姜靜雅

2019年，特朗普“修墻”導(dǎo)致美國內(nèi)政混亂大戲不斷。為了履行對選民承諾，拿到修建美國和墨西哥邊境墻的“巨額”資金，特朗普政府與國會陷入僵局，政府停擺35天，創(chuàng)造了聯(lián)邦政府史上最長的紀(jì)錄。而國會中的民主黨議員則堅(jiān)定表示不放行預(yù)算方案。困局之下，特朗普宣布美國南部邊境進(jìn)入“國家緊急狀態(tài)”，試圖依據(jù)此法賦予總統(tǒng)的權(quán)力，繞過國會正常撥款程序，以行政命令從其他來源調(diào)撥資金修建邊境墻。

特朗普宣布進(jìn)入“國家緊急狀態(tài)”的行為，引發(fā)了一系列政治風(fēng)波和法律挑戰(zhàn)，共和黨和民主黨兩黨就政府預(yù)算的斗爭轉(zhuǎn)向?qū)偨y(tǒng)權(quán)力以及是否存在行政越權(quán)的辯論。反對的聲音擔(dān)憂這一行為對美國的民主制度造成不良影響，認(rèn)為總統(tǒng)此舉違反憲法，從國防資金中竊取了軍隊(duì)和國家的安全，侵害了國會對財政的專屬權(quán)力。而他們更擔(dān)心的是特朗普通過此舉進(jìn)一步擴(kuò)大總統(tǒng)的權(quán)力范圍，比如擔(dān)心特朗普開創(chuàng)了一種“非常危險的先例”，有可能“將導(dǎo)致未來的總統(tǒng)濫用職權(quán)”。那么，美國總統(tǒng)到底有哪些權(quán)力？這些權(quán)力是如何嵌入美國的憲政體制之中的？權(quán)力內(nèi)容和范圍經(jīng)歷了哪些變化？權(quán)力行使過程中又受到何種限制？

總統(tǒng)的權(quán)力擴(kuò)張史

今天，美國總統(tǒng)處在美國政治體制的頂端。當(dāng)我們把眼光轉(zhuǎn)向美國政治時，最先想到的可能就是總統(tǒng)職位。然而，總統(tǒng)被視為美國政治的核心人物這一現(xiàn)象直到現(xiàn)代才出現(xiàn)。在20世紀(jì)之前，國會被看作是更為重要的政府分支。

如果是美國的開國元勛看到美國的現(xiàn)代總統(tǒng)制，肯定會大吃一驚。兩百多年前，不少建國者在制定1787年憲法時就曾對設(shè)立行政長官的必要性表示懷疑。總統(tǒng)的職權(quán)在總統(tǒng)職位的設(shè)計中受到了必然的限制，比如總統(tǒng)要獨(dú)立于立法之外，總統(tǒng)不能終身任職，等等。根據(jù)憲法前三條的規(guī)定，立法、行政和司法權(quán)分屬國會、總統(tǒng)和法院，各分支相互平等、分享權(quán)力，不會讓一個人或一個部門去承擔(dān)權(quán)力和責(zé)任。正如美國體制的總設(shè)計師詹姆斯·麥迪遜所言，要“用野心來牽制野心”。

總統(tǒng)權(quán)力的變化和其帶來的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變以20世紀(jì)為界，一個重要原因是“雄辯的總統(tǒng)”的出現(xiàn)。20世紀(jì)之前，多數(shù)總統(tǒng)以書面而非演講的形式與國會及公眾交流，很少為具體的政策動議發(fā)表講話。同時期的美國政府不僅規(guī)模小，而且是地方性的，這意味著聯(lián)邦政府的影響更小，總統(tǒng)的作用也不是很大。1905年，西奧多·羅斯福首次打破以書面報告形式向國會提出政策建議的慣例，直接面向美國人民，以公共宣傳的形式尋求輿論對《赫伯恩法案》的支持。伍德羅·威爾遜在實(shí)踐上對總統(tǒng)制也有超越，他開創(chuàng)了在國會聯(lián)席會議召開前親自發(fā)表國情咨文演講的年度慣例。這幾乎成為之后每位總統(tǒng)日程上的重要事項(xiàng)，總統(tǒng)在國情咨文中詳細(xì)列出希望國會通過的提案，以爭取政治動力。西奧多·羅斯福和伍德羅·威爾遜兩位總統(tǒng)當(dāng)政適逢美國走向世界大國的巨大變革期，為美國總統(tǒng)的新角色做出了積極探索。

20世紀(jì)30年代，富蘭克林·羅斯福在任期內(nèi)經(jīng)歷了“大蕭條”和第二次世界大戰(zhàn)兩次危機(jī)，成為美國歷史上唯一一位連任四屆的總統(tǒng)。他廣泛地運(yùn)用廣播開拓魅力和表達(dá)個性，進(jìn)一步擴(kuò)大總統(tǒng)的作用，削弱憲法對政府的限制。這使羅斯福成為一個神話，人們開始將總統(tǒng)與“英雄”“上帝”等形象聯(lián)系起來，要求總統(tǒng)起到更大的作用。

與此同時，美國在兩次世界大戰(zhàn)中成為了全球性大國，冷戰(zhàn)時期美蘇的核對峙使總統(tǒng)在外交事務(wù)中的作用和立場以及支撐他的軍事力量顯得格外重要。總統(tǒng)對核力量的唯一和最終決定權(quán)使其成為“能夠搖撼整個地球”的職位。可以看到，現(xiàn)代總統(tǒng)的權(quán)力及其領(lǐng)導(dǎo)的政府的職權(quán)之廣、影響之大，已與美國建國時國父們的設(shè)想大相徑庭。

總統(tǒng)的權(quán)力斗爭賬

美國憲法第二條規(guī)定，總統(tǒng)是國家元首、行政首腦和三軍統(tǒng)帥，是美國對內(nèi)對外的最高代表，集大權(quán)于一身。相比之下，英國擁有集體統(tǒng)治的傳統(tǒng)，即使是出類拔萃的首相如溫斯頓·丘吉爾，其個人對政府行為的影響也是相當(dāng)有限。因此，美國總統(tǒng)被很多人視作世界上最有權(quán)力的人。但當(dāng)我們了解現(xiàn)實(shí)會發(fā)現(xiàn)，總統(tǒng)的權(quán)力似乎受到種種限制，總統(tǒng)只是對決策過程施加影響的多種勢力之一。

從實(shí)際運(yùn)作體系來看，現(xiàn)今美國總統(tǒng)的權(quán)力在很大程度上是為了美國在世界上發(fā)揮其大國作用以及聯(lián)邦政府在美國體制中發(fā)揮作用而設(shè)置的，總統(tǒng)仍必須作為體制的一部分去和其他權(quán)力的主體互動、磨合。這樣一來，總統(tǒng)在美國體制中發(fā)揮作用的能力也是在這個互動過程中構(gòu)建的，無論是總統(tǒng)本人想要擴(kuò)大自己的權(quán)力，還是時代要求總統(tǒng)發(fā)揮更大的權(quán)力，都不會必然導(dǎo)致總統(tǒng)權(quán)力的增長。

美國兩黨制可以說是總統(tǒng)上臺后權(quán)力施行的一大現(xiàn)實(shí)障礙。美國政黨應(yīng)美國總統(tǒng)選舉的需要產(chǎn)生，政黨間競爭的重心為美國總統(tǒng)職位的競選，政黨通過總統(tǒng)的上臺成為執(zhí)政黨，進(jìn)而掌握更多國家權(quán)力?？偨y(tǒng)一職的重要性使圍繞兩黨制的利益競爭愈發(fā)激烈，四年一次的美國總統(tǒng)選舉總是伴隨著熱火朝天又充滿戲劇性的競選活動，吸引全世界人民的目光。在競選過程中，處于政黨宣傳包裝下的總統(tǒng)候選人也往往慷慨地對民眾做出各種常常難以兌現(xiàn)的承諾，期望爭取人心，這使政府權(quán)力超越建國者在憲法中為其設(shè)定的限制而不斷擴(kuò)張。

當(dāng)然，美國兩黨制的斗爭并不止于總統(tǒng)選舉的結(jié)束，兩黨制的存在使總統(tǒng)在位期間一直面臨來自對立黨派力量的制約。比如，總統(tǒng)一旦有濫用職權(quán)或者違法嫌疑，眾議院可以開啟彈劾總統(tǒng)的程序。2016年特朗普雖贏得了總統(tǒng)大選，卻自此飽受來自美國國會對總統(tǒng)“通俄門”調(diào)查的困擾，民主黨至今也沒有放棄醞釀對特朗普的彈劾。

此外，由于美國國會兩院的議員也是通過選舉的方式產(chǎn)生，所以有時候在野黨會在國會選舉中贏得比執(zhí)政黨更多的議會席次。而美國的所有立法都必須獲得兩院通過，在國會多數(shù)黨與總統(tǒng)政黨不同的情況下，“神通廣大”的總統(tǒng)也變成了“跛腳鴨”，權(quán)力受到極大的制約。2018年的中期選舉，民主黨重掌眾議院，便使特朗普任期內(nèi)的立法議程遭遇重大挫折。美國總統(tǒng)無法“為所欲為”，即使特朗普只是想要建邊境墻，卻一直在民主黨的反對下“壯志難酬”。

總統(tǒng)增長權(quán)力的愿望時常會在權(quán)力施行中遭遇障礙，挫敗感使總統(tǒng)愿意繞開國會，尋找理由將自己的做法合理化。比如，當(dāng)總統(tǒng)的政策遭到國會多數(shù)意見的反對時，他們經(jīng)常通過行政法令來推進(jìn)想要做的事情。而當(dāng)國會試圖再次越過新實(shí)施的行政法規(guī)時，總統(tǒng)可以行使否決權(quán)。

總統(tǒng)的權(quán)力彈性區(qū)

在全球事務(wù)中，美國總統(tǒng)為維護(hù)國家的全球領(lǐng)導(dǎo)地位而權(quán)傾天下，其一舉一動都備受矚目。在國內(nèi)政治中，美國總統(tǒng)的地位亦舉足輕重，美國總統(tǒng)能夠通過對公眾的引導(dǎo)和對國內(nèi)政治議程的塑造來增強(qiáng)政治影響。但就職權(quán)來看，美國總統(tǒng)的權(quán)力還存在一個可變的彈性區(qū)間，影響變量主要有個人風(fēng)格和制度因素兩個方面。

首先，總統(tǒng)的個人風(fēng)格會影響總統(tǒng)權(quán)力的施展。比如，權(quán)力欲望越強(qiáng)的人越傾向于把控更多的細(xì)節(jié)，對權(quán)力點(diǎn)的挖掘更加嚴(yán)苛，力求權(quán)力的覆蓋范圍更加全面。而權(quán)力抓得比較散、放得比較開的總統(tǒng)，則可能更愿意將部分權(quán)力移交下屬。艾森豪威爾曾是二戰(zhàn)時期盟軍的最高統(tǒng)帥，憑借相當(dāng)高的威望當(dāng)選美國總統(tǒng)，但在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，學(xué)者們認(rèn)為他只是掛名的負(fù)責(zé)人，其幕僚才是真正的決策者。通過多年后對總統(tǒng)內(nèi)部檔案的解密，人們認(rèn)識到艾森豪威爾實(shí)際上只是習(xí)慣于用一種間接的方式去實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)—不直接參與與自己的非政治形象不相符的政策活動，因此他更愿意避開公開爭論，將爭議性的政策交由幕僚處理。此舉是為了平衡美國總統(tǒng)的權(quán)力，更多突出國家元首功能，并弱化政府首腦的作用。此外，總統(tǒng)的政治興趣也是其權(quán)力施行的影響要素。艾森豪威爾的主要興趣在于對外政策和國家安全政策，因此，他在分析、討論國內(nèi)政治政策的機(jī)制程序時就不如在國家安全委員會中那樣精細(xì)?？傊m然美國總統(tǒng)的權(quán)力和職責(zé)使這個職位似乎對任職者有非同尋常的要求，但這個職位實(shí)際上是屬于擁有血肉之軀的常人，他們的個人風(fēng)格對總統(tǒng)職權(quán)的行使有著迥然不同的作用。

其次，制度性因素也是不容忽略的一點(diǎn)。相對于美國憲法第一條對國會擁有的“一一列舉權(quán)力”的闡述，憲法第二條對總統(tǒng)制的描述篇幅簡短，對總統(tǒng)的職權(quán)的陳述也比較含糊，甚至不經(jīng)任何詳細(xì)的定義就談及“行政權(quán)”。顯然，總統(tǒng)有其具體的職責(zé)和單獨(dú)的權(quán)力，如處理對外關(guān)系、否定國會立法、以“總司令”的身份保衛(wèi)國家等。但是，總統(tǒng)的很多權(quán)力被有意減弱或混淆了，比如總統(tǒng)在對行政官員、駐各國大使、聯(lián)邦法官行使任命權(quán)及在外交事務(wù)中行使締約權(quán)時，都必須滿足參議院批準(zhǔn)的前提；總統(tǒng)行使否決權(quán)否定國會的法律草案，也是在國會保留再次推翻總統(tǒng)決定的權(quán)力的前提下進(jìn)行；總統(tǒng)雖是三軍總司令，但是宣戰(zhàn)由國會來完成，總統(tǒng)只能在國會不干預(yù)的情況下全權(quán)行使該職責(zé)。因此，總統(tǒng)的權(quán)力深受憲法制度框架的制約。此外，憲法的簡練帶來?xiàng)l款規(guī)定的不清晰，使得憲法解釋的彈性很大，解釋權(quán)在政治權(quán)力的斗爭中起到重要作用，著名的“馬布里訴麥迪遜案”，正是馬歇爾法官的機(jī)巧應(yīng)對，將司法系統(tǒng)解釋憲法、裁定政府行為和國會立法行為是否違憲作為制度確立了下來。所以，總統(tǒng)的權(quán)力彈性區(qū)也會受到憲法解釋力的影響。

通過對歷史發(fā)展、現(xiàn)實(shí)情況和職權(quán)彈性三個方面的梳理，我們可以從多維視角重新審視美國總統(tǒng)的權(quán)力?？偨y(tǒng)的政治權(quán)力不是靜止不動的，而是始終處于動態(tài)變遷的過程。在大的制度框架的限制下，美國總統(tǒng)的權(quán)力隨著時代的發(fā)展呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢，不斷發(fā)現(xiàn)和重新調(diào)整自己的定位；總統(tǒng)權(quán)力也在各種勢力的博弈中搖擺，并于此過程中維持體系的橫向平衡；總統(tǒng)權(quán)力更帶有總統(tǒng)各具特色的個人風(fēng)格印記，多樣化的執(zhí)政模式使執(zhí)政過程充滿各種可能性。這也就不難理解在特朗普任美國總統(tǒng)的情況下，一方面，因其性格的多變和獨(dú)特，會為美國政策帶來更多不確定性；另一方面，即使“變化莫測”如特朗普，也必須遵守美國政治運(yùn)行的邏輯去行使權(quán)力，在各種政治勢力的博弈中實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。