冀明武

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黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)機(jī)制研究

冀明武1, 2

（1. 鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001；2. 南陽(yáng)理工學(xué)院 文法學(xué)院，河南 南陽(yáng) 473004）

十八屆四中全會(huì)正式將黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治體系，“銜接和協(xié)調(diào)”成為黨規(guī)和國(guó)法關(guān)系的基礎(chǔ)定位。黨規(guī)和國(guó)法銜接的實(shí)現(xiàn)有賴于“學(xué)理證成+制度審視+實(shí)踐考察”的綜合發(fā)力。圓滿的學(xué)理證成肅清了黨規(guī)國(guó)法銜接的理論障礙，奠定了兩者銜接實(shí)踐推進(jìn)的政治前提。對(duì)以黨規(guī)合法性審查為核心的現(xiàn)行銜接協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行理性審視，可以全面評(píng)估現(xiàn)行制度的優(yōu)勢(shì)和不足，同時(shí)為銜接協(xié)調(diào)機(jī)制的完善提供精準(zhǔn)定位。基于實(shí)踐的考察，以黨政聯(lián)合發(fā)文為中心的黨規(guī)國(guó)法銜接立法路徑，用生動(dòng)的事實(shí)驗(yàn)證了黨規(guī)和國(guó)法銜接的可行性。

黨規(guī)；國(guó)法；合法審查；黨政聯(lián)合發(fā)文

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系既要建成完備的國(guó)家法規(guī)體系，又要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系；黨內(nèi)法規(guī)不僅是管黨治黨的“重要依據(jù)”，還是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的“有力保障”[1]。習(xí)總書記也強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，“必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”，“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[2]。將黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法律體系，明確宣示了黨規(guī)與國(guó)法的同等法律地位，為今后黨規(guī)國(guó)法的銜接、協(xié)調(diào)定下了鮮明基調(diào)。在此背景下，關(guān)于黨規(guī)法律地位的學(xué)理證成，現(xiàn)行黨規(guī)合法性審查機(jī)制的審視，以及黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)機(jī)制的立法探討等問題的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義凸顯。

一、何以銜接：黨規(guī)法律地位的學(xué)理證成

（一）傳統(tǒng)法律觀的當(dāng)代困惑

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家中心主義法律觀一直占據(jù)法理學(xué)界的主導(dǎo)地位，它極力強(qiáng)調(diào)國(guó)家在立法權(quán)上的壟斷地位，將“國(guó)家”“義務(wù)”和“制裁”視為法概念的核心精髓。這種觀點(diǎn)在實(shí)踐中的典型表現(xiàn)就是，只有國(guó)家立法層面上的法律、法規(guī)和規(guī)章才稱得上是真正的法律。客觀而言，這種法律觀與以國(guó)家為單中心、以單向度的國(guó)家強(qiáng)制為主導(dǎo)的國(guó)家管理模式是契合的，也尚能回應(yīng)和解釋該模式下的法治實(shí)踐[3]62。然而，隨著我國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家主導(dǎo)管理模式的漸趨式微以及新型公共治理模式的悄然興起，國(guó)家中心主義法律觀顯然無(wú)法很好回應(yīng)法治政黨、法治政府乃至法治國(guó)家建設(shè)所提出的新問題、新挑戰(zhàn)，對(duì)其進(jìn)行必要的反思和修正已成大勢(shì)所趨。例如，2012年12月，中共中央頒布了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》。自其實(shí)施之后，截至2016年10月，全國(guó)已累計(jì)查處違反“八項(xiàng)規(guī)定”的案件146431起，處理196947人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分98836人，黨風(fēng)政風(fēng)和反腐倡廉局面都由此大為改觀[4]。試想，如果拘泥于國(guó)家中心的法律觀，僵化地將此類黨規(guī)文件排除在法律體系之外，如何才能將影響如此重大的國(guó)家治理實(shí)踐與全面依法治國(guó)時(shí)代語(yǔ)境圓滿兼容起來(lái)？

事實(shí)上，學(xué)界針對(duì)國(guó)家中心主義法律觀的反思已經(jīng)展開，一個(gè)契合現(xiàn)代國(guó)家治理的關(guān)于法的定義被越來(lái)越多的學(xué)者所認(rèn)同和接受①。概括而言，學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)法律觀的反思、修正主要針對(duì)傳統(tǒng)法定義中的“體現(xiàn)國(guó)家意志、由國(guó)家制定或認(rèn)可、依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施”三個(gè)方面，將法的定義修改為“體現(xiàn)公共意志、由國(guó)家制定或認(rèn)可、依靠公共強(qiáng)制或自律機(jī)制保證實(shí)施”的規(guī)范體系。經(jīng)過修正，就法體現(xiàn)的公意而言，法的含義從國(guó)家意志拓展為公共意志，包括政治組織和社會(huì)共同體的意志；就法的形式而言，法由國(guó)家直接認(rèn)可和明示拓展至間接認(rèn)可和默示；就法的實(shí)施形式而言，將法依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施修正為依靠公共強(qiáng)制力（包括國(guó)家強(qiáng)制力和社會(huì)強(qiáng)制力）與自愿服從兩種類型。以此來(lái)劃分，法律將可以分為國(guó)家法和公共法兩大類型。顯然，由中國(guó)共產(chǎn)黨制定的各類黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該劃歸公共法的范疇。但是，鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政權(quán)體系及法治建設(shè)中的特殊地位，黨規(guī)相較于其他公共法而言，又兼?zhèn)淞藝?guó)家法的部分特性。因?yàn)辄h規(guī)不僅是對(duì)廣大黨組織和黨員的硬性要求和約束，而且它一旦經(jīng)過法定程序的轉(zhuǎn)化，就能迅速轉(zhuǎn)變成為正式的國(guó)家法，具有對(duì)全國(guó)范圍的約束力和影響力。

綜上，黨規(guī)在法理性質(zhì)上應(yīng)劃歸公共法范疇，但它與規(guī)范其他政治組織、社會(huì)團(tuán)體的公共法又不可同日而語(yǔ)，它在一定意義上屬于具備國(guó)家法性質(zhì)的公共法。

（二）黨規(guī)法律地位的綜合考察

1. 內(nèi)涵合法性

依據(jù)上述法的定義，法的基本內(nèi)涵最終凝練為公共意志性、國(guó)家認(rèn)同性和強(qiáng)制實(shí)施性三大特征。而其中，法區(qū)別于其他規(guī)范形式最重要的條件是法的公共意志性，即法律必須是相應(yīng)共同體全體成員或最大多數(shù)成員意志和利益的集中反映。反之，如果只是少數(shù)成員或個(gè)別集團(tuán)意志和利益的體現(xiàn)，即便符合了國(guó)家認(rèn)同性和強(qiáng)制實(shí)施性，也不能稱得上具有現(xiàn)代意義的法。

對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國(guó)黨規(guī)不僅完全符合法的所有特征，而且其核心的公共意志性表現(xiàn)得非常典型。依據(jù)2012年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱“《制定條例》”）的規(guī)定，享有黨規(guī)制定權(quán)的主體僅限于黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。除此之外，其他黨的組織和機(jī)關(guān)，或許有權(quán)發(fā)布其他規(guī)范性文件，但并沒有制定正式黨規(guī)的權(quán)限。制定主體的法定性保證了黨規(guī)公共意志性的貫徹和落實(shí)，使得正式黨規(guī)始終能夠反映全黨或者全黨絕大多數(shù)黨員的意志和利益。更為重要的是，中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義法治建設(shè)的法定領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的組織可以根據(jù)憲法和法律直接行使部分國(guó)家公權(quán)力，比如國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)重大事務(wù)的決策權(quán)，國(guó)家武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，國(guó)家干部管理權(quán)等。某種意義上講，黨規(guī)不僅僅反映中國(guó)共產(chǎn)黨全黨或者絕大多數(shù)黨員的意志和利益，同時(shí)還反映全國(guó)或絕大多數(shù)人民的意志和利益。鑒于此，“充分反映黨意、民意是黨內(nèi)法規(guī)姓‘法’的最重要的條件，這一論點(diǎn)也許無(wú)須我們做太多論證即能證成”[5]。

2. 形式合法性

黨規(guī)之所以稱得上法律，除了具有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵條件之外，還要符合形式合法性的外在條件。學(xué)界對(duì)法的形式合法要件的內(nèi)容尚未形成一致觀點(diǎn)，但其內(nèi)容的抽象性、適用的普遍性及文本公開性等無(wú)疑都是其形式合法要件必不可少的部分。顯然，黨規(guī)的外在形式全部符合上述形式合法性的核心條件要求，分析如下。

第一，內(nèi)容抽象性。黨規(guī)的宗旨在于規(guī)范黨內(nèi)生活，理順黨務(wù)關(guān)系。黨規(guī)的制定過程其實(shí)就是將紛繁復(fù)雜的調(diào)整對(duì)象進(jìn)行抽象和凝練，最終變成高度概括性的制度安排。比如，《制定條例》將實(shí)踐中復(fù)雜的黨規(guī)制定過程概括為規(guī)劃、起草、審批、發(fā)布、解釋、備案、清理、評(píng)估等幾個(gè)程序環(huán)節(jié)，成為黨規(guī)制定實(shí)踐工作必須遵循的指南規(guī)范。需要明確的是，依照黨規(guī)對(duì)實(shí)踐活動(dòng)的抽象概括程度的不同，整個(gè)黨規(guī)體系呈現(xiàn)出一個(gè)由低到高的類型化譜系。一般而言，抽象程度越低，適用范圍越窄，效力位階越低；反之，抽象程度越高，適用范圍越寬，效力位階越高。黨章是抽象程度最高的黨規(guī)形式，它的適用范圍涵蓋了全黨的所有行為。而準(zhǔn)則、條例等基礎(chǔ)主干黨規(guī)次之，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等配套黨規(guī)再次之。

第二，適用普遍性。黨規(guī)是黨的統(tǒng)一意志的制度化體現(xiàn)，理應(yīng)獲得黨內(nèi)一致遵行，黨內(nèi)不應(yīng)存在凌駕于其上的例外。當(dāng)然，除了黨章之外，任何一部黨規(guī)的調(diào)整對(duì)象都有具體特定范圍，黨規(guī)的普遍適用性是針對(duì)其特定調(diào)整對(duì)象而言的。在此范圍之內(nèi)，所有的黨組織和黨員實(shí)施相關(guān)活動(dòng)時(shí)都應(yīng)當(dāng)依規(guī)行事，不得規(guī)避和突破黨規(guī)要求。但對(duì)于未被納入適用范圍的活動(dòng)或個(gè)體而言，則不需要適用某一具體黨規(guī)。比如，所有符合條件的領(lǐng)導(dǎo)干部都要遵守《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的規(guī)定》，但普通黨員就不受此限制。每一部黨規(guī)都有其特定的適用范圍和調(diào)整對(duì)象，各類各級(jí)黨規(guī)分別從不同角度、不同層次來(lái)規(guī)范全黨的各種活動(dòng)。目前，我國(guó)已經(jīng)基本形成一套互補(bǔ)調(diào)整、無(wú)制度死角和規(guī)范盲區(qū)的黨規(guī)制度體系。

第三，文本公開性。法律對(duì)公民實(shí)施規(guī)范必須以法律的公布為前提，未公開的法律文件不得成為執(zhí)法和司法的依據(jù)，這是最基本的法律常識(shí)。黨規(guī)的公開是黨內(nèi)民主的最低要求，也是程序正義的應(yīng)有之義。當(dāng)然，鑒于黨規(guī)的特殊性，黨規(guī)的公開性并不意味著所有黨規(guī)制定出臺(tái)后都要向全社會(huì)公開發(fā)布。從理論上講，黨規(guī)公開可以有兩種形式：一是有限公開，即特定黨規(guī)只向其所涉及的黨組織和黨員公開，其他無(wú)關(guān)的黨組織和黨員可以不必知曉；二是全面公開，即特定黨規(guī)制定出臺(tái)后，應(yīng)在黨報(bào)黨刊等媒體上公開發(fā)布，供人們知曉?！吨贫l例》確立了以公開為原則、以不公開為例外的基本原則，雖不強(qiáng)求所有黨規(guī)及時(shí)全面公開，但要求能公開的應(yīng)盡量公開。

（三）學(xué)理假設(shè)：黨規(guī)和國(guó)法長(zhǎng)期不統(tǒng)一的可能后果

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)法定的、唯一的執(zhí)政黨，全面依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)有賴于我黨依法執(zhí)政、依規(guī)治黨。依法執(zhí)政和依規(guī)治黨是黨領(lǐng)導(dǎo)地位最集中的體現(xiàn)，兩者關(guān)系之密切可謂是“鳥之兩翼”或“車之雙輪”。如果黨規(guī)和國(guó)法不能真正統(tǒng)一起來(lái)，各自在不同的軌道上運(yùn)行，長(zhǎng)此以往，會(huì)出現(xiàn)兩種不利后果：其一是黨規(guī)發(fā)展滯后的局面難以打破。當(dāng)今世界，法治理論的嬗變和制度演進(jìn)可謂日新月異。此時(shí)，如果黨規(guī)建設(shè)拘泥于政治和法律割裂、對(duì)立的立場(chǎng)，排斥或拒絕對(duì)優(yōu)秀法治文明成果的吸收借鑒，其發(fā)展滯后的局面勢(shì)必難以改變。改革開放之后，尤其是依法治國(guó)的基本方略確立之后，我國(guó)在國(guó)法領(lǐng)域，無(wú)論是理論研究和制度創(chuàng)新，都取得了巨大的進(jìn)步。而與之相對(duì)的是，黨規(guī)的發(fā)展顯得嚴(yán)重滯后。就理論研究而言，黨規(guī)研究不僅學(xué)術(shù)成果數(shù)量有限，而且研究的深度明顯不夠，無(wú)法為黨規(guī)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的學(xué)理支撐[3]3。制度建設(shè)也不例外，目前，黨規(guī)遠(yuǎn)未形成獨(dú)具特色的制度優(yōu)勢(shì)，還處在對(duì)國(guó)法的簡(jiǎn)單模仿階段。以《制定條例》為例，其模仿國(guó)家《立法法》的痕跡非常明顯，只是后者的簡(jiǎn)化版而已。其二是終將損害黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和依法治國(guó)大局。如果不將黨規(guī)納入法律體系之內(nèi)，就意味著黨規(guī)存在不接受法治原則和精神規(guī)制的可能，為黨規(guī)游離于法治體系之外提供了“合法”的理由。在全面依法治國(guó)大背景下，我黨如不能迅速培養(yǎng)法治的思維和邏輯，不能很好提升依法執(zhí)政和依規(guī)治黨的能力，終將導(dǎo)致在國(guó)法層面話語(yǔ)權(quán)有意或無(wú)意的喪失，以及國(guó)家事務(wù)管理的法治化主流的漸離漸遠(yuǎn)，我黨的領(lǐng)導(dǎo)地位就存在被逐步削弱的可能[6]。更為嚴(yán)重的是，與法治體系的長(zhǎng)期疏離也會(huì)催生政黨自我立法的模式固化，一旦其他社會(huì)條件和因素具備，固化的自我立法模式就可能造就政黨不受制約的獨(dú)大局面，甚至?xí)蛎洖闄?quán)力的利維坦，已取得的法治成果就有被其吞噬的危險(xiǎn)。

綜上，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的語(yǔ)境下，黨規(guī)和國(guó)法的一致性在政治及法律上都存在堅(jiān)實(shí)的學(xué)理支撐。強(qiáng)調(diào)黨規(guī)國(guó)法的一致絕非是一種強(qiáng)詞奪理的話語(yǔ)霸權(quán)，而是基于中國(guó)國(guó)家治理的特殊國(guó)情必須堅(jiān)持的一種意識(shí)形態(tài)化立場(chǎng)[7]。

二、以何銜接：現(xiàn)行黨規(guī)合法性審查機(jī)制的審視

2012年5月，中共中央通過了兩部堪稱“黨內(nèi)立法法”的重要文件，即《制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》），在黨規(guī)合法性審查上大膽創(chuàng)新制度，分別從事前立法審查和事后備案審查兩個(gè)角度對(duì)黨規(guī)體系進(jìn)行法制化編碼。

（一）黨規(guī)法制化編碼之事前立法審查

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)于黨規(guī)的合法性審查主體一直存在爭(zhēng)議，大致可歸結(jié)為以下三種觀點(diǎn)：一是主張由全國(guó)人大來(lái)審查，理由是人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，代表了全體人民的意志，由其對(duì)黨規(guī)的合法性進(jìn)行審查具有充分的法理依據(jù)；二是主張由人民法院審查，人民法院不僅是法律的忠實(shí)守護(hù)者，還是法律的權(quán)威解釋者，因而理應(yīng)由其來(lái)判斷各類組織和個(gè)人的行為是否符合法律[8]；三是黨外審查模式，主張建立一個(gè)專門的審查機(jī)構(gòu)，它不隸屬于任何國(guó)家機(jī)關(guān)或政黨內(nèi)部組織，由其統(tǒng)一對(duì)黨規(guī)進(jìn)行合法性審查，形成類似西方憲法法院的審查體制[9]。整體來(lái)看，上述審查模式都屬于外部審查模式類型。理論上講，從外部加諸一個(gè)監(jiān)控性的機(jī)制，是一種很好的控權(quán)機(jī)制選擇。然而，外部監(jiān)督機(jī)制也可能會(huì)在事實(shí)上造成對(duì)原有權(quán)威的掣肘或減損，更為重要的是，鑒于我國(guó)執(zhí)政黨的特殊政治地位實(shí)際，“其他政治實(shí)體尚無(wú)力對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，使之制度化服從”[10]。因此，外部監(jiān)督制衡在我國(guó)政治框架中不僅力量不足，收效甚微，還存在解構(gòu)法治權(quán)威的可能性。鑒于此，《制定條例》并沒有采取外部審查模式，而是選擇了符合實(shí)際的黨內(nèi)審查模式。

具體而言，《制定條例》分別從制定原則、審議批準(zhǔn)和中央監(jiān)督三個(gè)層次構(gòu)建黨規(guī)合法性的制度保障。第7條規(guī)定了黨規(guī)制定必須遵循的原則，其中第3款和第4款規(guī)定其不能超越憲法和法律范圍，必須符合依法執(zhí)政的要求。第21條規(guī)定了審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨規(guī)草案后必須審核的內(nèi)容和事項(xiàng)，其中第2款就是要審查草案是否同憲法和法律一致，并且規(guī)定，如果審核機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨規(guī)草案存在不合法問題，首先可以向起草部門和單位提出修改意見，如果起草部門和單位不采納修改意見，審核機(jī)構(gòu)還可以向?qū)徸h批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出修改、緩辦或者退回的具體建議。第28條則明確了黨中央對(duì)各類黨規(guī)的監(jiān)督撤銷權(quán)，對(duì)于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)及中央其他部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的所有黨內(nèi)法規(guī)，如果發(fā)現(xiàn)存在同憲法和法律不一致情形的，黨中央有權(quán)責(zé)令相關(guān)主體加以改正或者直接予以撤銷。

（二）黨規(guī)法制化編碼之事后備案審查

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)黨規(guī)合法性審查的雙重制度保障，《備案規(guī)定》對(duì)《制定條例》第30條黨規(guī)備案的原則進(jìn)行了全面細(xì)化與明確，不僅確定了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的備案原則（第3條），還明確了備案的具體期限和機(jī)構(gòu)（第4條），即黨規(guī)自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案，聯(lián)合發(fā)布的由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案，由相關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)；還明確了備案審查主體的權(quán)限和工作程序（第7條和第10條），中共中央辦公廳在黨規(guī)的備案審查中，如果發(fā)現(xiàn)存在同憲法和法律不一致的問題，可以建議制定機(jī)關(guān)自行糾正，如果制定機(jī)關(guān)在規(guī)定的30日內(nèi)不做出處理，中共中央辦公廳可以提出予以糾正或者撤銷的建議報(bào)請(qǐng)中央決定。

更為引人注意的是，《備案規(guī)定》還明確提出建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制（第14條）。所謂備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)質(zhì)就是在黨規(guī)和國(guó)法備案工作機(jī)構(gòu)之間建立一種備案協(xié)作機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)的機(jī)制運(yùn)行中，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要體現(xiàn)為黨委、人大、政府備案工作機(jī)構(gòu)之間建立工作聯(lián)系，形成溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言，中央層面的聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要由中共中央辦公廳法規(guī)局、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書局和全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室、國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司組成。部門和地方層面則主要由黨委、人大、政府系統(tǒng)負(fù)責(zé)文件備案審查的工作機(jī)構(gòu)組成，如中央紀(jì)委法規(guī)室和中央部門法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，省、市、區(qū)黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，以及人大常委會(huì)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制辦等。聯(lián)動(dòng)主要是通過會(huì)議、函件往來(lái)的方式進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)[11]。截至目前，已有部分省份完成省委和省政府銜接聯(lián)動(dòng)合法審查機(jī)構(gòu)的建立，比如貴州省在2014年就組建了省委辦公廳與省政府法制辦聯(lián)合審查機(jī)制，并創(chuàng)造性地實(shí)施了提前介入制度、建立會(huì)商制度和實(shí)施評(píng)估函告制度等備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，受到中共中央的肯定和推廣[12]。

（三）落實(shí)審查備案制度初衷的精準(zhǔn)突破

由于多種原因的綜合，目前人們對(duì)黨規(guī)審查備案制度的認(rèn)識(shí)還普遍存在一定的偏差，往往將其內(nèi)涵局限在“備案”層面上，即對(duì)黨規(guī)文件進(jìn)行必要的存檔備份，卻忽視了“審查”這一重要環(huán)節(jié)。事實(shí)上，這是遺忘了備案審查最為重要的制度設(shè)計(jì)初衷，實(shí)踐中直接導(dǎo)致審查備案工作大多淪為行政性程序工作，而其司法性審查功能沒有得到充分發(fā)揮。那么，應(yīng)如何完整展現(xiàn)審查備案的制度內(nèi)涵全景，切實(shí)落實(shí)其審查的制度初衷？筆者以為，應(yīng)該從靜態(tài)的制度設(shè)計(jì)和動(dòng)態(tài)的人員素質(zhì)兩方面精準(zhǔn)發(fā)力，重點(diǎn)突破。

首先是完善制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化審查備案主體的責(zé)任追究。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是防止一切權(quán)力被濫用的基本要求。現(xiàn)行的黨規(guī)對(duì)報(bào)備主體和審查主體的責(zé)任規(guī)定很不完善，無(wú)法構(gòu)成對(duì)相關(guān)備審部門的真正約束，直接影響黨規(guī)合法審查制度的落實(shí)。比如，關(guān)于報(bào)備主體的責(zé)任，報(bào)備主體報(bào)送黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交3份裝訂成冊(cè)的備案報(bào)告、正式文本和制定說(shuō)明，同時(shí)通過黨內(nèi)法規(guī)專網(wǎng)報(bào)送電子文本，然而，對(duì)于報(bào)備主體不報(bào)送、不按要求報(bào)送或不按時(shí)報(bào)送的責(zé)任，卻只是由中央辦公廳責(zé)令其限期補(bǔ)報(bào)。再如，關(guān)于審查主體的責(zé)任，《備案規(guī)定》第9條規(guī)定，中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)送備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件后30日內(nèi)完成備案審查，但是如果中共中央辦公廳在此期間內(nèi)怠于行使權(quán)力，其相關(guān)責(zé)任則完全是制度空白。筆者以為，關(guān)于報(bào)備主體的責(zé)任完善問題，應(yīng)該對(duì)不按要求報(bào)送的責(zé)任和拒不補(bǔ)報(bào)的責(zé)任進(jìn)行區(qū)分，加大對(duì)后者的懲罰力度。如果原報(bào)審主體未能在中共中央辦公廳責(zé)令的補(bǔ)報(bào)期限內(nèi)完成合格的補(bǔ)報(bào)，中共中央辦公廳有權(quán)自行宣布該黨內(nèi)法規(guī)無(wú)效，并建議對(duì)相關(guān)報(bào)備機(jī)關(guān)和直接責(zé)任人予以黨紀(jì)處分。而對(duì)于審查主體中共中央辦公廳的責(zé)任完善問題，考慮到中共中央辦公廳在我國(guó)現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力體系框架中的地位，可以嘗試建立審查反饋制度和再次審查制度。審查反饋制度要求中共中央辦公廳將審查結(jié)果及時(shí)以決定書的形式通知報(bào)備機(jī)關(guān)，甚至可以要求其在官方網(wǎng)站上公布，以此督促中共中央辦公廳及時(shí)完成審查工作。再次審查制度是對(duì)報(bào)審機(jī)關(guān)的一種權(quán)利救濟(jì)途徑，報(bào)審機(jī)關(guān)如對(duì)中共中央辦公廳的審查結(jié)果有異議，可以提出再審訴求，中共中央辦公廳法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)在一定期限內(nèi)完成再次審查，并向中共中央辦公廳通報(bào)結(jié)果。

其次是強(qiáng)化黨政交流互動(dòng)。完善的制度設(shè)計(jì)為保障黨規(guī)的合法性提供了前提，但任何制度的落實(shí)又離不開執(zhí)法人員自身過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，尤其是在制度尚不健全之時(shí)更是如此。由于黨規(guī)的合法性審查尚屬起步階段，制度層面仍然存在一些需要完善之處，因此審查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力的提升就顯得非常重要。然而，在各級(jí)黨委的審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)中，普遍存在審查人員黨規(guī)國(guó)法知識(shí)儲(chǔ)備相對(duì)薄弱，不能準(zhǔn)確理解和把握文件備案審查的范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)等問題，直接影響黨規(guī)合法性審查任務(wù)的順利完成。筆者以為，可以從三個(gè)方面著手提升審查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。其一是加強(qiáng)黨政法制工作部門和人員之間的學(xué)習(xí)互動(dòng)。相比而言，人大和政府法制部門在國(guó)法合法性審查方面有著深厚的專業(yè)知識(shí)和長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累，加強(qiáng)黨委審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)向前者的學(xué)習(xí)借鑒和互動(dòng)交流，可能是提高黨規(guī)合法性審查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力的一條捷徑。其二是中共中央辦公廳應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身備案審查工作中共性問題的總結(jié)，努力確立統(tǒng)一的、有針對(duì)性的黨規(guī)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方各級(jí)黨委審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的工作規(guī)范化指導(dǎo)。其三是中共中央辦公廳嘗試對(duì)地方各級(jí)黨委審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，總結(jié)推廣各地好的經(jīng)驗(yàn)和做法，推動(dòng)各地黨規(guī)合法性審查工作的均衡發(fā)展。

三、如何銜接：黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的立法路徑——以黨政聯(lián)合發(fā)文為中心

制定出良法是任何法治建設(shè)成功的前提，具體到黨規(guī)國(guó)法的銜接而言，立法路徑的探討無(wú)疑也是其核心所在。唯有從立法源頭上實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)，才能為其他環(huán)節(jié)的銜接提供堅(jiān)實(shí)的前提保障。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的緣起

在我國(guó)，黨規(guī)和國(guó)法呈現(xiàn)的是“一體兩面、互為表里”的協(xié)同關(guān)系，“在依法治國(guó)的今天，我們很難找到執(zhí)政黨認(rèn)為很重要，卻沒有法律化、始終停留在政策或者黨內(nèi)法規(guī)層面的事情……法律實(shí)際上就是重要的黨的政策”[6]。以我國(guó)現(xiàn)行憲法的修改為例，自1982年實(shí)施以來(lái)，我國(guó)憲法所進(jìn)行的4次修改均是由中共中央提出修憲建議后啟動(dòng)完成的。換言之，黨規(guī)國(guó)法的銜接并不存在制度和法理上的障礙，現(xiàn)在需要探索的只是在具體銜接形式上的改進(jìn)和完善。

近年來(lái)，黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨規(guī)國(guó)法銜接最直接的立法形式日益引起人們的關(guān)注。黨政聯(lián)合發(fā)文原本就存在于我國(guó)的立法實(shí)踐之中，例如，2009年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，2011年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》，等等。所不同的是，自2012年7月1日《備案規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，2016年更是多達(dá)32件，詳見表1。

表1 黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量年度統(tǒng)計(jì)表

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)施情況實(shí)證考察

黨政聯(lián)合發(fā)文針對(duì)的都是需要黨政聯(lián)合解決的社會(huì)熱點(diǎn)問題，內(nèi)容涉及黨政部門的建設(shè)管理、反腐倡廉、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全及教育衛(wèi)生等諸多重要領(lǐng)域。比如，關(guān)于宏觀規(guī)劃方面的有《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015―2020年）》《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等；屬于微觀事務(wù)方面的有《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)插手具體案件處理的記錄通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》等。

從法律的實(shí)施效果來(lái)看，黨政聯(lián)合發(fā)文的立法模式無(wú)疑是成功的，這在最近的公車改革中獲得了很好的印證。鑒于以往多輪公車改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)②，新一輪車改重點(diǎn)突出了黨政齊頭并進(jìn)、聯(lián)合發(fā)力的制度特征。黨中央和國(guó)務(wù)院在8個(gè)月內(nèi)連續(xù)聯(lián)合發(fā)布三個(gè)法律文件，出重拳開啟新一輪公車改革。2013年11月，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，其中用專章對(duì)公務(wù)用車制度改革方向做出規(guī)定。2014年7月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》兩份法律文件，進(jìn)一步明確了公車改革的目標(biāo)原則、主要任務(wù)、保障措施等內(nèi)容③。上述三個(gè)黨政聯(lián)合制定的法律文件實(shí)施3年來(lái)，預(yù)期的改革目標(biāo)基本完成。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)140個(gè)參改部門的參改車輛全部封存，司勤人員全部安置完畢，補(bǔ)貼全部發(fā)放到位，車輛處置收入全部上繳國(guó)庫(kù)，各項(xiàng)改革措施均已順利落實(shí)。初步測(cè)算，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)車改節(jié)支率為10.5%，如果綜合測(cè)算司勤人員養(yǎng)老醫(yī)療、停車泊位建設(shè)和租賃費(fèi)用等潛在支出的話，車改的實(shí)際節(jié)支率還將提高[13]。經(jīng)過此次公車改革，公車數(shù)量和公務(wù)交通費(fèi)用大幅度削減，車輛管理規(guī)范透明的新型公務(wù)用車制度也已基本確立。不難發(fā)現(xiàn)，本次公車改革可謂是黨政銜接協(xié)調(diào)立法的一次成功實(shí)踐，它充分證明了該模式是富有成效的立法路徑選擇。

（三）對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文質(zhì)疑的回應(yīng)

學(xué)界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的立法模式存在一定的擔(dān)憂和質(zhì)疑④，認(rèn)為這類文件的出臺(tái)不符合《立法法》的規(guī)定程序，因此并不具法律效力，在政府系統(tǒng)內(nèi)則應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部“行政規(guī)則”被遵照?qǐng)?zhí)行[14]。這種質(zhì)疑雖然存在一定的合理成分，但其最大的問題是忽視了我國(guó)國(guó)情、黨情的客觀實(shí)際，而正是這些客觀實(shí)際構(gòu)成了我國(guó)黨政聯(lián)合立法的社會(huì)動(dòng)力和基礎(chǔ)。我國(guó)國(guó)情、黨情的核心在于，中國(guó)共產(chǎn)黨是法定的唯一的執(zhí)政黨，始終是中國(guó)“同心圓”式政治結(jié)構(gòu)譜系的中軸[15]，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)最本質(zhì)的特征和最根本的保證。在依法治國(guó)的時(shí)代語(yǔ)境下，制定法律成了我黨行使國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的首要方式，這就勢(shì)必導(dǎo)致黨規(guī)與國(guó)家立法出現(xiàn)部分交叉的可能性，畢竟兩者所要解決的社會(huì)問題具有很大范圍的重疊性。比如，為了規(guī)范國(guó)內(nèi)公務(wù)接待的管理，貫徹勤儉節(jié)約和反對(duì)鋪張浪費(fèi)的方針，2013年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》。該規(guī)定明確其適用范圍包括各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大、行政、政協(xié)、審判、檢察等機(jī)關(guān)和相關(guān)團(tuán)體，以及參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。事實(shí)上，對(duì)于此類需要黨政共管共抓的領(lǐng)域，如果不由黨規(guī)和國(guó)法聯(lián)合加以調(diào)整規(guī)范，不僅會(huì)造成執(zhí)法環(huán)節(jié)中的不公和混亂，還會(huì)直接影響法律的貫徹落實(shí)。

（四）黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范向度

雖然黨政聯(lián)合發(fā)文是符合我國(guó)國(guó)情、黨情實(shí)際的一種黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的立法路徑選擇，且取得了相當(dāng)良好的實(shí)施效果，但出于對(duì)以黨代政、黨政不分歷史教訓(xùn)的警惕和防范，有必要對(duì)此立法模式做出制度化的規(guī)范和約束，以確保其始終在法治化道路上的健康有序推進(jìn)。

如何科學(xué)規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文，在區(qū)分不同內(nèi)容黨規(guī)的基礎(chǔ)上，提出有差別的聯(lián)合規(guī)范要求，無(wú)疑是一個(gè)有價(jià)值的思維向度。黨規(guī)體系事實(shí)上也是一個(gè)非常龐大的體系，根據(jù)調(diào)整內(nèi)容的不同，大致可分為黨的自身建設(shè)、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障和黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政三大板塊。黨政聯(lián)合發(fā)文的立法模式在不同黨規(guī)板塊的適用要求當(dāng)然應(yīng)區(qū)別對(duì)待。首先是黨自身建設(shè)領(lǐng)域的黨規(guī)，因?yàn)槠渲饕h的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐建設(shè)和制度建設(shè)等活動(dòng)內(nèi)容，基本屬于黨的自我管理范疇，所以對(duì)于這類黨規(guī)，就需要盡量避免采用黨政聯(lián)合立法的形式。其次是黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障領(lǐng)域的黨規(guī)，這類黨規(guī)主要針對(duì)的是財(cái)政經(jīng)費(fèi)、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理和公務(wù)接待等機(jī)關(guān)事務(wù)管理事項(xiàng)。由于此領(lǐng)域普遍適用國(guó)法的規(guī)定，因此應(yīng)盡量避免黨政聯(lián)合重復(fù)立法。對(duì)于該領(lǐng)域已有的黨規(guī)，凡是能夠轉(zhuǎn)化成國(guó)法的都應(yīng)當(dāng)盡量轉(zhuǎn)化；不宜轉(zhuǎn)化的，堅(jiān)持黨規(guī)與國(guó)法一致即可。最后是黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政領(lǐng)域的黨規(guī)，此領(lǐng)域大量涉及黨務(wù)和國(guó)務(wù)的重合，是黨規(guī)國(guó)法銜接的主體部分。由于我黨不僅要依據(jù)國(guó)法治國(guó)理政，也要依據(jù)黨規(guī)管黨治黨，此領(lǐng)域內(nèi)黨規(guī)國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)，恰好可以解決兩者間的制度重疊錯(cuò)位或空白斷層等問題。需要指出的是，盡管此領(lǐng)域黨政聯(lián)合發(fā)文可大有作為，但堅(jiān)實(shí)的理論準(zhǔn)備和配套的制度規(guī)范尚待進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，黨政聯(lián)合發(fā)文的事項(xiàng)范圍應(yīng)該如何細(xì)化界分、效力等級(jí)應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定、救濟(jì)渠道和監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)等，只有夯實(shí)此類問題的理論根基，才能確保黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)踐的健康推進(jìn)。

政黨政治是現(xiàn)代政治的基本范式，國(guó)家權(quán)力的組織分配和運(yùn)行實(shí)施都難以離開政黨這一中介。根據(jù)在國(guó)家權(quán)力框架中的角色定位和作用影響，現(xiàn)代政黨可分為議會(huì)型政黨和國(guó)家型政黨兩大類型。中國(guó)共產(chǎn)黨屬于典型的國(guó)家型政黨，它不僅成功地完成了從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，還積極探索法治化轉(zhuǎn)型之路，勇于擔(dān)當(dāng)中國(guó)法治建設(shè)的引領(lǐng)者。中國(guó)共產(chǎn)黨的法治建設(shè)不僅事關(guān)其自身的治理，也關(guān)乎全面依法治國(guó)的成敗，“沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”“法治興，黨興，國(guó)家興；法治衰，黨衰，國(guó)家衰”，可謂是對(duì)中國(guó)法治密碼最精準(zhǔn)的總結(jié)和凝練。在中國(guó)政治語(yǔ)境下，黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系是不可能也不應(yīng)該回避的重大命題，缺乏兩者關(guān)系妥善處理的任何制度設(shè)計(jì)都是蹩腳的，也注定其鏡花水月的悲劇宿命。

十八屆四中全會(huì)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法律地位的正式確立，是我黨對(duì)新時(shí)期法治建設(shè)和社會(huì)治理要求變化的自覺回應(yīng)，它不僅拓展了依法治國(guó)理論的深度和廣度，也勾勒出黨規(guī)和國(guó)法相輔相成的法治體系格局，“銜接和協(xié)調(diào)”也順利成為兩者關(guān)系圖譜上最鮮亮的底色。在此背景下，無(wú)論是對(duì)現(xiàn)行黨規(guī)國(guó)法銜接制度的審視，還是對(duì)當(dāng)下黨規(guī)國(guó)法銜接實(shí)踐探索的評(píng)判，都不宜也不能脫離已確立的兩者關(guān)系圖譜的底色。完美彌合黨規(guī)國(guó)法之間的制度缺口或錯(cuò)位，規(guī)范兩者銜接的立法實(shí)踐形式，成功打造完全意義的社會(huì)主義法律體系，成功助推我黨法治化轉(zhuǎn)型和法治中國(guó)建設(shè)，理應(yīng)成為學(xué)界今后重點(diǎn)關(guān)注的問題。

注釋：

①概括來(lái)講，國(guó)內(nèi)對(duì)傳統(tǒng)法律觀的反思、修正是以學(xué)者羅豪才引進(jìn)西方軟法理論為開端，隨后許多學(xué)者紛紛跟進(jìn)和深化，比如姜明安、王振民、宋功德等。當(dāng)然，至今有部分學(xué)者仍然堅(jiān)持傳統(tǒng)的國(guó)家法概念，不承認(rèn)黨規(guī)是一種法律。

②公車改革是降低行政運(yùn)行成本、推進(jìn)廉潔政府建設(shè)的重要一環(huán)，也是社會(huì)民眾重點(diǎn)關(guān)注的改革領(lǐng)域。黨和政府曾多次推動(dòng)公車改革，早在1997年，廣東省就率先嘗試進(jìn)行公車改革。1998年，原國(guó)家體改委制定出臺(tái)《中央黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，隨后啟動(dòng)部分中央機(jī)關(guān)以及浙江、北京等地的改革試點(diǎn)。2003年，北京和廣東等地又展開以貨幣化模式為主的公車改革。令人遺憾的是，上述改革最終都不了了之，并沒有取得預(yù)期的效果。究其原因，黨政在立法上的溝通缺乏，無(wú)疑是一個(gè)不容忽視的因素，最終導(dǎo)致各項(xiàng)改革法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力的弱化。

③依據(jù)關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見，本次公車改革的目標(biāo)是：在2014年底前基本完成中央和國(guó)家機(jī)關(guān)及其所屬參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位公務(wù)用車制度改革，2015年底前基本完成地方黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革，用2至3年時(shí)間全面完成公務(wù)用車制度改革。

④有關(guān)對(duì)黨政聯(lián)合立法的種種質(zhì)疑，代表性的學(xué)者有王若磊、秦前紅、常紀(jì)文等。

[1] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定[N]．人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29(3)．

[2] 習(xí)近平．關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說(shuō)明[N]．人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29(5)．

[3] 宋功德．黨規(guī)之治[M]．北京：法律出版社，2015．

[4] 中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)四年查處問題十四點(diǎn)六萬(wàn)起[N]．人民日?qǐng)?bào)，2016-12-04(2)．

[5] 姜明安．論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用[J]．北京大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(3)：109―120．

[6] 王振民．黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題[J]．中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)，2013(2)：136―153．

[7] 王立峰．黨規(guī)與國(guó)法一致性的證成邏輯[J]．南京社會(huì)科學(xué)，2015(2)：68―75．

[8] 韓大元．憲法學(xué)專題研究[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：594．

[9] 馬立新．黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討[J]．學(xué)習(xí)與探索，2014(12)：78―81．

[10] 王若磊．依規(guī)治黨與依法治國(guó)的關(guān)系[J]．法學(xué)研究，2016(6)：17―28．

[11] 秦前紅，蘇紹龍．黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑[J]．法律科學(xué)，2016(5)：21―30．

[12] 貴州省人民政府法制辦公室．省政府法制辦2014年工作總結(jié)[EB/OL]．(2015-01-27)[2018-?05-06]．http://www.gzfzb.gov.cn/zwgk/xxgkml/?ghjh_39176/201711/t20171102_2950526.html．

[13] 陳煒偉，趙超．中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公車改革完成[EB/OL]．(2015-09-16)[2018-05-18]．http://?www.xinhuanet.com/auto/2015-09/16/c_1116583200.htm．

[14] 屠凱．黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策[J]．中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2015(5)：52―58．

[15] 周尚君．黨管政法：黨與政法關(guān)系的演進(jìn)[J]．法學(xué)研究，2017(1)：196―208．

Research on the Coordination Mechanism of Party Rules and National Laws

JI Mingwu1, 2

(1. Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China; 2. Nanyang Institute of Technology, Nanyang 473004, China)

In the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee, Party rules were formally incorporated into the socialist legal system. Coordination becomes the basic orientation of the relationship between Party rules and national laws. The successful academic justification eliminates the theoretical obstacles and sets a political prerequisite for the coordination of the two laws. A rational examination can comprehensively assess the advantages and disadvantages of the current cohesion system. Based on the practice of joint legislation, it has proven the feasibility of the convergence of the two laws.

Party rules; national laws; legal review; joint release of Party and government

2018-06-29

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（15AFX007）

冀明武（1980―），男，河南遂平人，講師，博士。

D920.0

A

1006–5261(2019)01–0029–09

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕