絡發(fā)展迅速，側(cè)重發(fā)揮新聞媒體的報道對于協(xié)商的積極促進作用。四是對于公眾的參與權(quán)、信息獲取權(quán)的救濟，由省級人民政府統(tǒng)一做出規(guī)定。

參考文獻：

[1]朱瑩.我國環(huán)境損害賠償問題研究[D].長春：吉林大學，2012.

[2]李永寧，秦鵬，司軍.完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全面促進生態(tài)文明建設[J].中國生態(tài)文明，2018（1）.

[3]葉俊榮.環(huán)境政策與法律[M].北京：中國政法大學出版社，2003.

[4]孫美迪.西北欠發(fā)達地區(qū)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的思考[D].蘭州：蘭州理工大學，2018.

[5]王樹義.俄羅斯生態(tài)法[M].武漢：武漢大學出版社，2000.

[6]全國首例生態(tài)環(huán)境磋商案[EB/OL].[2018-10-10].http：//mim-

ieastday.com/moble/18031804229730.html.

（責任編輯：李 慧）