滕杰

摘要：自2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布農(nóng)用地改革意見(jiàn)以來(lái)，我國(guó)多個(gè)地方陸續(xù)試點(diǎn)農(nóng)用土地三權(quán)分置改革措施，在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。在此背景下，我國(guó)農(nóng)用地土地信托雖得到了一定程度上的指導(dǎo)和規(guī)范，但全國(guó)各地的農(nóng)用地土地信托的實(shí)踐依然表露出了較多法律問(wèn)題。這些法律問(wèn)題既反映出了我國(guó)農(nóng)用地土地信托踐行者對(duì)土地政策和信托法律制度的曲解，也在一定程度上阻礙了我國(guó)農(nóng)用地三權(quán)分置政策背景下的土地信托流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地流轉(zhuǎn);三權(quán)分置;土地信托

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）01-0018-24 收稿日期：2018-11-05

1我國(guó)農(nóng)用地土地信托發(fā)展現(xiàn)狀與政策趨勢(shì)

1.1我國(guó)農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)與土地信托早期實(shí)踐

我國(guó)農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)工作一直在摸索中前行，全國(guó)諸多地區(qū)先后開(kāi)展了農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)與土地信托的試點(diǎn)工作，具有代表性的即為湖南益陽(yáng)與安徽宿州所開(kāi)展的農(nóng)用地土地信托業(yè)務(wù)。

2008年，湖南省益陽(yáng)市在草尾鎮(zhèn)首次試行農(nóng)用地土地信托流轉(zhuǎn)。當(dāng)?shù)卣鲑Y在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)民在自愿的前提下，將名下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給政府的土地信托機(jī)構(gòu)并簽訂土地信托合同，農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶(hù)再?gòu)男磐泄臼种校B片租賃土地從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2013年10月，中信信托土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃001期項(xiàng)目在安徽省宿州市落地，這是我國(guó)首單由持有金融牌照的信托公司作為受托人的土地信托流轉(zhuǎn)案例。中信信托與安徽宿州市蛹橋區(qū)政府合作，農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)埔橋區(qū)政府集中后流轉(zhuǎn)給信托公司，信托計(jì)劃期限為12年。宿州土地信托過(guò)程主要分為三步：首先農(nóng)戶(hù)把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給村委會(huì)，村委會(huì)再委托給鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府再轉(zhuǎn)而委托給區(qū)政府;然后區(qū)政府將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給中信信托;最后中信信托通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)拍等方式，租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)等進(jìn)行養(yǎng)殖種植，流轉(zhuǎn)后土地?cái)M建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

1.2我國(guó)農(nóng)用地土地信托開(kāi)展的政策趨勢(shì)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，20世紀(jì)80年代實(shí)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。2014年中共中央通過(guò)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)用地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)用地土地制度深化改革，在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)土地集體所有的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)用地土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，進(jìn)一步健全了農(nóng)用地土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。相關(guān)政策的出臺(tái)，在一定程度上為我國(guó)農(nóng)用地土地信托的開(kāi)展提供了政策依據(jù)與支撐。

2017年10月31日，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》提交全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行審議，明確了集體土地權(quán)利劃分為土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以依法取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

從政策到法律的變遷，不僅為我國(guó)土地權(quán)利流轉(zhuǎn)提供了法規(guī)依據(jù)，而且為我國(guó)農(nóng)用地土地信托工作的開(kāi)展奠定了重要基礎(chǔ)。

2我國(guó)農(nóng)用地土地信托的實(shí)踐意義

2.1利于探索農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新方式

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地的所有權(quán)變更受到了較為嚴(yán)格的限制。在此情形下，我國(guó)針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的嘗試一直沒(méi)有停歇。除了進(jìn)行直接土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、互換、征收等簡(jiǎn)單流轉(zhuǎn)方式外，各地也探索進(jìn)行一些較為創(chuàng)新的土地流轉(zhuǎn)方式，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股等。但基于我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的附屬性、有期限性等特點(diǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的轉(zhuǎn)讓方式未能有效延續(xù)?；诖祟?lèi)情形，土地信托的出現(xiàn)能夠跨越土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人股的障礙，為探索土地依法流轉(zhuǎn)提供了一條可以預(yù)見(jiàn)的創(chuàng)新方式。

2.2促進(jìn)農(nóng)用地土地市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展要求農(nóng)用地土地進(jìn)行合理整合，開(kāi)展大規(guī)模、集約化耕作，更多地體現(xiàn)出土地開(kāi)發(fā)價(jià)值。農(nóng)用地土地信托業(yè)務(wù)的開(kāi)展，可以有效整合農(nóng)用地土地資源，將原本分散經(jīng)營(yíng)的土地進(jìn)行規(guī)劃、整理，并集中生產(chǎn)耕種、開(kāi)展集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)用地土地的市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地土地更大的經(jīng)濟(jì)效益。

2.3改善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)

農(nóng)用地土地信托除了具有前述社會(huì)效益以外，還可以通過(guò)這種創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式改變農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民的被動(dòng)收入在總收入中的占比。通過(guò)土地信托的方式開(kāi)展土地集約化經(jīng)營(yíng)，在提升土地經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民的收入由原本單純的作物銷(xiāo)售收入變?yōu)椤巴恋匦磐惺找?務(wù)工勞動(dòng)報(bào)酬”。而土地信托受托可以借由信托制度的靈活性將農(nóng)民所獲得的收益設(shè)計(jì)成“基礎(chǔ)收益+浮動(dòng)收益”模式，從而在一定程度上提高農(nóng)民群體設(shè)立土地信托的積極性。

3當(dāng)前我國(guó)農(nóng)用地土地信托實(shí)踐存在的問(wèn)題

3.1信托主體的選定存在問(wèn)題

3.1.1委托人主體認(rèn)定不清

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)用地土地所有權(quán)歸屬于集體所有，但當(dāng)前我國(guó)土地信托的實(shí)踐中，信托財(cái)產(chǎn)并非土地所有權(quán)，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)《農(nóng)用地土地承包法》的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)用地土地承包經(jīng)營(yíng)方式原則上是家庭承包，而家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)。此種情形下，土地信托的委托人應(yīng)當(dāng)是享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)。在法律層面，農(nóng)戶(hù)既不是某一確定的自然人，也不是依法登記注冊(cè)的法人或其他組織，因此如何確認(rèn)農(nóng)戶(hù)對(duì)外處分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及簽署相應(yīng)的法律文本的意思表示及行為效力尚不明確。如果農(nóng)戶(hù)確定以農(nóng)戶(hù)代表的形式對(duì)外處分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及簽署法律文本，那么農(nóng)戶(hù)代表的確認(rèn)是否需要經(jīng)過(guò)農(nóng)戶(hù)內(nèi)部特別程序、農(nóng)戶(hù)代表的權(quán)力范圍如何界定，這些問(wèn)題均未在當(dāng)前法律規(guī)定作出明確規(guī)定。退一步而言，一旦農(nóng)戶(hù)中的相應(yīng)成員未能選舉相應(yīng)的農(nóng)戶(hù)代表處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處分事務(wù)，是否應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》有關(guān)“共同共有”的規(guī)定來(lái)認(rèn)定農(nóng)戶(hù)家庭的所有成員對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)系共同共有的法律關(guān)系，從而相應(yīng)的處分行為及對(duì)外簽署處分文件的行為則需要全體共有人一致同意方可有效。

值得注意的是，在當(dāng)前我國(guó)信托實(shí)踐中同樣會(huì)出現(xiàn)并非由農(nóng)戶(hù)或農(nóng)民直接作為信托委托人的情形，往往是由農(nóng)戶(hù)把相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給政府、農(nóng)民合作社等主體，再由相應(yīng)主體擔(dān)任信托委托人并與受托人簽署信托文件。此種情形的產(chǎn)生，可以使得土地信托產(chǎn)品契合市場(chǎng)，一方面是因?yàn)樾磐袡C(jī)構(gòu)分別與不同農(nóng)戶(hù)或農(nóng)民簽署信托合同或者進(jìn)行談判的成本較高，信托機(jī)構(gòu)出于經(jīng)濟(jì)成本與效率的考量不愿接受少量農(nóng)戶(hù)個(gè)體委托;另一方面是因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前的土地信托實(shí)踐主要是由政府等公共部門(mén)進(jìn)行推動(dòng)，短期內(nèi)在信托關(guān)系前端的一系列法律關(guān)系中尚難以脫離政府或類(lèi)似角色進(jìn)行的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。這種情形下，農(nóng)戶(hù)與這些政府部門(mén)等主體簽署土地轉(zhuǎn)包或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律文件時(shí)，同樣面臨前述共有權(quán)利行使方式及代表問(wèn)題。

3.1.2土地信托的受托人適格性存疑

前述湖南益陽(yáng)草尾鎮(zhèn)土地信托實(shí)踐中，受托人是由當(dāng)?shù)卣鲑Y設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托機(jī)構(gòu)所擔(dān)任。雖有學(xué)者認(rèn)可此類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托機(jī)構(gòu)的擔(dān)任受托人職責(zé)的正當(dāng)性，但根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于<中華人民共和國(guó)信托法>公布執(zhí)行后有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2001]101號(hào)）的要求，未經(jīng)人民銀行、證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，任何法人機(jī)構(gòu)一律不得以各種形式從事?tīng)I(yíng)業(yè)性信托活動(dòng)，任何自然人一律不得以任何名義從事各種形式的營(yíng)業(yè)性信托活動(dòng)。我國(guó)法律法規(guī)尚未對(duì)“營(yíng)業(yè)性信托活動(dòng)”作出相關(guān)解釋或界定，但可以肯定的是，從事?tīng)I(yíng)業(yè)性信托活動(dòng)的機(jī)構(gòu)通常會(huì)收取相關(guān)信托費(fèi)用，或者以從事信托活動(dòng)為主要業(yè)務(wù)。而湖南益陽(yáng)土地信托實(shí)踐中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)信托機(jī)構(gòu)系為本次土地信托工作的開(kāi)展而設(shè)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，必然以信托活動(dòng)為主要業(yè)務(wù)，并且若需要維持自身存續(xù)與運(yùn)行則必定會(huì)收取相關(guān)費(fèi)用。由此看來(lái)，湖南益陽(yáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合從事“營(yíng)業(yè)性信托活動(dòng)”的特點(diǎn)。然而，此類(lèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為項(xiàng)目所需而設(shè)立的土地信托機(jī)構(gòu)并沒(méi)有獲得監(jiān)管部門(mén)所頒發(fā)的信托業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)牌照，亦未取得中國(guó)人民銀行或信托業(yè)監(jiān)管部門(mén)的批準(zhǔn)，故此類(lèi)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托機(jī)構(gòu)”擔(dān)任信托受托人的適格性仍然存疑。

我國(guó)《信托法》并未強(qiáng)制要求所有的信托活動(dòng)必須由持牌信托公司擔(dān)任受托人。囿于我國(guó)信托觀念在民間普及范圍較窄以及民事信托業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢的狀況，各民事主體甚至部分法院對(duì)民事信托與民事代理等法律行為的區(qū)別無(wú)法進(jìn)行有效區(qū)分。從這個(gè)而角度而言，除湖南益陽(yáng)土地信托實(shí)踐之外的其他土地信托實(shí)踐大多以持有金融牌照的信托公司擔(dān)任信托受托人，也可以算作一種受托人適格性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的選擇。

3.1.3土地信托的受益人確定不當(dāng)

當(dāng)前我國(guó)土地信托實(shí)踐中大多數(shù)信托的受托人為委托人本人，即所設(shè)立的信托為自益信托。例如前述中信·安徽宿州土地信托項(xiàng)目的委托人與受益人均為安徽省宿州市蛹橋區(qū)政府，在中信信托向埇橋區(qū)政府分配信托收益后，農(nóng)戶(hù)需要依據(jù)與區(qū)政府簽訂的相關(guān)合同文本按照約定取得再分配收益。

我國(guó)以非農(nóng)戶(hù)主體作為委托人的信托實(shí)踐中，尚未出現(xiàn)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)直接享有信托受益權(quán)的情形，這也在一定程度上增加了信托利益分配的中間成本支出，減少了農(nóng)戶(hù)或農(nóng)民的土地信托收益。依據(jù)我國(guó)《信托法》的規(guī)定，委托人有權(quán)在信托文件中確定受益人。那么非農(nóng)戶(hù)委托人在設(shè)立信托時(shí)為何不指定農(nóng)戶(hù)或其他人為信托受益人呢？究其原因，當(dāng)前土地信托實(shí)踐中的委托人主要為繼受了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政府機(jī)構(gòu)或其他組織，這些委托人自農(nóng)戶(hù)手中獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)往往受到土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的限制，并額外承擔(dān)土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的對(duì)價(jià)支付義務(wù)，因此需要自行獲取信托收益后留取能夠覆蓋對(duì)價(jià)和成本的資金，再將剩余收益另行依約支付給農(nóng)戶(hù)，導(dǎo)致了受益人設(shè)置鮮有其他嘗試。

3.2信托財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定及其限制

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》及相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。正因?yàn)槲覈?guó)土地所有權(quán)及所有權(quán)流傳的限制，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)用地土地信托的信托財(cái)產(chǎn)不可能為土地所有權(quán)，但不同的土地信托實(shí)踐對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)的確定又不盡相同。實(shí)踐中，有的土地信托將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，有的將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，還有的將土地使用權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)。

在農(nóng)用地三權(quán)分置改革政策落地之前，我國(guó)農(nóng)用地土地仍然實(shí)行土地兩權(quán)分置制度，即農(nóng)用地土地所有權(quán)與的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分離，對(duì)應(yīng)的“三權(quán)分置”制度仍然在政策探索與擬制法律草案階段。既然我國(guó)當(dāng)前無(wú)法以農(nóng)用地土地所有權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托，那么當(dāng)前用以設(shè)立信托的財(cái)產(chǎn)只能是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)，但囿于我國(guó)《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)對(duì)土地用益物權(quán)的表述并不一致，也直接導(dǎo)致了我國(guó)土地信托實(shí)踐中對(duì)具體信托財(cái)產(chǎn)的界定不一。

此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)從屬于土地所有權(quán)并受到相應(yīng)限制：一方面，用益物權(quán)的行使與流轉(zhuǎn)存有期限限制，因此由此設(shè)立的土地信托期限不得超過(guò)剩余土地承包經(jīng)營(yíng)期限;另一方面，當(dāng)土地所有權(quán)發(fā)生變更甚至消滅時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)勢(shì)必會(huì)受到影響，而這些基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所設(shè)立的信托同樣會(huì)受到影響。

3.3土地信托登記問(wèn)題

我國(guó)《信托法》要求信托設(shè)立應(yīng)當(dāng)辦理信托登記，并對(duì)特定信托采取了“信托登記生效主義”。那么根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)用地土地信托的設(shè)立是否在辦理信托登記方生效？根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而《物權(quán)法》同時(shí)規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并非以登記作為生效要件?；诖朔N情形，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托，是否需要辦理信托登記手續(xù)呢？學(xué)者周小明博士認(rèn)為，依據(jù)我國(guó)《信托法》第10條的規(guī)定，以“登記生效”的財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托才需要辦理信托登記手續(xù)，而以“登記對(duì)抗”的財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托無(wú)需辦理信托登記手續(xù)。

然而，筆者對(duì)周小明博士的觀點(diǎn)并不認(rèn)同。根據(jù)我國(guó)《信托法》第10條的規(guī)定，對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的財(cái)產(chǎn)，設(shè)立信托時(shí)需要加快信托登記。該條規(guī)定并未區(qū)分作為前置條件的法律法規(guī)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的登記是發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力還是產(chǎn)生對(duì)抗效力，因此只要是法律法規(guī)規(guī)定需要辦理登記手續(xù)的財(cái)產(chǎn)，設(shè)立信托時(shí)均需要進(jìn)行信托登記。如前所述，農(nóng)用地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)便屬于法律規(guī)定需要辦理登記手續(xù)的財(cái)產(chǎn)，故以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托，需要依法辦理信托登記。但是我國(guó)當(dāng)前并未出臺(tái)相關(guān)信托登記的法規(guī)制度，法律亦未明確何種登記才是《信托法》第10條所謂的“信托登記”。有鑒于此，雖然我國(guó)各地方及銀保監(jiān)會(huì)陸續(xù)推出了一些信托登記機(jī)構(gòu)，但其主要是針對(duì)信托公司所發(fā)行的金融屬性信托產(chǎn)品進(jìn)行登記，并且尚未得到法律的認(rèn)可或授權(quán)，故尚不能認(rèn)定為法定信托登記機(jī)構(gòu)，無(wú)法行使《信托法》第10條規(guī)定的信托登記職能。

3.4信托公司同時(shí)提供金融服務(wù)問(wèn)題

在前述中信信托土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃001期項(xiàng)目案例中，土地信托設(shè)立后并由信托公司提供金融服務(wù)的模式下，實(shí)際上是信托公司成立了兩個(gè)信托——其一是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立了土地信托，其二便是以資金類(lèi)資產(chǎn)設(shè)立了資金信托，這兩個(gè)信托同時(shí)由中信信托同時(shí)擔(dān)任受托人，將“資金信托”所募集的資金投資于“土地信托”中。該模式能夠在一定程度上解決土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的融資問(wèn)題，但同一受托人在其管理不同的信托卻應(yīng)當(dāng)受到法律的額外約束。根據(jù)我國(guó)《信托法》第28條規(guī)定，受托人不得將不同委托人的信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行相互交易，但信托文件另有規(guī)定或者經(jīng)委托人或者受益人同意，并以公平的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易的除外，受托人違反該規(guī)定造成信托財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。由此可以看出，該模式下中信信托將土地信托與資金信托的財(cái)產(chǎn)相互進(jìn)行交易，除了應(yīng)當(dāng)按照公允價(jià)值進(jìn)行交易外，還應(yīng)當(dāng)分別在兩個(gè)信托的信托文件中就該事項(xiàng)做出特別約定或者分別取得委托人或受益人的同意，否則就是違反信托法的規(guī)定。當(dāng)前信托公司作為受托人進(jìn)行不同信托之間的交易時(shí)，是否依法取得了其余信托當(dāng)事人的同意，是否按照公允價(jià)值進(jìn)行交易，能否向信托利益相關(guān)人進(jìn)行信息披露，這些都是實(shí)踐中需要考慮的問(wèn)題。而一旦未能顧及到這些問(wèn)題，信托公司需要依法承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，甚至需要對(duì)要造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

4我國(guó)農(nóng)用地土地信托制度重構(gòu)路徑

4.1土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)

農(nóng)村土地信托作為采用信托形式開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作的一種類(lèi)型，其信托財(cái)產(chǎn)的歸屬既要符合我國(guó)土地法律法規(guī)的規(guī)定，又要滿(mǎn)足信托相關(guān)規(guī)定的各項(xiàng)要求，而我國(guó)土地信托業(yè)務(wù)開(kāi)展緩慢的主要原因即為土地所有權(quán)與用益權(quán)的歸屬與流轉(zhuǎn)限制。因此在當(dāng)前背景下，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)用地土地信托制度的首要任務(wù)即為在法律層面探索我國(guó)土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的可行途徑?；谖覈?guó)以公有制為主體的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)用地土地屬于集體所有的根基無(wú)法進(jìn)行變更，故當(dāng)前探索我國(guó)農(nóng)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方向是正確的。

然而，根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，當(dāng)前我國(guó)法定的農(nóng)用地的用益物權(quán)僅為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在“三權(quán)分置”制度實(shí)施以前，土地發(fā)包與轉(zhuǎn)包都僅限于同一集體組織的成員，因此以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立信托存在天然障礙。需要盡快以法律的形式分離出土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，在保持土地所有權(quán)歸屬不發(fā)生變動(dòng)的同時(shí)，建立較為流暢的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，從而為土地信托的業(yè)務(wù)開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

4.2信托制度建設(shè)

4.2.1依法確定信托關(guān)系當(dāng)事人

（1）信托委托人

根據(jù)我國(guó)《信托法》的規(guī)定，信托關(guān)系的當(dāng)事人包括委托人、受托人與受益人，其中委托人為信托財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人之前的所有人。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，倘若委托人直接以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)而設(shè)立信托，在家庭承包的情形下，委托人（即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人）應(yīng)當(dāng)為農(nóng)戶(hù)而非農(nóng)民個(gè)人。如前所述，農(nóng)戶(hù)并非一個(gè)獨(dú)立的法律主體，如果把農(nóng)戶(hù)看作是一個(gè)自然人集合體，那么受托人與委托人簽署相關(guān)信托文件時(shí)應(yīng)當(dāng)確保全體權(quán)利共有人一并簽署相關(guān)信托文件或做出授權(quán)的意思表示。否則在土地信托存續(xù)過(guò)程中，一旦信托農(nóng)戶(hù)中的部分未簽署信托文件的成員主張?jiān)磐泻贤炇鹬黧w為無(wú)權(quán)處分，可能會(huì)給包含信托當(dāng)事人在內(nèi)的各方參與主體帶來(lái)巨大的糾紛困擾。

（2）信托受托人

對(duì)于土地的受托人，在當(dāng)前我國(guó)司法環(huán)境下應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以持牌信托公司為主、以其余民事主體為輔”的探索方式。具體而言，土地信托的受托人“以持牌信托公司為主”的主要原因在于：一方面，由于我國(guó)的金融監(jiān)管要求，持牌信托公司的資本體量較為龐大，可以在一定程度上緩釋土地信托創(chuàng)新模式而可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，信托觀念在我國(guó)的普及尚未達(dá)到婦孺皆知的水平，即便是一些開(kāi)展了土地信托實(shí)踐的農(nóng)村地區(qū)，參與土地信托的農(nóng)民也只是把土地信托看作是一種與其他土地流轉(zhuǎn)方式無(wú)異的創(chuàng)收方式而已，更未能對(duì)信托關(guān)系進(jìn)行深入的了解，而對(duì)于我國(guó)中西部一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對(duì)于信托法律關(guān)系的了解更是幾近空白。因此，擬開(kāi)展土地信托的相關(guān)地區(qū)政府以及參與其中的信托公司應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行土地信托業(yè)務(wù)探索與創(chuàng)新的過(guò)程中，適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的法律關(guān)系解釋及架構(gòu)披露，保障其作為信托委托人的基本權(quán)利。

土地信托的受托人“以其余民事主體為輔”的原因在于：一方面，《信托法》并未禁止信托公司以外的主體擔(dān)任信托受托人，其余主體可以自由約定擔(dān)任受托人并行使權(quán)利、履行職責(zé);另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展，我國(guó)信托業(yè)務(wù)中對(duì)于民事信托開(kāi)展的需求也愈來(lái)愈強(qiáng)烈，委托人往往并不需要專(zhuān)業(yè)的信托公司進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)管理，而僅僅是基于對(duì)受托人的信任將財(cái)產(chǎn)交付給受托人進(jìn)行打理。因此，我國(guó)的信托業(yè)在借助次級(jí)債投資業(yè)務(wù)發(fā)展的黃金時(shí)期已逐漸成為歷史，應(yīng)當(dāng)逐步探索多元化、多類(lèi)型的信托活動(dòng)，將信托法律觀念逐步運(yùn)用到金融領(lǐng)域以外的更加廣泛的民事活動(dòng)范圍中。

4.2.2土地信托登記制度的建設(shè)完善

如前所述，開(kāi)展土地信托業(yè)務(wù)需要依法進(jìn)行信托登記，而我國(guó)當(dāng)前并沒(méi)有法律認(rèn)可或授權(quán)的信托登記程序或配套制度。信托登記的探索方向主要有兩方面，一是進(jìn)行統(tǒng)一登記，即建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)用來(lái)登記信托法律關(guān)系的機(jī)構(gòu)或部門(mén)，對(duì)全國(guó)性信托行為進(jìn)行統(tǒng)一登記與公示;二是將當(dāng)前信托登記程序分散到相應(yīng)信托財(cái)產(chǎn)對(duì)應(yīng)的登記部門(mén)，在原有登記手續(xù)的基礎(chǔ)上額外增加一項(xiàng)信托備注，以此區(qū)別傳統(tǒng)的物權(quán)登記。

筆者較為推薦前述第二種信托登記制度建設(shè)方法，即依托原物權(quán)、股權(quán)等相應(yīng)財(cái)產(chǎn)的登記機(jī)構(gòu)建立“分散信托登記制度”。相較于“統(tǒng)一信托登記制度”而言，“分散信托登記制度”無(wú)需另設(shè)專(zhuān)門(mén)的信托登記機(jī)構(gòu)，僅需在信托設(shè)立過(guò)程中，信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行物權(quán)登記手續(xù)時(shí)額外注明該變更登記系由信托行為所引發(fā)即可，能夠較大程度地節(jié)省信托登記成本。而倘若實(shí)施了“統(tǒng)一信托法登記制度”，不僅需要在全國(guó)各地設(shè)立信托登記受理部門(mén)，還可能出現(xiàn)信托登記遞交的材料與信托財(cái)產(chǎn)物權(quán)變更登記材料不一致的情形，此時(shí)若信托登記機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)物權(quán)登記機(jī)構(gòu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)登記信息共享，極易引發(fā)登記事項(xiàng)糾紛及效力瑕疵。

5結(jié)語(yǔ)

我國(guó)土地信托是我國(guó)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制探索的重要方式與途徑之一，但在當(dāng)前的法律框架下，土地信托業(yè)務(wù)的開(kāi)展一方面會(huì)受到土地權(quán)利性質(zhì)的限制，另一方面還會(huì)受到信托制度不完善所帶來(lái)的束縛。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，包括政府、農(nóng)民、信托機(jī)構(gòu)等各主體對(duì)于農(nóng)用地信托活動(dòng)的開(kāi)展需求將會(huì)不斷累加，并在法律允許的框架下不斷進(jìn)行創(chuàng)新嘗試。與此同時(shí)，我國(guó)法律法規(guī)中不適應(yīng)新國(guó)情的部分也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整，并與土地創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)相互促進(jìn)、相輔相成，為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高國(guó)民生活水平共同發(fā)揮重要作用。