李彥平，劉大海，劉偉峰，邢文秀

（自然資源部第一海洋研究所，山東 青島 266061）

引 言

海洋空間是沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)和載體，在沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中扮演著重要角色。近年來，海洋開發(fā)利用規(guī)模和強(qiáng)度持續(xù)增大，粗放利用、閑置浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境損害等問題日漸凸顯，給海洋資源可持續(xù)利用和區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來巨大壓力。隨著生態(tài)文明體制改革的逐步深化，我國資源管理理念也發(fā)生變化，以2017年全面從嚴(yán)管控圍填海為標(biāo)志，海洋空間資源管理由過去重視保障資源供給為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)資源環(huán)境為主。

海洋空間利用年度計(jì)劃是自然資源部基于其國土空間用途管制職責(zé)提出的海洋空間資源管理的新思路。根據(jù)自然資源部“三定”方案，其職責(zé)之一是“組織擬訂并實(shí)施土地、海洋等自然資源年度利用計(jì)劃”，海洋空間利用年度計(jì)劃成為與土地利用年度計(jì)劃同等重要的計(jì)劃管理制度。在此之前，學(xué)術(shù)界和管理部門尚未提出海洋空間利用年度計(jì)劃的概念，亦無相關(guān)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，建立和完善海洋空間利用年度計(jì)劃制度體系成為管理部門和研究機(jī)構(gòu)的緊迫任務(wù)。本文通過梳理、研究圍填海和土地利用計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)，針對當(dāng)前海洋開發(fā)利用存在問題，結(jié)合生態(tài)文明體制改革相關(guān)要求，研究提出了海洋空間利用計(jì)劃的內(nèi)涵，并初步構(gòu)建了海洋空間利用計(jì)劃制度體系，以期為該制度的建立和實(shí)施提供技術(shù)支撐和決策支持。

1 研究與實(shí)踐進(jìn)展

1.1 國家計(jì)劃管理體制

1.1.1 國家計(jì)劃管理

計(jì)劃管理原理由馬克思和恩格斯創(chuàng)立，在我國經(jīng)過不斷發(fā)展，形成了具有中國特色的計(jì)劃管理理論[1]。國家計(jì)劃，即政府制定和實(shí)施的計(jì)劃。新中國成立后，我國逐步建立起國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并編制和實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計(jì)劃。到改革開放早期，經(jīng)濟(jì)理論界開始對是否堅(jiān)持恢復(fù)計(jì)劃管理體制進(jìn)行探討，國家開始了對計(jì)劃管理實(shí)踐的探索。在編制“九五”計(jì)劃時(shí)，國家計(jì)劃編制理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，其性質(zhì)越來越接近市場經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃，到“十一五”時(shí)期，中長期計(jì)劃就開始稱作中長期規(guī)劃。經(jīng)改革開放后30年的轉(zhuǎn)型，我國國民經(jīng)濟(jì)管理基本實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了國家計(jì)劃向國家規(guī)劃轉(zhuǎn)變[2]。當(dāng)前，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，國家計(jì)劃的主要形式是指導(dǎo)性計(jì)劃，也包含少量指令性計(jì)劃[3]。國家計(jì)劃與財(cái)政、金融一起構(gòu)成宏觀調(diào)控中最基本、最全面、影響最廣泛的三種重要經(jīng)濟(jì)手段，在導(dǎo)向、政策、配置、協(xié)調(diào)和信息等方面發(fā)揮重要作用[4]。

1.1.2 國家計(jì)劃與規(guī)劃

計(jì)劃有廣義與狹義之分，一般從時(shí)間來分，廣義的計(jì)劃包括長期規(guī)劃、中期規(guī)劃和年度計(jì)劃等，狹義的計(jì)劃多指五年計(jì)劃、年度計(jì)劃等短期計(jì)劃[5]。規(guī)劃與計(jì)劃共同構(gòu)成了國家規(guī)劃（計(jì)劃）體系。當(dāng)前，我國計(jì)劃管理主要以規(guī)劃為主，規(guī)劃確定總體目標(biāo)，注重宏觀管理，計(jì)劃注重在中觀或微觀層面上落實(shí)國家規(guī)劃。為破解資源瓶頸，我國土地、水資源、礦產(chǎn)資源、海洋（圍填海）均實(shí)施了總量控制和計(jì)劃管理相關(guān)政策制度，為政府部門合理控制資源開發(fā)利用規(guī)模，促進(jìn)資源集約高效實(shí)用發(fā)揮了重要的約束和引導(dǎo)作用。

1.2 空間資源計(jì)劃管理研究進(jìn)展

在空間資源管理方面，我國分別在1986年和2009年提出土地利用年度計(jì)劃和圍填海年度計(jì)劃。由于計(jì)劃管理制度更側(cè)重管理和實(shí)踐，學(xué)術(shù)界對兩項(xiàng)制度的研究較少，一般集中在計(jì)劃管理存在問題及改進(jìn)研究方面。

通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)，當(dāng)前計(jì)劃管理存在問題基本集中在制度自身、管理手段和地方政府三個(gè)方面。一是制度自身層面，計(jì)劃管理制度自身存在信息不完全、預(yù)算軟約束、棘輪效應(yīng)和管制俘獲等難題[6]，成為阻礙資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置不可避免的缺陷。二是計(jì)劃管理手段層面，計(jì)劃管理部門在編制計(jì)劃時(shí)以經(jīng)驗(yàn)決策為主，與實(shí)際使用需求差距較大；管理過程過度重視數(shù)量指標(biāo)控制；忽視執(zhí)行效果管理以及現(xiàn)有考核機(jī)制不健全，缺少激勵機(jī)制等[7]。三是地方政府層面，地方政府基于發(fā)展需要，會爭取更多的指標(biāo)，而未考慮真正的使用需求，造成指標(biāo)浪費(fèi)；利益驅(qū)動造成計(jì)劃指標(biāo)分配的公平缺失；此外，地方政府在計(jì)劃管理中也缺少對下級政府指標(biāo)執(zhí)行效果管理。以上因素造成在計(jì)劃管理過程中往往出現(xiàn)部分地區(qū)指標(biāo)供不應(yīng)求，而另一部分地區(qū)則出現(xiàn)指標(biāo)低效使用甚至閑置的問題，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

基于以上問題，各項(xiàng)研究提出的主要對策包括:將計(jì)劃管理制度法制化，強(qiáng)化對突破指標(biāo)行為的懲戒；推動計(jì)劃管理從部門計(jì)劃向政府計(jì)劃轉(zhuǎn)變，將計(jì)劃管理納入政府工作中；科學(xué)編制計(jì)劃和下達(dá)（分配）指標(biāo)，統(tǒng)籌長期與短期、全局與地方的利益；實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)的資產(chǎn)化管理，探索指標(biāo)采購和部分指標(biāo)有償調(diào)劑制度；建立健全土地利用年度計(jì)劃考核監(jiān)管制度，充分發(fā)揮考核結(jié)果的應(yīng)用；加大計(jì)劃指標(biāo)制定中的公眾參與，進(jìn)一步提高計(jì)劃編制的科學(xué)性和公共透明，發(fā)揮社會監(jiān)督作用[8-9]。

1.3 土地利用年度計(jì)劃實(shí)踐進(jìn)展

1.3.1 發(fā)展歷程

經(jīng)過30余年的發(fā)展，我國形成了以《土地管理法》為基本框架，以《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》為具體實(shí)施依據(jù)，以國務(wù)院和相關(guān)主管部門政策文件等為補(bǔ)充的相對健全的年度計(jì)劃制度體系（見表1）。

土地利用計(jì)劃管理源于1986年3月，中共中央、國務(wù)院在《加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》中規(guī)定，“今后必須嚴(yán)格按照用地規(guī)劃、用地計(jì)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)審批土地”。1998年修訂的《土地管理法》首次明確了土地利用年度計(jì)劃的法律地位。1999年，原國土資源部發(fā)布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，并先后于2004年、2006年和2016年進(jìn)行3次修訂。

表1 土地利用年度計(jì)劃制度體系

此外，為了加強(qiáng)耕地保護(hù)，科學(xué)管控新增建設(shè)用地規(guī)模，國務(wù)院和自然資源主管部門出臺諸多政策文件，對土地整治、建設(shè)用地增減掛鉤、占補(bǔ)平衡、土地復(fù)墾等工作進(jìn)行具體規(guī)定，涉及土地利用年度計(jì)劃管理、指標(biāo)的使用及改進(jìn)等，進(jìn)一步豐富和完善了土地利用年度計(jì)劃制度體系，使其更符合不同階段土地保護(hù)與利用需求。

1.3.2 土地用途轉(zhuǎn)用過程及對應(yīng)指標(biāo)分析

土地利用年度計(jì)劃是土地用途管制在時(shí)間和數(shù)量層面上的具體要求和安排。土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)主要包含新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)[10]，這些指標(biāo)是落實(shí)耕地保護(hù)及占補(bǔ)平衡、控制建設(shè)用地規(guī)模等政策的重要抓手。從用途管制角度分析，除了耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)外，其他指標(biāo)均體現(xiàn)出對土地用途轉(zhuǎn)化的管控（見圖1）。

圖1 土地用途轉(zhuǎn)化過程

（1）過程1代表建設(shè)用地增加的途徑——新增建設(shè)用地，建設(shè)用地增加來自對農(nóng)用地或未利用地的占用，與新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)對應(yīng)；

（2）過程2代表耕地?cái)?shù)量增加的途徑——土地整治補(bǔ)充耕地，包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、未利用地開發(fā)和土地復(fù)墾等具體措施，與土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)對應(yīng)；

（3）過程3+1代表城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的過程，體現(xiàn)了建設(shè)用地與耕地?cái)?shù)量的動態(tài)平衡，過程3表示農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地，過程3和過程1必須整體審批和實(shí)施，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)對應(yīng)；

（4）過程4+1代表工礦廢棄地復(fù)墾利用的過程，同樣體現(xiàn)了建設(shè)用地與耕地?cái)?shù)量的動態(tài)平衡，過程4表示歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地復(fù)墾過程，與工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)對應(yīng)。

通過上述土地用途轉(zhuǎn)用過程分析可以發(fā)現(xiàn)，土地利用年度計(jì)劃以指標(biāo)為抓手，旨在協(xié)調(diào)兩個(gè)對象的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)——兩個(gè)對象包括保護(hù)對象（耕地）和管控的對象（建設(shè)用地）；與之對應(yīng)的兩個(gè)目標(biāo)，一是守住耕地紅線，維護(hù)國家糧食安全；二是合理供應(yīng)建設(shè)用地，保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。土地利用年度計(jì)劃的目標(biāo)也與生態(tài)文明體制改革“發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一”的理念一致。

2 海洋空間利用年度計(jì)劃的內(nèi)涵與使命

2.1理論基礎(chǔ)——海洋空間資源配置

2.1.1 海洋空間資源配置要素

資源配置是指把一定數(shù)量的資源按照某種規(guī)則分配到不同的產(chǎn)品的生產(chǎn)中，以滿足不同的需要[11]，資源稀缺性與需求無限性的基本矛盾產(chǎn)生了如何實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)或有效配置的問題[12]。海洋空間資源配置可以理解為海洋空間資源在時(shí)間和空間上在不同用途之間的數(shù)量分布狀態(tài)，因此從要素層面可以將海洋空間資源配置分為時(shí)間配置、空間配置、用途和數(shù)量配置[13]。

海洋空間資源的時(shí)間配置，是指對海洋空間資源在不同時(shí)段或當(dāng)代人與后代人之間的分配，以保證資源的可持續(xù)利用；海洋空間資源的空間配置，是指對海洋空間資源在不同區(qū)域或平面之間的分配，其目的是充分發(fā)揮資源稟賦，有效協(xié)調(diào)不同用海活動之間的矛盾；海洋空間資源的用途配置，是指對海洋空間資源在不同海洋產(chǎn)業(yè)之間的配置，其目的是推動海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化；海洋空間資源的數(shù)量配置，是指對海洋空間資源供給數(shù)量多少的控制，其目的是科學(xué)管控海洋開利用規(guī)模和強(qiáng)度。

在實(shí)踐中，我國針對四類要素配置方式，逐步建立和完善相應(yīng)的制度體系:（1）國家實(shí)施海洋功能區(qū)劃制度，通過劃定不同海洋功能類型區(qū)，指導(dǎo)和約束不同海洋開發(fā)利用活動在相應(yīng)的功能區(qū)內(nèi)進(jìn)行，屬于海洋空間結(jié)構(gòu)配置的范疇。（2）國家和地方出臺的支持或限制不同類海洋產(chǎn)業(yè)或用?；顒拥恼呶募鐐鹘y(tǒng)的灘涂養(yǎng)殖、曬鹽等用海受到限制，而海洋生物、海工裝備、天然氣水合物、海上風(fēng)電等新興產(chǎn)業(yè)用海受到支持，屬于用途配置的范疇。（3）自2012開始實(shí)施的圍填海計(jì)劃管理，按照年度下達(dá)國家和地方圍填海計(jì)劃指標(biāo)，嚴(yán)格控制圍填海總量和規(guī)模，屬于時(shí)間和數(shù)量配置的范疇。

2.1.2 海洋空間資源配置手段

市場與計(jì)劃是資源配置的兩種基本手段[14]，前者以市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用為基礎(chǔ)，以自由的價(jià)格制度、企業(yè)制度和契約關(guān)系為核心[15]；后者以計(jì)劃部門根據(jù)社會需要及可能，以計(jì)劃配額、行政命令進(jìn)行資源配置的方式進(jìn)行配置。市場被認(rèn)為是資源配置的最為有效的手段，在不同經(jīng)濟(jì)體制的國家廣泛存在，并發(fā)揮重要作用。由于外部性、信息不對稱、競爭不完全、自然壟斷等因素導(dǎo)致市場并不能有效解決公共產(chǎn)品供給、分配公平等問題，市場失靈的情況難以避免，在此情況下，政府配置成為彌補(bǔ)市場缺陷的有效手段[16]。

我國海域使用者取得海域使用權(quán)的基本形式包括行政審批和招標(biāo)、拍賣、掛牌。前者屬于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下計(jì)劃配置的范疇，后者屬于市場化配置的范疇。當(dāng)前，我國海域資源配置以行政審批的方式為主，資源價(jià)格采用政府定價(jià)的方式確定，市場化配置程度不高。以2015年為例，全國通過申請審批方式確權(quán)海域面積228 435.72公頃，通過“招拍掛”確權(quán)海域面積25 177.41公頃，市場化配置海域面積占比不及10%。

2017年印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》[17]提出“對于不完全適宜由市場化配置的公共資源，要引入競爭規(guī)則，充分體現(xiàn)政府配置資源的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場作用有效結(jié)合。”因此，針對當(dāng)前我國海洋空間資源配置市場化配置程度不高、計(jì)劃配置存在缺陷的情況，應(yīng)充分發(fā)揮市場在價(jià)格、供求、競爭等機(jī)制方面的優(yōu)勢，使海洋空間資源能夠最大限度得到公平高效利用，促進(jìn)國有資產(chǎn)增值保值；同時(shí)，市場失靈的情況下，政府應(yīng)適當(dāng)干預(yù)，加強(qiáng)計(jì)劃管理，有效發(fā)揮其引導(dǎo)性、彌補(bǔ)性、規(guī)制性作用，抑制用海規(guī)模盲目擴(kuò)張、生態(tài)環(huán)境損害等負(fù)面影響。

2.2 海洋空間利用年度計(jì)劃的概念及內(nèi)涵探討

海洋空間資源屬于海洋資源的子類[18]，是海洋開發(fā)利用活動的載體，在管理實(shí)踐中一般進(jìn)一步分為海域、海岸線和海島，本文所述海洋空間資源利用特指海域和海岸線的利用。在本文語境下，年度計(jì)劃屬于按年實(shí)施的國家計(jì)劃的范疇，更進(jìn)一步，特指國家在資源配置方面的計(jì)劃?；诋?dāng)前海洋開利用存在問題，借鑒土地利用計(jì)劃管理經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為海洋空間利用年度計(jì)劃是國家對海洋空間資源進(jìn)行有計(jì)劃開發(fā)利用、保護(hù)和整治修復(fù)所采用的宏觀行政調(diào)控措施，是國家對計(jì)劃年度內(nèi)新增海洋開發(fā)利用空間、穩(wěn)定和提升自然岸線保有率、海岸線和海灣整治修復(fù)及圍填海存量資源開發(fā)的具體安排。

從資源要素配置來看，海洋空間年度利用年度計(jì)劃屬于時(shí)間配置和數(shù)量配置的范疇；從資源配置手段來看，海洋空間年度利用計(jì)劃屬于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下資源計(jì)劃配置的范疇；從計(jì)劃管理內(nèi)容來看，海洋空間利用年度計(jì)劃不僅包含海洋空間資源開發(fā)利用管理，還包含對海洋空間資源保護(hù)與整治修復(fù)的管理。

2.3 困境與使命

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段依然離不開國土空間的高效供給。海洋空間資源管理一方面面臨著優(yōu)質(zhì)后備資源稀缺、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害等嚴(yán)峻形勢，另一方面又承擔(dān)著為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展謀求發(fā)展空間的壓力，緊迫的資源環(huán)境保護(hù)職責(zé)與日益增長的用海需求成為海洋資源管理難以協(xié)調(diào)的矛盾。當(dāng)前，在處理開發(fā)與保護(hù)問題中，國家逐步形成了把保護(hù)放在首位，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、有序發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的思路[19]。遵循上述思路，本文認(rèn)為海洋空間資源開發(fā)與保護(hù)面臨問題的根本解決途徑在于:尊重經(jīng)濟(jì)增長與海洋空間資源配置的內(nèi)在聯(lián)系，準(zhǔn)確預(yù)測并合理安排海洋空間開發(fā)利用的規(guī)模和強(qiáng)度，推進(jìn)資源科學(xué)有序開發(fā)和高質(zhì)量利用。

因此，海洋空間利用年度計(jì)劃既要保護(hù)好海洋資源，又要保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一方面要充分發(fā)揮對資源開發(fā)的約束作用，合理控制海洋開發(fā)利用規(guī)模；另一方面要引導(dǎo)地方政府積極參與海洋資源環(huán)境整治修復(fù)，推動形成良好的海洋開發(fā)與保護(hù)格局，實(shí)現(xiàn)海洋空間資源節(jié)約、高效、綠色利用。

3 海洋空間利用年度計(jì)劃制度框架設(shè)計(jì)

3.1 構(gòu)建原則

3.1.1 堅(jiān)持問題導(dǎo)向

海洋空間利用計(jì)劃應(yīng)直面當(dāng)前海洋開發(fā)管理面臨的后備海洋資源不足、自然岸線大幅消失、生態(tài)環(huán)境損害、圍填海存量資源閑置等問題[20-22]，合理運(yùn)用強(qiáng)制性和引導(dǎo)性手段，控制海洋開發(fā)利用規(guī)模，推動海洋資源合理、有序、有度利用；同時(shí)，強(qiáng)化地方政府保護(hù)海岸線和海洋生態(tài)環(huán)境意識，推進(jìn)海岸線和海灣整治修復(fù)，推動圍填海存量資源開發(fā)利用。

3.1.2 堅(jiān)持宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合

海洋空間利用計(jì)劃是國家宏觀調(diào)控的手段之一，但這并不意味著對市場機(jī)制的否定。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，海洋空間資源配置必須遵循相應(yīng)的市場規(guī)律。因此，海洋空間利用計(jì)劃應(yīng)充分考慮國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對海洋空間開發(fā)利用需求，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供資源保障，但同時(shí)又必須堅(jiān)持生態(tài)文明體制改革的相關(guān)要求，加強(qiáng)計(jì)劃管理，合理安排海洋空間供應(yīng)總量，防止行業(yè)粗放發(fā)展，海洋資源環(huán)境承載力過高，損害海洋資源環(huán)境。

3.1.3 堅(jiān)持中央嚴(yán)格管控與地方自主發(fā)展相結(jié)合

海洋空間利用計(jì)劃的嚴(yán)格管控應(yīng)體現(xiàn)為管控力度之嚴(yán)，而非管控范圍之大。一方面，海洋空間利用計(jì)劃應(yīng)強(qiáng)化對海洋資源環(huán)境、自然岸線等的保護(hù)，對海洋開發(fā)利用總量進(jìn)行嚴(yán)格控制，不得隨意突破。另一方面，不需要針對每一類空間（或開發(fā)利用活動）都制定管控計(jì)劃，要給予地方政府因地制宜自主選擇發(fā)展模式的權(quán)利?？傊?，海洋空間利用計(jì)劃應(yīng)要求“管得嚴(yán)”，而非“管得細(xì)”。

3.2 擬實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)

3.2.1 控制海洋開發(fā)利用規(guī)模和速度

當(dāng)前海洋資源環(huán)境面臨的諸多問題多與開發(fā)利用規(guī)模過大、速度過快有關(guān)。因此，海洋空間利用年度計(jì)劃的首要任務(wù)就是要使海洋開發(fā)利用保持在合理的規(guī)模和速度。一方面需要科學(xué)測算符合資源環(huán)境承載力要求的資源開發(fā)利用總量，設(shè)定資源開發(fā)利用的數(shù)量上限；另一方面需要將資源開發(fā)利用數(shù)量按年度進(jìn)行分配，從而實(shí)現(xiàn)計(jì)劃管理對開發(fā)利用規(guī)模和速度的管控，推進(jìn)海洋空間資源集約節(jié)約和精細(xì)化利用。

3.2.2 穩(wěn)定和提升自然岸線保有率

自然岸線是當(dāng)前海洋開發(fā)利用活動的集中區(qū)，也是受損最嚴(yán)重的區(qū)域，應(yīng)成為海洋空間資源保護(hù)與修復(fù)工作的重中之重。海洋空間利用年度計(jì)劃要進(jìn)一步強(qiáng)化自然岸線保有率的紅線地位，通過強(qiáng)制性指標(biāo)管控和獎懲機(jī)制，約束各地嚴(yán)守自然岸線保有率；同時(shí)，應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)地方主動修復(fù)受損岸線，提升自然岸線保有率。

3.2.3 改善海灣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

海灣與陸地聯(lián)系緊密，生態(tài)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能強(qiáng)大，但由于開發(fā)利用強(qiáng)度大、粗放隨意，我國大部分海灣生態(tài)系統(tǒng)都遭到嚴(yán)重破壞。海洋空間利用年度計(jì)劃應(yīng)充分發(fā)揮其引導(dǎo)性作用，鼓勵地方政府主動參與海灣整治修復(fù)，改善海灣環(huán)境質(zhì)量。

3.2.4 解決圍填海歷史遺留問題

要充分發(fā)揮海洋空間利用年度計(jì)劃的引導(dǎo)作用，要求沿海地方政府根據(jù)圍填海歷史遺留問題清單，按照“生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、分類施策、積極穩(wěn)妥”的原則制定出處理方案；設(shè)置地方圍填海項(xiàng)目前置條件，敦促地方政府加快解決圍填海歷史遺留問題，如在未完成歷史遺留問題處理之前，限制或禁止該地開展圍填海項(xiàng)目。

3.3 制度體系構(gòu)建

3.3.1 完善海洋空間利用年度計(jì)劃的法律體系

明確的法律地位是海洋空間利用年度計(jì)劃實(shí)施的基礎(chǔ)和保障。之前的圍填海年度計(jì)劃僅以部門規(guī)章的形式發(fā)布，法律地位低。反觀土地利用年度計(jì)劃制度，早在1998年《土地管理法》修訂時(shí)就明確了法律地位。此外，原國土資源部還制定并不斷完善《土地利用年度計(jì)劃管理管理辦法》及相關(guān)配套制度。不斷完善的法律體系提高了土地利用年度計(jì)劃的權(quán)威性和可行性。因此，建議下一輪修訂《海域使用管理法》或者制定自然資源基本法時(shí)，在條文中明確海洋空間年度利用計(jì)劃的法律地位，增強(qiáng)計(jì)劃管理制度的權(quán)威性。同時(shí)，應(yīng)研究制定《海洋空間利用年度計(jì)劃管理辦法》，對計(jì)劃的實(shí)施程序、指標(biāo)使用及管控要求、各級政府部門職責(zé)、監(jiān)督考核及獎懲等進(jìn)行明確規(guī)定，指導(dǎo)地方政府切實(shí)履行海洋空間利用的計(jì)劃管控要求。

3.3.2 構(gòu)建海洋空間利用年度計(jì)劃指標(biāo)體系

海洋空間利用年度計(jì)劃貫穿計(jì)劃編制、下達(dá)、執(zhí)行、監(jiān)督和考核各環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)海洋開發(fā)利用規(guī)模和強(qiáng)度管控、強(qiáng)化海洋資源修復(fù)與保護(hù)的有力抓手。對比圍填海與土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，圍填海計(jì)劃指標(biāo)僅包含中央和地方圍填海年度計(jì)劃指標(biāo)（分為建設(shè)用和農(nóng)業(yè)用兩類），指標(biāo)的直接目的為控制圍填海規(guī)模；后者計(jì)劃指標(biāo)的目的除了控制建設(shè)用地規(guī)模（新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)），還包含耕地資源保護(hù)和修復(fù)（耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)、土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)），以及土地使用的綜合調(diào)控（城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)），后者的指標(biāo)內(nèi)容更為豐富和科學(xué)，值得海洋空間利用年度計(jì)劃借鑒?；诖?，海洋空間利用年度指標(biāo)設(shè)置擬采用“強(qiáng)制性”和“引導(dǎo)性”相結(jié)合的思路，前者包括對海洋空間開發(fā)利用規(guī)模進(jìn)行科學(xué)管控，嚴(yán)守自然岸線保有率的底線以及自然岸線“占補(bǔ)平衡”；后者包括引導(dǎo)和鼓勵地方政府開展海灣整治修復(fù)、自然岸線整治修復(fù)和盤活圍填海存量資源。擬設(shè)置海洋空間利用年度計(jì)劃指標(biāo)體系如下:

表2 海洋空間利用計(jì)劃指標(biāo)分析

（1）新增海洋空間利用計(jì)劃指標(biāo)，指下達(dá)給沿海各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可用于本年度使用的海洋空間數(shù)量。

（2）自然岸線保有率計(jì)劃指標(biāo)，指轄區(qū)內(nèi)大陸自然岸線保有量（長度）占大陸海岸線總長度的百分比值。

（3）海岸線整治修復(fù)計(jì)劃指標(biāo)，指依據(jù)全國海岸線整治修復(fù)規(guī)劃及年度計(jì)劃確定的年度海岸線整治修復(fù)數(shù)量。

（4）自然岸線占補(bǔ)平衡指標(biāo)，指用海項(xiàng)目需要占用自然岸線的，要恢復(fù)或重建與所占自然岸線長度和質(zhì)量相當(dāng)?shù)暮０毒€，確保自然岸線保有率不降低。

（5）海灣整治修復(fù)計(jì)劃指標(biāo)，指依據(jù)藍(lán)色海灣等海洋生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃，開展海域整治修復(fù)計(jì)劃的數(shù)量。

（6）圍填海存量資源利用指標(biāo)，指依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、地方土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，對圍填海存量資源進(jìn)行再開發(fā)的數(shù)量。

3.3.3 構(gòu)建基于計(jì)劃指標(biāo)的配套制度

土地利用年度計(jì)劃各項(xiàng)指標(biāo)分別對應(yīng)相應(yīng)的配套制度，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)對應(yīng)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》、《自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》、《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理辦法》等諸多政策制度。完善的配套制度不僅有利于指導(dǎo)具體的資源開發(fā)與保護(hù)工作，并與不同時(shí)期土地資源管理要求相適應(yīng)，還有助于地方政府準(zhǔn)確把握計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行要求，避免理解偏差。因此，建議針對海洋空間利用年度計(jì)劃指標(biāo)體系，尤其是自然岸線占補(bǔ)平衡指標(biāo)、海岸線整治修復(fù)計(jì)劃指標(biāo)、海灣整治修復(fù)計(jì)劃指標(biāo)、圍填海存量資源利用指標(biāo)分別出臺相應(yīng)的配套制度，明確對自然岸線占補(bǔ)平衡、海岸線和海灣整治修復(fù)、圍填海存量資源開發(fā)等活動的具體要求，并使其與海洋空間利用年度計(jì)劃相銜接，以指標(biāo)為抓手提升上述工作的完成質(zhì)量。

3.3.4 建立和完善監(jiān)督考核及獎懲機(jī)制

根據(jù)土地和圍填海利用年度計(jì)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，資源計(jì)劃管理體制下容易出現(xiàn)考核重視指標(biāo)執(zhí)行數(shù)量，忽略執(zhí)行質(zhì)量的問題[7，23]，在一定程度上容易對地方政府申請和執(zhí)行計(jì)劃指標(biāo)形成錯(cuò)誤導(dǎo)向。建立科學(xué)完善的監(jiān)督考核及獎懲機(jī)制，一是要完善指標(biāo)執(zhí)行效果評價(jià)體系，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重的考核方式；二是要嚴(yán)格過程監(jiān)管，保證計(jì)劃管理的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，避免出現(xiàn)大量指標(biāo)閑置浪費(fèi)或低效利用的情況；三是完善獎懲機(jī)制，將考核結(jié)果應(yīng)用于下一年度的計(jì)劃編制依據(jù)，引導(dǎo)形成綠色節(jié)約高效的海洋空間開發(fā)利用格局。

3.3.5 建立計(jì)劃彈性調(diào)節(jié)機(jī)制

剛性和彈性，計(jì)劃管理中維護(hù)計(jì)劃權(quán)威性和追求實(shí)踐可行性難以避免的矛盾。計(jì)劃的剛性體現(xiàn)為指標(biāo)管理的約束性、政策實(shí)施的強(qiáng)制性等[24]。在實(shí)踐中，剛性太強(qiáng)、彈性不足是規(guī)劃計(jì)劃管理方式面臨的普遍問題，不利于資源的高效利用。在海洋開發(fā)利用管理中，由于不同用海項(xiàng)目審批和施工的環(huán)節(jié)、周期等各不相同，再加上計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行過程中存在各類不確定因素，指標(biāo)執(zhí)行過程往往難以完全達(dá)到預(yù)期。在此情況下，應(yīng)建立海洋空間利用年度計(jì)劃彈性調(diào)節(jié)機(jī)制:首先要通過廣泛調(diào)研掌握地方計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行過程中存在的問題及原因；其次，基于不同類用海項(xiàng)目程審批、建設(shè)特點(diǎn)，研究最優(yōu)的海洋空間利用計(jì)劃實(shí)施周期；最重要的是要在符合管控要求的前提下，制定計(jì)劃指標(biāo)彈性調(diào)節(jié)的具體措施或制度，如探索預(yù)留指標(biāo)、節(jié)余指標(biāo)處理方式、跨省域調(diào)節(jié)指標(biāo)方法等，提高計(jì)劃管理的科學(xué)性和可行性，實(shí)現(xiàn)政府對海洋空間資源的有效和規(guī)范管理。

4結(jié)語

根據(jù)土地利用年度計(jì)劃管理的發(fā)展歷程來看，海洋空間年度利用計(jì)劃制度體系尚需一定時(shí)間建立和完善。在此之前，學(xué)術(shù)界應(yīng)重點(diǎn)在海洋空間利用需求預(yù)測、海洋空間利用計(jì)劃指標(biāo)體系構(gòu)建、海洋空間利用計(jì)劃實(shí)施程序與配套制度研究及制定、海洋空間利用計(jì)劃實(shí)施周期及彈性調(diào)節(jié)方法、海洋空間利用計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督考核及獎懲機(jī)制等五方面開展研究，為海洋空間利用年度計(jì)劃的建立與實(shí)施提供技術(shù)支撐和決策支持。