李國(guó)祥

摘 要：中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，履行承諾，在推進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革完善進(jìn)程中更加注重與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則兼容。但是，中國(guó)也面臨一些WTO成員質(zhì)疑是否遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則以及國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策完善如何兼顧合規(guī)性和激勵(lì)性等突出矛盾。中國(guó)遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的矛盾，主要?dú)w因于現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則存在缺陷、新一輪談判進(jìn)展緩慢和一些WTO成員對(duì)農(nóng)業(yè)支持規(guī)則約束單方面理解以及中國(guó)適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則制定農(nóng)業(yè)政策尚處于探索階段等。為了更好地適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則要求，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策選擇與完善必須兼顧履行WTO相關(guān)義務(wù)和有助于保護(hù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性，并要加快構(gòu)建中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放新格局，推動(dòng)新的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則談判。

關(guān)鍵詞：WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則;農(nóng)業(yè)政策;合規(guī)性;農(nóng)民利益

中圖分類(lèi)號(hào)：F743.1?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）05-0024-07

2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）。中國(guó)是否履行了入世承諾？中國(guó)是否遵守了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則？在國(guó)家著力解決中美經(jīng)貿(mào)摩擦的背景下，如何看待少數(shù)國(guó)家對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策和國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的質(zhì)疑？這些問(wèn)題事關(guān)中國(guó)對(duì)外開(kāi)放形象，事關(guān)中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策完善及其制度改革，事關(guān)中國(guó)怎樣才能統(tǒng)籌農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)生產(chǎn)與進(jìn)口保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給大局，事關(guān)中國(guó)能否守住國(guó)家糧食安全底線(xiàn)。本文通過(guò)揭示中國(guó)遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的主要矛盾，分析矛盾產(chǎn)生的原因，提出應(yīng)對(duì)主要矛盾的思路和對(duì)策，這對(duì)于構(gòu)建中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放新格局，采取切實(shí)有效措施更好地守住糧食安全底線(xiàn)和確保國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品有效供給以及保護(hù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)積極性，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨的主要矛盾

中國(guó)加入WTO后，全面履行了入世承諾，遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，同時(shí)也出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大和一些農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口高速增長(zhǎng)的情況。盡管如此，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策和農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策等卻遭遇美國(guó)等一些WTO成員非議，甚至出現(xiàn)美國(guó)通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制訴訟中國(guó)稻谷、小麥和玉米支持水平超過(guò)入世承諾的極端情況。在中國(guó)履行了入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則遭到質(zhì)疑的同時(shí)，對(duì)于中國(guó)全面廢除玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，不斷調(diào)低小麥最低收購(gòu)價(jià)并維持稻谷最低收購(gòu)價(jià)較低水平，放棄糧食直補(bǔ)等補(bǔ)貼政策，國(guó)內(nèi)擔(dān)憂(yōu)這是否會(huì)失去保護(hù)農(nóng)民利益并調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的有效手段？如果沒(méi)有激勵(lì)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和確保國(guó)家糧食安全如何落實(shí)？在遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則方面，中國(guó)選擇農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策正處于合規(guī)性與激勵(lì)性?xún)呻y矛盾中。

1.中國(guó)是否履行入世承諾和遵守WTO規(guī)則方面的矛盾

2018年，中國(guó)發(fā)布了《中國(guó)與世界貿(mào)易組織》白皮書(shū)①，鄭重向世界宣告：中國(guó)2001年加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，積極踐行自由貿(mào)易理念，全面切實(shí)履行了加入承諾，大幅開(kāi)放市場(chǎng)。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域，中國(guó)2010年就履行了降低農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅義務(wù)。中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅平均稅率由2001年的23.2%降至2010年的15.2%，是WTO成員農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅水平較低的國(guó)家之一。2010年中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅水平約為世界農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平的1/4，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家成員56%和發(fā)達(dá)國(guó)家成員39%的平均關(guān)稅水平。同時(shí)，中國(guó)對(duì)小麥、玉米、大米、食糖、棉花、羊毛、毛條和化肥等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大宗商品實(shí)行關(guān)稅配額管理，是根據(jù)入世談判達(dá)成的協(xié)議允許采取的邊境保護(hù)措施，沒(méi)有違反規(guī)定增加非關(guān)稅壁壘。

入世以來(lái)，中國(guó)降低關(guān)稅，減少并約束非關(guān)稅措施，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模快速擴(kuò)大。2001—2018年，按當(dāng)年美元價(jià)格計(jì)算的中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額由118.5億美元增加到1371.0億美元，增長(zhǎng)了近10倍;農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額增長(zhǎng)速度明顯快于出口額，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易由順差42.0億美元變成逆差573.8億美元。特別地，中國(guó)稻谷、小麥和玉米等庫(kù)存水平雖高，但是仍然按照入世承諾，進(jìn)口一定規(guī)模的稻谷和小麥。2018年，中國(guó)進(jìn)口大米、小麥和玉米分別達(dá)到307.7萬(wàn)噸、309.9萬(wàn)噸和352.4萬(wàn)噸，分別占關(guān)稅配額量的57.8%、32.2%和48.9%，中國(guó)已盡最大努力進(jìn)口了三大主糧的一定關(guān)稅配額量。②根據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年，中國(guó)已經(jīng)成為世界上第一大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)家，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額1830億美元，占全球農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額的10.3%。如果不考慮歐盟成員內(nèi)部之間的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額，2017年中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額高出歐盟60億美元，高出美國(guó)220億美元。③

遺憾的是，美國(guó)政府及國(guó)外一些學(xué)者并不認(rèn)同中國(guó)履行了入世承諾并遵守了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。特別地，美國(guó)對(duì)中國(guó)在農(nóng)業(yè)方面履行入世承諾和WTO成員義務(wù)以及遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則等方面提出非議、控告。近年來(lái)，美國(guó)政府及其相關(guān)研究者認(rèn)為中國(guó)違反WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，沒(méi)有兌現(xiàn)入世承諾。美國(guó)按照對(duì)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則單方面的理解，認(rèn)為WTO成員必須不斷降低農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度，降低對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易具有扭曲效應(yīng)的支持保護(hù)水平。入世后，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了由征繳農(nóng)業(yè)稅向發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)水平實(shí)現(xiàn)了由負(fù)向正轉(zhuǎn)變，特別是小麥、稻谷和玉米的國(guó)內(nèi)支持水平超過(guò)入世承諾和WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束。據(jù)此，國(guó)際一些批評(píng)者認(rèn)為中國(guó)農(nóng)業(yè)政策實(shí)施方向與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則多邊框架原則相違背，中國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策從制定到實(shí)施沒(méi)有考慮WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束。④美國(guó)總統(tǒng)辦公室貿(mào)易辦事處2019年2月發(fā)布的《呈交美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于中國(guó)遵守WTO規(guī)則的報(bào)告2018》⑤，列舉了中國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額使用、技術(shù)壁壘、國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平等多個(gè)方面沒(méi)有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的情形，還在2016年9月向WTO控告了中國(guó)給予小麥、大米和玉米的政策支持水平超過(guò)入世承諾，并表示對(duì)中國(guó)計(jì)算農(nóng)業(yè)支持水平的方法不信任，認(rèn)為中國(guó)的計(jì)算不符合美國(guó)對(duì)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的理解，導(dǎo)致中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)特定糧食品種支持水平的低估。

可見(jiàn)，關(guān)于中國(guó)加入WTO后，是否履行了入世承諾，是否遵守了WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，中國(guó)與美國(guó)分歧很大。不僅結(jié)論十分矛盾，而且在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的精神、實(shí)施步驟以及評(píng)估方法等多個(gè)方面，中美兩國(guó)理解均存在明顯差異。顯然，美國(guó)是按照先有結(jié)論，即中國(guó)在農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放很多方面沒(méi)有履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，然后再對(duì)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則有選擇的理解是片面的。當(dāng)然，關(guān)于美國(guó)提出的中國(guó)履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的質(zhì)疑和非議，中國(guó)不可能也不應(yīng)該置之不理。

2.關(guān)于遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與國(guó)內(nèi)農(nóng)民利益保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系的擔(dān)憂(yōu)

2004年后中國(guó)建立的糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品托市政策和補(bǔ)貼政策，由于在保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)積極性方面具有正向效應(yīng)，曾在糧食連續(xù)多年豐收和其他重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給保障中發(fā)揮積極作用。但是近年來(lái)，以美國(guó)為代表的WTO成員對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保持政策提出非議，特別是美國(guó)認(rèn)定中國(guó)實(shí)施的稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策、玉米補(bǔ)貼政策及關(guān)稅配額管理等違反WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，沒(méi)有兌現(xiàn)入世承諾，并將有關(guān)支持保護(hù)手段違規(guī)的意見(jiàn)提交到WTO，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策選擇施加影響。在國(guó)際壓力下，加上國(guó)內(nèi)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求失衡和產(chǎn)需不匹配等矛盾的出現(xiàn)，中國(guó)自2014年起先后放棄了油菜籽、甘蔗、棉花、大豆和玉米等重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并自2016年起不斷地調(diào)低稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)水平。2017年改革后的棉花目標(biāo)價(jià)格，以及臨時(shí)收儲(chǔ)政策取消后實(shí)施的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，是否符合WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則要求？美國(guó)等WTO成員是否會(huì)對(duì)中國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策措施再提出異議？這些都將面臨較大挑戰(zhàn)。

中國(guó)完全遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，是否會(huì)影響國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的有效性？盡管?chē)?guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的目標(biāo)具有多重性，不同目標(biāo)之間可能存在沖突，現(xiàn)實(shí)中很難找到一個(gè)政策工具同時(shí)確保農(nóng)業(yè)發(fā)展多重目標(biāo)都能夠?qū)崿F(xiàn)，但是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策和基于產(chǎn)出量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策工具對(duì)于保護(hù)農(nóng)民積極性和促進(jìn)農(nóng)民增收相對(duì)有效，是毋庸置疑的。

2019年中央一號(hào)文件和《政府工作報(bào)告》都強(qiáng)調(diào)要抓好農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)。如果對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者缺乏有效的政策激勵(lì)手段，在中國(guó)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本較高和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的情況下，符合中國(guó)實(shí)際需要的政策目標(biāo)也未必能夠?qū)崿F(xiàn)。新形勢(shì)下，如何確?？诩Z絕對(duì)安全和谷物基本自給？如何實(shí)施大豆振興計(jì)劃？中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局提出的這些政策目標(biāo)與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束下可選擇的政策工具、政策措施和手段等無(wú)疑存在著矛盾甚至沖突。如果無(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的積極性，那么為了更好滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要及應(yīng)對(duì)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)和不確定性而提出的保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給目標(biāo)則難以實(shí)現(xiàn)。

3.辯證全面看待中國(guó)遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則矛盾

如何看待美國(guó)等WTO成員對(duì)中國(guó)履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的指控和質(zhì)疑？中國(guó)遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則是否意味著必然失去激勵(lì)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的有效手段？雖然這些屬于認(rèn)識(shí)問(wèn)題，但是對(duì)于中國(guó)構(gòu)建農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放新格局和守住國(guó)家糧食安全底線(xiàn)實(shí)踐也具有重大影響，需要正視矛盾，辯證全面分析，深入探討。

如何看待中國(guó)在農(nóng)業(yè)方面履行入世承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則已經(jīng)遭到美國(guó)等質(zhì)疑這一事實(shí)？實(shí)際上，美國(guó)審視WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則執(zhí)行情況，批評(píng)、申訴WTO成員沒(méi)有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，往往不僅僅是專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)的，有時(shí)針對(duì)WTO成立后加入的新成員，有時(shí)直接針對(duì)所有發(fā)展中國(guó)家成員。美國(guó)一些研究者認(rèn)為，包括中國(guó)在內(nèi)的WTO成立后加入的發(fā)展中國(guó)家成員對(duì)WTO改革呼聲很高，但在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域堅(jiān)持特殊差別對(duì)待，不愿在農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化方面做出更多讓步;WTO現(xiàn)有農(nóng)業(yè)協(xié)議缺乏約束力，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的成員無(wú)法進(jìn)入到?jīng)]有競(jìng)爭(zhēng)力成員的市場(chǎng);WTO成員普遍實(shí)施農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，扭曲性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貿(mào)易政策力度總體下降，但是WTO多數(shù)成員對(duì)事關(guān)國(guó)內(nèi)政治敏感和事關(guān)國(guó)內(nèi)福利的農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易仍然實(shí)施高關(guān)稅和關(guān)稅配額保護(hù)。⑥

WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束力怎么樣？這是普遍性問(wèn)題，既是研究者提出的問(wèn)題，也是某個(gè)成員對(duì)其他成員常常提出的問(wèn)題。⑦中國(guó)不必過(guò)于敏感，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為這是中國(guó)特有的問(wèn)題。2019年中央一號(hào)文件提出要按照適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則、保護(hù)農(nóng)民利益、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的原則，抓緊研究制定完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的意見(jiàn)。2019年《政府工作報(bào)告》明確提出要改革完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。由此可見(jiàn)，適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則已經(jīng)成為完善中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策必須要考慮的前提之一，但是中國(guó)也絕不能走極端，遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則和激勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)必須兼顧。新形勢(shì)下，中國(guó)探索建立與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則兼顧的國(guó)內(nèi)有效農(nóng)業(yè)政策，必須辯證全面地看待WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束力并采取合適的舉措。

二、中國(guó)遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨矛盾的主要原因

總體上說(shuō)，中國(guó)遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則面臨矛盾產(chǎn)生的原因很多，也極其復(fù)雜。大致來(lái)說(shuō)，與烏拉圭農(nóng)業(yè)協(xié)議（URAA）不完善和存在缺陷直接相關(guān)，與多哈回合啟動(dòng)談判后進(jìn)程緩慢且很難取得進(jìn)展等直接相關(guān)，也與中國(guó)相關(guān)研究滯后有很大關(guān)系?？陀^(guān)地說(shuō)，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究借鑒的以及中國(guó)選擇的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、價(jià)格支持、目標(biāo)價(jià)格等政策基本上是美國(guó)曾經(jīng)使用過(guò)的，但這些中國(guó)借鑒來(lái)的很多農(nóng)業(yè)支持保護(hù)手段是美國(guó)已經(jīng)放棄的手段。中國(guó)在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)理論和政策實(shí)踐方面缺乏創(chuàng)新，是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策措施合規(guī)性和激勵(lì)性矛盾的主要原因之一。

1.WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的不完善和缺陷

1995年世界貿(mào)易組織建立后，按照URAA，建立了農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則多邊協(xié)議框架，但這一框架基本上是原則性的，很不完善，僅僅是為絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題分析提供了一般性思路，旨在推動(dòng)農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則的深入討論和新的談判。特別地，隨著科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，WTO新成員的不斷加入和入世承諾的差異，都要求WTO成員應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)貿(mào)易等規(guī)則進(jìn)行深入討論和不斷談判并取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，這樣才能保持WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的廣泛適用性和約束力。

由于現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的不完善甚至存在明顯缺陷，WTO規(guī)范約束其成員的國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策難度相當(dāng)大，存在相當(dāng)大的模糊空間，帶來(lái)成員間對(duì)WTO規(guī)則的理解出現(xiàn)明顯差異。舉例來(lái)說(shuō)，有時(shí)界定某項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策措施是否為WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束的國(guó)內(nèi)支持政策，往往很難取得成員的一致意見(jiàn);具體怎樣計(jì)算WTO成員某項(xiàng)支持水平，特別是市場(chǎng)價(jià)格支持水平測(cè)算中如何選擇基準(zhǔn)價(jià)格，URAA的規(guī)定極不具體。正是URAA框架的這些缺陷，帶來(lái)了農(nóng)業(yè)支持水平計(jì)算結(jié)果的差異。

按照URAA，各成員在1995年WTO成立后要約束農(nóng)業(yè)支持政策措施的選擇空間，并不斷降低扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持力度。這一規(guī)則要求，總體上對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家有利，而對(duì)中國(guó)極其不利，顯得十分不公平。比較而言，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家作為WTO成立時(shí)的成員，扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持力度自WTO成立以來(lái)確實(shí)大幅度下降。中國(guó)自2001年成為WTO成員后，農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了由收繳農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼，經(jīng)歷了總體上沒(méi)有扭曲性農(nóng)業(yè)支持到扭曲性農(nóng)業(yè)支持力度曾在一段時(shí)間內(nèi)加大的情形。中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策這一轉(zhuǎn)變雖然受到美國(guó)等的批評(píng)，但主要是WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)極不合理造成的，是現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則制定時(shí)沒(méi)有考慮到WTO成立后加入的新成員實(shí)際情況。實(shí)際上，中國(guó)入世后農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易由長(zhǎng)期順差國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)椴粩鄶U(kuò)大的逆差國(guó)家，反映出中國(guó)切實(shí)履行了不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的義務(wù)。

中國(guó)入世后是否履行承諾和遵守規(guī)定的爭(zhēng)議的引發(fā)，不僅由于URAA的不完善和缺陷，而且也不能排除WTO一些成員有選擇地理解WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。特別地，美國(guó)按照本國(guó)對(duì)URAA的理解來(lái)估算中國(guó)稻米、小麥和玉米等特定農(nóng)產(chǎn)品的支持水平并以此斷定中國(guó)沒(méi)有履行承諾和遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，完全是由于美國(guó)有選擇地理解WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的結(jié)果。

美國(guó)按其主導(dǎo)的URAA來(lái)評(píng)估各成員是否遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，批評(píng)或責(zé)難其他WTO成員在推進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化進(jìn)程中沒(méi)有完全履行義務(wù)，還與原設(shè)計(jì)的URAA操作性不強(qiáng)以及設(shè)定的議程進(jìn)程無(wú)法及時(shí)完成等相關(guān)。盡管WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則多邊框架要求對(duì)成員的農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易保護(hù)措施和支持手段進(jìn)行評(píng)估，但是這種數(shù)量評(píng)估極其復(fù)雜，難度難以想象，甚至有時(shí)理解都存在困難，導(dǎo)致有的成員不及時(shí)或者無(wú)法及時(shí)通報(bào)有關(guān)農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策實(shí)施情況，或者沒(méi)有提供真實(shí)完整信息。另外，根據(jù)相關(guān)議定，URAA執(zhí)行到2004年。按照日程，旨在達(dá)到更寬范圍、更加自由化的多哈回合談判應(yīng)在2005年年底結(jié)束。但是，2001年啟動(dòng)的多哈回合并沒(méi)有及時(shí)形成多邊協(xié)議和規(guī)則。

2.美國(guó)主導(dǎo)的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則實(shí)施多年后的結(jié)果不及美國(guó)預(yù)期

美國(guó)為什么不相信其他WTO成員履行了義務(wù)和遵守了規(guī)則？要回答這個(gè)問(wèn)題，有必要回顧美國(guó)主導(dǎo)制定WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則原來(lái)的預(yù)期，并對(duì)比WTO成立前和20多年后美國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的困境是否發(fā)生了變化。

總體上說(shuō)，美國(guó)主導(dǎo)的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，曾試圖讓各成員將農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口干預(yù)關(guān)稅化，按照零壁壘、零關(guān)稅路徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入自由化。也就是說(shuō)，美國(guó)主導(dǎo)設(shè)計(jì)的URAA，本來(lái)是想讓所有國(guó)家只使用唯一的關(guān)稅手段來(lái)干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，放棄或者禁止使用非關(guān)稅手段來(lái)干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，從而實(shí)現(xiàn)所謂的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)稅化;一旦農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口管理實(shí)現(xiàn)關(guān)稅化后，美國(guó)就會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口零關(guān)稅進(jìn)程;最終擴(kuò)大美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口，解決美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不斷擴(kuò)張帶來(lái)的銷(xiāo)售市場(chǎng)等難題。美國(guó)本想主導(dǎo)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則制定，不僅試圖約束其他成員市場(chǎng)準(zhǔn)入手段的選擇，還試圖通過(guò)制定農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策選擇方面的規(guī)則約束，特別是明確提出要推進(jìn)零補(bǔ)貼零支持，從而極力推進(jìn)所謂的農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化，徹底改變美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給相對(duì)過(guò)剩、價(jià)格低迷和農(nóng)場(chǎng)主虧損等困境。

遺憾的是，WTO成立20多年后美國(guó)原來(lái)的設(shè)想并沒(méi)有變成現(xiàn)實(shí)，美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力仍然相對(duì)過(guò)剩，農(nóng)場(chǎng)仍然普遍虧損。2001—2015年所有年份美國(guó)擁有農(nóng)場(chǎng)的家庭農(nóng)業(yè)利潤(rùn)總體上都是負(fù)數(shù)，其中2015年美國(guó)70%的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)處于虧損狀態(tài)，每個(gè)農(nóng)場(chǎng)平均虧損21502美元⑧，雖然30%的美國(guó)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)沒(méi)有虧損，但是虧損額與贏(yíng)利額相抵，總體上仍然表現(xiàn)為虧損。WTO成立以來(lái)，全球農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易雖然大幅度增加，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口也大幅度增加，但是美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增長(zhǎng)更快，其他WTO成員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增長(zhǎng)也很快，特別是南美一些國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品出口增長(zhǎng)速度超過(guò)美國(guó)。世界農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易格局的變化，是美國(guó)當(dāng)時(shí)主導(dǎo)URAA出臺(tái)時(shí)沒(méi)有預(yù)想到的。從根源上說(shuō)，美國(guó)不相信甚至指責(zé)其他WTO成員沒(méi)有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，一個(gè)重要原因是美國(guó)原來(lái)設(shè)想的WTO成立后不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的預(yù)期目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

美國(guó)研究者認(rèn)為影響農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的主要因素包括：各國(guó)資源稟賦存在差異、農(nóng)產(chǎn)品需求具有多樣性、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、互聯(lián)互通發(fā)展、物流管理水平提高，以及政府推行的政策。當(dāng)然，資源稟賦帶來(lái)的比較優(yōu)勢(shì)以及由此創(chuàng)造的新優(yōu)勢(shì)，是農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易格局的決定力量。農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易不斷擴(kuò)大，會(huì)帶來(lái)貿(mào)易伙伴福利的增進(jìn)。按照美國(guó)學(xué)者的研究和推論，既然美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)明顯，中國(guó)等農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求增長(zhǎng)顯著，之所以美國(guó)農(nóng)業(yè)困境仍然沒(méi)有破解，原因在于中國(guó)等WTO成員沒(méi)有兌現(xiàn)入世承諾，沒(méi)有遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。

顯然，這種推論是有問(wèn)題的，是不成立的。實(shí)際上，WTO成立以來(lái)美國(guó)作為世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國(guó)的地位沒(méi)有改變，其農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模保持著不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但在世界農(nóng)產(chǎn)品出口中的份額出現(xiàn)下降。WTO成立后20年，按不變價(jià)計(jì)算的美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口年均增長(zhǎng)1.4%，由WTO成立后初期1995—1999年間的年均850億美元增加到2011—2015年間的年均1050億美元。⑨2017年美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模達(dá)到1700億美元，按現(xiàn)價(jià)計(jì)算增長(zhǎng)2倍多;美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口占世界比重為9.8%，雖然比WTO成立初期下降了約3個(gè)百分點(diǎn)，但在全球農(nóng)產(chǎn)品出口中仍占較大份額;在WTO成員中排名僅次于歐盟，在世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國(guó)中的位次一直沒(méi)有改變。⑩