齊鵬

摘 要：農(nóng)村人口老齡化形勢日益嚴(yán)峻，因此構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長效機(jī)制尤為緊迫。但是，由于城鄉(xiāng)二元體制的長期影響、政府在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的職能定位存在偏差、政府財政投入不足以及財政投入結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源的創(chuàng)新利用不足等，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長效機(jī)制面臨挑戰(zhàn)，主要是農(nóng)村的老齡工作基礎(chǔ)薄弱、養(yǎng)老保障水平低、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展緩慢、多層次以及社會化養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立、貧困老年人養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重缺失等。鑒于此，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長效機(jī)制，必須優(yōu)化政府職能定位并制定科學(xué)規(guī)劃、提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金和醫(yī)療保障水平、制定農(nóng)村居家和社區(qū)養(yǎng)老的支持措施、探索和創(chuàng)新農(nóng)村適宜的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式、積極打造農(nóng)村區(qū)域性日間照料和服務(wù)中心、做好農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計并積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、探索農(nóng)村以地養(yǎng)老以及以房養(yǎng)老新舉措，從而為農(nóng)村老年人提供多元化養(yǎng)老服務(wù)。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;養(yǎng)老服務(wù);長效機(jī)制

中圖分類號：C92?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）05-0072-08

近年來，受人口預(yù)期壽命增加和生育率大幅下降的雙重影響，老年人成了中國數(shù)量增長最快的人群。2017年，全國大陸總?cè)丝?3.9億人，其中鄉(xiāng)村人口5.77億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?1.48%①;60周歲及以上老年人口為2.41億人，占總?cè)丝诘谋壤秊?7.3%;65周歲及以上老年人口1.58億人，比例為11.4%②。人口老齡化已是中國社會的常態(tài)和重要特征。隨著老齡化的加劇，養(yǎng)老問題是我們這個老年人口大國必須要面對的嚴(yán)峻現(xiàn)實問題。而在中國人口老齡化加速發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村老齡化程度和養(yǎng)老服務(wù)問題尤為突出。多年來，中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的投資重點、熱點和亮點都在城市，農(nóng)村一直是被忽視的角落，其實中國農(nóng)村人口老齡化的形勢比城鎮(zhèn)地區(qū)更嚴(yán)峻。但與之不匹配的是，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、服務(wù)水平都遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，因此中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重點和難點在農(nóng)村。《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（2017年）和《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（2013年），都一再強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”。2018年，中央《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，又進(jìn)一步明確了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的目標(biāo)、方向和任務(wù)。農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)如果做不好，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)就無從談起。因此，必須充分認(rèn)識農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的緊迫性和重要性，積極構(gòu)建長效機(jī)制，豐富農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和方式，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平。

一、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長效機(jī)制的緊迫性

城鄉(xiāng)倒置、農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)是中國人口老齡化的顯著特征之一，這種城鄉(xiāng)倒置的狀況預(yù)計將一直持續(xù)到2040年，這也是中國人口老齡化不同于發(fā)達(dá)國家的重要特征之一。③學(xué)術(shù)界也早已取得共識：我國農(nóng)村人口老齡化具有程度高于城鎮(zhèn)、速度快于城鎮(zhèn)、地區(qū)差異大于城鎮(zhèn)、老年人口多于城鎮(zhèn)等特征④，而且這種趨勢還將會進(jìn)一步加?、?。

第一，農(nóng)村人口老齡化程度和速度均高于城鎮(zhèn)。中國長期以來存在農(nóng)村人口老齡化程度高于城鎮(zhèn)地區(qū)的現(xiàn)象。1982年，60歲及以上老年人口所占比重，城市是7.4%，鄉(xiāng)村為7.8%;1990年和2000年上述相應(yīng)的比例分別為：城市8.62%、10.05%;鄉(xiāng)村8.72%、10.89%。⑥2015年，第四次城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：城鎮(zhèn)老年人口占52%，農(nóng)村老年人口占48%⑦，比2000年下降了17.8個百分點。2006—2015年，根據(jù)《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》中相關(guān)數(shù)據(jù)及系數(shù)計算，中國農(nóng)村總?cè)丝诔尸F(xiàn)下降趨勢，從7.37億下降到6.03億;城鎮(zhèn)總?cè)丝诔尸F(xiàn)上升趨勢，從5.77億上升到7.71億，這是近些年中國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果。2006—2015年，農(nóng)村老年人口絕對數(shù)量一直在1個億的規(guī)模上高位運(yùn)行，城鎮(zhèn)老年人口則是從0.72億攀升到1億;農(nóng)村老年人口的比例從14%上升到18.5%，城鎮(zhèn)老年人口的比例則從12.4%上升到14.3%，農(nóng)村老年人口比例高于城鎮(zhèn)是中國老齡化進(jìn)程中城鄉(xiāng)不平衡的表現(xiàn)之一。⑧2006—2015年，農(nóng)村老年撫養(yǎng)比⑨上升了8.4個百分點，同期城鎮(zhèn)該指標(biāo)僅上升了2.6個百分點，這說明在農(nóng)村，每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)29.6名老人的養(yǎng)老問題，而城鎮(zhèn)該指標(biāo)為20.1。世界銀行2012年發(fā)布的報告《中國農(nóng)村老年人口及其養(yǎng)老保障：挑戰(zhàn)與前景》稱，2030年中國農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比預(yù)計上升為34%⑩，這意味著屆時每100個勞動人口要供養(yǎng)34個老年人，農(nóng)村家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重。

第二，農(nóng)村老年人受教育程度低、健康狀況差。中國農(nóng)村居民整體受教育程度偏低。根據(jù)2016年《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2015年農(nóng)村居民中，未上過學(xué)的占8.01%，小學(xué)學(xué)歷的占32.74%，初中學(xué)歷的占39.15%，普通高中和中等職專學(xué)歷的占9.47%，大專、大學(xué)本科和研究生學(xué)歷的共占3.23%。農(nóng)村老年人的受教育程度更低，以山東省為例，當(dāng)代農(nóng)村老年人中，未上過學(xué)的接近一半，小學(xué)文化程度的占到近四成。當(dāng)代農(nóng)村老年人生于20世紀(jì)50年代以前，絕大多數(shù)經(jīng)歷過經(jīng)濟(jì)困難、物資極度匱乏時期，加上一生勞作，因此多數(shù)老年人身體素質(zhì)不是很好。受教育程度低導(dǎo)致他們身體保健意識差，容易忽視健康。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：2014年農(nóng)村老年人自評健康狀況“好”的比例為27.7%，與2000年數(shù)據(jù)相比僅提升了1.4個百分點;而城鎮(zhèn)老年人該項指標(biāo)為37.6%，比2000年提升了7個百分點。農(nóng)村老年人自評健康狀況“好”的比例低于城鎮(zhèn)老年人10個百分點，而且14年間提升的幅度遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)老年人。健康狀況差導(dǎo)致當(dāng)代的農(nóng)村老年人患病率高、生活質(zhì)量較差，高齡、失能老人的疾病和醫(yī)療負(fù)擔(dān)沉重。

第三，農(nóng)村留守、獨(dú)居、失能等老年人的照護(hù)需求激增。根據(jù)2016年民政部的摸底數(shù)據(jù)，全國有1600萬左右的農(nóng)村留守老年人。B112015年《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查》（山東?。?shù)據(jù)顯示：農(nóng)村老年人中，與配偶一起居住的比例為56.48%，獨(dú)居的比例為15.48%，與（岳）父母一起居住的比例為0.89%。在很多留守家庭中，由于家庭關(guān)系的缺失，老年人日常不但得不到應(yīng)有的照顧和贍養(yǎng)，甚至連照顧孫輩的負(fù)擔(dān)也一并壓在了他們身上。B12由于子女長期不在身邊，這些留守、空巢甚至獨(dú)居的農(nóng)村老年人幾乎和孤寡老人一樣，不僅需要獨(dú)自承擔(dān)農(nóng)田勞作、家務(wù)或撫育孫輩等繁重的事情，還要獨(dú)自應(yīng)對患病就醫(yī)、生活缺乏照料、精神缺乏慰藉等諸多難題，生活質(zhì)量非常低。而一旦失能，由于相關(guān)養(yǎng)老保障和服務(wù)不健全，又沒有能力住進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，農(nóng)村老年人的生活境況更加凄涼。中西部廣大農(nóng)村地區(qū)，很多老年人面臨著“家庭空巢、社區(qū)空心、政策空缺、生活空洞”的困境。發(fā)達(dá)國家老年人獨(dú)居的比例高，是與他們長期以來老年人追求獨(dú)立、自主的生活理念和完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)密切相關(guān)的，而中國廣大農(nóng)村空巢和獨(dú)居老年人的出現(xiàn)是一種在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、農(nóng)村青壯年勞動力大量擁向城鎮(zhèn)地區(qū)的情況下出現(xiàn)的，是一種逆?zhèn)鹘y(tǒng)、非自愿的生活方式。

第四，農(nóng)村應(yīng)對老齡化的能力非常薄弱。“未富先老”一直是中國人口老齡化的一個顯著特征，在農(nóng)村地區(qū)這一特征尤其明顯。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高，應(yīng)對老齡化的經(jīng)濟(jì)實力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)村社會福利事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平較低是最直接的體現(xiàn)。農(nóng)村無論是物質(zhì)層面還是精神文化層面，都落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老的短板是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要補(bǔ)齊的關(guān)鍵短板之一，這是非常嚴(yán)峻的現(xiàn)實。二是對農(nóng)村家庭和老年人個人而言，經(jīng)濟(jì)收入低導(dǎo)致應(yīng)對養(yǎng)老問題的能力低。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)11969元B13，僅占城鎮(zhèn)居民的三分之一。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2014年中國城鎮(zhèn)老年人年人均收入為23930元，農(nóng)村老年人年人均收入為7621元，不到城鎮(zhèn)老年人年人均收入的三分之一。農(nóng)村老年人收入低，很多高齡、失能老人幾乎沒有收入，而且大多數(shù)農(nóng)村老年人沒有養(yǎng)老儲蓄，自我養(yǎng)老能力低。

二、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長效機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

近些年來，我國一直強(qiáng)調(diào)要合理、均衡地配置城鄉(xiāng)資源，并且逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老資源均等化。農(nóng)村老齡工作和養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展也取得明顯成效，很多地方涌現(xiàn)出一些經(jīng)過改建擴(kuò)建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，一些富裕鄉(xiāng)村建設(shè)了村辦老年公寓、敬老院等。但是由于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)起步晚、投入少、基礎(chǔ)設(shè)施差等原因，我國大部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)仍然嚴(yán)重滯后于人口老齡化發(fā)展水平。農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的總體可及性較低，其中經(jīng)濟(jì)可及性最差。B14與農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求和全面建成小康社會的目標(biāo)要求相比，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還面臨一些突出問題。

第一，農(nóng)村老齡工作基礎(chǔ)相對薄弱。與農(nóng)村老齡化的嚴(yán)峻形勢不相適應(yīng)的是，多年來中國廣大農(nóng)村地區(qū)老齡工作基礎(chǔ)薄弱。一是農(nóng)村老年人口的基礎(chǔ)信息缺失，特別是在縣區(qū)基層尚無一個工作部門能夠全面系統(tǒng)地掌握農(nóng)村老年人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、生存狀況、身體狀況、養(yǎng)老和醫(yī)療需求等基礎(chǔ)統(tǒng)計信息，這導(dǎo)致很多工作難以做到精準(zhǔn)、到位。二是農(nóng)村基層工作力量不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，往往只有1—2名民政干部負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低保、五保、殘疾、救災(zāi)救助、婚姻、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等全部民政工作，一名工作人員要直接服務(wù)上萬名群眾，難以做到及時、周到服務(wù)，更難顧及農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老和照護(hù)問題。三是國家和各省的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃對農(nóng)村部分的規(guī)劃重視程度不夠，針對性和可操作性不強(qiáng)，多數(shù)地市、各縣（市）區(qū)沒有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃。很多地方農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展只是出于自行摸索階段，沒有準(zhǔn)入、服務(wù)的分類和標(biāo)準(zhǔn)，對于一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無序發(fā)展甚至虐待老年人的現(xiàn)象無能為力，導(dǎo)致整個農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量低下。

第二，農(nóng)村基本養(yǎng)老保障水平偏低。雖然我國在2014年實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化，但各省市的養(yǎng)老金水平差距較大。同時，農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)收入偏低，2015年《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》顯示，2000—2014年，農(nóng)村老年人收入年均增長率為9.1%，快于城鎮(zhèn)老年人年均5.9%的增長，但城鎮(zhèn)老年人的年人均收入仍然是農(nóng)村老年人的3.1倍。由于收入低，大多數(shù)農(nóng)村老年人選擇不繳費(fèi)，因此沒有個人賬戶，只是享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金。目前全國30個省、市、自治區(qū)中，有2835個縣級財政在中央的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)70元錢之上又給予進(jìn)一步補(bǔ)貼，提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。全國人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金達(dá)到124元。B15山東省居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由2012年每人每月55元提高到了2017年的每人每月100元，高出國家確定的最低標(biāo)準(zhǔn)30元。盡管基礎(chǔ)養(yǎng)老金對保障農(nóng)村老年人基本生活能夠起到一定作用，但對于患各類慢性病、醫(yī)療費(fèi)用高的失能、半失能老年人而言，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平仍然過低。

第三，農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展緩慢。《中國鄉(xiāng)村調(diào)查2017年度報告：中國農(nóng)民需求調(diào)查》顯示：77%的受訪者認(rèn)為農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)太少。B16很多農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然停留在為五保老人提供服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院層面上，社會力量興辦的農(nóng)村老年公寓很少。不僅如此，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的集中供養(yǎng)率仍然較低，床位實際利用率并不高。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有三點：一是民政部門要求各地農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率要達(dá)到70%以上，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院設(shè)施條件和服務(wù)能力不足，為了達(dá)標(biāo)，部分區(qū)縣將一些農(nóng)村五保老人轉(zhuǎn)為低保供養(yǎng)，減少五?；鶖?shù)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院設(shè)施條件較差，專業(yè)服務(wù)能力不足，沒有能力接收失能老人，部分地市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院還沒有進(jìn)行事業(yè)單位法人登記，因此難以有效引進(jìn)和配備醫(yī)護(hù)專業(yè)人員，沒有能力供養(yǎng)患病和失能的老人，而已經(jīng)供養(yǎng)的老年人如果出現(xiàn)疾病或生活不能自理等狀況，敬老院也無法提供專業(yè)照護(hù)。三是有自理能力的老人窮家難舍、故土難離，不愿入住敬老院。

第四，多元化、社會化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》要求到2020年“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全”，這個發(fā)展目標(biāo)對于農(nóng)村而言，還有非常大的距離。目前我國農(nóng)村的主要養(yǎng)老方式依然是家庭養(yǎng)老，老年人日常生活照顧和患病護(hù)理等工作主要由其家庭成員承擔(dān)，這是絕大多數(shù)農(nóng)村老年人的選擇。2015年《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查》（山東省）數(shù)據(jù)顯示，86.4%的農(nóng)村老人選擇在家里接受照料護(hù)理。“居家為基礎(chǔ)”是做到了，但是“社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”還遠(yuǎn)未實現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)為老服務(wù)尚未廣泛開展;“貼心一鍵通”社區(qū)為老服務(wù)平臺等城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展得比較成熟的養(yǎng)老服務(wù)方式向農(nóng)村的延伸覆蓋遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;農(nóng)村敬老院、老年公寓等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、政府購買服務(wù)的居家養(yǎng)老等社會養(yǎng)老服務(wù)模式僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件較好的村莊社區(qū)試點推行，并未廣泛開展。近些年，中國雖然加大了對農(nóng)村敬老院、老年公寓等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重視和公共支出補(bǔ)貼，但是對社區(qū)和家庭照料的補(bǔ)貼相對不足。B17幾乎沒有社會資源和社會力量進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，多數(shù)鰥寡孤獨(dú)和空巢老人只能自我養(yǎng)老。醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合這個在城鎮(zhèn)地區(qū)還是發(fā)展方向的模式更是農(nóng)村老年人短期內(nèi)難以實現(xiàn)的目標(biāo)。全國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)尚未形成多元化、多層次、社會化的養(yǎng)老服務(wù)體系。

第五，農(nóng)村貧困老年人養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重缺失。社會化養(yǎng)老服務(wù)的提供能在很大程度上解決有一定經(jīng)濟(jì)支付能力而無人照料的老年人養(yǎng)老“有米無鍋”的問題，但是對于一些貧困老年人而言，“無米下鍋”的情形更讓人憂心。農(nóng)村老年貧困人口占農(nóng)村整體貧困人口的七成，這些老年人主要包括無子女老人、鰥寡老人、患病老人等，年老體弱、住房危舊、家居簡陋、生活困苦是他們的共同特征。這些老年人大多患有慢性老年疾病，需常年服藥，雖有醫(yī)療保險，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診和村衛(wèi)生室報銷比例低，一些老年貧困戶的低保金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金難以負(fù)擔(dān)藥費(fèi)支出。盡管近年來農(nóng)村最低生活保障政策對于貧困老年人發(fā)揮著越來越重要的作用，但各地在低保享受人群的評定和低保金發(fā)放過程中還存在著一定的“關(guān)系保”“人情?！钡葐栴}，有些真正貧困的老年人反而被排除在外。有些貧困老年人因無其他收入來源、債務(wù)纏身、疾病負(fù)擔(dān)沉重等而放棄治療;有的貧困老人獨(dú)自居住，身邊無人照料，僅靠遠(yuǎn)親鄰里偶爾接濟(jì)探視，生活極其艱難。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制建設(shè)面臨挑戰(zhàn)的成因

我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)之所以面臨挑戰(zhàn)，主要有下面幾個方面的原因。

第一，歷史上城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制的長期影響。中華人民共和國成立以后，為了盡快實現(xiàn)工業(yè)化，我國參照蘇聯(lián)模式建立了城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制，優(yōu)先發(fā)展城市并讓農(nóng)村長期服從和支持城市，以致農(nóng)村大量的經(jīng)濟(jì)資源、青壯勞動力等流向了工酬和環(huán)境均佳的城市，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)技術(shù)、社會服務(wù)等方面與城市的差距不斷擴(kuò)大，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)以及人口老齡化的加劇，大量老人留守農(nóng)村，不得不依靠自己及其家庭養(yǎng)老。但是，此時家庭中的勞動力大部分已進(jìn)城打工或就業(yè)，很難有精力照顧老人，而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)又因相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)資源的匱乏而難以滿足農(nóng)村老年人不斷增長的養(yǎng)老需求。而且，長期以來，農(nóng)村居民主要依靠有限的耕地維持基本生活，收入非常有限，盡管改革開放以后農(nóng)民收入有了很大改善，但與城市相比，仍有很大差距。在這種情況下，大部分農(nóng)村老年人及其家庭很難承擔(dān)起農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的各項開支，即便有些富裕的農(nóng)村老年人及其家庭能夠承擔(dān)得起，現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)也難以滿足其需要，以致當(dāng)前農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求普遍高于城市老年人，但現(xiàn)實是農(nóng)村老年人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住人數(shù)長期低于城市，甚至近年來還出現(xiàn)了農(nóng)村老年人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住人數(shù)逐漸下降的趨勢。

第二，政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的職能定位存在偏差。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)屬于社會公共服務(wù)，需要政府、市場及社會共同參與，只有這些主體都履行好了各自的職責(zé)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系才能建立并高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，從實踐來看，各級政府對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)雖然都很重視，但并沒有處理好政府與市場、社會的關(guān)系，對自己在其中的職責(zé)并未厘清，不該管的事管了，該管的事卻沒有管或沒管好。例如，目前對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展雖然有了激勵政策，但對其限制、管制仍然太多，創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的手續(xù)仍然煩瑣，需要政府服務(wù)的地方卻因服務(wù)部門不明確而服務(wù)不到位，在財政支持、政策宣傳、老齡信息支撐、法律法規(guī)制定、監(jiān)督體制構(gòu)建以及專業(yè)人才培養(yǎng)等方面還存在職能缺位以及職能履行不到位問題。而且，目前中央和地方雖然都制定了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，但規(guī)劃還是粗線條的、原則性的，過于簡單和一般化，可操作性的機(jī)制和舉措還比較少，還不能對農(nóng)村老年人精準(zhǔn)分類施策，相關(guān)配套實施方案也不能有效建立。例如，對農(nóng)村五保老人、貧困老年人、失能失智老年人如何提供養(yǎng)老服務(wù)，對他們的“兜底”保障如何構(gòu)建等，還需要政府科學(xué)細(xì)化政策、健全機(jī)制。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是一項復(fù)雜工程，其建設(shè)及其機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)涉及許多政府職能部門，但目前這些職能部門之間還缺乏科學(xué)的職能配置以及關(guān)系協(xié)調(diào)。此外，政府對相關(guān)市場和社會主體的培育還不夠，還不能滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需要。

第三，政府財政投入不足以及財政投入結(jié)構(gòu)不合理。目前政府財政對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入普遍不足，如農(nóng)村養(yǎng)老金、低保、醫(yī)保以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財政補(bǔ)助等水平都不高，以致很難保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，更難以提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平。當(dāng)然，政府財政投入不足也有另一方面的制約因素，即政府財政能力還有限。盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央和地方的財政收入也在不斷增加，但社會公共開支也在迅速增長，加之我國農(nóng)村老年人口規(guī)模比較大，以致我國各級政府財政開支也比較緊張，這必然影響其對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府財政投入的可能多一些，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可能相反。但從實踐來看，即便經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府財政也不能保證對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入。如以城鄉(xiāng)低保水平居全國前列的江蘇省為例，2017年江蘇省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，蘇南、蘇中以及蘇北地區(qū)人均分別為700—800元/月、600元/月、400—500元/月，全省13個市，僅蘇州、常州以及鎮(zhèn)江實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化。這說明，即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財政也很難保障老年人尤其是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障支付，很難把農(nóng)村老年人社會養(yǎng)老意愿轉(zhuǎn)化為有效需求。B18而且，當(dāng)前中央和地方財政之間以及地方財政不同層級之間對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的投入責(zé)任還不清晰，投入結(jié)構(gòu)還不優(yōu)化。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》要求把公益福利彩票收益的一半用于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，但目前這一目標(biāo)仍未實現(xiàn)。

第四，農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源的創(chuàng)新利用不足。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制雖然對農(nóng)村及其養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展造成了不利影響，但農(nóng)村地區(qū)在這種體制下還是積累了一些養(yǎng)老服務(wù)資源，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、社會福利機(jī)構(gòu)、耕地、衛(wèi)生室以及農(nóng)村宅基地、房屋等，這些資源在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制下對解決農(nóng)村社會養(yǎng)老尤其是弱勢群體的養(yǎng)老確實發(fā)揮了重要作用，只不過伴隨著農(nóng)村市場化推進(jìn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性凸顯等，它們在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面的作用日漸衰退，但這并不能說明它們在新時代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面不能有所作為，只要政策調(diào)整適當(dāng)，它們同樣可以為新時代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。但是，從目前來看，政府對這些養(yǎng)老資源并未從政策上加以創(chuàng)新利用，依舊遵循傳統(tǒng)政策運(yùn)轉(zhuǎn)，如敬老院只是用于農(nóng)村五保老人集中供養(yǎng)、農(nóng)村五保老人的耕地及宅基地在五保老人去世后收歸村集體、村衛(wèi)生室對貧困老年人的公益性醫(yī)療服務(wù)喪失等，這必然影響目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的多元化、多層次供給。特別是在物價通脹以及政府保障水平低的情況下，對農(nóng)村五保老人、貧困老年人以及失能失智老年人養(yǎng)老保障質(zhì)量的提高沒有發(fā)揮較大作用，以致削弱了政府農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策“兜底”保障功能，更不能有效地提高這些農(nóng)村弱勢群體的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平。

四、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長效機(jī)制的建議

總體上看，我國農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展水平不高、進(jìn)展不快、欠賬較多，與城鎮(zhèn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展水平有很大差距。今后我國應(yīng)將養(yǎng)老事業(yè)工作重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老資源供給向農(nóng)村傾斜，養(yǎng)老服務(wù)項目向農(nóng)村覆蓋，加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

第一，優(yōu)化政府職能定位并制定科學(xué)規(guī)劃。優(yōu)化政府職能定位，正確處理好政府與市場、社會的關(guān)系，讓政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中真正有所為、有所不為，并努力拓展市場與社會在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的參與空間，調(diào)動它們的參與積極性，提高它們的參與能力，形成政府、市場、社會三方協(xié)同參與和各司其職的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局。優(yōu)化政府財政投入結(jié)構(gòu)，制定中央以及地方各級財政責(zé)任清單，形成從中央到地方對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大財政支撐。而且，切實關(guān)注農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，民政、老齡、衛(wèi)生等政府職能部門應(yīng)盡快啟動農(nóng)村老年人口養(yǎng)老狀況專項調(diào)查，在客觀、深入、全面調(diào)研的基礎(chǔ)上制定切合農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際的政策，對農(nóng)村老年人施以分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)幫扶。特別是在摸清底數(shù)、把握各地農(nóng)村老年人人口學(xué)特征以及養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)綜合改革，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和科學(xué)設(shè)計，構(gòu)建長效機(jī)制，研究適合各地農(nóng)村發(fā)展實際的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展專項規(guī)劃、具體實施方案、可操作性機(jī)制以及精準(zhǔn)細(xì)化的服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。特別是在農(nóng)村如何因地制宜地構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系、提高養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平、提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給能力、支持居家養(yǎng)老、發(fā)展社區(qū)為老服務(wù)、建設(shè)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)、完善“兜底”保障機(jī)制等方面都做出科學(xué)規(guī)劃和具體部署，并推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)立法，建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)體系。編制部門和各縣（市）區(qū)應(yīng)研究強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政、社保、衛(wèi)生保健等養(yǎng)老服務(wù)工作力量，專設(shè)農(nóng)村老齡服務(wù)工作崗位。

第二，提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金和醫(yī)療保障水平。根據(jù)各地發(fā)展實際，差別化提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，經(jīng)濟(jì)條件和財政能力較好的地市和縣（市）區(qū)，可以適時、適當(dāng)?shù)靥岣呋A(chǔ)養(yǎng)老金定期調(diào)整的幅度，優(yōu)化省、市、縣（區(qū)）三級財政分擔(dān)比例，提升農(nóng)村老年人的生活保障水平。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險以及護(hù)理保障的制度設(shè)計上，要體現(xiàn)對農(nóng)村貧困老年人的適度優(yōu)先和傾斜。加強(qiáng)社會保險與農(nóng)村最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)等社會救助制度的統(tǒng)籌銜接，為失能、失智以及特困農(nóng)村老年人發(fā)放一定的養(yǎng)老和護(hù)理補(bǔ)貼，并且健全補(bǔ)貼正常調(diào)整機(jī)制;適當(dāng)提高政府財政對農(nóng)村貧困老年人參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的個人繳費(fèi)部分的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);當(dāng)各地提高養(yǎng)老和醫(yī)療保險最低繳費(fèi)檔次時，要向農(nóng)村貧困老年人發(fā)放繳費(fèi)提檔補(bǔ)貼并適當(dāng)提高政府代繳標(biāo)準(zhǔn)，以減輕其參保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時，建議在有條件的地市和縣（市）區(qū)率先開展城鄉(xiāng)低保一體化試點，并于2022年在全國實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化。

第三，制定對居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的支持措施。充分利用家庭資源、對老年人居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老進(jìn)行支持是適合中國國情的低成本而有效的模式。養(yǎng)老不能一味依賴養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)廣泛認(rèn)可社區(qū)服務(wù)對老年人的積極作用，并采取積極措施讓老年人實現(xiàn)“就地養(yǎng)老”。應(yīng)充分利用中國當(dāng)前農(nóng)村老年人子女較多的優(yōu)勢，宣傳家庭為老年人提供養(yǎng)老和照顧服務(wù)的優(yōu)勢和重要作用，同時落實好高齡、失能、困難老人養(yǎng)老補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼等政策，充分發(fā)揮家庭照護(hù)的積極作用。鑒于農(nóng)村老年人的養(yǎng)老習(xí)慣和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，應(yīng)對居家養(yǎng)老的老年人及其子女給予照護(hù)培訓(xùn)指導(dǎo)、社區(qū)服務(wù)等支持，進(jìn)一步探索農(nóng)村居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的長效發(fā)展模式。及時總結(jié)以往居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點經(jīng)驗，把改革試點進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)推廣。對農(nóng)村居家和社區(qū)養(yǎng)老的支持內(nèi)容主要包括：一是大力弘揚(yáng)農(nóng)村養(yǎng)老、敬老傳統(tǒng)。盡管養(yǎng)老服務(wù)的提供需要較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，但仍有一些欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)依然把養(yǎng)老服務(wù)搞得轟轟烈烈，這就是得益于敬老養(yǎng)老助老良好社會環(huán)境的培育。弘揚(yáng)“孝道”文化，積極發(fā)揮中華民族敬老愛老的傳統(tǒng)美德，能夠為中國應(yīng)對農(nóng)村嚴(yán)峻老齡化問題提供強(qiáng)大精神力量、良好社會風(fēng)尚以及和諧人文環(huán)境。B19因此，應(yīng)采取靈活多樣的形式，在農(nóng)村積極構(gòu)建敬老愛老的社會氛圍，增強(qiáng)農(nóng)村老年人的幸福感。二是支持家庭照護(hù)人員。借鑒發(fā)達(dá)國家的“家庭照料補(bǔ)貼”政策，對家庭成員因家庭照護(hù)責(zé)任而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)貼。三是開展鄰里互助?；ブB(yǎng)老是解決當(dāng)前中國廣大農(nóng)村地區(qū)未富先老的有效路徑。利用農(nóng)村熟人社會和開放融洽的鄰里關(guān)系，搭建平臺，借助老年人協(xié)會等組織，組織低齡、健康老年人對有需求的空巢、特困、失能老人開展上門探望和服務(wù)，增強(qiáng)互助意識。發(fā)揮社區(qū)志愿者的作用，提倡老年人互幫互助。特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，提倡代際和鄰里間的互助是較為可行的方式。B20四是讓社區(qū)服務(wù)走進(jìn)農(nóng)村，為老年人提供心理咨詢、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)。對于留守、獨(dú)居和失能老人，應(yīng)予以充分關(guān)注，發(fā)揮農(nóng)村“熟人社會”的優(yōu)勢，引導(dǎo)和組織周邊社區(qū)低齡、健康老年人作為志愿者，采取每日上門探望、安裝感應(yīng)器等舉措，有效規(guī)避獨(dú)居老人“孤獨(dú)死”B21“意外死”等極端現(xiàn)象發(fā)生。

第四，探索農(nóng)村適宜的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是必要的補(bǔ)充?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》要求：推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效;加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革;推動農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量達(dá)標(biāo)等。民政部2013年就下發(fā)《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點工作的通知》，要求各地至少確定一家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展改革試點;2017年確定的第二批進(jìn)行改革試點的116家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中有22家是敬老院。2012年國家發(fā)布了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范，2017年再次公布《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》征求意見稿，面向社會公開征求意見，這些舉措都有助于加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改革創(chuàng)新。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院養(yǎng)老功能、創(chuàng)新其經(jīng)營方式及服務(wù)方式應(yīng)該重點考慮以下幾點：一是進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院作為履行政府基本養(yǎng)老職能的重要載體，應(yīng)充分發(fā)揮其在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的“兜底”保障職能。嚴(yán)格落實民政部《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》中“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先供養(yǎng)生活不能自理的農(nóng)村五保供養(yǎng)對象”之規(guī)定，將敬老院主要供養(yǎng)對象調(diào)整為以收養(yǎng)不能自理和半自理五保老人為主，重點為失能半失能農(nóng)村老年人提供生活照護(hù)、醫(yī)療康復(fù)、臨終關(guān)懷等服務(wù)。供養(yǎng)能力有富余的敬老院可面向社會開放，優(yōu)先供養(yǎng)高齡、失能、半失能、特困等老年人群體，由政府補(bǔ)貼他們?nèi)胱?有經(jīng)濟(jì)能力的老年人可以自費(fèi)入住。二是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和衛(wèi)生院資源，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院設(shè)立醫(yī)護(hù)專業(yè)技術(shù)崗位，鼓勵縣鄉(xiāng)村全科醫(yī)生按照多點執(zhí)業(yè)的原則，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院衛(wèi)生室定期執(zhí)業(yè)，按照“適度醫(yī)護(hù)、全面覆蓋”的原則，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院真正建設(shè)成為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。三是進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院的布局，整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院資源，由“一鎮(zhèn)一院”向“多鎮(zhèn)一院”“中心敬老院+分院”等模式轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)敬老院標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。四是積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院經(jīng)營體制改革，在確保公益性的基礎(chǔ)上，積極引入社會力量和市場機(jī)制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院由公辦公營向公建民營、民營公助等方式轉(zhuǎn)變，或采取由民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)院托管的方式，政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、購買服務(wù)、經(jīng)營服務(wù)監(jiān)管等職能，提高敬老院的供養(yǎng)服務(wù)水平。四是積極開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動，制定可操作的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，客觀、深入、持續(xù)地對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開展?fàn)顩r、服務(wù)質(zhì)量、老年人的滿意度等指標(biāo)進(jìn)行測評，提高農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化水平。五是積極拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院到村居提供養(yǎng)老服務(wù)的功能。

第五，積極打造農(nóng)村區(qū)域性日間照料和服務(wù)中心。將在城鎮(zhèn)地區(qū)開展老年人活動場所、老年大學(xué)等日間照料和服務(wù)中心的經(jīng)驗盡快推廣到農(nóng)村地區(qū)。因地制宜建設(shè)農(nóng)村幸福院、日間照料中心、文化大院等，為農(nóng)村老年人提供日間照料和活動場所，豐富他們的生活。一是省、市、縣三級財政應(yīng)專門設(shè)立農(nóng)村幸福院建設(shè)資金，在符合條件的村莊（社區(qū)）加快推進(jìn)幸福院建設(shè)。二是優(yōu)化農(nóng)村幸福院的職能。由村民委員會主辦和管理向政府主導(dǎo)、村集體管理轉(zhuǎn)變;由為農(nóng)村老年人提供日間照料服務(wù)的公益性活動場所向集日間照料、居家養(yǎng)老服務(wù)供給和集中養(yǎng)老居住于一體的綜合性農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。三是對于有自理能力的五保老人、空巢老人，可以根據(jù)需求，整合農(nóng)村危房改造、衛(wèi)生院、文化大院和幸福院建設(shè)等資金，按照人均20平方左右的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)集中養(yǎng)老房，便于老年人相互照護(hù)。四是對于入住幸福院的五保老人按照集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放資金，通過與他們協(xié)商，部分資金用于幸福院運(yùn)轉(zhuǎn)，其他歸老年人生活自用。子女不在身邊的空巢老人由子女承擔(dān)相應(yīng)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，實現(xiàn)自費(fèi)代養(yǎng)。農(nóng)村幸福院同時還可以為在家居住的老年人提供探視、醫(yī)療、送餐以及可能的幫扶等居家養(yǎng)老公益性服務(wù)項目。

第六，做好農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計并積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。鑒于目前中國尚沒有農(nóng)村專項養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，今后農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)依然可以參照《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》的目標(biāo)和要求，即“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)滯后于城鎮(zhèn)，正好可以充分借鑒城市發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計，這其中既包括發(fā)展居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為必要補(bǔ)充等內(nèi)容，還包括近些年被廣泛提及的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。2013年以來，我國在多個醫(yī)療改革和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的文件中提到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的概念，鼓勵促進(jìn)面向老年人的養(yǎng)老服務(wù)、健康保健和醫(yī)療康復(fù)等協(xié)調(diào)發(fā)展。與以往養(yǎng)老方式相比，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合最大的優(yōu)勢在于適應(yīng)了老年人對于養(yǎng)老和醫(yī)護(hù)（保?。┑碾p重需求，并突出了醫(yī)護(hù)作用，滿足了老年人在養(yǎng)老過程中產(chǎn)生的疾病醫(yī)治、失能照護(hù)、保健養(yǎng)生等需求。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的關(guān)鍵是以醫(yī)療促養(yǎng)老，使醫(yī)療能夠更好地保障養(yǎng)老，以實現(xiàn)健康養(yǎng)老的目標(biāo)。B22醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老方式在我國城鎮(zhèn)地區(qū)才剛起步，還有一個較長的探索、規(guī)范和發(fā)展時期，在農(nóng)村推廣醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式必須從農(nóng)村老年人實際養(yǎng)老和護(hù)理需求出發(fā)，借力“健康中國”戰(zhàn)略，構(gòu)建一種多層次、多方式的農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合技術(shù)服務(wù)體系。

第七，探索農(nóng)村以地養(yǎng)老以及以房養(yǎng)老新模式。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這幾項財產(chǎn)權(quán)益的進(jìn)一步明確，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展有積極意義。目前，很多省市已經(jīng)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住房所有權(quán)的確權(quán)登記工作。應(yīng)進(jìn)一步深入研究制定農(nóng)村以地養(yǎng)老、以房養(yǎng)老的實施辦法，并試點推行。農(nóng)業(yè)、國土、民政部門應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)工作協(xié)調(diào)，在確權(quán)的基礎(chǔ)上盤活農(nóng)村老年人口產(chǎn)權(quán)資源，鼓勵村集體、合作社和其他新型經(jīng)營主體優(yōu)先流轉(zhuǎn)農(nóng)村五保老人、特困老人、空巢老人以及其他老年人的承包地，流轉(zhuǎn)收益全部歸老年人生活自用。對于入住敬老院或在幸福院集中居住的老年人，其原有宅基地或住房在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變的前提下由村集體或合作社代其流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓或出租，收益全部歸老年人所有、自用。五保老人去世后，其財產(chǎn)權(quán)及其收益應(yīng)歸村集體所有。

注釋

①B13中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國政府網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日。

②中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《2017年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好、好于預(yù)期》，中國政府網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201801/t20180118_1574917.html，2018年1月18日。

③田素雷、李惠子：《中國人口老齡化的7大特征》，中國網(wǎng)，http：//www.china.com.cn/aboutchina/ zhuanti/ zgrk/ 2008-05/04/content_15054797.htm。

④林寶：《中國農(nóng)村人口老齡化的趨勢、影響與應(yīng)對》，《西部論壇》2015年第2期。

⑤李曉榮：《近年來農(nóng)村人口老齡化研究綜述》，《求實》2016年第3期。

⑥洪大用：《共享發(fā)展：積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化》，《中國社會科學(xué)報》2016年12月7日。

⑦國家老齡委：《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查——全國老年人口中城鎮(zhèn)老年人口占52%》，人民網(wǎng)，http：//world.people.com.cn/n1/2016/1010/c57506-28765327.html，2016年10月10日。

⑧陳彬：《我國人口老齡化趨勢及其影響》，國家信息中心網(wǎng)，http：//www.sic.gov.cn/News/455/5900.htm，2016年1月22日。

⑨老年撫養(yǎng)比是指一定區(qū)域的總?cè)丝谥?，老年人口對勞動年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)的老年人數(shù)。

⑩蔡昉、John Giles、Philip Okeefe、王德文：《中國農(nóng)村老年人口及其養(yǎng)老保障》，中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)網(wǎng)，http：//iple.cssn.cn/xzzl/cf/zs/201206/t20120628_1949497.shtml，2012年6月28日。

B11民政部：《將健全相關(guān)政策使留守老年人都能得到家庭贍養(yǎng)》，人民網(wǎng)，http：//finance.people.com.cn/n1/ 2018/0224/c1004-29832858.html，2018年2月24日。

B12徐小言：《我國農(nóng)村貧困成因動態(tài)認(rèn)知的維度構(gòu)建分析——基于家庭生命周期理論的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)充》，《理論學(xué)刊》2018年第5期。

B14王飛鵬、白衛(wèi)國：《農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)可及性研究——基于山東省17個地級市的農(nóng)村調(diào)研數(shù)據(jù)》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2017年第4期。

B15《人社部：中國人均城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金達(dá)每月124元》，《新京報》2018年2月26日。

B16蘆曉春：《2017中國農(nóng)民需求年度調(diào)查報告正式發(fā)布》，中國農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng)，http：//www.farmer.com.cn/xwpd/ jjsn/201709/t20170922_1325542.htm，2017年9月22日。

B17楊俊：《老年福利公共支出發(fā)展的問題與對策研究——以經(jīng)合組織國家的情況為參考》，《東岳論叢》2015年第10期。

B18裴育、史夢昱：《農(nóng)村公共養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展問題及其對策研究——以江蘇省為例》，《財政監(jiān)督》2018年第8期。

B19莫龍：《中國能夠戰(zhàn)勝人口老齡化嚴(yán)峻挑戰(zhàn)》，《光明日報》2016年7月28日。

B20高利平：《農(nóng)村失能老人照護(hù)方式及社會支持研究》，《人口與發(fā)展》2015年第4期。

B21“孤獨(dú)死”是指獨(dú)居者在沒有旁人照顧的情況下，在其住所因突發(fā)疾病等原因而死亡的事件。在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國中，人口老齡化極其嚴(yán)重的日本每年“孤獨(dú)死”的人數(shù)位居前列。

B22王彥斌：《欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建》，《探索》2017年第6期。

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