陳興華

摘 要：信用承諾是一項(xiàng)重要的信用制度，也是信用建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。如何在各行各業(yè)、各領(lǐng)域全面深入推行市場(chǎng)主體信用承諾監(jiān)管，學(xué)界對(duì)此尚缺乏應(yīng)有的關(guān)注。從開展領(lǐng)域、監(jiān)管方式等視角對(duì)市場(chǎng)主體信用承諾監(jiān)管的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)覆蓋領(lǐng)域不全、過于重視事前監(jiān)管等問題。從監(jiān)管主體和監(jiān)管時(shí)序兩個(gè)維度進(jìn)行深層探析，可以進(jìn)一步厘清市場(chǎng)主體信用承諾監(jiān)管覆蓋的事項(xiàng)。市場(chǎng)主體信用承諾監(jiān)管制度的有效實(shí)施還需要理論補(bǔ)強(qiáng)，包括重新構(gòu)造多層次的信用法理念、實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管法與領(lǐng)域監(jiān)管法的理論分野、完善信用監(jiān)管主體理論等。同時(shí)，要對(duì)告知承諾、“X+”承諾、退出信用承諾、信用修復(fù)承諾、信用承諾參與主體等制度進(jìn)行創(chuàng)新完善。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)主體信用承諾;信用監(jiān)管;信用法

中圖分類號(hào)：D922.29?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）05-0053-08

最早使用“信用承諾”一詞的權(quán)威性政策文件是國(guó)務(wù)院2014年頒布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），該文件明確了我國(guó)信用建設(shè)的總路線圖。根據(jù)承諾主體的不同，信用承諾可分為政府信用承諾、市場(chǎng)主體信用承諾和司法信用承諾三類。從實(shí)際情況來看，市場(chǎng)主體信用承諾的實(shí)施力度最大。原因在于，市場(chǎng)主體信用承諾最為典型地體現(xiàn)了信用監(jiān)管的本質(zhì)特征，即通過監(jiān)管方式創(chuàng)新，推動(dòng)市場(chǎng)主體自我約束、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。具體來講，在深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下，市場(chǎng)主體信用承諾為簡(jiǎn)化事前監(jiān)管、優(yōu)化事中事后監(jiān)管提供了可操作的途徑。信用承諾監(jiān)管就是要破除傳統(tǒng)行政干預(yù)過多的藩籬，讓市場(chǎng)主體能夠充分發(fā)揮內(nèi)在動(dòng)力、自覺遵守市場(chǎng)秩序，開展公平競(jìng)爭(zhēng)。這是否意味著信用承諾監(jiān)管與以往行政性監(jiān)管不同，僅需依靠民商法中意思自治、自由平等的理念就可以推行呢？如果答案是肯定的，那么實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的強(qiáng)制性信用承諾①又該如何看待？本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)務(wù)院各組成部門、特殊機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位以及委管局有近70個(gè)，其中直接承擔(dān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)管職責(zé)的部門不在少數(shù)。這些部門在推進(jìn)信用承諾監(jiān)管方面的職責(zé)該如何配置、如何實(shí)施？其監(jiān)管的理念、內(nèi)容、方法、方式有何差異？筆者帶著這些問題檢視當(dāng)前的信用承諾實(shí)踐，嘗試從多維度的視角，探析如何在各行各業(yè)、各領(lǐng)域全面深入推進(jìn)市場(chǎng)主體信用承諾（為行文方便，下文簡(jiǎn)稱信用承諾）的實(shí)施。

一、信用承諾監(jiān)管的實(shí)施情況考察評(píng)估

筆者通過查閱大量公開信息發(fā)現(xiàn)，目前信用承諾在40多個(gè)國(guó)務(wù)院部門和各?。ㄊ?、區(qū)）均有不同程度的實(shí)施。為全方位了解信用承諾的實(shí)施情況，下文分別從信用承諾開展領(lǐng)域、監(jiān)管方式、監(jiān)管時(shí)間、監(jiān)管主體及對(duì)象等維度進(jìn)行考察評(píng)估。

1.信用承諾開展領(lǐng)域的角度

黨的十八大對(duì)信用領(lǐng)域提出了“四信”建設(shè)的要求，即“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”?！兑?guī)劃綱要》沿用了這一分類。據(jù)此，市場(chǎng)主體信用承諾開展的領(lǐng)域包括商務(wù)誠(chéng)信領(lǐng)域和社會(huì)誠(chéng)信領(lǐng)域兩大類。商務(wù)誠(chéng)信領(lǐng)域可細(xì)分為生產(chǎn)、流通、金融、稅務(wù)、價(jià)格、工程、政府采購(gòu)、投標(biāo)招標(biāo)、交通運(yùn)輸、電子商務(wù)、統(tǒng)計(jì)、中介服務(wù)、會(huì)展廣告、企業(yè)誠(chéng)信管理等領(lǐng)域，對(duì)應(yīng)的政府主管部門包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理（簡(jiǎn)稱安監(jiān)）、市場(chǎng)監(jiān)督管理（簡(jiǎn)稱市監(jiān)）、稅務(wù)、財(cái)政、國(guó)資委等部門以及相關(guān)行業(yè)主管部門。社會(huì)誠(chéng)信領(lǐng)域可細(xì)分為醫(yī)藥衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)用工、教育、科研、文化、體育、旅游、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、能源節(jié)約、社會(huì)組織、自然人、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用及服務(wù)等領(lǐng)域，對(duì)應(yīng)的政府主管部門包括衛(wèi)生健康、社會(huì)保障、民政、人力資源、文化和旅游、藥監(jiān)、環(huán)境、發(fā)改、水利等部門。

總體而言，當(dāng)前信用承諾的實(shí)施情況有三個(gè)特點(diǎn)。第一，有清晰主管部門的領(lǐng)域一般推進(jìn)實(shí)施得比較好。比如，商事登記信用承諾由于能統(tǒng)一歸口到工商登記部門，所以覆蓋得非常全面。在行業(yè)管理方面，盡管有些行業(yè)（如中介服務(wù)、企業(yè)誠(chéng)信建設(shè)）信用承諾監(jiān)管開展得還不充分，但只要主管部門責(zé)任清晰，一般都能穩(wěn)步推進(jìn)。如果缺乏主管部門或者涉及多個(gè)主管部門（如招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域），信用承諾監(jiān)管的推進(jìn)就可能難度較大。第二，國(guó)務(wù)院主管部門在地方有對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的領(lǐng)域，信用承諾監(jiān)管推進(jìn)得比較順利、廣泛、全面。反之，不同地方的推進(jìn)程度不一。第三，一些重要領(lǐng)域（如中醫(yī)藥領(lǐng)域）缺乏信用制度建設(shè)，信用承諾實(shí)踐很少，亟待加強(qiáng)。第四，有些領(lǐng)域（如金融領(lǐng)域）信用建設(shè)雖然較早，但還未積極引入信用承諾。

2.信用承諾監(jiān)管方式的角度

實(shí)踐中的信用承諾監(jiān)管方式可分為三類。第一，“私法”類監(jiān)管。隨著商事改革的深入，信用承諾成為放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、簡(jiǎn)化企業(yè)登記程序的重要工具。信用承諾的最初方式是，企業(yè)到工商部門注冊(cè)登記時(shí)可以自行選擇是否承諾，即使不填寫承諾書，也不影響登記。此后，順應(yīng)行政體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)的需求，信用承諾在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的應(yīng)用進(jìn)入升級(jí)版本，具體做法有兩種，即審批替代（也稱告知承諾制）和容缺受理。前者是指市場(chǎng)主體在辦理實(shí)行告知承諾制的行政審批事項(xiàng)時(shí)，按要求提交信用承諾書即可獲得行政審批。后者是指市場(chǎng)主體在辦理行政審批及其他事項(xiàng)時(shí)，如果相關(guān)材料不齊備，有關(guān)部門可在其提交信用承諾書后先行受理。第二，“公法”類監(jiān)管。安全生產(chǎn)等領(lǐng)域?qū)嵭械氖菑?qiáng)制性承諾，即市場(chǎng)主體必須進(jìn)行承諾且日常監(jiān)管中會(huì)不定期抽查，如果違反承諾，除了受到失信懲戒，還要被施以其他懲罰措施。這種信用承諾雖與商事改革領(lǐng)域的信用承諾有較大差異，但具有引入私法手段治理公法事項(xiàng)、實(shí)行信用懲戒的本質(zhì)特征。第三，還有一類與“私法”類監(jiān)管的升級(jí)版本比較類似的“偏公法”類監(jiān)管。在監(jiān)管實(shí)踐中，一些行業(yè)將信用承諾作為市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，如果不作出承諾就不被允許進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)。這種方式雖然帶有強(qiáng)制意味，但與“公法”類監(jiān)管有較大差別，即除了不允許進(jìn)入市場(chǎng)，沒有其他強(qiáng)制措施。②

目前，各界比較關(guān)注“私法”類監(jiān)管，認(rèn)為信用承諾作為一種新型市場(chǎng)監(jiān)管工具，應(yīng)該秉承自由平等的理念。學(xué)界對(duì)“公法”類監(jiān)管鮮有研究，對(duì)“偏公法”類監(jiān)管也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有厘清。

3.事前事中事后的角度

關(guān)于信用承諾的事前事中事后，盡管各種政策文件多有提及，但到底如何界定并沒有統(tǒng)一的說法。③由于官方文件一般從商事登記改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的角度談事前事中事后，所以學(xué)界默認(rèn)的事前事后標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)入市場(chǎng)前、進(jìn)入市場(chǎng)后。按此標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中信用承諾事前監(jiān)管比事中事后監(jiān)管豐富得多。上文提及的“私法”類信用承諾監(jiān)管、“偏公法”類信用承諾監(jiān)管均為事前監(jiān)管。所有市場(chǎng)主體在登記注冊(cè)為各類企業(yè)時(shí)，根據(jù)自愿原則進(jìn)行信用承諾;涉及行政許可的，根據(jù)情況實(shí)行告知承諾制，即按要求提交信用承諾書即準(zhǔn)予許可，從而大大減少審批流程和環(huán)節(jié)，如果相關(guān)材料不齊備，還可在提交信用承諾書的情況下先容缺受理，之后再補(bǔ)交。涉及特殊行業(yè)的“偏公法”類監(jiān)管，要求市場(chǎng)主體必須提交信用承諾書，否則不予準(zhǔn)入。

信用承諾作為一種新型監(jiān)管手段，不僅能在事前發(fā)揮作用，更是一件能在事中發(fā)揮作用的“利器”。事中信用承諾監(jiān)管實(shí)踐大致可分為兩類。第一類由國(guó)務(wù)院部委推行，涉及公共管理事項(xiàng)，除了上文提到的安全生產(chǎn)領(lǐng)域，還涉及范圍廣泛的審計(jì)領(lǐng)域。作為審計(jì)執(zhí)法的一個(gè)必經(jīng)程序，被審計(jì)單位的法定代表人和財(cái)務(wù)主管人員須按照審計(jì)機(jī)關(guān)的要求填寫、簽署審計(jì)承諾書。第二類是各地在城市管理等事項(xiàng)的監(jiān)管中，相關(guān)部門創(chuàng)新性地采取信用承諾的方式提高管理能力。比如，江蘇省宿遷市經(jīng)信委發(fā)起了市區(qū)沿街商鋪“信用承諾+契約管理”，治理內(nèi)容包括環(huán)境衛(wèi)生、餐廚廢棄物、油煙污染、城市市容秩序等方面。④

與事前監(jiān)管中的市場(chǎng)準(zhǔn)入相對(duì)應(yīng)，信用承諾作為一種柔性監(jiān)管也適用于事后監(jiān)管中的市場(chǎng)退出相關(guān)事務(wù)。為簡(jiǎn)化企業(yè)注銷程序、降低退出成本，從2016年開始，國(guó)家工商行政管理部門開始試行簡(jiǎn)易注銷登記改革。原國(guó)家工商行政管理總局印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》（工商企注字〔2016〕253號(hào)），新成立的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局又出臺(tái)了《關(guān)于開展進(jìn)一步完善企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)市監(jiān)注〔2018〕237號(hào)）。在改革試點(diǎn)，信用承諾在簡(jiǎn)易注銷程序中發(fā)揮了重要作用，投資人以承諾書的方式替代了以往需要出具的清算報(bào)告、清稅證明等材料。

4.信用承諾監(jiān)管主體和對(duì)象的角度

（1）監(jiān)管主體的角度。政府部門是最主要的監(jiān)管主體，包括國(guó)務(wù)院及其部委、地方政府及其組成部門。除政府部門外，一些行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)牽頭開展了信用承諾活動(dòng)，如根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)統(tǒng)一制定行業(yè)自律承諾格式文本，組織會(huì)員作出承諾，然后在行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)的網(wǎng)站以及各省份的信用中國(guó)網(wǎng)站上進(jìn)行公示。從目前的實(shí)踐來看，行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)的信用承諾遠(yuǎn)未普及到各行各業(yè)、各領(lǐng)域。個(gè)別領(lǐng)域還出現(xiàn)了一些主動(dòng)公示型信用承諾，即企業(yè)在自建網(wǎng)站和政府的信用中國(guó)網(wǎng)站主動(dòng)作出綜合信用承諾或產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量等專項(xiàng)承諾，公開聲明產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等，接受社會(huì)各界監(jiān)督。

（2）監(jiān)管對(duì)象的角度。只有全面剖析各類市場(chǎng)主體，才能全面實(shí)施信用承諾監(jiān)管。目前實(shí)踐中最多的市場(chǎng)主體是各類企業(yè)，包括申請(qǐng)工商登記及各種許可、開展各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，也包括個(gè)體工商戶等個(gè)人企業(yè)。容易被忽略的是，社會(huì)誠(chéng)信領(lǐng)域也有很多主體需要接受信用承諾監(jiān)管。這些主體如：申報(bào)各類職業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格的自然人，提起司法訴訟、申請(qǐng)行政仲裁、公證、鑒定等事項(xiàng)的當(dāng)事人，申請(qǐng)政策扶持、資金補(bǔ)貼、認(rèn)證、資質(zhì)認(rèn)定的自然人，特殊行業(yè)的從業(yè)者如教師、醫(yī)師等。

（3）承諾對(duì)象的角度。2019年1月，國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司發(fā)起舉辦了首屆全國(guó)信用承諾書示范性案例征集評(píng)選活動(dòng)，活動(dòng)通知中按承諾對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)將我國(guó)市場(chǎng)主體信用承諾書歸納為三類，即行政類、市場(chǎng)類和行業(yè)類。⑤其中，行政類與市場(chǎng)類的劃分標(biāo)準(zhǔn)就是承諾對(duì)象：行政類信用承諾書向行政機(jī)關(guān)提交;市場(chǎng)類信用承諾書向社會(huì)公眾或特定市場(chǎng)主體出具;行業(yè)類信用承諾書的承諾對(duì)象包括行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、特定對(duì)象。

二、信用承諾監(jiān)管事項(xiàng)的二維深層探析

概括而言，我國(guó)信用承諾的推進(jìn)實(shí)施存在三方面問題：過于重視“私法”類監(jiān)管方式和事前監(jiān)管，忽略其他監(jiān)管方式和事中事后監(jiān)管;覆蓋領(lǐng)域不全;監(jiān)管主體上過于看重政府，忽略行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)自律等。解決這些問題，必須厘清需要、能夠開展監(jiān)管的領(lǐng)域和事項(xiàng)究竟有哪些。其實(shí)，信用承諾作為一種新型監(jiān)管手段，可以廣泛運(yùn)用于各行各業(yè)、各領(lǐng)域。但筆者對(duì)信用承諾監(jiān)管推進(jìn)實(shí)施情況進(jìn)行考察評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，很多事項(xiàng)未被納入信用承諾監(jiān)管。下文從監(jiān)管主體和監(jiān)管時(shí)序兩個(gè)維度，進(jìn)一步厘清市場(chǎng)主體信用承諾監(jiān)管覆蓋的事項(xiàng)。

1.監(jiān)管主體的維度

不同主體主導(dǎo)推進(jìn)了不同內(nèi)容的信用承諾監(jiān)管事項(xiàng)。第一，市監(jiān)部門推進(jìn)的監(jiān)管事項(xiàng)，即針對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)主體需要實(shí)施普遍性監(jiān)管的事項(xiàng)。根據(jù)《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，市場(chǎng)監(jiān)管事項(xiàng)包括市場(chǎng)主體登記注冊(cè)、競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證、價(jià)格等。這些事項(xiàng)針對(duì)所有行業(yè)、領(lǐng)域市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為。第二，行業(yè)主管部門推進(jìn)的行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)。這類事項(xiàng)有鮮明的行業(yè)特性，有相應(yīng)的行業(yè)主管部門牽頭監(jiān)管。國(guó)務(wù)院經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革，保留至今的行業(yè)主管部門仍數(shù)量不少，它們?cè)诟髯苑止艿念I(lǐng)域推行信用監(jiān)管。第三，市監(jiān)部門和行業(yè)主管部門之外的部門推進(jìn)的領(lǐng)域監(jiān)管事項(xiàng)。這類事項(xiàng)可細(xì)分為三類：第一類與市場(chǎng)監(jiān)管事項(xiàng)一樣，都屬于市場(chǎng)中的普遍監(jiān)管事項(xiàng)，如環(huán)境、資源、安全生產(chǎn)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、稅務(wù)、衛(wèi)生、消防等;第二類與市場(chǎng)有關(guān)但不屬于行業(yè)性、產(chǎn)業(yè)性事項(xiàng)，如國(guó)有資產(chǎn)、招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目投資、政府采購(gòu)、公共資源交易等;第三類屬于社會(huì)領(lǐng)域，不宜作為一種產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，如科研活動(dòng)、職業(yè)資質(zhì)資格、社會(huì)組織、仲裁公證鑒定等中介機(jī)構(gòu)的相關(guān)事項(xiàng)。

2.監(jiān)管時(shí)序的維度

“放管服”改革過程中暴露出很多新問題，如為“放”而“放”，“放”后沒有人“接”，出現(xiàn)監(jiān)管真空。為應(yīng)對(duì)監(jiān)管真空的問題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕62號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《事中事后監(jiān)管意見》）提出構(gòu)建“職責(zé)清晰、協(xié)同監(jiān)管、社會(huì)共治的事中事后監(jiān)管新模式”，并提出“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”等原則和措施。但實(shí)際上事中事后監(jiān)管很難全面深入推進(jìn)，其中一個(gè)重要原因是事前事中事后缺乏清晰的界定。可以分三種情況進(jìn)行梳理。第一，有關(guān)商事登記改革、簡(jiǎn)政放權(quán)的政策文件多以進(jìn)入市場(chǎng)作為事中、事后的分界點(diǎn)。在這種情況下，“事”主要指商務(wù)誠(chéng)信領(lǐng)域的“市場(chǎng)”;“事前”指進(jìn)入市場(chǎng)（經(jīng)過工商登記、獲得行政許可等）之前;“事中”指進(jìn)入市場(chǎng)后的經(jīng)營(yíng)行為，如是否合法經(jīng)營(yíng);“事后”指退出市場(chǎng)，包括如何退出市場(chǎng)及退出后的相關(guān)事項(xiàng)。事前事中事后指向的市場(chǎng)主體，主要是企業(yè)及具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的個(gè)體工商戶等。第二，社會(huì)誠(chéng)信領(lǐng)域還有大量資質(zhì)認(rèn)定、政策扶持資格認(rèn)定等事項(xiàng)也需要行政審批、許可或認(rèn)定，這些領(lǐng)域也紛紛引入了信用承諾監(jiān)管方式。在這些領(lǐng)域，“事”是指資質(zhì)、資格等，相應(yīng)的，“事前”是指獲得資質(zhì)、資格之前，“事中”是指獲得資質(zhì)、資格的過程，事后是指失去資質(zhì)、資格之后。事前事中事后指向的主體，主要是自然人、社會(huì)組織等。第三，在信用領(lǐng)域，事前事中事后還涉及一個(gè)特殊問題，即信用修復(fù)問題。從這個(gè)視角來看，“事”是指主體的信用記錄，事前、事中、事后分別指主體有良好信用記錄、失信、信用修復(fù)。

3.二維交叉反映出的問題

借助于上述兩個(gè)維度的分析，可以厘清隱藏在表象背后的一系列問題。具體分析如下。

（1）分散在各行業(yè)的事中監(jiān)管事項(xiàng)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的重頭戲，但除了證券、銀行等少數(shù)較為發(fā)達(dá)的行業(yè)，大多數(shù)行業(yè)的監(jiān)管都還處于實(shí)踐摸索階段，相關(guān)理論研究也比較滯后。以筆者熟悉的能源行業(yè)為例，2013年機(jī)構(gòu)改革中，電監(jiān)會(huì)和原國(guó)家能源局組建新國(guó)家能源局，電力監(jiān)管升格為能源監(jiān)管。在艱難探索中，能源監(jiān)管者們總結(jié)出“規(guī)劃、政策、規(guī)則、監(jiān)管”四位一體的監(jiān)管模式⑥，其中的監(jiān)管主體、對(duì)象、內(nèi)容和目標(biāo)卻引發(fā)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管理論的挑戰(zhàn)。其他行業(yè)也面臨同樣的問題，亟待理論研究跟進(jìn)。

（2）市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)范圍中既有市場(chǎng)監(jiān)管事項(xiàng)，也有行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)。尤其是機(jī)構(gòu)改革后，市監(jiān)部門除了承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，還要完成不少行業(yè)監(jiān)管任務(wù)。如果不加以區(qū)分，會(huì)導(dǎo)致市監(jiān)部門從立法到執(zhí)法都陷入混亂和困境。這個(gè)問題在基層一線執(zhí)法中已經(jīng)開始凸顯。⑦究其原因，市監(jiān)部門在承擔(dān)商事登記監(jiān)管等職責(zé)時(shí)秉承的是自由、平等理念;在承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管等職責(zé)時(shí)秉承的是效率、秩序理念;在承擔(dān)食品安全監(jiān)管等職責(zé)時(shí)秉承的則是安全、公平理念。

（3）領(lǐng)域監(jiān)管事項(xiàng)的主管部門負(fù)責(zé)的也是既有領(lǐng)域監(jiān)管事項(xiàng)，也有行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)。比如，消防主管部門在進(jìn)行領(lǐng)域監(jiān)管時(shí)，面對(duì)的是一般監(jiān)管對(duì)象，主要任務(wù)是使市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為符合消防要求;其作為行業(yè)監(jiān)管部門時(shí)，就需要監(jiān)管具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的行業(yè)產(chǎn)業(yè)類事項(xiàng)，如消防用品生產(chǎn)企業(yè)等市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)是否符合有關(guān)要求。

（4）市場(chǎng)、行業(yè)、領(lǐng)域監(jiān)管部門的職責(zé)在事前事中事后均有交叉和重疊。以電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管為例：為切實(shí)規(guī)范交易行為，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，2017年6月，南方能源監(jiān)管局與廣東省發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立廣東電力市場(chǎng)反壟斷聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制的通知》，成為行業(yè)監(jiān)管部門和競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法的一個(gè)范例。妥善處理交叉監(jiān)管中不同監(jiān)管部門之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有關(guān)部門通力配合完成信用承諾監(jiān)管，是需要持續(xù)研究的課題。

三、信用承諾監(jiān)管實(shí)施的理論補(bǔ)強(qiáng)

破解信用承諾實(shí)踐中出現(xiàn)的問題急需理論支撐。筆者從領(lǐng)域法、經(jīng)濟(jì)法研究視角，提出有助于信用承諾監(jiān)管實(shí)施的建議。

1.信用法理念需重新構(gòu)造

毫無疑問，信用法是一個(gè)超級(jí)大法。信用法中，應(yīng)當(dāng)既有民商事、行政法規(guī)范，也有經(jīng)濟(jì)法等部門法規(guī)范。目前，實(shí)踐中“私法”類信用承諾監(jiān)管之所以較多，就是因?yàn)槿藗兺研庞梅ǘㄎ粸樗椒?。不可否認(rèn)，信用法的根本目標(biāo)是形成社會(huì)共治的格局，讓市場(chǎng)主體能夠自發(fā)創(chuàng)造良性的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)發(fā)展環(huán)境。但無論是信用法覆蓋的調(diào)整對(duì)象還是其需要運(yùn)用的調(diào)整手段，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了私法的范疇。正如近年來發(fā)端于稅法學(xué)界的“領(lǐng)域法學(xué)”學(xué)說所主張，應(yīng)從問題導(dǎo)向而非單個(gè)部門法的角度，從動(dòng)態(tài)治理而非靜態(tài)法律規(guī)范和制度的角度，去研究一個(gè)復(fù)雜的領(lǐng)域。⑧因此，筆者認(rèn)為，信用承諾監(jiān)管有非常復(fù)雜的分層分類，忽視此分層分類會(huì)導(dǎo)致事前監(jiān)管發(fā)達(dá)、事中事后監(jiān)管不足等問題。初步考慮，信用法理念應(yīng)至少包括以下三層。

（1）民商法等私法理念。信用承諾監(jiān)管屬于典型的柔性監(jiān)管，是信用監(jiān)管的生命力和根本所在。按照現(xiàn)代監(jiān)管理論，與以往過于強(qiáng)調(diào)行政強(qiáng)制性的監(jiān)管方式不同，柔性監(jiān)管是指監(jiān)管主體采用協(xié)商、合同、激勵(lì)、指導(dǎo)等不具有強(qiáng)制性的方式，引導(dǎo)被監(jiān)管主體的行為，共同實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的的活動(dòng)。⑨因此，民商法等私法理念是基礎(chǔ)性理念。秉承此理念的監(jiān)管一般由市場(chǎng)監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門在市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出時(shí)作出。此類監(jiān)管遵循自由、自治、自主的原則，降低市場(chǎng)主體進(jìn)入、退出的門檻和成本，更多地讓市場(chǎng)主體自行選擇、自行負(fù)責(zé)，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率。

（2）行政法等公法理念。在信用承諾實(shí)施的領(lǐng)域和過程中，有時(shí)須采取強(qiáng)有力的手段，遵從保障性理念——行政法等公法理念。比如，在安全生產(chǎn)和審計(jì)領(lǐng)域強(qiáng)制推行信用承諾制度，要求市場(chǎng)主體必須填寫信用承諾書，并在其填寫后采取監(jiān)督檢查措施。再如，信用懲戒靠私法手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須依賴公法手段?！侗本┦惺称钒踩珬l例》（北京市人大常委會(huì)2007年通過、2012年修訂）第72條規(guī)定，“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)或者有毒、有害食品，對(duì)人體健康造成嚴(yán)重后果、構(gòu)成犯罪的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，即屬于一種嚴(yán)厲的信用懲戒。

（3）經(jīng)濟(jì)法等第三法域理念。信用承諾監(jiān)管可以看作國(guó)家介入市場(chǎng)、進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制的一種方式，這與經(jīng)濟(jì)法理念十分契合。從前文所述信用承諾監(jiān)管實(shí)施情況來看，在民商法理念指導(dǎo)下的信用承諾監(jiān)管已經(jīng)十分發(fā)達(dá)，但經(jīng)濟(jì)法理念指導(dǎo)下的很多行業(yè)領(lǐng)域還缺乏事中監(jiān)管。盡管加強(qiáng)事中事后監(jiān)管以及改變事中事后監(jiān)管方式與簡(jiǎn)政放權(quán)、減少行政審批、改革事前監(jiān)管方式同等重要，但實(shí)踐中后者已初見成效，前者仍難以有效推行。這與經(jīng)濟(jì)法理論的相關(guān)弊病有關(guān)，下文將著重分析。實(shí)踐中，隨著事前監(jiān)管改革逐漸完成，事中事后監(jiān)管改革將提上議程。

2.市場(chǎng)監(jiān)管法研究需進(jìn)行理論分野

《事中事后監(jiān)管意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》等文件提出了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的原則和措施，但實(shí)施效果不盡如人意。其原因在于，當(dāng)前對(duì)事前事中事后的界定是從商事制度改革的角度出發(fā)的，聚焦于工商行政登記、行政審批和許可等事前事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院提出的事中事后事項(xiàng)仍然圍繞這些事項(xiàng)，其中大多可由原工商行政管理部門（現(xiàn)市監(jiān)部門）歸口管理。但是，對(duì)于各行各業(yè)的事中事后監(jiān)管，需要分散到各部委、各地方去執(zhí)行，難度之大顯而易見。

筆者認(rèn)為，這種情況反映了經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論上的一個(gè)嚴(yán)重缺陷，即行業(yè)監(jiān)管法缺失。各行各業(yè)的市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)之后，其哪種行為應(yīng)納入事中監(jiān)管范圍？如何監(jiān)管？這些問題尚缺乏廣泛深入的研究，事中監(jiān)管薄弱就不難理解了。近年來，有學(xué)者從市場(chǎng)監(jiān)管和市場(chǎng)規(guī)制（主要指競(jìng)爭(zhēng)）的比較視角，對(duì)行業(yè)監(jiān)管問題作了一定的研究，認(rèn)為市場(chǎng)監(jiān)管法和市場(chǎng)規(guī)制法存在諸多方面的不同，理應(yīng)將二者明確區(qū)分開。⑩遺憾的是，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界對(duì)此主張并未給予應(yīng)有的重視。B11多年來，經(jīng)濟(jì)法學(xué)體系框架和研究對(duì)象中鮮見電信、能源、郵政、交通、文化、體育等行業(yè)的監(jiān)管問題。

3.信用監(jiān)管主體需拓展

目前關(guān)于監(jiān)管的研究主要來自行政法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)法學(xué)界。我國(guó)監(jiān)管體制改革中出現(xiàn)的大量亟待研究的問題，本應(yīng)是經(jīng)濟(jì)法學(xué)的研究范圍，也是經(jīng)濟(jì)法學(xué)的研究使命，但實(shí)際上行政法學(xué)研究近年來不斷“擴(kuò)張”，將其納入視野。但從行政法角度對(duì)監(jiān)管進(jìn)行研究有其局限性。比如，納入行政法學(xué)研究視野的監(jiān)管主體必然以行政性的政府機(jī)構(gòu)為主，否則將面臨行政法理論上的難題和障礙。在這種情勢(shì)下，就出現(xiàn)了前文提及的問題，即信用承諾監(jiān)管的主體過于依賴政府。順應(yīng)現(xiàn)代多元化治理趨勢(shì)，信用承諾監(jiān)管主體需要按照經(jīng)濟(jì)法的有關(guān)理論予以拓展。對(duì)此，可以參考的理論有以下兩個(gè)方面。

（1）經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)理論。設(shè)立有別于傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能夠更加專業(yè)地對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管，這在理論層面已經(jīng)形成共識(shí)。從我國(guó)信用承諾監(jiān)管實(shí)踐可以清楚地看到，原工商行政管理部門作為典型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，推行信用承諾監(jiān)管的效果十分顯著。安全生產(chǎn)監(jiān)督部門作為有強(qiáng)大行政執(zhí)法能力的部門，實(shí)施信用承諾監(jiān)管的能力也非常強(qiáng)。而其他很多行業(yè)和領(lǐng)域信用承諾監(jiān)管實(shí)施不力的一個(gè)重要原因，就在于缺乏執(zhí)行機(jī)構(gòu)。相對(duì)于設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院部委設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)階段比較務(wù)實(shí)的選擇。

（2）多元共治理論和社會(huì)中間層主體理論。與以往強(qiáng)調(diào)以政府為中心的治理方式相比，多元共治強(qiáng)調(diào)各方主體對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的參與。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及監(jiān)管實(shí)踐發(fā)展要求，有經(jīng)濟(jì)法學(xué)者提出了社會(huì)中間層主體理論，提出行業(yè)協(xié)會(huì)等作為獨(dú)立于政府與市場(chǎng)主體的一類主體，可以很好地輔助和配合政府完成市場(chǎng)監(jiān)管重任，成為多元共治中的“第三方控制者”。B12在市場(chǎng)監(jiān)管中，市場(chǎng)主體自身是“第一方控制者”，企業(yè)和個(gè)人要通過加強(qiáng)自律的方式，主動(dòng)遵守法律規(guī)范和道德要求，成為治理主體的重要組成部分。B13依據(jù)上述理論，將信用承諾監(jiān)管主體從政府拓展到行業(yè)協(xié)會(huì)及市場(chǎng)主體自身，可以極大地推進(jìn)信用承諾監(jiān)管的實(shí)施。

四、信用承諾監(jiān)管制度的創(chuàng)新完善

目前，我國(guó)信用承諾監(jiān)管仍處于實(shí)踐探索階段，尚未形成制度體系。信用承諾監(jiān)管的有效推進(jìn)需要制度創(chuàng)新。下文選擇若干有代表性的信用承諾監(jiān)管制度，分析其存在的問題，提出完善建議。

1.告知承諾制的推廣深化運(yùn)用

2017年11月，住建部發(fā)布《關(guān)于開展建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)告知承諾審批試點(diǎn)的通知》，規(guī)定“通過事中事后監(jiān)管糾正而且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的審批事項(xiàng)”可以實(shí)行告知承諾制。2018年《上海市行政審批告知承諾管理辦法》是首個(gè)對(duì)告知承諾制進(jìn)行規(guī)范的地方立法，該辦法對(duì)告知承諾制的實(shí)施范圍以除外方式作了規(guī)定，即直接涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的行政審批事項(xiàng)以及依法應(yīng)當(dāng)場(chǎng)作出行政審批決定的行政審批事項(xiàng)以外的“審批條件難以事先核實(shí)、能夠通過事中事后監(jiān)管糾正且風(fēng)險(xiǎn)可控的行政審批事項(xiàng)”。告知承諾制的實(shí)踐探索應(yīng)注意三點(diǎn)。第一，政府的準(zhǔn)確、全面告知是前提。這是對(duì)政府服務(wù)能力和水平提出的要求，即政府要將審批所需的所有條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求等梳理清楚，一次性告知市場(chǎng)主體。這樣才能使市場(chǎng)主體作出準(zhǔn)確、高效的信用承諾。第二，事中事后監(jiān)管是關(guān)鍵。在實(shí)施告知承諾制的情況下，政府根據(jù)市場(chǎng)主體的書面信用承諾及有關(guān)材料作出審批決定，其中存在材料虛假等風(fēng)險(xiǎn)因素。鑒于此，必須加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。一方面，在申請(qǐng)、受理、審批、公示、公告等環(huán)節(jié)，都應(yīng)嚴(yán)格核查相關(guān)材料的真實(shí)性;另一方面，對(duì)市場(chǎng)主體是否按照承諾的內(nèi)容、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，要進(jìn)行實(shí)地檢查。第三，要以地方政府為主，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門配合推進(jìn)。在行政審批權(quán)下放的背景下，地方政府將逐漸成為行政審批的主要責(zé)任主體。因此，告知承諾制應(yīng)首先由地方政府重點(diǎn)推進(jìn)。在這方面，上海、大連等地已出臺(tái)關(guān)于告知承諾制的地方法規(guī)，一些地方政府部門開展了告知承諾制試點(diǎn)。國(guó)務(wù)院及其部委也要研究推行相關(guān)領(lǐng)域的告知承諾制試點(diǎn)。在這方面，住建部已分批次在北京、上海、江西等地推行建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)審批告知承諾制。要及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，向其他部委推廣應(yīng)用。

2.“X+”承諾與信用承諾的銜接

在信用建設(shè)大規(guī)模開始之前，有些領(lǐng)域已經(jīng)開展形式不一的承諾實(shí)踐。這些承諾實(shí)踐初步具備信用承諾的特征，有的已開始與信用承諾銜接。為便于闡述，筆者提出“X+”承諾的概念，意指各行各業(yè)對(duì)信用承諾的初步探索。根據(jù)實(shí)施情況，可以將“X+”承諾分為三類：一是強(qiáng)制類。安全生產(chǎn)承諾和審計(jì)承諾都有統(tǒng)一的主管部門強(qiáng)制推進(jìn)，覆蓋面很廣。二是自愿類。經(jīng)營(yíng)、服務(wù)行業(yè)有大量自愿類承諾，最典型的如電信行業(yè)和金融行業(yè)中多家機(jī)構(gòu)聯(lián)合簽署自律承諾書。三是特殊職業(yè)人群類。如證券公司高管人員的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)承諾，教師的師德承諾。建立和完善信用承諾監(jiān)管制度，應(yīng)當(dāng)深入研究“X+”承諾與信用承諾如何有機(jī)銜接。第一，將“X+”承諾統(tǒng)一納入信用建設(shè)體系。上述各行業(yè)各領(lǐng)域開展的承諾活動(dòng)是否屬于信用承諾的范疇，目前還沒有定論。筆者認(rèn)為，構(gòu)成信用承諾的一個(gè)關(guān)鍵要件在于違反承諾后有信用懲戒。對(duì)于上述承諾活動(dòng)，可以在相應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi)通過公共信息信用平臺(tái)實(shí)現(xiàn)承諾書公示、違反承諾行為公開、聯(lián)合信用懲戒之間的銜接，從而實(shí)現(xiàn)體系統(tǒng)一。第二，分類研究具體領(lǐng)域是否適合強(qiáng)制推行信用承諾。服務(wù)承諾、師德承諾等可由相關(guān)主體自由選擇是否作出。一些特殊行業(yè)如金融、醫(yī)療等事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，可以考慮引入強(qiáng)制性的信用承諾?？蓞⒖嫉淖龇ㄈ纾?015年中國(guó)人民銀行頒布《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》，第40條規(guī)定“中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)建立信用承諾制度，要求支付機(jī)構(gòu)以標(biāo)準(zhǔn)格式向社會(huì)公開承諾依法合規(guī)開展網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)”。第三，分類建立各職業(yè)領(lǐng)域的信用系統(tǒng)。很多特殊職業(yè)領(lǐng)域早就以承諾書的方式對(duì)執(zhí)業(yè)人等行為人予以軟性約束。在信用制度體系化建設(shè)中，應(yīng)推進(jìn)建立各職業(yè)領(lǐng)域的信息信用平臺(tái)，使執(zhí)業(yè)人等行為人在其職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)受到更有針對(duì)性的監(jiān)督。

3.退出信用承諾制的健全

市場(chǎng)退出問題和市場(chǎng)準(zhǔn)入問題都屬于商事制度改革的重要內(nèi)容。信用承諾制度在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面發(fā)揮了巨大作用，在市場(chǎng)退出方面應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮功能。結(jié)合前文對(duì)事前事中事后監(jiān)管事項(xiàng)的分析，筆者對(duì)建立健全退出信用承諾制提出以下建議。

（1）在特殊行業(yè)的市場(chǎng)退出中實(shí)行信用承諾制。當(dāng)前的市場(chǎng)退出實(shí)踐和事前監(jiān)管一樣，仍然是市監(jiān)部門發(fā)揮作用較多。但實(shí)際上特殊行業(yè)對(duì)市場(chǎng)主體退出會(huì)有特別規(guī)定，最典型的如金融機(jī)構(gòu)的退出要滿足各種復(fù)雜的行業(yè)內(nèi)部條件。對(duì)于鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、建立開放的市場(chǎng)體系來說，特殊行業(yè)更應(yīng)建立暢通的市場(chǎng)退出通道，降低退出成本，加快市場(chǎng)流通。以能源行業(yè)為例，售電公司在退出時(shí)（自愿退出情況下）需要經(jīng)歷多個(gè)環(huán)節(jié)：完成或轉(zhuǎn)讓所有已簽訂的交易合同;提前30天向電力交易中心提出申請(qǐng)，提交注銷申請(qǐng)書、市場(chǎng)交易合同及轉(zhuǎn)讓協(xié)議、配網(wǎng)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、電網(wǎng)安全審核意見、高管人員3年內(nèi)不進(jìn)入電力市場(chǎng)的承諾等;電力交易中心5日內(nèi)對(duì)注銷申請(qǐng)及相關(guān)材料進(jìn)行審核;審查合格后公示15日，期滿無異議的，方可辦理市場(chǎng)退出手續(xù)。B14在這些環(huán)節(jié)中，可以參考告知承諾制、簡(jiǎn)易注銷承諾制的做法，引入信用承諾，減少等待時(shí)間。

（2）建立對(duì)投資者個(gè)人的信用懲戒制度?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》（工商企注字〔2016〕253號(hào)）通過優(yōu)化登記流程、減少申請(qǐng)文件、信息公開共享等，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)主體退出的便利化。但在實(shí)踐中可能出現(xiàn)借助于簡(jiǎn)易注銷程序而惡意退出市場(chǎng)的投資人。該指導(dǎo)意見僅規(guī)定了對(duì)企業(yè)及其法定代表人、負(fù)責(zé)人的“黑名單”懲戒制度，對(duì)其他投資人缺乏懲罰和追責(zé)手段。鑒于此，社會(huì)信用建設(shè)中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)投資者個(gè)人的信用懲戒，增強(qiáng)信用承諾制度的威懾力。B15

4.信用修復(fù)承諾制度的配套

信用修復(fù)是信用建設(shè)不可缺少的內(nèi)容，沒有信用修復(fù)環(huán)節(jié)的信用制度是不完整的信用制度。目前，各地在信用修復(fù)工作中都將有信用修復(fù)承諾書作為一個(gè)必備條件。經(jīng)過對(duì)福建省廈門市、江蘇省鎮(zhèn)江市等地區(qū)近百份信用修復(fù)承諾書和配套做法進(jìn)行對(duì)比分析，筆者認(rèn)為在信用修復(fù)實(shí)踐中應(yīng)注意三個(gè)方面。第一，簽署信用修復(fù)承諾書之前應(yīng)接受信用修復(fù)培訓(xùn)。為避免失信主體僅將填寫信用修復(fù)承諾書作為一項(xiàng)例行事宜，應(yīng)當(dāng)組織和召集失信主體接受信用修復(fù)培訓(xùn)，內(nèi)容包括學(xué)習(xí)我國(guó)信用制度、了解信用修復(fù)程序等。培訓(xùn)班應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，不收取任何費(fèi)用。從一些地方實(shí)踐來看，參加過培訓(xùn)的失信主體往往能夠?qū)κ藕托庞眯迯?fù)有更為深刻的認(rèn)識(shí)，這有利于真正實(shí)現(xiàn)信用修復(fù)。第二，信用修復(fù)承諾書應(yīng)在基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加有針對(duì)性的要求。目前，在有些地方，失信主體填寫的信用修復(fù)承諾書都是固定格式，填寫人只需簽字。有些地方如江蘇省鎮(zhèn)江市組織填寫的信用修復(fù)承諾書內(nèi)容針對(duì)性很強(qiáng)，除了作出承諾，還包括對(duì)發(fā)生失信行為的原因分析、整改措施等。這種做法值得推廣。第三，信用修復(fù)承諾書應(yīng)當(dāng)公開。各地應(yīng)做好信息信用公共平臺(tái)建設(shè)，將其作為收集信用數(shù)據(jù)、實(shí)現(xiàn)信用信息共享、開展信用監(jiān)管、提供信用信息服務(wù)的重要載體和支撐，促進(jìn)信用修復(fù)承諾書及時(shí)公開公示。

5.信用承諾參與主體的擴(kuò)展

信用承諾參與主體包括承諾主體、承諾對(duì)象、監(jiān)管主體。現(xiàn)有信用承諾實(shí)踐在這三類主體的范圍方面都還有不小的拓展空間。

（1）承諾主體方面。當(dāng)前實(shí)踐中企業(yè)是最主要的承諾主體，自然人信用承諾的實(shí)施還存在很多不足。其實(shí)，在市場(chǎng)主體中，除了企業(yè)，自然人也是非常大的一個(gè)群體。在商務(wù)誠(chéng)信領(lǐng)域的事前、事后監(jiān)管中，商事登記環(huán)節(jié)對(duì)自然人和企業(yè)的要求一樣，都可以采用信用承諾方式。在商務(wù)誠(chéng)信領(lǐng)域的事中環(huán)節(jié)，有很多事項(xiàng)都可以針對(duì)自然人（如工程、電子商務(wù)、統(tǒng)計(jì)、中介等領(lǐng)域的從業(yè)人員）開展信用承諾監(jiān)管。社會(huì)誠(chéng)信領(lǐng)域?qū)π庞贸兄Z的需求更廣泛，除了一些特殊職業(yè)從業(yè)人員的資質(zhì)申請(qǐng)、考核，救災(zāi)、救助、養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)等資格申請(qǐng)，教育、科研、體育、文化等領(lǐng)域從業(yè)人員的誠(chéng)信建設(shè)等方面也可以采取信用承諾這一新型監(jiān)管方式。

（2）承諾對(duì)象方面。當(dāng)前實(shí)踐中的信用承諾對(duì)象包括社會(huì)公眾、行政機(jī)關(guān)和特定對(duì)象。如商事登記信用承諾書的承諾對(duì)象是社會(huì)公眾，容缺受理信用承諾書的承諾對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，經(jīng)營(yíng)服務(wù)承諾書的承諾對(duì)象是交易對(duì)象。由于承諾對(duì)象不同，承諾書有的公開，有的不公開。“社會(huì)信用體系的建立是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的保障，而信用信息公開制度是社會(huì)信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)和前提?！盉16基于信息公開在信用制度中的核心作用，筆者建議將面向行政機(jī)關(guān)和特定對(duì)象的信用承諾書都通過公共信用信息平臺(tái)進(jìn)行公開。承諾對(duì)象雖然不同，但最終都要面向社會(huì)公眾，接受全社會(huì)的監(jiān)督。

（3）監(jiān)管主體方面。當(dāng)前實(shí)踐中信用承諾監(jiān)管主體多為政府部門。根據(jù)前文述及的經(jīng)濟(jì)法主體理論和社會(huì)共治理論，監(jiān)管主體可以向行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中間層拓展B17，同時(shí)建立體制機(jī)制、出臺(tái)法律規(guī)定，加強(qiáng)市場(chǎng)主體自身監(jiān)管。需要補(bǔ)充的是，對(duì)政府作為監(jiān)管主體的拓展可以從中央層面和地方層面開展。目前，中央層面有很多部委還未啟動(dòng)信用建設(shè)，有的雖然啟動(dòng)了信用建設(shè)，但還未將信用承諾作為一種監(jiān)管方式加以使用。在地方層面，如何使地方政府部門之間協(xié)同使用信用承諾方式，這方面還需要持續(xù)的實(shí)踐探索。

注釋

①比如，2014年《國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，強(qiáng)制實(shí)施企業(yè)安全生產(chǎn)承諾制度。此后，各地安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門紛紛制定企業(yè)安全生產(chǎn)承諾和報(bào)告制度，并要求企業(yè)參考范本制定本企業(yè)的承諾書。

②比如，2016年國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局通過的《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》明確規(guī)定，進(jìn)行信用承諾是成立售電公司的準(zhǔn)入條件之一;2017年工業(yè)和信息化部通過的《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》規(guī)定，申請(qǐng)辦理基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)須向工業(yè)和信息化部提交公司法定代表人簽署的公司依法經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)的承諾書。

③比如，有學(xué)者提出以行政審批為界限，事前指行政審批之前，事中指行政審批過程中，事后指行政審批之后。（參見任敬陶：《論行政審批事前、事中、事后監(jiān)管》，中國(guó)法治網(wǎng)，http：//www.cermn.com/art317099.aspx，2017年7月29日。）還有學(xué)者探討對(duì)具體事項(xiàng)如水土保持的監(jiān)管，提出建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)到工程破土動(dòng)工之間為事前，項(xiàng)目破土動(dòng)工到工程完工之間為事中，工程完工到設(shè)計(jì)水平年末為事后。（參見周耀華、王遠(yuǎn)農(nóng)：《水土保持監(jiān)督管理實(shí)踐及啟示》，《中國(guó)水土保持》2018年第9期。）

④參見《宿遷：“信用承諾+契約管理”潔凈一座城》，宿遷市人民政府網(wǎng)，http：//www.suqian.gov.cn/cnsq/mtjj/201807/2f2937155a54479fbf9f8214bdf40f5d.shtml，2018年7月18日。

⑤《首屆全國(guó)信用承諾書示范性案例征集評(píng)選活動(dòng)啟動(dòng)》，信用中國(guó)網(wǎng)，https：//www.creditchina.gov.cn/home/xinyongdongtaituijian/201901/t20190113_143838.html，2019年1月13日。

⑥參見譚榮堯、趙國(guó)宏：《中國(guó)能源監(jiān)管探索與實(shí)踐》，人民出版社，2016年，第239—246頁。

⑦參見冀瑋：《機(jī)構(gòu)整合背景下的食品安全監(jiān)管法律適用——基于行政法治視角的比較分析》，《行政法學(xué)研究》2018年第3期。

⑧參見劉劍文：《論領(lǐng)域法學(xué)：一種立足新興交叉領(lǐng)域的法學(xué)研究范式》，《政法論叢》2016年第5期。

⑨參見顧功耘主編：《市場(chǎng)監(jiān)管法律制度的改革與完善》，北京大學(xué)出版社，2014年，第37—51頁。

⑩不過，該文并未對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管法所涉及的行業(yè)予以擴(kuò)展，與以往有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管法的研究一樣，仍局限在金融業(yè)等少數(shù)行業(yè)。參見羅剛、徐清：《論市場(chǎng)監(jiān)管法的地位——以市場(chǎng)監(jiān)管法和市場(chǎng)規(guī)制法的關(guān)系為視角》，《天津法學(xué)》2011年第2期。

B11參見劉文華：《我們需要的是有中國(guó)特色的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，《人大法律評(píng)論》2017年第3期。

B12參見王全興、管斌：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究框架初探》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第6期;王偉：《市場(chǎng)監(jiān)管的法治邏輯與制度機(jī)理——以商事制度改革為背景的分析》，法律出版社，2016年，第63頁。

B13參見王偉：《市場(chǎng)監(jiān)管的法治邏輯與制度機(jī)理——以商事制度改革為背景的分析》，法律出版社，2016年，第59頁。

B14參見上海市發(fā)改委2019年2月發(fā)布的《上海市售電公司及相關(guān)主體準(zhǔn)入與退出管理實(shí)施細(xì)則（試行）》。目前，電力體制改革還在進(jìn)行中，對(duì)于售電公司的某些具體監(jiān)管事項(xiàng)，國(guó)家還沒有統(tǒng)一立法。

B15李曙光：《論我國(guó)市場(chǎng)退出法律制度的市場(chǎng)化改革》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。

B16參見石新中：《論信用信息公開》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期。

B17從中國(guó)行為法學(xué)會(huì)企業(yè)治理分會(huì)所著的3部《中國(guó)企業(yè)信用建設(shè)報(bào)告》（中國(guó)法制出版社2015年、2017年、2018年出版）來看，行業(yè)協(xié)會(huì)在信用建設(shè)中發(fā)揮的作用不斷增強(qiáng)。

責(zé)任編輯：鄧 林