摘 要：我國(guó)是一個(gè)以漢族為主的多民族國(guó)家，處理民族關(guān)系自古以來(lái)就是邊疆治理的重中之重，新中國(guó)成立后我國(guó)在汲取歷代王朝邊疆治理和革命成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)民族自決權(quán)理論和現(xiàn)實(shí)社會(huì)條件建立了民族區(qū)域自治制度。建立和完善民族區(qū)域自治制度能夠建立和發(fā)展新型民族關(guān)系，提高民族凝聚力和向心力，保障國(guó)家穩(wěn)定社會(huì)和諧發(fā)展。文章在理解民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)內(nèi)涵基礎(chǔ)上分析民族區(qū)域自治制度當(dāng)前的運(yùn)行成效與實(shí)施困境，并相應(yīng)提出民族區(qū)域自治制度的發(fā)展對(duì)策。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治;制度運(yùn)行成效;實(shí)施困境;發(fā)展對(duì)策

中國(guó)總共有56個(gè)民族，民族之間存在非常大的差異，自然地理的差異性，社會(huì)發(fā)展的不平衡性，權(quán)利的不對(duì)等性等多方原因使得民族問(wèn)題一直存在，民族矛盾從未徹底解決。協(xié)調(diào)民族關(guān)系、處理民族矛盾、解決民族問(wèn)題是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。1949年新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨在吸取歷代王朝治理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)上于1947年建立民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治制度是指在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治制度對(duì)于解決民族矛盾協(xié)調(diào)民族關(guān)系促進(jìn)多民族國(guó)家穩(wěn)定和諧發(fā)展意義重大。

一、民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容

民族區(qū)域自治制度就是指在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居的地方，實(shí)行民族區(qū)域地區(qū)自我管理自我服務(wù)的制度。民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容廣泛，包括涉及該地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)方面，其核心內(nèi)容是保障自治權(quán)，主要體現(xiàn)在立法、行政、經(jīng)濟(jì)、文化語(yǔ)言等多個(gè)方面。文章從政治、法律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化四個(gè)方面分析民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容。

（一）政治制度：自治權(quán)

政治制度是指在一定社會(huì)中，統(tǒng)治者通過(guò)掌握政權(quán)掌握以實(shí)現(xiàn)其政治管理的一系列制度。對(duì)實(shí)行區(qū)域自治的地方而言，其政治核心就是設(shè)立自治機(jī)關(guān)，擁有自治權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)自我管理。自治權(quán)是自治的生命，是民族區(qū)域自治制度的根本內(nèi)容。我國(guó)《憲法》規(guī)定，實(shí)行民族區(qū)域制度，其首要做法就是設(shè)立自治機(jī)關(guān)，讓這些少數(shù)民族聚居區(qū)的人民擁有自治權(quán)。到目前為止，我國(guó)共有5個(gè)民族自治區(qū)，多個(gè)自治州和自治縣。在這些自治區(qū)自治州自治縣內(nèi)，他們實(shí)行不同于其他地區(qū)的政治制度，他們的政府、人大是當(dāng)?shù)氐淖灾螜C(jī)關(guān)，擁有民族自治權(quán)，可以根據(jù)本民族獨(dú)特的社會(huì)文化，自己處理其內(nèi)部事務(wù)。

（二）法律制度：法定授予權(quán)

法律制度是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)全部的法律法規(guī)，是一個(gè)完備的法律體系。對(duì)區(qū)域自治的地方而言，法律制度的核心實(shí)現(xiàn)法定授權(quán)，通過(guò)立法賦權(quán)進(jìn)行制度安排。我國(guó)《憲法》第一百一十六條和《立法法》第六十六條均明確賦予民族自治地方制定自治條例和單行條例的權(quán)力。憲法和民族區(qū)域自治法只是對(duì)民族區(qū)域自治制度做了宏觀的原則性規(guī)范，授予了民族區(qū)域自治制度眾多立法權(quán)力，他們可以在本地區(qū)廣泛征集民意進(jìn)而制定適合本地區(qū)的法律法規(guī)。

（三）經(jīng)濟(jì)制度：發(fā)展權(quán)

就經(jīng)濟(jì)制度而言，少數(shù)民族地區(qū)相對(duì)于其他地區(qū)擁有更多的自主權(quán)，他們有權(quán)決定其產(chǎn)業(yè)布局，有權(quán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有權(quán)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)本地區(qū)的繁榮發(fā)展。更重要的是少數(shù)民族地區(qū)的人民有權(quán)根據(jù)自己當(dāng)?shù)厮碛械淖匀簧鐣?huì)資源選擇自己獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。此外，他們還有權(quán)參與經(jīng)濟(jì)決策，自主決定財(cái)政經(jīng)濟(jì)并且可以享受國(guó)家相應(yīng)的照顧和優(yōu)惠政策如西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和援疆政策。

（四）社會(huì)文化制度：保障權(quán)

社會(huì)是由人口、地理、文化等因素構(gòu)成的。社會(huì)并不僅僅是人民居住的地理的空間，還是其賴以生存的文化空間，文化是一個(gè)民族的靈魂，是其精神紐帶，能夠增強(qiáng)本民族內(nèi)部的凝聚力和向心力。少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)文化制度的核心就是人的保障權(quán)，通過(guò)實(shí)施具體的政策措施進(jìn)行制度安排，建立社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，完善養(yǎng)老方式和教育方式，搶救民風(fēng)民俗等方式，切實(shí)保障少數(shù)民族的文化、教育、就業(yè)等各項(xiàng)權(quán)利。

二、民族區(qū)域自治制度的運(yùn)行成效

（一）民族自治地方增多，少數(shù)民族的自主權(quán)得到保障

1947年我國(guó)建立了第一個(gè)民族自治區(qū)，此后我國(guó)共建了5個(gè)民族自治區(qū)，100多個(gè)民族自治地方，民族自治地方較民族區(qū)域自治制度成立初期增加了很多，少數(shù)民族的權(quán)利也得到了更多的保障。首先，在民族自治地方機(jī)關(guān)中少數(shù)民族人員增加尤其是少數(shù)民族干部增加，他們更多的制定為本民族利益服務(wù)的政策，切實(shí)保障了少數(shù)民族的權(quán)利，做到了自我管理自我服務(wù)。其次，在中央層面上，越來(lái)越多的少數(shù)民族人員成為兩會(huì)的代表，行使選舉權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，在歷屆兩會(huì)期間國(guó)家對(duì)于少數(shù)民族代表的人數(shù)都有著相關(guān)規(guī)定，在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層中也有一些少數(shù)民族參與其中，讓少數(shù)民族能發(fā)聲，從微觀層面到宏觀布局都切實(shí)保障了少數(shù)民族的權(quán)利。

（二）民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，促進(jìn)各民族共同繁榮

自民族區(qū)域自治制度實(shí)行以來(lái)不僅實(shí)現(xiàn)了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，讓少數(shù)民族自己決定其發(fā)展方式;更是出臺(tái)了一系列的政策措施支持少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展如西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、援疆政策、鼓勵(lì)優(yōu)秀的人才去少數(shù)民族地區(qū)就業(yè)。近年來(lái)國(guó)家堅(jiān)決打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，精準(zhǔn)扶貧政策更多的傾向少數(shù)民族地區(qū)，鼓勵(lì)企業(yè)家和大學(xué)生前往少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，這使得少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，促進(jìn)了各民族共同繁榮，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。

（三）加強(qiáng)族際整合與國(guó)家整合，利于國(guó)家穩(wěn)定社會(huì)和諧

實(shí)行民族區(qū)域自治制度有效解決民族矛盾促進(jìn)多民族協(xié)調(diào)發(fā)展。既要國(guó)家統(tǒng)一集權(quán)又要分權(quán)民族自治，既要保障少數(shù)民族自治的權(quán)利又要促進(jìn)各民族之間文化交流。各民族之間在政治經(jīng)濟(jì)上的平等互利，提高了民族的凝聚力和認(rèn)同力，加強(qiáng)族際整合與國(guó)家整合，增強(qiáng)民族向心力，激勵(lì)全國(guó)各族人民為全面建成小康社會(huì)奮斗，促進(jìn)了國(guó)家統(tǒng)一穩(wěn)定發(fā)展。

三、民族區(qū)域自治制度的實(shí)施困境

（一）中央與民族自治地方權(quán)責(zé)不清

當(dāng)前狀況下，全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在中央與地方權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，在少數(shù)民族地區(qū)這一現(xiàn)象則更加突出。一方面中央給予少數(shù)民族自治地方大量自主權(quán)，讓其自己決定本民族內(nèi)部事務(wù);另一方面受到傳統(tǒng)社會(huì)中央集權(quán)的思想影響，少數(shù)民族地區(qū)難以真正實(shí)現(xiàn)其自主權(quán)，他們依賴于中央的決定，向中央索取資源。就立法自治權(quán)而言，盡管當(dāng)前很多民族自治地區(qū)都頒布了自治條例，當(dāng)時(shí)這些條例大多不是根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣贫ǖ?，而更多的是照搬?guó)家民族政策和法律或者是照搬其他地區(qū)的法律法規(guī)。就經(jīng)濟(jì)而言，他們不是發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，而是不顧實(shí)際狀況都發(fā)展國(guó)家倡導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)。就社會(huì)文化而言，少數(shù)民族地區(qū)的特色在日漸消亡被漢族文化所同化，他們甚至只會(huì)說(shuō)漢語(yǔ)而不會(huì)說(shuō)本民族語(yǔ)言，民風(fēng)民俗亟需拯救。中央與民族自治地方權(quán)責(zé)不清使得民族區(qū)域自治制度形同虛設(shè)難以落到實(shí)處。

（二）不顧民族地區(qū)實(shí)際，政策落實(shí)中一刀切

民族自治地區(qū)相對(duì)于其他地區(qū)而言具有其特殊的復(fù)雜性和地域性，每個(gè)民族地區(qū)都不是由一個(gè)單一的民族構(gòu)成的，而是以一個(gè)民族為主構(gòu)成的多民族狀況。不同的少數(shù)民族在文化習(xí)俗宗教信仰等方面具有較大的差異，然而，在政策的制定和實(shí)施的過(guò)程中不會(huì)考慮到多民族構(gòu)成的事實(shí)，政策落實(shí)一刀切。更嚴(yán)重的是不能認(rèn)識(shí)到民族自治地方與其他地區(qū)的差異性，一味執(zhí)行中央的政策。

（三）民族區(qū)域自治法制化建設(shè)不到位

民族區(qū)域自治地方用用立法自治權(quán)，只要不違背憲法和上位法的，他們制定相關(guān)法律法規(guī)，以貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治制度。實(shí)施民族區(qū)域自治地區(qū)的立法權(quán)還需要很多相關(guān)配套的立法和實(shí)施細(xì)則。但是，我國(guó)民族區(qū)域自治地方立法工作十分落后，很多民族自治地方甚至沒(méi)有制定本地區(qū)的自治條例等相關(guān)自治法規(guī)。有些地區(qū)即使已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)也是照搬中央法律法規(guī)或者是其他自治地區(qū)的法律法規(guī)，多地的自治條例和法規(guī)如出一轍，根本無(wú)法體現(xiàn)民族間區(qū)域間的差異性，法制建設(shè)及其不到位。

四、民族區(qū)域自治制度的發(fā)展對(duì)策

（一）合理地劃分中央和民族自治地方政府的權(quán)責(zé)

中國(guó)是一個(gè)多民族融合的國(guó)家，民族問(wèn)題一直存在。實(shí)行民族區(qū)域自治制度時(shí)我們必須直面民族問(wèn)題，堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一的根本前提，堅(jiān)持中央集權(quán)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。民族區(qū)域自治制度不是搞特權(quán)不是少數(shù)民族地區(qū)特殊化，不能由著少數(shù)民族地區(qū)來(lái)，不能任何境外敵對(duì)勢(shì)力以可乘之機(jī)。另一方面我們要在國(guó)家統(tǒng)一的前提上尊重民族差異性，進(jìn)行合理的放權(quán)：一是縱向放權(quán)，充分發(fā)揮地方權(quán)力的積極性;二是橫向放權(quán)，即國(guó)家權(quán)力的多元化，將之前由中央和政府壟斷控制的國(guó)家公權(quán)力開(kāi)始逐漸向公民和社會(huì)組織過(guò)渡，由強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)逐步轉(zhuǎn)向弱社會(huì)強(qiáng)國(guó)家，發(fā)揮公民和社會(huì)組織的作用。在民族區(qū)域自治的問(wèn)題上，中央只需要做好守夜人的角色和監(jiān)督者的角色，確保國(guó)家統(tǒng)一穩(wěn)定。中央與地方相互支持與配合，劃清權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性，做到有的放矢。

（二）注重民族地區(qū)差異性，因地制宜實(shí)施政策

中國(guó)幅員遼闊民族眾多，民族之間區(qū)域之間差異性大，可以說(shuō)幾乎沒(méi)有一個(gè)政策是適用于全中國(guó)所有地區(qū)的，因此在貫徹落實(shí)政策的過(guò)程中要注重民族地區(qū)的差異性，確保民族自治地區(qū)的變通執(zhí)行權(quán)和自治權(quán)得到保障。我們要承認(rèn)民族之間的差異，尊重差異，求同存異。一是要加強(qiáng)立法，增強(qiáng)民族自治地方的自治意識(shí)，提高他們的自治能力，制定適合本民族的政策。二是要讓民族自治地方加快適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，充分利用當(dāng)?shù)厮?dú)有的資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)民族法制建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)配套建設(shè)

盡管我國(guó)已經(jīng)從憲法確立民族區(qū)域自治制度為我國(guó)基本政治制度之一，也制定了民族區(qū)域自治法，但是民族法制建設(shè)仍然不健全，相關(guān)配套法規(guī)缺失。發(fā)展民族區(qū)域自治制度，加強(qiáng)民族法制建設(shè)要做到以下兩點(diǎn)：一是有法可依。各民族區(qū)域自治地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況，在充分調(diào)研和聽(tīng)取民意的基礎(chǔ)之上制定有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)，讓地方在貫徹民族區(qū)域自治制度時(shí)，能夠擁有地方特色有法可依。二是有法必依，民族區(qū)域自治地區(qū)自治機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律法規(guī)后即在本地區(qū)產(chǎn)生法律效力。此后，本地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)文化等相關(guān)措施都應(yīng)當(dāng)遵守本地區(qū)的法律法規(guī)。加強(qiáng)民族法制建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)配套建設(shè)為民族區(qū)域自治制度建設(shè)保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)

[1] 陸平輝.中央與民族自治地方關(guān)系：?jiǎn)栴}解構(gòu)與協(xié)調(diào)對(duì)策[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2016（06）：67-74.

[2] 景躍進(jìn)，陳明明，肖濱.當(dāng)代中國(guó)政府與政治[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016：224-229.

[3] 李涵偉.民族區(qū)域自治制度的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2017（05）：170-175.

[4] 王允武.民族區(qū)域自治制度運(yùn)行：實(shí)效、困境與創(chuàng)新[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，41（93）：5-15.

[5] 徐洪剛.20世紀(jì)90年代以來(lái)民族區(qū)域自治制度研究綜述[J].廣西民族研究，2005（04）：22-32.

[6] 金炳鎬，龔志祥.論我國(guó)民族區(qū)域自治的創(chuàng)新與發(fā)展的幾個(gè)問(wèn)題[J].黑龍江民族叢刊，2005（01）：5-8.

[7] 鄭信哲.論我國(guó)民族區(qū)域自治制度的確立與實(shí)施[J].學(xué)術(shù)界，2018（01）：56-67.

[8] 吳秀蘭.論新形勢(shì)下我國(guó)民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善[J]青海民族研究，2010，21（02）：149-151.

[9] 黃駿.論新形勢(shì)下中國(guó)民族區(qū)域自治制度的發(fā)展創(chuàng)新——基于當(dāng)代政治社會(huì)學(xué)的研究視野[J].貴州民族研究，2010（06）：1-8.

作者簡(jiǎn)介：鄧亞萍（1996- ），女，漢族，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，本科，研究方向：行政管理。