羅文燕

摘要：我國近些年PX等建設項目引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，與環(huán)評公眾參與有效性不足有直接關系。環(huán)境影響評價公眾參與的有效性，可以從過程和結果兩個方面加以認識。過程有效性考量因素主要包括參與時機正當、信息公開充分明了、參與公眾具有代表性和對公眾意見進行及時、恰當反饋。而結果有效性則體現(xiàn)在對公眾的教育作用、將合理的公眾意見融入環(huán)評決策、改善環(huán)評決策質量和減少社會沖突、增進公眾對政府的信任這四個方面。在目前我國環(huán)評公眾參與立法日趨完善的情況下，進一步提高法治化程度對于有效性的達成更為關鍵。

關鍵詞：環(huán)境影響評價 公眾參與 有效性 過程有效性 結果有效性

一、引言

現(xiàn)代國家都面臨著正確處理經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境及公眾環(huán)境權益保護之間關系的嚴峻挑戰(zhàn)，吸收公眾參與到政府環(huán)境決策中來成了很多國家在環(huán)境與民生領域踐行民主與法治的一個重要內容，并以此來提升環(huán)境決策的合法性、正當性和科學性。2003年9月1日生效的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式確立了我國環(huán)境影響評價公眾參與制度。建設項目環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”），是指對建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構在編制環(huán)境影響報告書的過程中，生態(tài)環(huán)境主管部門在審批或者重新審核環(huán)境影響報告書的過程中，除國家規(guī)定需要保密的情形外，都應當依法公開有關環(huán)境影響評價的信息，征求公眾意見。環(huán)境影響評價的公眾參與，已然成為了對環(huán)境具有影響的建設項目審批的合法性要件之一。進入21世紀以來，涉及公眾環(huán)境權益的建設項目引發(fā)的關注、質疑一直沒有間斷過，尤其是近些年的廈門、大連、寧波、彭州、昆明等一系列PX項目事件，以及杭州等地垃圾焚燒廠建設引發(fā)群體性事件，更是引發(fā)了社會各界的廣泛關注。這些事件不止是在釋放公眾的環(huán)境焦慮，更是一次次拷問著我國公眾參與環(huán)評機制的運行狀況及其有效性。公眾所關心的不僅僅是相關部門是否履行了法律規(guī)定的包括公眾參與在內的行政程序，更是關注自身的知情權、利益和需求的表達和對最后決策所產生的影響。公眾對涉及自身和公共利益的事務一有情緒或矛盾就上街“集體散步”，以及相關部門采取的“一鬧就?！敝?，顯然均不應是“治理常態(tài)”。這類群體性事件的頻發(fā)被認為與建設項目環(huán)評中公眾參與的有效性不足有直接關系。那么，什么是公眾參與環(huán)評的有效性，如何認識、判斷公眾參與環(huán)評的有效性？這些問題正是本文討論的，以期求教于同仁。

二、環(huán)評公眾參與有效性的界定

公眾參與是一個非常寬泛的概念，可以界定為將公眾的想法、需求和利益融入行政決策的過程。就環(huán)境影響評價而言，公眾參與就是公眾通過一定形式參加到建設項目的環(huán)境影響評價中來，并發(fā)表意見和建議的活動。日本政治學家蒲島郁夫認為，政治參與是旨在對政府決策施加影響的普通公民的活動。早在1969年，美國學者Arnstein也提出，公眾參與的實質就是“公眾權力”（citizen power），即公眾在多大程度上分享決策權，公眾在形成決策時越享有話語權，其參與的效力就越高。公眾通過不同形式參與到環(huán)境影響評價中來，當然希望建設單位或者生態(tài)環(huán)境主管部門能夠傾聽他們對建設項目在環(huán)境影響方面的看法、意見和建議，并在環(huán)境影響報告書編制和審批中充分反映他們的訴求，以充分保護其環(huán)境權益。從這一個角度，環(huán)評公眾參與的有效性，是指公眾的參與對建設項目的環(huán)境影響評價所能產生的效果或影響程度。

然而，建設項目的環(huán)境影響評價，充斥著多方利益主體，建設單位、直接或間接受建設項目影響的個人或組織、專家和政府部門，等等，其中往往牽涉公共利益與個別利益、長遠利益與短期利益的糾葛，公眾參與的過程其實就是各方利益博弈的過程，各方利益主體對于結果的“好”與“壞”往往有不同的立場。如果單單以公眾的利益訴求是否得到體現(xiàn)或者說公眾的滿意度作為衡量公眾參與有效性的唯一或主要因素，似乎有失片面和過于簡單化。也許正因為此，有學者另辟蹊徑來界定環(huán)評公眾參與的有效性這一概念。“環(huán)境影響評價中公眾參與有效性是在環(huán)境影響評價全過程公眾獲得環(huán)境信息多少，參與項目決策和訴諸法律的權利實現(xiàn)的綜合反映，它包括參與對象的代表性、調查方法的有效性、調查內容的科學性、統(tǒng)計方法的有效性等?！薄肮妳⑴c的有效性，包括參與對象的有效性、調查統(tǒng)計方法的有效性、調查內容、時間的有效性，及其所具有的相關法律效應”。可以發(fā)現(xiàn)，學者們對環(huán)評公眾參與有效性并未進行一般性定義，而主要是采用了描述性方法來揭示有效性的內涵，而且并非著眼于結果因素考量，更多是關注公眾參與的過程性因素，如信息的公開、參與代表的遴選和調查及統(tǒng)計公眾意見的方法等。

無獨有偶，西方學者也從過程（process）角度來理解和把握公眾參與的有效性。過程有效性的主張是建立在“好的過程會產生好的結果”的假設之上，貫徹的是程序正義的理念。和決策內容本身相比，公正的程序對公眾的滿意度能夠產生相同或更大的影響。公眾參與的過程應該是公正的（fair）、透明的（transparent），參與代表應該是能夠勝任的（competent）。國際公眾參與協(xié)會也正是采納了過程有效性的觀點，它就達成“好的決策”（good decisions）的公眾參與機制提煉出了七大核心價值（core values），它們包括：（1）公眾參與的基本理念是受行政決策影響的任何人都享有參與行政決策過程的權利;（2）公眾參與機制承諾公眾的意見將影響決策;（3）包括決策者在內的所有參與者的需求和利益得到認識和表達，以作出可持續(xù)性發(fā)展的決策;（4）找出可能受決策影響或對決策有興趣的人并促使其參與;（5）在設計公眾如何參與階段就應當聽取公眾意見;（6）為使參與者以富有意義的方式參與，為其提供需要的信息;（7）向參與者溝通其意見是如何影響決策的?？梢姡瑖H公眾參與協(xié)會所推崇的參與模式是“富有意義”的公眾參與，注重參與者的全面性、參與過程的公開與透明、參與方式的有效性和確保公眾意見對決策的最終影響力。

判斷公眾參與行政決策究竟是否有效、是否成功，的確不是一件簡單的事情。過程有效論為認識公眾參與的有效性提供了很好的思路和視角。其實，公眾參與的過程和最終對決策產生的影響本身就是密不可分的。現(xiàn)代國家都將公眾參與行政決策機制作為踐行民主的有力舉措，以保證政府決策的正當性和科學性，提升政府決策的質量。試想，如果缺乏一個開放的、公平的、有序的公眾參與機制，沒有公開、公正的參與實施程序做保證，公眾的參與權何以得到真正實現(xiàn)？相反，公眾參與機制很容易淪為行政決策“正當化”的工具，成為民主的“遮羞布”。因此，公眾參與有效性，應該是過程與結果考量的統(tǒng)一。

同時，公眾參與有效性問題與公眾參與機制法治化程度息息相關。一方面，需要建立起完善的公眾參與環(huán)評等行政決策的制度，一般而言，公眾參與機制法制化程度越高，公眾參與有效性就越能得到保障。現(xiàn)代國家都致力于公眾參與機制的制度化、規(guī)范化，通過立法來建立一個公開的、公平的、公正的公眾參與機制，我國2003年《環(huán)境影響評價法》、1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》、2006年《國家環(huán)境保護總局建設項目環(huán)境影響評價文件審批程序規(guī)定》、2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》、2013年《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》、2015年《環(huán)境保護公眾參與辦法》和2018年新修訂的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》等一系列立法和行政規(guī)范文件的頒行，正是這一努力的體現(xiàn)。尤其是2018年新修訂的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，在著力解決建設項目環(huán)評公眾參與的有效性方面，做出了一系列更加嚴格、細致的規(guī)定。另一方面，公眾參與行政決策的有效性還有賴于相關制度設計得以切實執(zhí)行到位，避免“程序空轉”現(xiàn)象，真正實現(xiàn)公眾參與環(huán)境行政決策制度的立法初衷和意圖。

三、環(huán)評公眾參與有效性的過程考量

公眾參與環(huán)評的過程有效性，強調通過公開、公平、公正的程序，來促成各方參與者暢通、有效的訴求表達和意見溝通，確保環(huán)評結論的客觀性、正當性、科學性和合法性。過程有效性重點在于考察建設單位和生態(tài)環(huán)境主管部門聽取公眾意見的過程，秉承程序正義的理念，以確?！昂谩苯Y果的達成。

要實現(xiàn)公眾參與過程的有效性，首先需樹立正確的行政程序觀念，將受建設項目影響的公眾作為行政程序的主體對待?，F(xiàn)代行政程序的參與原則，其“法律價值是使行政相對人一方在行政程序中成為具有獨立人格的主體，而不是行政權隨意支配的、附屬的客體”。只有真正將公眾作為行政程序主體，其訴求才能真正得到尊重和認真傾聽，最終影響環(huán)評行政決策才有可能。其次，環(huán)評公眾參與過程有效性，離不開具體參與形式的選擇和實施。公眾參與的基本之義就是通過傾聽公眾意見和建議來提升決策的正當性，改善決策的質量。而公眾意見的表達必須通過一定的方式、渠道或途徑，這就是公眾參與形式或方式。不同參與形式的運作模式呈現(xiàn)出不同特點，公眾在不同參與形式中所扮演的角色、起的作用也有差異，很多建設項目的環(huán)評往往需要多種公眾參與形式并用，才能達成應有的目標。我國規(guī)范意義上的公眾表達意見和訴求的渠道并不缺乏，但這并不意味著公眾參與的過程有效性就當然有了保障。過程有效性的達成，主要取決于建設單位（包括環(huán)評報告書制作單位）和環(huán)評行政決策者更好地了解不同參與形式的特性和可能會對公眾參與效果產生影響的因素，選擇恰當?shù)囊环N或多種參與方式，并予以切實的實施。具體而言，公眾參與環(huán)評的過程有效性，至少可以從以下方面進行考察：

1.參與時機恰當。參與時機是指公眾參與到環(huán)評過程中來的時間點。公眾在什么時間參與到環(huán)評中來是恰當?shù)?？公眾參與時間是否越早越好？西方學者就公眾參與時機有過廣泛討論，基本的共識是：一旦價值判斷（value judgment）變得重要時，公眾就應該盡可能早參與到決策過程中來。他們認為，涉及高度技術性事項，如果在對可能風險的評估階段就吸收公眾參與，是不明智的;但是如果到了需要做價值判斷的階段，就必須考慮普通公眾對風險包括在心理和社會學方面的理解和態(tài)度，充分聽取其意見。因此，如果公眾沒有機會就某一建設項目是否需要立項表達意愿，而只是允許就選址方案發(fā)表意見，公眾參與的時機就太晚了。

公眾參與時機恰當，首先要求信息公開的時機要恰當、及時。公開信息時機，是指建設單位（或其委托的評價結構）和生態(tài)環(huán)境主管機關必須在恰當?shù)臅r間公開相關信息，供公眾了解，以有助于形成保證利益相關人及時獲得信息的有效機制。公眾獲取信息的程度在公眾參與環(huán)評機制中意義重大。公眾了解、掌握環(huán)評相關信息，不僅是公眾知情權的應有之義，更是促使和保證公眾參與到環(huán)評過程中來、并提出具有針對性意見和建議的先決條件。我們知道，建設項目的環(huán)境影響評估，往往會涉及一些技術性、專業(yè)性問題，一般公眾并不具有相應的專業(yè)知識，因而相關信息的及時、全面發(fā)布對于公眾全面了解該項目的情況，特別是對于環(huán)境及其公眾健康的可能造成的影響，該建設項目是否應該立項和實施，有針對性地發(fā)表想法和利益訴求更顯必要。根據世界銀行環(huán)境影響評價指令的要求，至少要在環(huán)境影響評價的種類確立以后和環(huán)境影響評價報告書草案準備結束時，及時公開信息。我國新修訂的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》）公開相關信息的時間點和公開方式及公開的信息種類方面，對建設單位和生態(tài)環(huán)境主管部門都做了更詳盡而嚴格的規(guī)定，更有利于公眾開展有效的參與。

建設單位公開信息的時機有兩個方面的要求：第一，是建設單位在確定了承擔環(huán)境影響評價工作的環(huán)境影響評價機構后7日內，向公眾公告包括建設項目名稱、選址選線、建設內容等基本情況在內的基本信息。第二，是建設單位在建設項目環(huán)境影響報告書征求意見稿形成后，向公眾公開環(huán)境影響報告書征求意見稿全文的網絡鏈接及查閱紙質報告書的方式和途徑等相關信息。公眾在這兩個階段基于這些信息來發(fā)表意見、建議。另外，新的《辦法》還要求建設單位向生態(tài)環(huán)境主管部門報批環(huán)境影響報告書前，公開擬報批的環(huán)境影響報告書全文和公眾參與說明。生態(tài)環(huán)境主管部門公開信息的時機也有新的變化，除了應當在受理建設項目環(huán)境影響報告書后，公開環(huán)境影響報告書全文、公眾參與說明等信息外，還要在對環(huán)境影響報告書作出審批決定前，通過其網站或者其他方式向社會公開建設項目概況、主要環(huán)境影響和環(huán)境保護對策與措施和建設單位開展的公眾參與情況等信息。公眾可以針對這兩次公開的信息分別發(fā)表意見、建議。應該說，這些新修法內容是對于之前公眾參與程序設計“錯位”的糾偏和完善，尤其增加了環(huán)評審批決定作出之前的聽取公眾意見環(huán)節(jié)，更有利于發(fā)揮公眾參與對于行政決策的民主保障功能。

雖然法律規(guī)范就環(huán)評公眾參與時機作了明確要求，但由于公開信息和征求意見的時機不合適影響環(huán)評決策質量的負面例子并不少見，如怒江大壩案、廈門PX項目遷址等等。以廈門PX項目為例，廈門PX項目于2004年2月國務院批準立項，2005年7月國家環(huán)?？偩謱彶橥ㄟ^該項目的《環(huán)境影響評價報告》，國家發(fā)改委將其納入“十一五”PX產業(yè)規(guī)劃7個大型項目之中，并于2006年核準通過項目申請報告，2006年11月開工建造。然而，政府卻對外封鎖消息，民眾在很長時間內都不知情，雖然政府于2007年5月迫于輿論壓力宣布項目緩建，但還是沒有避免隨后6月1日的市民反PX項目的游行示威活動，要求停建該項目。而在廈門市政府于2007年5月30日宣布緩建之后，才啟動環(huán)評公眾參與程序，公開了該項目環(huán)境影響報告書等信息，并于當年12月13日、14日，廈門市政府連續(xù)召開兩場有關廈門海滄南部地區(qū)上PX項目環(huán)境影響評價的座談會，邀請200名市民代表、市區(qū)兩級人大代表和政協(xié)委員參加，征求他們對環(huán)評報告的意見和建議。最后，福建省政府和廈門市政府決定順從民意，將該項目遷往漳州市漳浦縣的古雷半島興建。廈門PX項目最終遷址，宣告了政府決策的失敗，其根本原因在于建設單位和政府從一開始就剝奪公眾的知情權，從決定引入PX項目、環(huán)評到最終批準決定，公眾從頭到尾都被“蒙在鼓里”，政府未遵循法定的公開相關信息的時機和征求公眾意見的時機，使得整個過程由于缺乏公眾意志的表達，最終影響到了決策的合法性和正當性。而在政府宣布緩建并按照法律規(guī)定啟動了公眾參與機制后，由于公眾獲得了必需的信息、獲得了理性表達意見和建議的機會和渠道，從而為政府最終作出遷址的決定提供了廣泛而有力的民意支持。因此，參與時機恰當，既是公眾參與環(huán)評過程有效性的一個重要因素，也是達成“良好行政”的不可缺少的條件。

2.信息公開充分、明了。信息公開，可以確保環(huán)境影響評價的過程透明，讓公眾了解環(huán)評的進程。除了公開信息時機要恰當，信息的公開還必須充分、明了，讓公眾掌握做出理性判斷所需的充分有效的信息。充分，是要求建設單位（或其委托的環(huán)評評價機構）和生態(tài)環(huán)境主管部門公開的信息必須全面、完整，要準確說明建設項目的情況，對環(huán)境會有哪些影響，采取哪些措施減緩這些影響等等。尤其是要能夠真實反映建設項目在環(huán)境方面可能造成的影響的實際情況，有助于公眾有效行使參與權。生態(tài)環(huán)境主管部門在受理環(huán)境評價影響報告書之后，也必須依法公告與該環(huán)評報告書有關的所有信息?！掇k法》在信息公開充分性方面，也是給與了應有的保障，為建設單位和主管部門設定和完善了一系列新的公開義務：第一，要求建設單位分別公開環(huán)境影響報告書征求意見稿全文和擬報批的環(huán)境影響報告書全文供公眾全面了解，而在之前，只要求公開公開環(huán)境影響報告書的簡本。第二，要求建設單位在公眾座談會、專家論證會結束后及時通過網絡平臺向社會公開座談會紀要或者專家論證結，并要求座談會紀要和專家論證結論應當如實記載各種意見。第三，要求建設單位向生態(tài)環(huán)境主管部門報批環(huán)境影響報告書前，公開公眾參與說明。第四，進一步完善了主管部門公開信息的內容。這些信息的充分公開，對于公眾每一個階段的有效參與是必要的。

信息公開明了，則要求公開的信息內容必須簡單、明確、清晰，便于讓公眾知曉和理解。這里至少有三點需要注意：第一，所公開的信息能夠便于廣大公眾知曉，這就要求公告者要采取便于公眾知情的方式予以公告，使公眾在第一時間獲得信息。新修訂的《辦法》進一步將信息公開的方式細化為網絡、報紙、張貼公告等三種方式，還首次規(guī)定了公開信息的次數(shù)，即“通過建設項目所在地公眾易于接觸的報紙公開，且在征求意見的10個工作日內公開信息不得少于2次”。第二，信息內容要簡單，明確，易懂，尤其是環(huán)境影響報告書簡本中涉及到技術性、專業(yè)性的內容，要盡可能用通俗易懂的語言表達，避免生僻的專業(yè)用語和縮寫，并盡量采用圖表、圖片或照片等直觀形式，讓作為外行的公眾也能完全了解建設項目對環(huán)境和人們健康所可能產生的風險，及相關預防或減輕不良影響的措施，以便其作出客觀判斷。第三，盡可能清楚地闡明公眾參與環(huán)評的目標和任務，以及環(huán)評進程中的程序步驟、時限和參與途徑，便于公眾監(jiān)督，并有針對性、及時地表達意見和利益訴求。

每一種環(huán)評公眾參與形式都為建設單位及環(huán)境保護行政主管部門公開披露信息、進而與公眾之間進行交流和溝通提供了可能，但是不同的參與形式在信息交流與溝通的指向和程度上顯然有所區(qū)別。根據信息交流的指向不同，公眾參與環(huán)評形式可以區(qū)分為單向性信息交流和雙向性信息交流。單向性信息交流又可分為由建設單位或環(huán)境主管部門向公眾發(fā)布、披露信息的“自上而下”的交流模式（如公開、公示信息），和由公眾向建設單位或環(huán)境主管部門傳遞意愿、意見和建議的“自下而上”的交流模式（如調查問卷）。雙向性信息交流是建設單位或環(huán)境主管部門和公眾之間在信息的發(fā)布基礎上、相互之間有不同程度的面對面的討論、交流和互動，座談會、論證會、專家咨詢會和聽證會形式應該屬于這一模式。單向性信息交流形式由于缺乏決策者或發(fā)起者與公眾間面對面的接觸和交流，因而在事實的澄清、意見的爭鋒和交互方面缺乏“管道”，這是單向性信息交流參與形式固有的功能性缺陷，這就要求建設單位和生態(tài)環(huán)境主管部門對于對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃和建設項目在征求公眾各方意見時，應當避免參與形式選擇的偏倚，不能僅僅依賴于單向性信息交流參與形式，需開展一種或多種雙向性信息交流參與形式，來為公眾充分、有效表達顧慮和利益訴求提供暢通渠道。新修訂的《辦法》首次明確要求建設單位對環(huán)境影響方面公眾質疑性意見多的建設項目，應當按照特定方式（主要是召開公眾座談會或者聽證會、專家論證會）組織開展深度公眾參與，也正是基于這些雙向性、互動性交流方式的優(yōu)勢所作的規(guī)定，十分必要。

3.所聽取意見的公眾有代表性。公眾參與的“公眾”是一個非常寬泛的概念，建設單位和生態(tài)環(huán)境主管部門應該聽取多大范圍公眾的意見？《環(huán)境影響評價法》未予以明確，2014年《環(huán)境保護法》則規(guī)定了建設單位應當向“可能受影響的公眾”充分征求意見;2018年修訂的《辦法》在此基礎上更進一步，將聽取意見的公眾范圍明確為環(huán)境影響評價范圍內公民、法人和其他組織，優(yōu)先保障受影響公眾參與的權力，同時鼓勵建設單位聽取環(huán)境影響評價范圍外公眾的意見，保障更廣泛公眾的參與權力。這一修訂內容，對于進一步優(yōu)化建設項目環(huán)評公眾參與機制，解決公眾參與主體不清、范圍和定位不明的突出問題，并增強可操作性和有效性方面，無疑具有積極意義。

并非所有受建設項目影響的公民、組織都能參與到環(huán)評中來，因此，各方面的利益有無公平地得到代表就非常關鍵。正像有學者指出的，如果公眾代表產生不合理，代表在各不同利益團體的分配比例不平衡，參與不僅不能保證公正，而且可能導致比沒有參與的決策可能形成的不公正更大的不公正。其實，每一種參與形式都會涉及參與公眾的確定或遴選，如調查問卷的發(fā)放對象的確定，座談會、論證會和聽證會的參加代表的遴選等。參與公眾代表的遴選，必須遵循公開、公正原則。

公眾代表遴選的公平、公正，至少有三方面要求：第一，遴選程序需體現(xiàn)公平正義，并且公開進行。召開公眾座談會、專家論證會的，可以報名參加的公眾范圍、報名辦法，應當在規(guī)定的時間通過網絡平臺和在建設項目所在地公眾易于知悉的場所張貼公告等方式向社會公告，讓公眾及時知曉、便于其做出安排。事后建設單位在編寫建設項目環(huán)境影響評價公眾參與說明時，應當載明公眾代表的產生情況，便于生態(tài)環(huán)境主管部門和廣大公眾監(jiān)督。第二，參與的公眾具有代表性。受建設項目影響的單位和個人代表，即環(huán)境影響評價范圍內的公眾代表，這是參與建設項目環(huán)評公眾代表最核心層，在代表中所占比例，應該最多?！掇k法》規(guī)定對環(huán)境影響方面公眾質疑性意見多的建設項目，建設單位組織座談會、論證會和聽證會開展深度公眾參與時，就特別強調應當邀請在環(huán)境方面可能受建設項目影響的公眾代表參加或列席。環(huán)境影響評價范圍內的公眾代表，應當真正具有代表性，保證受建設項目影響的單位和個人、具有不同利益訴求的群體的成員都有平等的機會和權利參與環(huán)評。同時，公眾代表參與的有效性還依賴于參與者能力、專業(yè)知識等因素，而現(xiàn)實社會中這些要素的分布，并不是平等的。因此，在代表的選擇標準上，同樣應當關注參與的公平性、代表性?！敖ㄔO單位應當綜合考慮地域、職業(yè)、受教育水平、受建設項目環(huán)境影響程度等因素，從報名的公眾中選擇參加會議或者列席會議的公眾代表”。第三，參與的公眾代表必須具有獨立的地位，無論是受建設項目影響的單位代表，還是個人代表，抑或是專家代表，都不應參與建設項目投資、設計、環(huán)評等任何與項目有關聯(lián)的事務，必須保持獨立，這是保證其所發(fā)表意見和建議客觀性的前提。

4.對公眾意見進行及時、恰當?shù)姆答?。公眾參與環(huán)評的制度設計并不在于剛性地強求公眾分享甚至完全支配決策權，而在于公眾的參與影響決策并通過溝通和交流達成利益共識和理性決策;而公眾參與是否“影響”了決策，以及是否實現(xiàn)了雙向溝通和交流過程，一個重要的外在判斷標準是各種參與方式的反饋機制是否健全，即公眾透過各種參與方式所發(fā)出的聲音，是否得到應有的尊重、采納或者回應。我國立法顯然已充分注意到公眾參與回應、反饋和采納機制的重要性，并逐步地予以了完善，尤其是新修訂的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》對該機制進行了強化，建立健全了對公眾意見采納或不采納的反饋方式。

總體上，法律規(guī)范通過加重建設單位在反饋機制中的主體責任，來確保公眾意見得到認真、恰當?shù)膶ΥＪ紫?，要求建設單位必須對收到的公眾意見進行整理，組織環(huán)境影響報告書編制單位或者其他有能力的單位進行專業(yè)分析后提出采納或者不采納的建議，并根據采納的意見修改完善環(huán)境影響報告書。其次，刪除了原建設單位向公眾反饋意見處理情況的“可以式”規(guī)范。修訂之前的《辦法》第12條規(guī)定：“環(huán)境影響報告書報送環(huán)境保護行政主管部門審批或者重新審核前，建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構可以通過適當方式，向提出意見的公眾反饋意見處理情況?！狈梢?guī)范當時雖然也要求建設單位在環(huán)境影響報告書附具對公眾意見采納或者不采納的說明，但是，這一“可以式”規(guī)范把是否對提出意見的公眾反饋意見處理情況的裁量權交給了建設單位，難免會影響反饋機制的實際效果。第三，要求建設單位對未采納的意見單獨向提出該意見的公眾說明理由。除了在“公眾參與說明”中載明公眾意見采納情況，或者未采納情況、理由及向公眾反饋的情況等，對于未采納的意見，建設單位還應當通過有效聯(lián)系方式，向特定公眾說明未采納的理由。

《辦法》對于生態(tài)環(huán)境主管部門在受理環(huán)境影響報告書之后、做出審批決定之前收集到的公眾的意見是否要予以反饋，沒有做出剛性規(guī)定，而是首次賦予了其個別化裁量的空間，“必要時，生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過適當方式向公眾反饋意見采納情況”。這樣制度設計，其緣由也許是基于行政效率的考慮，但要真正實現(xiàn)立法目的還有賴于主管部門合理行使該程序裁量權。相比而言，采取聽證會形式其反饋機制比較有保障。根據《辦法》第23條，生態(tài)環(huán)境主管部門應當在公開相關信息時，通過其網站或者其他方式同步告知建設單位和利害關系人享有要求聽證的權利，召開聽證會的，依照環(huán)境保護行政許可聽證的有關規(guī)定執(zhí)行?！碍h(huán)境保護行政主管部門應當根據聽證筆錄，作出環(huán)境保護行政許可決定，并應當在許可決定中附具對聽證會反映的主要觀點采納或者不采納的說明”。針對聽證會筆錄的法律效果做出的這一明確規(guī)定在一定程度上能夠確保公眾意見得到回應、反饋或落實，使得公眾與行政機關之間的溝通和交流不致落空。

四、環(huán)評公眾參與有效性的結果考量

程序性制度固然重要，但是再漂亮的程序和參與規(guī)則，如果公眾參與權沒有獲得“公眾權力”、不具備產生實質影響力的可能性，公眾的參與也有可能只是點綴性的、符號化的，并不能真正對于理性決策的形成施加真正的影響力。如何考量公眾參與建設項目環(huán)境影響評價的結果有效性？說起環(huán)評“結果”，人們的關注點通常會落在最后形成的實體方面的結論或決定，如某某建設項目是否應該上馬、該項目應該選址何處以及建設項目環(huán)境影響評價結論等等。就這些實體方面的“結果”，公眾的環(huán)境訴求和意見有沒有被充分尊重和反映并發(fā)揮影響，或者說公眾的滿意度成為衡量公眾參與結果有效性的考量因素之一，合情合理。但是，如果把這一因素作為唯一的考量因素，不免過于狹隘。公眾參與的主要功能是“可以提供一個公眾有序參與、表達、溝通、學習、妥協(xié)的制度化框架，從而促進管制理性與公共理性的結合”。因此，環(huán)評公眾參與的“結果”或者“效果”應該從廣義上理解，除了環(huán)評結論本身是否因公眾的參與得到了改善，還應該包括其他社會效果方面所能起到的積極作用，具體可以從以下四個方面目標的達成上來考量其有效性：

1.對公眾起到教育和能力提升作用。公眾參與環(huán)評是一種“具有功能意義的合法化程序”：一方面，公眾參與有助于提升建設項目環(huán)評結果的科學性和可接受性;另一方面，公眾參與可以化解建設項目環(huán)評所面臨的合法性危機，能夠為環(huán)評結論乃至后面的項目許可提供合法性、正當性的基礎。這一“合法化”過程首先表現(xiàn)為公眾的學習過程，對公眾具有的教育和促進能力提升作用。在環(huán)評過程中，公眾的學習和教育內容是多方面的，生態(tài)環(huán)境主管部門依法公開、公布相關信息，民眾有機會知曉某建設項目的基本情況，了解建設項目涉及的相關環(huán)境問題，了解和熟悉環(huán)境影響評價的相關法律規(guī)范包括公眾參與在內的程序進程，也可以與專家就環(huán)境技術、專業(yè)方面的內容展開對話，對于環(huán)境的專業(yè)知識可以得到“掃盲”和拓展機會，使其隨后的參與、發(fā)表意見在正確性和理性上獲得保障。建設項目的環(huán)評活動，與其說是建設活動的一個合法要件，更是一項預防和消減項目建設對環(huán)境造成污染和破壞的科學技術活動。公眾參與到這個過程中來，就是一個探索過程、學習過程和理性化能力提升的過程?！碍h(huán)評報告不應只是上項目需要的‘通行證，而應該是呈遞給公眾的環(huán)境承諾書，更是提升社會環(huán)境認知的環(huán)保教科書?！?/p>

2014年5月，杭州中泰大型垃圾焚燒廠項目群體事件之所以會發(fā)生，很大程度上是由于當?shù)卮迕袢狈ο嚓P科學知識，對該項目可能帶來的環(huán)境污染、危害身體健康等切身利益產生顧慮、擔憂甚至恐懼，事后政府通過組織村民實地考察國內其他垃圾焚燒發(fā)電項目、召開項目答辯會、進村入戶收集意見和宣傳垃圾焚燒的科學知識等形式，打消民眾的顧慮，消除了其恐懼。可以說，這是政府有效化解“鄰避”效應的典型成功事例，發(fā)生群體性事件之后，還能在原址落地、推進，關鍵就在于政府積極采取了恰當?shù)呐e措，有效地發(fā)揮了公眾參與在宣傳、普及科學專業(yè)知識方面的作用，解開了當?shù)孛癖姷男慕Y，最后獲得其信任和支持。公眾參與過程有利于提高公民的參與感，環(huán)評公眾參與本身也是一場生動的民主教育活動，提升其民主參與能力，從而促進我國公民社會的生長。

2.將合理的公眾意見融入環(huán)評行政決策之中。如果說前述的教育作用是針對廣大的“公眾”，那么，這里討論的則是針對編制環(huán)境影響報告書的建設單位和主管行政機關的“教育”作用?！肮妳⑴c的核心在于其有效性，通常表現(xiàn)為參與者的心理上的‘成就感和參與者對政策的實際影響”。公眾參與形式為公眾表達利益訴求提供了制度性管道，正是通過這些“管道”，環(huán)評主管部門接受來自公眾的“教育”，即，有機會傾聽、了解到相關利益方或其代表所表達的環(huán)境知識、不同價值偏好和利益訴求，為環(huán)境影響報告書的編制及其審批決策提供正當性基礎;當然，這一過程不僅僅是使各方利益主體的情緒得以釋放，也不僅僅是起到“意見收集”的功能，更主要的是環(huán)評決策部門必須把不同的價值取向、利益訴求等全面融入到決策的過程中，對合理的公眾意見予以采納。這樣，利益方或參與者感受到自己的聲音不僅被傾聽到，更是被尊重并反映到決策當中對決策產生了實際影響。近幾年不少地方發(fā)生的公眾對政府建設PX項目的抵制，主要就是因為正常的參與需求無法通過制度化方式得以表達和回應，只能訴諸非制度化的方式來進行宣泄，進而上街“集體散步”，甚至引發(fā)群體性事件。

尊重、傾聽公眾意見，并非意味著建設單位和生態(tài)環(huán)境主管部門對于收集到的公眾意見“照單全收”，也不是說公眾意見是環(huán)評行政許可的唯一依據?！掇k法》第一次明確了公眾意見的作用，一方面，建設單位需要綜合考慮建設項目情況、環(huán)境影響報告書編制單位或者其他有能力的單位提出的對于公眾意見采納或者不采納的建議和技術經濟可行性等因素，采納與建設項目環(huán)境影響有關的合理意見;另一方面，“生態(tài)環(huán)境主管部門參考收到的公眾意見，依照相關法律法規(guī)、標準和技術規(guī)范等審批建設項目環(huán)境影響報告書”?？梢园l(fā)現(xiàn)，公眾意見僅是建設單位編制環(huán)評報告和主管部門環(huán)評行政審批應考量的因素之一。將公眾意見作用定位為“參考”，有利于防止環(huán)評行政決策為公眾意見所“綁架”，有其一定合理之處。但同時也需警惕走向另一個極端，即弱化公眾意見的應有作用，產生公眾參與機制虛置或空轉的不良局面，公眾參與的有效性也就無從談起。

3.改善環(huán)評行政決策質量。改善環(huán)評決策質量應該是公眾參與機制的根本目標。那么，又如何判斷公眾參與環(huán)評過程是否促成了一個“好”的環(huán)評結論？如何認識公眾參與下做出的環(huán)評決策比未經公眾參與的環(huán)評決策“更好”？正如有學者觀察到的，環(huán)境保護公眾參與實施情況是否理想、績效是否顯著，很難做出評判，“很難甄別環(huán)境保護結果（正面或者負面）同公眾參與成敗與否的相關度”。在該學者設計出的環(huán)境保護公眾參與量化評判指標體系中，公眾參與不足而導致的“參與失敗事例發(fā)生情況”（如“鄰避沖突”的群體性事件）構成公眾參與環(huán)境保護績效指數(shù)的二級指標之一，這是以“壞的”結果來反推公眾參與環(huán)境保護的有效性，也不妨是考慮問題的一種思路。

環(huán)評本身是一種科學技術活動，通過公眾參與環(huán)評決策質量最終是否得到了改善，也需要基于這一本質特征出發(fā)，至少可以從環(huán)評相關信息的拓展、可替代方案的挖掘和公眾滿意度三方面來看。具體而言，通過公眾參與環(huán)評過程，是否在原有公開的信息之外發(fā)現(xiàn)了其他相關的重要信息（包括技術性和非技術信息），是否糾正了環(huán)境影響報告書及相關文件中的錯誤，是否提出了更加科學、可行的減緩環(huán)境影響的補救措施，以及最后環(huán)評結論是否滿足了更大范圍公眾的利益需求。廈門和昆明PX項目的遷址，都很好的驗證了公眾參與給政府決策質量的提升方面所產生的積極影響。

4.減少社會沖突，增進公眾對政府的信任。這是就整體上社會效果而言。作為制度化表達的公眾參與機制，是使公民利益要求得到表達，減少社會矛盾的途徑。有效的公眾參與機制。讓公眾過問和參與與自己利益關系密切的決策過程，一方面，可以增強政府與公眾的互動，增加決策的透明度，讓政府與公眾間建立溝通、交流，及時化解矛盾，預防和減少社會沖突的發(fā)生;另一方面，也是降低彼此不信任、提升政府公信力的重要途徑。尤其是在當下社會，公民的權利意識日益增強，公眾對政府決策的質量要求也日益提高，政府如何利用公眾參與形式來提高政府的回應性和公眾的滿意度，將潛在的社會沖突化解在政府與公眾間良好的互動中，也就變得越來越重要。公眾參與應該成為政府與公眾之間增進信任、減少摩擦，維護社會穩(wěn)定、建設和諧社會的助推器，這也是切實提高政府治理能力和水平的應有之義。

五、結語

環(huán)評公眾參與的有效性，可以從過程和結果兩方面考量。過程有效性和結果有效性兩者相輔相成。沒有過程有效性，結果有效性缺乏有力保障;如果沒有結果有效性作為體現(xiàn)，過程有效性則會成為“無本之末”，從根本上失去了意義。環(huán)評公眾參與有效性問題與國家公眾參與機制法制化程度息息相關。目前我國規(guī)范意義上的公眾參與形式并不缺乏，公眾參與機制也趨于完善，但在有效性達成上還需要進一步提高法治化程度。公眾參與有效性最終還是依賴于公眾參與機制的實際運行狀況。當公眾參與法律規(guī)范被束之高閣甚至任意踐踏時，公眾參與的有效性就無從談起;同樣，如果在環(huán)境影響評價過程中，吸收公眾參與僅僅只是為了滿足法律規(guī)范的要求，將公眾參與本身就作為目的，而非達成目的的手段，一味追求的是公眾參與的表面化、形式化，那公眾參與也很難對確保環(huán)境影響評價結論的合法性、正當性和科學性起到真正作用。