李昕蕾

（1.山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100）

自國(guó)家體系誕生以來(lái)，不論國(guó)際格局如何變遷，主權(quán)國(guó)家永遠(yuǎn)是國(guó)際舞臺(tái)的主角。由于其在資源掌控性（特別是以軍隊(duì)為代表的高級(jí)政治資源）、合法性（有資格簽署國(guó)際條約的合法身份）與行動(dòng)能力上具有其他主體難以比擬的優(yōu)越性，國(guó)家成為參與全球治理與應(yīng)對(duì)國(guó)際事務(wù)的絕對(duì)主導(dǎo)性力量。隨著各種全球性問題在世界范圍內(nèi)蔓延（如氣候變化、恐怖主義、難民問題等），國(guó)家所面臨的安全環(huán)境和治理訴求發(fā)生了重要改變。不同于傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)治理問題，這些新的全球性問題本身具有跨國(guó)界性、彌散性和治理復(fù)雜性等新的特點(diǎn)，單單依靠一個(gè)國(guó)家的治理努力已經(jīng)解決不了這些問題，需要全社會(huì)各種行為體之間的通力合作，以求找尋到最優(yōu)的問題解決途徑。在此背景下，非國(guó)家行為體①筆者注：本文所提及的非國(guó)家行為體可分為三類：一是以城市為代表的次國(guó)家政府權(quán)威；二是以企業(yè)和企業(yè)聯(lián)盟為代表的市場(chǎng)類行為體；三是以研究機(jī)構(gòu)、非政府組織為代表的社會(huì)行為體。對(duì)于全球治理的參與日益成為學(xué)界的關(guān)注熱點(diǎn)。相較歷時(shí)8年時(shí)間才生效的《京都議定書》，2015年簽署的《巴黎協(xié)定》僅僅用不到1年的時(shí)間便生效通過。通過克服“自上而下”京都模式的僵化困境，巴黎模式開啟了“自下而上”全球氣候治理的新時(shí)代，最大程度上團(tuán)結(jié)了國(guó)家之外的多利益攸關(guān)方力量，從而使各類非國(guó)家行為體的努力得以具體化。

在氣候治理范式逐步轉(zhuǎn)型的背景下，特朗普的全面“去氣候化”政策②筆者注：特朗普剛宣誓就職就開始了大規(guī)模的“去氣候化”政策，不僅刪除白宮官網(wǎng)上同“氣候變化”相關(guān)的內(nèi)容，同時(shí)發(fā)布《美國(guó)第一能源計(jì)劃》，正式宣布鼓勵(lì)化石能源發(fā)展、減輕政府環(huán)境管制、取消氣候變化項(xiàng)目開支等。為后巴黎時(shí)代的氣候治理帶來(lái)諸多不確定性因素。特別是2017年6月1日特朗普公然宣布退出《巴黎協(xié)定》，③筆者注：根據(jù)《巴黎協(xié)定》的程序性要求，在協(xié)定生效三年之后，締約方才能提出書面通知退出，一年之后退出生效。雖然美國(guó)宣布要退出，但是實(shí)際上并沒有達(dá)到期滿三年的條件，它只能在2019年11月4日之后正式提交書面通知，于2020年11月4日正式退出。目前美國(guó)仍為《巴黎協(xié)定》締約方。一方面造成了國(guó)家層面領(lǐng)導(dǎo)力的缺失，給其他國(guó)家和低碳市場(chǎng)傳遞了一些負(fù)面的信號(hào)；另一方面，這一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)真空又為非國(guó)家行為體的崛起提供了一個(gè)重要的契機(jī)，使美國(guó)非國(guó)家層面的行為體開始追求一種地方性氣候領(lǐng)導(dǎo)力，并且謀求這種地方性氣候行動(dòng)在全球氣候治理層面的可見性和影響力?；趯?duì)非國(guó)家行為體參與全球氣候治理的多維影響力框架分析，本文旨在探析在去氣候化政策背景下，美國(guó)的非國(guó)家行為體通過何種路徑來(lái)強(qiáng)化自身的治理權(quán)威，并且這種地方氣候行動(dòng)的大規(guī)模興起對(duì)于后巴黎時(shí)代的氣候政治格局有何種深遠(yuǎn)影響。

一、非國(guó)家行為體參與全球治理的多維影響力分析框架

隨著非國(guó)家行為體參與全球治理的不斷深入，其影響力和治理合法性都在不斷上升。本文對(duì)非國(guó)家行為體的定義采取了同國(guó)家／政府行為體相對(duì)的廣義界定，既包括傳統(tǒng)上以非政府組織、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)及企業(yè)聯(lián)盟為代表的社會(huì)和市場(chǎng)類行為體，也包括以城市、地區(qū)為代表的次國(guó)家行為體。下面就非國(guó)家行為體參與全球治理的空間演進(jìn)和多維影響力進(jìn)行理論探析。

1.1 非國(guó)家行為參與全球治理的既有空間演進(jìn)分析

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于非國(guó)家行為體參與全球治理行動(dòng)空間的既有解釋可從兩個(gè)維度進(jìn)行劃分：一是根據(jù)參與治理過程中的主要?jiǎng)恿?lái)源（自上而下的路徑或自下而上的路徑）；二是非國(guó)家行為體參與治理的整體態(tài)度（主動(dòng)性／供給論或被動(dòng)性／需求論）。據(jù)此分為規(guī)范型國(guó)際組織供給論、權(quán)益型國(guó)家供給論、功能型全球治理需求論以及施壓型地方行動(dòng)主義需求論這四種類型。

國(guó)際組織供給論強(qiáng)調(diào)作為規(guī)范提供者的國(guó)際組織肯定了非國(guó)家行為體參與全球治理的民主性價(jià)值，并為其廣泛參與制定了相關(guān)的全球議程。④Jens Steffek， “Explaining Patterns of Transnational Participation： The Role of Policy Fields”， in Christer Jonsson and Jonas Tallberg eds.， Transnational Actors in Global Governance： Patterns， Explanations， and Implications， London： Palgrave Macmillan， 2010， pp.69-70.國(guó)家供給論認(rèn)為，國(guó)家為非國(guó)家行為體參與全球治理提供了更多機(jī)會(huì)，旨在增強(qiáng)國(guó)家權(quán)力、利益以及提升國(guó)家形象。⑤Tobias B?hmelt， Vally Koubi and Thomas Bernauer， “Civil Society Participation in Global Governance：Insights from Climate Politics”， European Journal of Political Research， Vol.51， No.1， 2014，pp.18-36.全球治理需求論指出，全球化進(jìn)程產(chǎn)生了治理空白，國(guó)家和政府間組織無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)，而是客觀上需要各類非國(guó)家行為體的協(xié)助和補(bǔ)充。⑥Thorsten Benner， Wolfgang H.Reinicke， and Jan Martin Witte， “Multisectoral Networks in Global Governance： Towards a Pluralistic System of Accountability”， Government and Opposition， Vol.39， No.2， 2004， pp.191-210.地方行動(dòng)主義需求論強(qiáng)調(diào)，來(lái)自市民社會(huì)的自覺性社會(huì)運(yùn)動(dòng)迫使全球治理更加民主化，如迫使國(guó)際組織在治理過程中提升對(duì)非國(guó)家行為體的容納度。①Kumi Naidoo， “Claiming Global Power： Transnational Civil Society and Global Governance”， in Srilatha Batliwala and L.David Brown eds.， Transnational Civil Society： An Introduction， Bloomfield，CT： Kumarian Press， 2006， pp.51-56.以上四種理論從不同視角分析了非國(guó)家行為體參與全球治理的行動(dòng)空間，其缺陷在于以一種靜態(tài)的視角來(lái)分析全球治理中多元利益攸關(guān)方參與的行動(dòng)邏輯。

從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度而言，目前以城市、非政府組織、企業(yè)和智庫(kù)等為代表的非國(guó)家行為體在參與全球治理的過程中呈現(xiàn)出兩大新趨勢(shì)：一是逐步從一種被動(dòng)性的“供給論”轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N主動(dòng)性的“需求論”。以基姆·萊曼（Kim Reimann）②Kim D.Reimann， “A View from the Top： International Politics， Norms and the Worldwide Growth of NGOs”， International Studies Quarterly， Vol.50， No.1， 2006， pp.45-68.和卡爾·勞斯提亞拉（Kal Raustiala）③Kal.Raustiala， “States， NGOs， and International Environmental Institutions”， International Studies Quarterly， Vol.41， No.4，1997，pp.719-740.為代表的國(guó)家供給論者認(rèn)為，國(guó)家是全球治理中的關(guān)鍵行為體，為非國(guó)家行為體參與全球治理提供機(jī)會(huì)，旨在增強(qiáng)國(guó)家的權(quán)力、利益及提升國(guó)家形象。但隨著全球議題治理復(fù)雜程度的提升，陷入僵局的政府間多邊治理逐步暴露出自身治理能力的局限性。以托斯登·本納（Thorsten Benner）為代表的全球治理需求論認(rèn)為，國(guó)家和國(guó)際組織從一種高高在上的主導(dǎo)性治理行為體開始轉(zhuǎn)而尋求非國(guó)家行為體的協(xié)助；而非國(guó)家行為體憑借自身在治理權(quán)威、資源調(diào)動(dòng)、知識(shí)技能方面的各種優(yōu)勢(shì)和潛能，主動(dòng)尋求參與全球治理的制度性合作來(lái)填充和彌補(bǔ)既有的治理空白。④Thorsten Benner， Wolfgang H.Reinicke， and Jan Martin Witte， “Multisectoral Networks in Global Governance： Towards a Pluralistic System of Accountability”， Government and Opposition， Vol.39， No.2， 2004， pp.191-210； Volker Rittberger， Global Governance and the United Nations System， Tokyo： UNU Press， 2001.

二是非國(guó)家行為體從一種“離散態(tài)”聯(lián)合走向“網(wǎng)絡(luò)化”合作，即非國(guó)家行為體參與全球治理空間呈現(xiàn)更大的流動(dòng)性和網(wǎng)絡(luò)彈性。朱莉·安·布德羅（Julie Anne Boudreau）強(qiáng)調(diào)，不同行為體的能力建設(shè)以及全球治理新空間拓展為政治交流創(chuàng)造了條件。對(duì)于非國(guó)家和次國(guó)家行為體而言，他們所擁有的關(guān)鍵性能力源于其專業(yè)性、規(guī)范性和實(shí)踐性等權(quán)威基礎(chǔ)。⑤Lars H.Gulbrandsen and Steinar Andresen， “NGO In fluence in the Implementation of the Kyoto Protocol： Compliance， Flexibility Mechanisms， and Sinks”， Global Environmental Politics， Vol.4， No.4， 2004， pp.54-75.非國(guó)家行為體在協(xié)商空間（意識(shí)上）和跨國(guó)空間（物理上）的拓展必然推動(dòng)了跨國(guó)性“政治行動(dòng)領(lǐng)域空間”的形成。⑥Julie-Anne Boudreau， “Making New Political Spaces： Mobilizing Spatial Imaginaries， Instrumentalizing Spatial Practices， and Strategically Using Spatial Tools”， Environment and Planning A， Vol.39， No.11， 2007， pp.2593-2611.在跨國(guó)空間的塑造中，不僅政府間組織，而且非國(guó)家行為體所組成的各類跨國(guó)組織、伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、政策倡議網(wǎng)絡(luò)、智庫(kù)間認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)等也顯示了其卓越的跨國(guó)資源調(diào)動(dòng)和組織能力以及治理權(quán)威性和合法性。⑦M(jìn)ichele M.Betsill and Elisabeth Corell eds.， NGO Diplomacy：The Influence of Nongovernmental Organizations in International Environmental Negotiations， Cambridge： MIT Press， 2008； R.Falkner，“Business and Global Climate Governance： A Neo-Pluralist Perspective”， in M.Ougaard and A.Leander eds.， Business and Global Governance， London： Routledge， 2010， pp.99-117.

如圖1所示，馬修·霍夫曼（Matthew Hoffmann）指出，各類行為體的參與空間同治理環(huán)境之間存在某種均衡，當(dāng)治理體系呈現(xiàn)碎片化且治理失效所帶來(lái)的不確定性因素增加時(shí)，新行為體的參與空間就會(huì)增加，從而推動(dòng)治理體系中新的制度均衡建立，以維護(hù)體系的相對(duì)穩(wěn)定性。⑧Guerra F.D.， Widerberg O.， Isailovic M.， et al.， “Mapping the Institutional Architecture of Global Climate Change Governance”，IVM Institute for Environmental Studies-ReportR-15／09，Researchgate， August 13， 2015， https：／／www.researchgate.net／profile／Oscar_Widerberg／publication／303699731_Mapping_the_institutional_architecture_on_global_climate_change_governance_V2／links／574e823b08aec988526bcc4c／Mapping-the-institutional-architectureon-global-climate-change-governance-V2.pdf？ origin＝publication_detail.此時(shí)行為體同治理空間的新型互動(dòng)模式必然會(huì)出現(xiàn)，從而推動(dòng)治理體系的范式變遷。這在全球氣候治理中非常明顯，當(dāng)以國(guó)家為代表的基于政府間多邊主義的京都模式日漸僵化后，由各類非國(guó)家行為體組成的跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)、政策倡議網(wǎng)絡(luò)、跨國(guó)企業(yè)聯(lián)盟等利用了流動(dòng)空間進(jìn)行嵌構(gòu)性治理，⑨李昕蕾：“治理嵌構(gòu)：全球氣候治理機(jī)制復(fù)合體的演進(jìn)邏輯”，《歐洲研究》，2018年第2期，第91-116頁(yè)。推動(dòng)了后巴黎時(shí)代治理新秩序的形成。然而盡管學(xué)界日益關(guān)注非國(guó)家行為體在全球氣候治理中不斷上升的權(quán)威，①參見 David J.Gordon and Craig A.Johnson，“The Orchestration of Global Urban Climate Governance：Conducting Power in the Post-Paris Climate Regime”， Environmental Politics， Vol.26， No.4，2017， pp.694-714；Jen Iris Allan and Jennifer Hadden， “Exploring the Framing Power of NGOs in GlobalClimate Politics”，Environmental Politics， Vol.26， No.4， 2017， pp.600-620；唐昊：“非國(guó)家行為體的崛起與后美國(guó)霸權(quán)時(shí)代”，《公共外交季刊》，2015年第3期，第72-78頁(yè)；莊貴陽(yáng)、周偉鐸：“非國(guó)家行為體參與和全球氣候治理體系轉(zhuǎn)型——城市與城市網(wǎng)絡(luò)的角色”，《外交評(píng)論》，2016年第3期，第133-156頁(yè)；于宏源：“非國(guó)家行為體在全球治理中權(quán)力的變化：以環(huán)境氣候領(lǐng)域國(guó)際非政府組織為分析中心”，《國(guó)際論壇》，2018年第2期，第1-7頁(yè)。但是鮮有研究對(duì)后巴黎時(shí)代非國(guó)家行為體的多維影響力譜系進(jìn)行系統(tǒng)性探析。

圖1 治理體系變遷和體系碎片化過程中的新型均衡

1.2 非國(guó)家行為體參與全球氣候治理的影響力與行動(dòng)

邁克爾·巴尼特（Michael Barnett）和雷蒙德·杜瓦爾（Raymond Duvall）曾指出，權(quán)力不僅意味著有某種資源優(yōu)勢(shì)而直接控制他人的強(qiáng)制性力量（特別是國(guó)家行為體對(duì)于武力的使用），同時(shí)也包括左右其他行為體的權(quán)威性影響力。隨著國(guó)際無(wú)政府體系日益走向一種強(qiáng)調(diào)治理性權(quán)威的國(guó)際社會(huì)狀態(tài)，②Michael Barnett and Raymond Duvall， eds.， Power in Global Governance， Cambridge： Cambridge University Press， 2004， p.20.基于合法性權(quán)威的影響力則成為了全球治理權(quán)力譜系中的重要根基。影響力的來(lái)源可以包含物質(zhì)、制度、文化等多種要素，即制度性影響力（通過規(guī)則、程序、制度來(lái)間接控制他人的權(quán)力）、結(jié)構(gòu)性影響力（通過對(duì)安全、生產(chǎn)、金融和知識(shí)等重要結(jié)構(gòu)性要素的把握來(lái)影響全球特定政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系）以及生產(chǎn)性影響力（理念和話語(yǔ)影響力）。根據(jù)凱克（Margaret E.Keck）、辛金克（K.Sikkink）③Margaret E.Keck and K.Sikkink， “Transnational Advocacy Networks in International and Regional Politics”， International Social Science Journal， Vol.159， No.51， 1999， pp.89-101.和博斯特羅姆（Magnus Bostr?m）等人的理論，非國(guó)家行為體的影響力來(lái)源可以劃分為以下五類：認(rèn)知性影響力（科學(xué)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)）、手段性影響力（關(guān)鍵代理人和決策制定過程的獲取途徑）、社會(huì)性影響力（來(lái)自網(wǎng)絡(luò)性社會(huì)資本的支持）、資源性影響力（獲取資源和全球經(jīng)濟(jì)地位的途徑）和象征性影響力（提出合法性道德主張的能力）。④Magnus Bostr?m， Kristina Tamm Hallstr?m， “NGO Power in Global Social and Environmental Standard-Setting”， Global Environmental Politics， Vol.10， No.4， 2010， pp.36-59.前兩類可被視為較為直接的政策影響力，后三種則為間接的政策影響力。其中資源性影響力和社會(huì)性影響力可以被視為具有框定作用的結(jié)構(gòu)性影響力，二者通過物質(zhì)或者社會(huì)資本來(lái)改變其他行為體的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境，從而間接影響政策的制定和實(shí)施（參見表1）。

表1 非國(guó)家行為體參與全球治理的影響力來(lái)源和治理行動(dòng)分類

以上五種影響力成為非國(guó)家行為體提升自身影響，以便在全球治理中獲得治理權(quán)威的重要保障。這些影響力來(lái)源通常與特定治理活動(dòng)相關(guān)，非國(guó)家行為體參與全球治理的角色界定和活動(dòng)類型可以總結(jié)為九類：提出解決方案、提供信息和專業(yè)知識(shí)、影響議程、影響決策進(jìn)程和決策的制定者、形成標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、執(zhí)行行動(dòng)和踐行治理、評(píng)估政策和政策反饋、代表公眾意見以及為邊緣化的聲音發(fā)聲。①See Betsill， Michele M.， and Elisabeth Corell， NGO Diplomacy：The Influence of Nongovernmental Organizations in International Environmental Negotiations， Cambridge， MA： The MIT Press， 2008.這意味著非國(guó)家行為體可以在多層次上間接或直接地參與全球治理。②Frank Biermann， Michele M.Betsill， Joyeeta Gupta et al.，“Earth System Governance： A Research Framework”， International Environmental Agreements， Vol.10， No.4， 2010， pp.277-298.下面本文將非國(guó)家行為體的不同影響力來(lái)源同相應(yīng)的治理行動(dòng)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析。

在直接性政策影響力中，認(rèn)知性影響力通常同提供信息和專業(yè)知識(shí)，評(píng)估政策和方法的治理實(shí)踐相結(jié)合。具體而言，通過科學(xué)研究和科學(xué)評(píng)估活動(dòng)，為國(guó)家政策制定以及國(guó)際協(xié)商或談判提供科學(xué)依據(jù)，通過技術(shù)專業(yè)性帶來(lái)政策合法性，促進(jìn)相關(guān)國(guó)際治理標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。一般而言，不同的非國(guó)家行為體所擁有和依賴的權(quán)威來(lái)源有所區(qū)別，在不同治理活動(dòng)中擁有不同的比較優(yōu)勢(shì)。就認(rèn)知性影響力而言，偏向政策研究的非政府組織以及智庫(kù)和高校研究機(jī)構(gòu)在提出解決方案、提供和傳播信息和專業(yè)知識(shí)、評(píng)估政策和方法的結(jié)果等方面有優(yōu)勢(shì)，代表者為憂思科學(xué)家聯(lián)盟（The Union of Concerned Scientists，簡(jiǎn)稱 UCS）、世界資源研究所（The World Resources Institute，簡(jiǎn)稱 WRI）等。這些組織憑借其專業(yè)性權(quán)威提供新理念以及應(yīng)對(duì)問題的新方法，從而幫政府彌補(bǔ)治理措施真空地帶。①Clair Gough and Simon Shackley， “The Respectable Politics of Climate Change： The Epistemic Communities and NGOs”， International Affairs， Vol.77， No.2， 2001， pp.329-346.

而手段性影響力往往同輿論動(dòng)員、影響議程以及影響決策相關(guān)。奧利·霍爾斯蒂（Ole Holsti）和詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）曾列出國(guó)家可以用來(lái)施加影響力的五種手段：說(shuō)服、給予獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰威脅、施加非暴力懲罰和使用武力。②Ole R.Holsti and J.N.Rosenau， “The Domestic and Foreign Policy Beliefs of American Leaders”， Journal of Conflict Resolution， Vol.32， No.2， 1988， pp.248-294.除了使用武力這項(xiàng)，非國(guó)家行為體均可利用其中許多手段在國(guó)際環(huán)境談判中發(fā)揮影響。其中，說(shuō)服也許是使用最廣泛的方式，如跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)和非政府組織會(huì)花費(fèi)大量時(shí)間試圖說(shuō)服具有正式?jīng)Q策權(quán)力的政府代表接受其觀點(diǎn)。非國(guó)家行為體參與氣候治理的路徑也可能包含一些脅迫措施，例如威脅和／或?qū)Ρ灰暈椴缓献鲊?guó)家施加非暴力的懲罰，如采用“責(zé)怪和羞恥”的策略，通過與媒體合作曝光不遵守承諾等行為來(lái)干預(yù)談判，同時(shí)獲得社會(huì)對(duì)其立場(chǎng)的支持。如氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、綠色和平、國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟等組織就傾向于直接參與全球氣候談判進(jìn)程，通過邊會(huì)活動(dòng)、議程設(shè)定、排名曝光和政策報(bào)告等形式來(lái)行使其手段性影響力，以期對(duì)決策進(jìn)程施加更大的影響。與此同時(shí)，一些城市、企業(yè)也開始注重同非政府組織進(jìn)行合作，從而聯(lián)合制定具有門檻準(zhǔn)入性質(zhì)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)濟(jì)行為準(zhǔn)則。③Michele M.Betsill and Elisabeth Corell eds.，NGO Diplomacy：The Influence of Nongovernmental Organizations in International Environmental Negotiations， Cambridge， Massachusetts and London，England： The MIT Press， 2007.

就間接性政策影響力而言，首先看資源性影響力，這意味著掌握某些物質(zhì)資源并獲得特定經(jīng)濟(jì)地位，并且更為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有助于支持研究活動(dòng)及執(zhí)行各種行動(dòng)。城市、城市網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)聯(lián)盟以及影響企業(yè)規(guī)范較多的非政府組織（特別是工商業(yè)團(tuán)體）一般擁有較多的物質(zhì)影響力④Robert Falkner， “Business and Global Climate Governance：A Neo-pluralist Perspective”， in M.Ougaard and A.Leander eds.，Business and Global Governance， London： Routledge， 2010， pp.99-117.，能對(duì)決策過程產(chǎn)生重要的間接影響，典型代表包括，加利福尼亞州、芝加哥、倫敦、巴黎等影響力較大的次國(guó)家行為體，以及國(guó)際工會(huì)聯(lián)盟（International Trade Union Confederation，簡(jiǎn)稱 ITUC）、世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會(huì)（World Business Council for Sustainable Development，簡(jiǎn)稱WBCSD）等商業(yè)非政府組織。而社會(huì)性影響力是指，通過社會(huì)資本建立正式或非正式合作網(wǎng)絡(luò)的能力，在治理過程中有助于成員之間形成集體性身份意識(shí)，在執(zhí)行行動(dòng)時(shí)具有更強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性影響力。其典型代表包括具有強(qiáng)大社會(huì)資源且對(duì)氣候談判產(chǎn)生間接影響的城市聯(lián)盟、跨國(guó)非政府組織以及智庫(kù)等，如C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟、倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國(guó)際理事會(huì)（ICLEI）等跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)，以及自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（Natural Resources Defense Council，簡(jiǎn)稱NRDC）以及樂施會(huì)（Oxfam）等組織。資源性影響力和社會(huì)性影響力合在一起可以稱為結(jié)構(gòu)性影響力，可以通過城市、企業(yè)及企業(yè)聯(lián)盟、智庫(kù)、非政府組織等不同類型非國(guó)家行為體之間的廣泛協(xié)作來(lái)強(qiáng)化其影響能力。這種治理模式更趨近于《巴黎協(xié)定》所強(qiáng)調(diào)的多利益攸關(guān)方參與，將來(lái)自公共部門、私營(yíng)部門和全球市民社會(huì)的共同努力集結(jié)在一起，最大程度上利用城市等地方性公共權(quán)威的自主性、私營(yíng)部門的資金技術(shù)實(shí)力和商業(yè)網(wǎng)絡(luò)及包括非政府組織和智庫(kù)在內(nèi)的強(qiáng)大社會(huì)資本和規(guī)范影響力，從而將非國(guó)家行為體參與全球治理的結(jié)構(gòu)性影響力和行動(dòng)空間最大化。

象征性影響力是指，提出同特定規(guī)范性主張相關(guān)的合法性話語(yǔ)的能力，旨在為廣大公眾意見和邊緣化聲音發(fā)聲，推進(jìn)新的治理規(guī)范擴(kuò)散。非國(guó)家行為體的影響主要體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)政策、項(xiàng)目實(shí)施以及行為體聯(lián)動(dòng)三個(gè)方面。在國(guó)內(nèi)政策層面，以英國(guó)基督教援助協(xié)會(huì)為代表的非政府組織通過規(guī)范性宣稱和說(shuō)服策略等來(lái)嘗試影響政府的政策制定；在項(xiàng)目實(shí)施層面，各跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)通過最優(yōu)實(shí)踐的推廣來(lái)促進(jìn)低碳治理規(guī)范擴(kuò)散，如國(guó)際熱帶農(nóng)業(yè)中心等非政府組織結(jié)合自身特點(diǎn)組織和實(shí)施了多個(gè)氣候治理項(xiàng)目，通過項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)治理規(guī)范演進(jìn)；在行為體聯(lián)動(dòng)方面，體現(xiàn)為城市網(wǎng)絡(luò)、非政府組織同企業(yè)的聯(lián)合倡議行動(dòng)，如倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國(guó)際理事會(huì)同世界自然基金會(huì)（WWF）及企業(yè)聯(lián)盟合作，通過影響地區(qū)治理范式和行業(yè)行為規(guī)范等方式助力氣候治理。

二、去氣候化背景下美國(guó)非國(guó)家行為體強(qiáng)化治理權(quán)威的路徑

特朗普政府“去氣候化政策”體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面。國(guó)內(nèi)層面的去氣候化政策是“主動(dòng)出擊式”地撤銷項(xiàng)目和削減預(yù)算，以經(jīng)濟(jì)和行政手段制約氣候行動(dòng)。如減少了美國(guó)環(huán)保署（EPA）2018財(cái)年近三分之一的財(cái)政預(yù)算，撤銷了美國(guó)宇航局預(yù)算中的四個(gè)氣候研究項(xiàng)目；廢除《清潔電力計(jì)劃》，解除聯(lián)邦土地煤炭開采租賃禁令及石油、天然氣和頁(yè)巖氣開采的相關(guān)限制，為傳統(tǒng)能源發(fā)展進(jìn)行政策解禁。而國(guó)際層面的去氣候化政策為“消極逃避式”退約和不作為。2017年5月召開的G7首腦峰會(huì)和7月舉辦的G20峰會(huì)，均因美國(guó)立場(chǎng)分歧未能就氣候變化議題達(dá)成一致；8月美國(guó)正式向聯(lián)合國(guó)遞交退出《巴黎協(xié)定》文書，并將于2020年11月4日正式退出；在2017年波恩氣候大會(huì)以及2018年卡托維茨氣候大會(huì)期間，美國(guó)官方代表團(tuán)辦公室都大門緊閉，與2015年巴黎氣候大會(huì)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)范有著天壤之別。在這一背景下，美國(guó)的非國(guó)家行為體做出了“應(yīng)激式”的積極回應(yīng)，通過多種路徑來(lái)提升自身在全球氣候治理中的影響力和能力，追求地方性領(lǐng)導(dǎo)力。

2.1 通過多元網(wǎng)絡(luò)性伙伴關(guān)系來(lái)建構(gòu)其結(jié)構(gòu)性影響力

自2009年哥本哈根會(huì)議以來(lái)，面對(duì)政府間多邊主義談判陷入“京都困境”，美國(guó)非國(guó)家行為體開始注重通過網(wǎng)絡(luò)性伙伴關(guān)系的構(gòu)建來(lái)提升自身的影響力，這主要體現(xiàn)為不同層次國(guó)家行為體聯(lián)盟的建立，如包括美國(guó)14個(gè)州及波多黎各的美國(guó)氣候聯(lián)盟（U.S.Climate Alliance）以及涉及383個(gè)城市的美國(guó)市長(zhǎng)氣候聯(lián)盟（U.S.Climate Mayors）。兩者分別占美國(guó)人口的36%和23%，以及經(jīng)濟(jì)比重的40%和27%。①Bloomberg Philanthropies， “America’s Pledge， Phase 1 Report： States， Cities， and Businesses in the United States Are Stepping Up on Climate Action”， America's Pledge， November 2017， p.96， https：／／www.bbhub.io／dotorg／sites／28／2017／11／AmericasPledgePhase OneReportWeb.pdf.就在特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》三天之后，一個(gè)史無(wú)前例的美國(guó)非國(guó)家行為體聯(lián)盟“我們?nèi)栽凇保╓e Are Still In）于2017年6月5日宣布成立，這一包容性更強(qiáng)的伙伴關(guān)系包括了來(lái)自美國(guó)各州、城市、企業(yè)、市民團(tuán)體、非盈利組織和各大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)等1 200多個(gè)參與者，他們簽署了《我們?nèi)栽谛浴?，旨在通過網(wǎng)絡(luò)性聯(lián)系聚集更多的社會(huì)和市場(chǎng)力量，支持《巴黎協(xié)定》中的美國(guó)各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。截至2017年10月，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)快速壯大到2 300多個(gè)成員（包括9個(gè)州、239個(gè)城市和區(qū)縣、1 747個(gè)企業(yè)以及325個(gè)大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)）。這一伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)集中體現(xiàn)了多利益攸關(guān)方參與的多元治理理念，將公共部門、私營(yíng)部門和市民社會(huì)的努力匯聚在一起，如美國(guó)可持續(xù)發(fā)展工商理事會(huì)（ASBC）、彭博慈善基金會(huì)、C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟、環(huán)保企業(yè)家網(wǎng)絡(luò)、倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國(guó)際理事會(huì)、世界自然基金會(huì)等組織和協(xié)調(diào)行動(dòng)，其支持成員已經(jīng)超越美國(guó)兩黨界限，涵蓋了美國(guó)50個(gè)州超過1.3億美國(guó)人（占人口總量的40%）和8.5萬(wàn)億美元的經(jīng)濟(jì)份額（占經(jīng)濟(jì)總量的45%）。正是美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》進(jìn)一步刺激了多元包容性伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成，推進(jìn)美國(guó)非國(guó)家行為體在去氣候化政策背景下依然實(shí)現(xiàn)自身在全球氣候治理層面的可見性，并不斷提升自身的全球影響力。②同①，pp.13-14。

表2 支持《巴黎協(xié)定》的美國(guó)非國(guó)家行為體網(wǎng)絡(luò)

通過聯(lián)合“我們?nèi)栽凇甭?lián)盟、美國(guó)氣候聯(lián)盟和美國(guó)市長(zhǎng)氣候聯(lián)盟，前紐約市長(zhǎng)和聯(lián)合國(guó)特使邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）和前加利福尼亞州長(zhǎng)杰瑞·布朗（Jerry Brown）于2017年底共同發(fā)起一項(xiàng)范圍更大的名為“美國(guó)承諾”（America’s Pledge）的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)倡議，截止到2018年10月該網(wǎng)絡(luò)包括美國(guó)17個(gè)州、540個(gè)城市和縣、1 914個(gè)企業(yè)和投資者，343所學(xué)院和大學(xué)及253個(gè)社會(huì)組織，他們表示支持美國(guó)在《巴黎協(xié)定》框架下實(shí)現(xiàn)之前所承諾的溫室氣體減排目標(biāo)。①Bloomberg Philanthropies， “Fulfilling America’ s Pledge：How States， Cities， and Businesses Are Leading the United States to a Low-Carbon Future”， America's Pledge， 2018， p.4， https：／／www.bbhub.io／dotorg／sites／28／2018／09／Fulfilling-Americas-Pledge-2018.pdf.得益于既有的社會(huì)性影響力和資源性影響力優(yōu)勢(shì)，“美國(guó)承諾”倡議網(wǎng)絡(luò)包括的非國(guó)家行為體占美國(guó)總?cè)丝诘?9%（1.59億），其中經(jīng)濟(jì)總量占美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量的54%（11.4萬(wàn)億），二氧化碳排放占美國(guó)總排放的35%（2.3 Gt CO2e）。如果將其同其他大國(guó)對(duì)比的話，這些非國(guó)家行為體的經(jīng)濟(jì)體量之和僅次于美國(guó)和中國(guó)，位列世界第三，總量相當(dāng)于日本的兩倍、德國(guó)的近三倍（參見圖2），體現(xiàn)了其在全球氣候治理中日益攀升的結(jié)構(gòu)性影響力和地區(qū)性領(lǐng)導(dǎo)力。

圖2 美國(guó)支持《巴黎協(xié)定》的州及城市同其他大國(guó)的GDP對(duì)比（單位：萬(wàn)億）

2.2 通過議題引領(lǐng)和主場(chǎng)峰會(huì)來(lái)提升手段性影響力

同歷次政府間氣候談判締約方會(huì)議平行召開的氣候邊會(huì)是眾多非國(guó)家利益攸關(guān)方參與全球氣候治理最為重要的路徑之一，各類非國(guó)家行為體可以通過會(huì)議觀察員的身份來(lái)分享信息、引領(lǐng)議題以及發(fā)揮邊會(huì)的機(jī)制性影響。特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》導(dǎo)致2017年的波恩大會(huì)上官方“美國(guó)角”的缺失。但美國(guó)非國(guó)家行為體卻發(fā)起了聲勢(shì)浩大的地方氣候行動(dòng)展示，邁克爾·布隆伯格出資搭建的“美國(guó)氣候行動(dòng)中心”在氣候大會(huì)會(huì)場(chǎng)附近開放，超過100位來(lái)自美國(guó)各州和地方政府、私營(yíng)部門和學(xué)術(shù)界的參與者支持與聲援《巴黎協(xié)定》。①美國(guó)氣候行動(dòng)中心的規(guī)模足有27 000平方英尺，是之前美國(guó)角的十倍之大且舉辦了44次邊會(huì)活動(dòng)，不僅引領(lǐng)了很多氣候議題，同時(shí)還形成了巨大的社會(huì)影響力。在會(huì)上，布隆伯格和杰瑞·布朗作為聯(lián)合主席在會(huì)上發(fā)布“美國(guó)承諾”網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)倡議。同時(shí)還出版了《美國(guó)的承諾1階段：美國(guó)各州、城市和企業(yè)正在加緊氣候行動(dòng)》報(bào)告，并將此報(bào)告提交給《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》執(zhí)行秘書帕特里西亞·埃斯皮諾薩（Patricia Espinosa）。該報(bào)告概述了當(dāng)前美國(guó)非國(guó)家行為體的氣候政策和行動(dòng)，并確定了中短期可以強(qiáng)化地方行動(dòng)的治理領(lǐng)域。②筆者注：美國(guó)承諾整合和量化美國(guó)國(guó)家、城市和企業(yè)的行動(dòng)，以減少溫室氣體排放，從而支持《巴黎協(xié)定》目標(biāo)。2018年布隆伯格又向波蘭卡托維茨氣候大會(huì)提交了所承諾的第二階段報(bào)告，即《履行美國(guó)的承諾：各州、城市和企業(yè)如何引領(lǐng)美國(guó)走向低碳未來(lái)》，其中匯總和量化了美國(guó)非國(guó)家行為體的行動(dòng)潛力，包括這些行動(dòng)如何促進(jìn)《巴黎協(xié)定》中所規(guī)定的美國(guó)排放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。③Bloomberg Philanthropies， “ Fulfilling America’ s Pledge：How States， Cities， and Businesses Are Leading the United States to a Low-Carbon Future”， America's Pledge， 2018， https：／／www.bbhub.io／dotorg／sites／28／2018／09／Fulfilling-Americas-Pledge-2018.pdf.與此同時(shí)，匹茲堡市長(zhǎng)比利·佩杜托（Bill Peduto）在會(huì)上代表所有美國(guó)市長(zhǎng)反駁特朗普政府的立場(chǎng)，并基于上述報(bào)告的結(jié)論從氣候治理實(shí)踐和科學(xué)能力分析層面引領(lǐng)了氣候大會(huì)的討論議題。

除了議題引領(lǐng)之外，美國(guó)非國(guó)家行為體也很看重地方峰會(huì)在全球治理中的號(hào)召力和影響力。2017年12月5日，芝加哥與氣候與能源全球市長(zhǎng)盟約（the Global Covenant of Mayors for Climate and Energy）共同舉辦了首屆北美氣候峰會(huì)。④同時(shí)峰會(huì)得到了喬伊斯基金會(huì)（the Joyce Foundation）、麥克阿瑟基金會(huì)（the MacArthur Foundation）和皇冠家族慈善（the Crown Family Philanthropies）的支持和贊助。在此次峰會(huì)上，來(lái)自世界各地的50多名地方領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)討論“自下而上”的氣候行動(dòng)，并重申了他們致力于應(yīng)對(duì)全球氣候變化的決心。前總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表了主旨講話，強(qiáng)調(diào)了非國(guó)家行為體支持美國(guó)氣候承諾的重要性。除了支持“美國(guó)承諾”的倡議，超過50位全球市長(zhǎng)在峰會(huì)上簽署了《芝加哥氣候憲章》（Chicago Climate Charter），⑤40多位美國(guó)市長(zhǎng)以及十多位來(lái)自世界各地的市長(zhǎng)，如墨西哥市長(zhǎng)米格爾·安赫爾·曼塞拉（Miguel ángel Mancera）、溫哥華市市長(zhǎng)格雷戈?duì)枴ち_伯森（Gregor Robertson）、巴黎市長(zhǎng)安娜·伊達(dá)爾戈（Anne Hidalgo）等。這是針對(duì)氣候變化的首個(gè)次國(guó)家行為體國(guó)際憲章，它代表了世界上50多個(gè)城市承諾繼續(xù)采取積極的氣候行動(dòng)，以履行《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，確保了地方氣候行動(dòng)在全球治理中的領(lǐng)先地位。⑥峰會(huì)上還舉辦了第五屆C40城市彭博慈善獎(jiǎng)，從而獎(jiǎng)勵(lì)那些在應(yīng)對(duì)氣候變化過程中最具創(chuàng)新力和最有影響力的市長(zhǎng)們。該獎(jiǎng)項(xiàng)分別頒布給來(lái)自美國(guó)和世界其他地區(qū)的兩位獲獎(jiǎng)?wù)?。A-merica’ s Pledge， “Mayor Emanuel and Global Mayors Sign the Chicago Climate Charter at the North American Climate Summit”， https：／／www.americaspledgeonclimate.com／news／mayor-emanuelglobal-mayors-sign-chicago-climate-charter-north-americanclimate-summit／.值得注意的是，美國(guó)非國(guó)家行為體還注重通過全球峰會(huì)的形式將其影響力全球化。布朗同《公約》秘書處合作于2018年9月12日至14日在加利福尼亞州舊金山召開了全球氣候行動(dòng)峰會(huì)（Global Climate Action Summit），旨在將各個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、地方官員、企業(yè)、科學(xué)家、非政府組織等社會(huì)力量匯集起來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化，加強(qiáng)全球碳減排努力。⑦Global Climate Action Summit， “Summit Outcomes”， https：／／www.globalclimateactionsummit.org／summit-outcomes／.本次峰會(huì)特別注重同聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織和跨國(guó)企業(yè)的合作，體現(xiàn)為多元參與的聯(lián)合主席制，包括前加州州長(zhǎng)布朗、《公約》執(zhí)行秘書帕特里西亞·埃斯皮諾薩、印度汽車巨頭馬恒達(dá)集團(tuán)的總裁阿南德·馬恒達(dá)（Anand Mahindra）以及聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的城市與氣候變化特使布隆伯格。⑧其下的顧問委員會(huì)也包括多元參與者：C40的執(zhí)行主任馬克·瓦茨（Mark Watts）、國(guó)際氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行主任沃爾·哈麥丹（Wael Hmaidan），致力于可持續(xù)發(fā)展的全球商業(yè)網(wǎng)絡(luò)（BSR）總裁阿倫·克萊默（Aron Cramer），WWF氣候和能源實(shí)踐項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)曼努埃爾·普勒·瓜維達(dá)爾（Manuel Pul Gar-vidal），致力于改善企業(yè)環(huán)境、社會(huì)和治理實(shí)踐的美國(guó)投資者和環(huán)境領(lǐng)袖聯(lián)盟Ceres的主席明迪·魯勃（Mindy Lubber）。Global Climate Action Summit， “ Advisory Committee”， https：／／www.globalclimateactionsummit.org／advisory-committee／.在此次峰會(huì)上，與會(huì)者做出重大氣候承諾，以支持巴黎氣候行動(dòng)的五個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，即健康能源系統(tǒng)、包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、可持續(xù)社區(qū)、土地和海洋管理以及氣候變化投資，以推動(dòng)全世界范圍更廣泛的承諾并加速行動(dòng)。①Global Climate Action Summit， “Summit News”， https：／／www.globalclimateactionsummit.org／summit-news／.

2.3 通過權(quán)威性和系統(tǒng)性研究強(qiáng)化認(rèn)知性影響力

美國(guó)非國(guó)家行為體注重通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究和發(fā)布系統(tǒng)性追蹤報(bào)告來(lái)提升其認(rèn)知性影響力。如上述《美國(guó)承諾》系列報(bào)告是國(guó)際社會(huì)第一次專門討論和分析特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》后美國(guó)非國(guó)家行為體氣候行動(dòng)范圍和規(guī)模的報(bào)告。該報(bào)告量化分析了公眾對(duì)協(xié)議的支持程度，通過科學(xué)性的知識(shí)權(quán)威建構(gòu)來(lái)增強(qiáng)非國(guó)家行為體實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中美國(guó)國(guó)家承諾的信心。如《履行美國(guó)的承諾》報(bào)告指出，根據(jù)目前美國(guó)各州、城市和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的承諾，加上市場(chǎng)力量，到2025年，美國(guó)的排放量將比2005年的水平低17%，已經(jīng)可以完成美國(guó)當(dāng)初承諾目標(biāo)的三分之二；②根據(jù)奧巴馬所提交的《巴黎協(xié)定》國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，至2025年，美國(guó)溫室氣體排放將比2005年水平降低26～28%。如果采取“我們?nèi)栽凇甭?lián)盟所制定的十大氣候行動(dòng)戰(zhàn)略（Ten Climate Action Strategies），則可以實(shí)現(xiàn)21%的減排；③十大氣候行動(dòng)戰(zhàn)略包括：（1）雙倍提升可再生能源目標(biāo)；（2）加快煤炭發(fā)電退出；（3）鼓勵(lì)住宅和商業(yè)建筑能效提升；（4）建筑能耗的電力化；（5）加速電動(dòng)汽車（EV）的使用；（6）逐步減少高污染液壓油的使用（HFC）；（7）禁止礦井甲烷泄漏；（8）減少城市甲烷泄漏；（9）制定碳封存的區(qū)域戰(zhàn)略；（10）組建國(guó)家碳定價(jià)聯(lián)盟。如果在此基礎(chǔ)上進(jìn)行強(qiáng)化行動(dòng)，則可以實(shí)現(xiàn)24%的減排，離國(guó)家目標(biāo)只有2%的差距（參見圖3）。

圖3 三種行動(dòng)情景模式下美國(guó)近期和長(zhǎng)期氣候減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑（單位Mt CO2）

在提升認(rèn)知性影響力方面，美國(guó)智庫(kù)和科學(xué)家團(tuán)體發(fā)揮了更為重要的作用。雖然受制于美國(guó)兩黨選舉的國(guó)內(nèi)政治，美國(guó)氣候政策一直處于左右搖擺的狀態(tài)，但美國(guó)學(xué)界在全球氣候研究中一直處于領(lǐng)先地位，尤其在海平面變化、長(zhǎng)期氣候變化、漁業(yè)或畜牧業(yè)與氣候變化、適應(yīng)氣候變化、交通與氣候變化、建筑與氣候變化等領(lǐng)域處于優(yōu)勢(shì)地位。比如在對(duì)國(guó)際氣候談判提供重要知識(shí)支撐的聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱IPCC）的前五次評(píng)估報(bào)告撰寫過程中，來(lái)自美國(guó)的科學(xué)家在IPCC工作組中作為召集人、主要作者、貢獻(xiàn)作者和評(píng)審編輯的人數(shù)一直居于首位。④前總統(tǒng)奧巴馬卸任后在權(quán)威期刊《科學(xué)》發(fā)表題為《不可逆轉(zhuǎn)的清潔能源發(fā)展趨勢(shì)》的長(zhǎng)文，指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以同能源耗費(fèi)相脫節(jié)；美國(guó)企業(yè)在清潔能源方面的投資增加；美國(guó)風(fēng)力和太陽(yáng)能電力成本顯著下降，正經(jīng)歷重要的低碳轉(zhuǎn)型期。Barack Obama，“The Irreversible Momentum of Clean Energy”， Science， Vol.355，No.6321， 2017，pp.126-129.雖然特朗普政府削減了氣候變化研究的大量經(jīng)費(fèi)，但是對(duì)很多州和城市等次國(guó)家行為體以及智庫(kù)研究機(jī)構(gòu)和非政府組織的氣候研究影響并不是很大。很多地方公共研究部門和社會(huì)組織可以通過同私營(yíng)部門合作來(lái)補(bǔ)充其研究所需資金，如繼2015年成立突破能源聯(lián)盟（Breakthrough Energy Coalition）之后，以比爾·蓋茨（Bill Gates）為首的來(lái)自全球頂級(jí)科技、互聯(lián)網(wǎng)公司、工業(yè)集團(tuán)和投資集團(tuán)的商界領(lǐng)袖于2016年12月宣布成立“突破能源風(fēng)險(xiǎn)投資基金”（BreakthroughEnergy Ventures，簡(jiǎn)稱BEV），初始資金募集超10億美元，專注于清潔能源創(chuàng)新項(xiàng)目，充分體現(xiàn)出跨國(guó)公私合作伙伴關(guān)系的優(yōu)勢(shì)。皮尤研究中心（Pew Research Center）作為美國(guó)側(cè)重于獨(dú)立民調(diào)研究的高端智庫(kù)，每年都推出關(guān)于氣候變化民意和清潔能源發(fā)展的系列研究報(bào)告，如2016年皮尤研究中心展開了關(guān)于氣候政治的系統(tǒng)性調(diào)研，指出大部分美國(guó)民眾支持風(fēng)能（83%）和太陽(yáng)能（89%）發(fā)展以擴(kuò)大可再生能源供應(yīng)。①Cary Funk and Brian Kennedy， “The Politics of Climate Change”， Pew Research Center， http：／／assets.pewresearch.org／wpcontent／uploads／sites／14／2016／10／14080900／PS_2016.10.04_Politics-of-Climate_FINAL.pdf.2018年該中心最新調(diào)查報(bào)告稱，根據(jù)26個(gè)國(guó)家的民調(diào)顯示，大部分國(guó)家將氣候變化、恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)安全視為對(duì)國(guó)家安全的首要威脅。除中東和北美地區(qū)，歐洲、亞太、非洲和拉美地區(qū)的公眾均認(rèn)為全球氣候變化是最重要的威脅。同2015年相比，氣候變化在全球威脅認(rèn)知中的占比直線提升（從46%上升至67%），成為網(wǎng)絡(luò)安全（從30%升至61%）之后上升幅度排名第二的全球威脅。該類智庫(kù)通過科學(xué)調(diào)查來(lái)強(qiáng)調(diào)氣候變化的民意基礎(chǔ)，從而提升自身在氣候治理中的認(rèn)知性影響力。

表3 2015年和2018年皮尤全球威脅調(diào)查報(bào)告比較（數(shù)據(jù)為百分比）

2.4 把握政治機(jī)會(huì)并塑造集體認(rèn)同以增顯象征性影響力

自2009年哥本哈根會(huì)議以來(lái)，由于“自上而下”的京都模式暴露出越來(lái)越多的機(jī)制僵化和執(zhí)行困境，越來(lái)越多的非國(guó)家行為體開始通過正式和非正式的互動(dòng)渠道提升自身在氣候談判締約方會(huì)議（COP）中的影響力。非國(guó)家利益攸關(guān)方的參加不僅提升了各方信息交流的透明度，為正式的氣候談判提供大量新的解決方案，同時(shí)為氣候變化談判之外的議題進(jìn)入談判提供契機(jī)。自2014年利馬會(huì)議（COP20）以來(lái)，關(guān)于“自下而上”模式的探討已經(jīng)成為氣候治理模式變遷的重要方向，希望通過促進(jìn)公共部門、私營(yíng)部門和全球市民社會(huì)的聯(lián)合行動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家層面溫室氣體減排同最終2℃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的“排放差距”。①See SanderChan， Clara Brandi， and Steffen Bauer，“Aligning Transnational Climate Action with International Climate Governance： The Road from Paris”， Review of European， Comparative and International Environmental Law， Vol.25， No.2， 2016， pp.238-247；Thomas Hale， “All Hands on Deck： The Paris Agreement and Nonstate Climate Action”， Global Environmental Politics， Vol.16， No.3，2016，pp.12-22.利馬會(huì)議推動(dòng)了《利馬巴黎行動(dòng)議程》（LPAA）的達(dá)成，②LPAA， “Lima-Paris Action Agenda： Joint Declaration”，December 31， 2014， https：／／www.civilsdaily.com／unfccc-updateslima-paris-action-agenda／.旨在提供更多的參與性渠道和制度性保障，從而鼓勵(lì)眾多的非國(guó)家行為體參與聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的《公約》核心治理框架?；诖耍s秘書處建立了非國(guó)家行為體氣候行動(dòng)區(qū)域（NAZCA）平臺(tái)，其中包含了由城市、企業(yè)、投資者和民間組織等所組成的77個(gè)跨國(guó)合作機(jī)制，共提出了12 549項(xiàng)氣候變化承諾。③行為體包括城市（2 508個(gè)）、地區(qū)（209個(gè)）、企業(yè)（2 138個(gè)）、投資者（479個(gè)）和民間社會(huì)組織（238個(gè)）。 NAZCA，“Global Climate Action”， UNFCCC， May 17， 2017， http：／／climateaction.unfccc.int／.在該平臺(tái)中，美國(guó)各類非國(guó)家行為體充分把握了這一政治機(jī)會(huì)，積極參與平臺(tái)行動(dòng)，其溫室氣候減排承諾數(shù)量近800個(gè)，位列全球首位（參見圖4）。這種全球倡議行動(dòng)不僅有助于提升美國(guó)非國(guó)家行為體在全球氣候議題的引領(lǐng)能力，還顯示了其地方行動(dòng)在全球?qū)用娴目梢娦院陀绊懥Α?/p>

圖4 非國(guó)家行為體氣候行動(dòng)區(qū)域平臺(tái)（NAZCA）中各國(guó)非國(guó)家行為體的承諾數(shù)量比較（前15位）

以氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（CAN）為例，這是包括來(lái)自120個(gè)國(guó)家的1 100個(gè)非政府組織所組成的傘形聯(lián)盟。自建立之初就活躍在聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，作為非政府組織群體的代表發(fā)聲，負(fù)責(zé)與《公約》秘書處對(duì)接。其中，美國(guó)氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（USCAN）是美國(guó)活躍在氣候變化領(lǐng)域的165個(gè)非政府組織的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合。④既包括一些國(guó)際環(huán)境非政府組織，如世界資源研究所（WRI）、世界自然基金會(huì)（WWF）、地球之友（FoEI）、樂施會(huì)（Oxfam）；也包括美國(guó)本土的社會(huì)組織，如美國(guó)救援行動(dòng)（ActionAid USA）、節(jié)能聯(lián)盟（Alliance to Save Energy）、塞拉俱樂部（Sierra Club）、可持續(xù)美國(guó)（Sustain US）；還包括一些聯(lián)盟性組織，如可負(fù)擔(dān)能源聯(lián)盟（Alliance for Affordable Energy）、氣候教育聯(lián)盟（Alliance for Climate Education）、切薩皮克氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（Chesapeake Climate Action Network，簡(jiǎn)稱 CCAN）等。其目標(biāo)是建立一個(gè)強(qiáng)大、包容、互信的美國(guó)非政府組織網(wǎng)絡(luò)，在締約方會(huì)議上通過積極推動(dòng)“促進(jìn)性對(duì)話”來(lái)塑造集體認(rèn)同。⑤在美國(guó)氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（USCAN）《2017—2022戰(zhàn)略計(jì)劃》中，提出了八大優(yōu)先議題：建立來(lái)源于草根的影響力；全球氣候倡議；社會(huì)與環(huán)境正義的氣候適應(yīng)與減緩；社會(huì)與經(jīng)濟(jì)正義轉(zhuǎn)型；土地、農(nóng)業(yè)和氣候變化；反對(duì)化石燃料的公共運(yùn)動(dòng)；聯(lián)邦監(jiān)督：抵制與機(jī)會(huì)；百分百可再生能源。通過這八大優(yōu)先議題，實(shí)現(xiàn)從連接（信息流動(dòng)和關(guān)系建立）到結(jié)盟（發(fā)展和擴(kuò)散共同的觀點(diǎn)），再到生產(chǎn)（強(qiáng)化集體身份和行動(dòng)）的轉(zhuǎn)變。2015年氣候變化巴黎大會(huì)上所確定的“促進(jìn)性對(duì)話”機(jī)制，旨在圍繞全球減排差距、長(zhǎng)期減排目標(biāo)以及如何彌合差距三大議題展開討論。⑥“COP23第一周場(chǎng)內(nèi)速遞”，關(guān)于 2018促進(jìn)性對(duì)話（Talanoa對(duì)話）的內(nèi)容，創(chuàng)綠研究院，2017年 11月14日，http：／／www.ghub.org／？ p＝8083。2016年底的馬拉喀什會(huì)議決定，就促進(jìn)性對(duì)話的組織安排同各締約方開展包容和透明的磋商。在2017年的波恩會(huì)議上，主席國(guó)斐濟(jì)正式將來(lái)年舉行的促進(jìn)性對(duì)話命名為“塔拉諾阿對(duì)話”（Talanoa Dialogue），⑦筆者注：塔拉諾阿（Talanoa）是太平洋島國(guó)語(yǔ)言中的詞語(yǔ)，意為彼此分享故事、培養(yǎng)共情和互信，并為集體利益做出明智決定。旨在通過“分享故事、培養(yǎng)共情”的形式使對(duì)話參與方建立理解和信任，提高認(rèn)識(shí)，共同尋求解決問題的方法。公約網(wǎng)站為此專門設(shè)立了一個(gè)網(wǎng)上平臺(tái)（https：／／talanoadialogue.com），向締約方和所有非締約方開放，任何機(jī)構(gòu)都有權(quán)提交與對(duì)話主題相關(guān)的信息。同時(shí)邀請(qǐng)締約方和非締約方合作，舉辦全球性、區(qū)域性、國(guó)家性和地方性不同層面的活動(dòng)來(lái)支持對(duì)話機(jī)制的落實(shí)。另外，斐濟(jì)和波蘭兩主席國(guó)利用當(dāng)年各類會(huì)議、論壇、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議等途徑，就塔拉諾阿對(duì)話相關(guān)問題聽取締約方和非締約方的意見。這種以提倡包容、鼓勵(lì)參與、保證透明為原則的開放性對(duì)話機(jī)制為非國(guó)家行為體的參與提供了重要的政治機(jī)會(huì)。①筆者注：在2018年4月至5月舉行波恩談判會(huì)議期間，塔拉諾阿對(duì)話三個(gè)主題討論分為6個(gè)小組平行舉行，每個(gè)小組包括30名締約方代表和5名非締約方代表，使非國(guó)家行為體更多參與到議題引入和政策制定進(jìn)程中。美國(guó)氣候行動(dòng)聯(lián)盟聯(lián)同其他非政府組織聯(lián)盟利用“塔拉諾阿對(duì)話”的政治契機(jī)來(lái)發(fā)表自己的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)透明與充分交流有助于體現(xiàn)弱勢(shì)群體的治理訴求并促進(jìn)基于社會(huì)公正的氣候適應(yīng)行動(dòng)和能源低碳轉(zhuǎn)型，推動(dòng)多元包容性對(duì)話機(jī)制的落實(shí)。該聯(lián)盟充分利用了IPCC于2018年10月發(fā)布的《全球溫升1.5℃特別報(bào)告》的契機(jī)提升話語(yǔ)空間，②筆者注：聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）于2018年10月在韓國(guó)仁川發(fā)布了《全球溫升1.5度的特別報(bào)告》（Special Report on Global Warming of 1.5℃，簡(jiǎn)稱 SR15）。 報(bào)告指出，到2030年全球就有可能升溫1.5℃，1.5℃與2℃的氣候影響差異顯著，當(dāng)溫升超過1.5℃到達(dá)2℃時(shí)，將帶來(lái)更具破壞性的后果。推進(jìn)基于1.5℃目標(biāo)的強(qiáng)化行動(dòng)在2018年卡托維茨會(huì)議（COP24）上的進(jìn)一步深化，特別體現(xiàn)在《巴黎協(xié)定》落實(shí)細(xì)節(jié)制定中。

三、美國(guó)地方氣候行動(dòng)的興起對(duì)于后巴黎時(shí)代氣候格局的影響

“自下而上”的巴黎模式轉(zhuǎn)型為非國(guó)家行為體在全球氣候治理中發(fā)揮更大影響提供了重要契機(jī)。面對(duì)特朗普的“去氣候化”政策，美國(guó)地方氣候行動(dòng)的快速崛起及網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢(shì)都使其成為氣候治理中重要的力量，對(duì)后巴黎時(shí)代的氣候治理格局形成不容小覷的影響。

3.1 通過地方性氣候領(lǐng)導(dǎo)力的塑造推進(jìn)氣候引領(lǐng)格局多元化

與前總統(tǒng)奧巴馬政府相比，特朗普政府在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的態(tài)度反轉(zhuǎn)在一定程度上為全球氣候變化行動(dòng)蒙上了陰影。首先，作為全球最大經(jīng)濟(jì)體、第二大碳排放國(guó)和最大的歷史累積排放國(guó)，美國(guó)國(guó)家自主減排貢獻(xiàn)方案的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，并且也為沙特、卡塔爾等一些當(dāng)時(shí)迫于國(guó)際輿論壓力而簽署《巴黎協(xié)定》的國(guó)家提供了不履約的理由。其次，氣候資金缺口難以彌補(bǔ)，包括美國(guó)計(jì)劃為氣候變化公約秘書處提供的21%核心預(yù)算、美國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)保和海外援助項(xiàng)目支出，以及發(fā)達(dá)國(guó)家2020年前每年向發(fā)展中國(guó)家提供1 000億美元的資金承諾。③楊璨：“特朗普元年氣候成績(jī)單爭(zhēng)議不斷”，《文匯報(bào)》，2018年1月6日，第5版。與此同時(shí)，隨著難民危機(jī)和民粹主義的持續(xù)發(fā)酵，歐盟在全球氣候治理中提供公共產(chǎn)品的意愿和能力都有所下降，其領(lǐng)導(dǎo)力日漸式微。在目前全球氣候治理出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力赤字和規(guī)范退化的背景下，美國(guó)非國(guó)家行為體開始強(qiáng)調(diào)地方氣候領(lǐng)導(dǎo)力的塑造，進(jìn)而推動(dòng)了多元化氣候引領(lǐng)動(dòng)力格局的形成，成為全球氣候行動(dòng)中新的動(dòng)力引擎。

美國(guó)地方氣候領(lǐng)導(dǎo)力的定位同其日益積極的地方氣候外交密不可分。特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的第二天，時(shí)任加州州長(zhǎng)的杰瑞·布朗就宣布啟程訪問中國(guó)，為應(yīng)對(duì)氣候變化尋找“外援”，在清潔能源技術(shù)、碳交易市場(chǎng)機(jī)制等方面尋求與中方加強(qiáng)合作。加州擁有全美最大的碳交易體系，已經(jīng)同加拿大魁北克省對(duì)接，布朗希望與中方協(xié)商碳交易市場(chǎng)對(duì)接事宜。④加州有比較先進(jìn)的低碳清潔技術(shù)創(chuàng)新中心和孵化中心，包括氫燃料電池、碳捕捉和碳封存、清潔煤、智能電網(wǎng)技術(shù)，可以同中國(guó)進(jìn)行深入合作?！懊赖胤秸Α栋屠鑵f(xié)定》加州州長(zhǎng)來(lái)華洽談”，新華社，2017年 6月 3日，http：／／www.xinhuanet.com／world ／2017-06 ／03 ／c_129624170.htm。而美國(guó)紐約前市長(zhǎng)邁克爾·布隆伯格則于2017年6月2日到訪巴黎，與巴黎市長(zhǎng)安妮·伊達(dá)爾戈（Anne Hidalgo）和法國(guó)總統(tǒng)馬克龍會(huì)談，尋求歐盟國(guó)家的支持，他強(qiáng)調(diào)美國(guó)人不需要華盛頓履行在巴黎許下的承諾，美國(guó)人也不會(huì)讓華盛頓阻擋其履行承諾。布隆伯格承諾向協(xié)調(diào)《巴黎協(xié)定》的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)提供1 500萬(wàn)美元的資金援助。在 2018年波蘭卡托維茨會(huì)議上，“我們?nèi)栽凇迸c世界環(huán)境基金合作設(shè)立美國(guó)氣候行動(dòng)中心，除了眾多的邊會(huì)活動(dòng)，他們還通過美國(guó)前首席氣候律師兼談判代表蘇·比尼亞茲（Sue Biniaz）和美國(guó)氣候變化特使托德·斯特恩（Todd Stern）等人進(jìn)一步游說(shuō)并協(xié)調(diào)各國(guó)談判代表團(tuán)，這些地方性氣候外交將進(jìn)一步提升后巴黎時(shí)代氣候領(lǐng)導(dǎo)模式的多元化。①We are Still In， “The Many Faces of U.S.Climate Action at COP 24”，December 31，2018， https：／／www.wearestillin.com／news／perspectives-minnesota-delegate-many-faces-us-climate-actioncop24.

與此同時(shí)，以美國(guó)氣候行動(dòng)聯(lián)盟為代表的非國(guó)家行為體聯(lián)盟倡導(dǎo)地方氣候領(lǐng)導(dǎo)力的規(guī)范建構(gòu)和人才培養(yǎng)。2017年他們所倡導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展計(jì)劃（The Leadership Development Program，以下簡(jiǎn)稱LDP）旨在提升市民社會(huì)的氣候治理領(lǐng)導(dǎo)能力，使其對(duì)各國(guó)政府提出更具影響力和引領(lǐng)力的低碳倡議，促使政府層面制定更為雄心勃勃的氣候變化政策和目標(biāo)。LDP計(jì)劃召集了來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的學(xué)員，通過“邊學(xué)邊做”的形式就其領(lǐng)導(dǎo)技能進(jìn)行培訓(xùn)和輔導(dǎo)，旨在培養(yǎng)引領(lǐng)氣候行動(dòng)的社會(huì)活動(dòng)家。如在政策領(lǐng)域上，學(xué)員能夠參與國(guó)家和國(guó)際的戰(zhàn)略政策辯論，從而提出政策建議，與政府和其他利益相關(guān)者建立伙伴關(guān)系；在能力建設(shè)上，根據(jù)其專業(yè)目標(biāo)和興趣，發(fā)展在政策、宣傳、交流和項(xiàng)目管理方面的領(lǐng)導(dǎo)技能和能力。②“The Leadership Development Program （LDP）”， USCAN，http：／／www.climatenetwork.org／campaign／leadership-developmentprogram.這種針對(duì)氣候領(lǐng)導(dǎo)人才的培養(yǎng)項(xiàng)目更顯示了美國(guó)非國(guó)家層面推進(jìn)多元化氣候引領(lǐng)格局的努力和信心。

3.2 通過地方治理實(shí)踐及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來(lái)影響氣候治理模式

從氣候治理多邊進(jìn)程看，傳統(tǒng)的氣候談判更多聚焦于如何分配減排義務(wù)，但《京都議定書》的談判和履行過程說(shuō)明了這種方式容易陷入長(zhǎng)期博弈和討價(jià)還價(jià)的困境，達(dá)成的協(xié)議往往是各種利益的妥協(xié)，缺乏力度。因此，2015年達(dá)成的《巴黎協(xié)定》建立了一種各國(guó)自主提出貢獻(xiàn)目標(biāo)的氣候治理制度，基于各自能力的原則給予各國(guó)更多的靈活性和自主性。如果說(shuō)京都模式的動(dòng)力來(lái)自于自上而下設(shè)定發(fā)達(dá)國(guó)家減排指標(biāo)的方式來(lái)推進(jìn)氣候談判，那么“自下而上”的巴黎模式的動(dòng)力來(lái)源則是各國(guó)自主貢獻(xiàn)背后的氣候治理實(shí)踐。在低碳轉(zhuǎn)型國(guó)際大趨勢(shì)下，能否在低碳技術(shù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的實(shí)踐中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位將會(huì)決定一國(guó)在未來(lái)國(guó)際體系中的發(fā)展格局。同之前主要由氣候談判來(lái)決定氣候治理的格局相反，在后巴黎時(shí)代，來(lái)自于地方的氣候治理實(shí)踐及其所承載的低碳規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)將在更大程度上推動(dòng)和影響氣候談判的展開。

以“美國(guó)承諾倡議”為例，它的成立將多元伙伴關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)治理模式進(jìn)一步向前推進(jìn)，通過不同非國(guó)家行為體的治理實(shí)踐和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立來(lái)展示美國(guó)支持《巴黎協(xié)定》并引領(lǐng)氣候治理的決心。美國(guó)各州、城市、大學(xué)、企業(yè)和其他地方行動(dòng)體依靠自身不同的優(yōu)勢(shì)和行動(dòng)特點(diǎn)來(lái)踐行應(yīng)對(duì)氣候變化的承諾。如美國(guó)企業(yè)正在向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，美國(guó)近半數(shù)的大公司至少有一個(gè)氣候減緩或清潔能源目標(biāo)，將低碳戰(zhàn)略納入其日常工作。美國(guó)很多州和城市地方政府開始投資綠色可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、提出雄心勃勃的可再生能源承諾以及致力于減少碳足跡。如加州地方政府在落實(shí)和實(shí)施氣候變化相關(guān)法規(guī)政策或行動(dòng)方案的過程中，通過同倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國(guó)際理事會(huì)、加州能效合作聯(lián)盟等組織進(jìn)行合作來(lái)聯(lián)合推出低碳治理標(biāo)準(zhǔn)。這種可推廣、可復(fù)制的溫室氣體控制機(jī)制，保障各地方政府在應(yīng)對(duì)氣候變化的實(shí)施計(jì)劃上大致同步。③范式化的溫室氣體控制推進(jìn)機(jī)制包括，編制基準(zhǔn)溫室氣體（GHG）清單、設(shè)定減排目標(biāo)、制定減排計(jì)劃、實(shí)施減排措施和監(jiān)控進(jìn)度并評(píng)估結(jié)果。林炫辰，李彥，李長(zhǎng)勝：“美國(guó)加州應(yīng)對(duì)氣候變化的主要經(jīng)驗(yàn)與借鑒”，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2017年第4期，第87-92頁(yè)。美國(guó)的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)正致力于清潔能源技術(shù)的開發(fā)，同時(shí)認(rèn)為高等教育機(jī)構(gòu)擁有能力、有潛力、也有必要來(lái)教育和塑造未來(lái)美國(guó)的氣候領(lǐng)導(dǎo)精英人才。各類社會(huì)組織更多從價(jià)值規(guī)范的角度來(lái)倡導(dǎo)新的實(shí)踐行為，比如通過促進(jìn)性對(duì)話機(jī)制將其所倡導(dǎo)的規(guī)范進(jìn)一步體現(xiàn)后巴黎時(shí)代的治理規(guī)則細(xì)節(jié)談判中（參見表4）?？傊@些地方氣候行動(dòng)實(shí)踐及其所推進(jìn)的氣候治理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著美國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)力的興起而具有更多的國(guó)際影響。

表4 參與“美國(guó)承諾”倡議網(wǎng)絡(luò)的各類非國(guó)家行為體治理實(shí)踐分類

3.3 在后巴黎時(shí)代的盤點(diǎn)監(jiān)督機(jī)制中有更多話語(yǔ)權(quán)

《巴黎協(xié)定》僅是對(duì)整體治理框架的一些原則性規(guī)定，用以解決某些格局性問題，面對(duì)美國(guó)宣布退出《巴黎協(xié)定》，各方在2016年的馬拉喀什會(huì)議上都決定要盡快完成協(xié)定后續(xù)40多項(xiàng)實(shí)施細(xì)則的談判。這些談判主要是圍繞基于“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”模式的最大短板展開的，即重點(diǎn)克服僅由各國(guó)自己提出目標(biāo)而導(dǎo)致的全球行動(dòng)力度不足，難以解決全球氣候變化困境的問題。在2018年卡托維茨會(huì)議上，各國(guó)終于就《巴黎協(xié)定》談判細(xì)則落實(shí)的“規(guī)則書”（rule book）達(dá)成共識(shí)。其中在非國(guó)家行為體和IPCC科學(xué)報(bào)告的推動(dòng)下，規(guī)則書中對(duì)于1.5℃目標(biāo)的話語(yǔ)態(tài)度由“注意到”（note）變?yōu)椤皻g迎”（welcome），并且強(qiáng)化了基于不同能力原則的透明度機(jī)制以及定期評(píng)估全球行動(dòng)進(jìn)展的“全球盤點(diǎn)”制度等。

以評(píng)估集體行動(dòng)進(jìn)展并促進(jìn)各方提升貢獻(xiàn)力度的全球盤點(diǎn)為例，在2017年的波恩會(huì)議上，《巴黎協(xié)定》特設(shè)工作組（APA）圍繞全球盤點(diǎn)實(shí)施模式等議題進(jìn)行談判。全球盤點(diǎn)被分為準(zhǔn)備階段、技術(shù)層面和政治層面三部分，①準(zhǔn)備階段將于2021年或2022年開始，各方將以促進(jìn)性、透明的方式討論所有投入，并為政治層面的對(duì)話與討論奠定良好的基礎(chǔ)。“斐濟(jì)·波恩——COP23第一周場(chǎng)內(nèi)速遞”，創(chuàng)綠研究院，2017 年 11 月 14 日，http：／／www.ghub.org／？ p＝8083。準(zhǔn)備階段將于2021年或2022年開始，然而非國(guó)家行為體在討論2020年之前進(jìn)行預(yù)盤點(diǎn)和預(yù)對(duì)話時(shí)已經(jīng)發(fā)揮了不可忽視的作用，一方面為政府層面的全球盤點(diǎn)預(yù)先提供信息，在后續(xù)的政治進(jìn)程中發(fā)揮營(yíng)造輿論的作用；另一方面，非國(guó)家主體在技術(shù)進(jìn)程中憑借自身的技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮積極推動(dòng)作用。又如在實(shí)施2023年全球氣候行動(dòng)盤點(diǎn)的方法細(xì)則中，強(qiáng)調(diào)了非國(guó)家行為體在監(jiān)督技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)移過程中的重要作用。本質(zhì)上而言，全球五年盤點(diǎn)機(jī)制同“塔拉諾阿對(duì)話”的開展有一定的相似性和關(guān)聯(lián)性。首先，針對(duì)的對(duì)象一致，都旨在評(píng)估實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》長(zhǎng)期目標(biāo)的集體進(jìn)展，都涉及長(zhǎng)期盤點(diǎn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；其次，執(zhí)行方式一致，都是以促進(jìn)的方式來(lái)進(jìn)行，并為提升國(guó)家自主貢獻(xiàn)行動(dòng)提供信息；最后，實(shí)踐框架一致，兩者都同國(guó)家自主貢獻(xiàn)的周期是一樣的（均以五年為一個(gè)周期）。②茍海波（外交部氣候變化特別代表）：《對(duì)話氣候治理》（論壇發(fā)言），珞珈環(huán)境法講壇第六十六講，2018年3月16日，會(huì)議發(fā)言筆錄?；诖耍八Z阿對(duì)話”被很多國(guó)家視作是《巴黎協(xié)定》全球盤點(diǎn)的一次預(yù)演。由于非國(guó)家行為體在2018年“塔拉諾阿對(duì)話”促進(jìn)性對(duì)話模式中擁有關(guān)鍵性參與權(quán)和議題引導(dǎo)權(quán)，因此在后巴黎時(shí)代的治理細(xì)則落實(shí)、盤點(diǎn)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等領(lǐng)域也擁有更多話語(yǔ)權(quán)。如美國(guó)氣候行動(dòng)聯(lián)盟針對(duì)促進(jìn)性對(duì)話和五年盤點(diǎn)的設(shè)計(jì)提出很多建議，特別是在“預(yù)盤點(diǎn)”機(jī)制方面，指出為了監(jiān)督國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的進(jìn)度和實(shí)現(xiàn)程度，強(qiáng)烈建議在COP24和COP25會(huì)議上設(shè)計(jì)一個(gè)2020年之前的正式性預(yù)盤點(diǎn)（Pre-2020 Stocktake），各國(guó)提交的自主貢獻(xiàn)更新目標(biāo)必須比目前的目標(biāo)更加雄心勃勃，只有這樣才能保證各國(guó)不會(huì)在實(shí)現(xiàn)1.5℃目標(biāo)面前錯(cuò)失良機(jī)。③筆者注：值得注意的是，聯(lián)合國(guó)將于2019年舉辦由各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人參加的氣候變化峰會(huì)，旨在2020年之前進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)各國(guó)行動(dòng)同1.5℃目標(biāo)之間的巨大差距，從而敦促各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在既有國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)基礎(chǔ)上提高行動(dòng)力度，采取更多的減排措施來(lái)彌補(bǔ)這一差距。

3.4 發(fā)展中國(guó)家將面臨更為復(fù)雜的氣候談判格局

隨著非國(guó)家行為體在全球氣候治理中的參與度不斷提升，全球氣候談判格局變得日益復(fù)雜。非國(guó)家行為體的“準(zhǔn)”國(guó)際法主體地位日益提升，他們以地方層面的軟法規(guī)范（如《芝加哥憲章》和《美國(guó)承諾》等倡議）來(lái)間接影響后巴黎時(shí)代氣候法律規(guī)范的制定，甚至有更多機(jī)會(huì)直接或間接參與《公約》框架的議題設(shè)立和議程管理。相比于歐美國(guó)家，以中國(guó)為代表的新興發(fā)展中大國(guó)由于自身社會(huì)組織的國(guó)際化水平低，并且缺乏在國(guó)際層面同非國(guó)家行為體互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)以及相應(yīng)的應(yīng)對(duì)能力，這種發(fā)展趨勢(shì)對(duì)于中國(guó)在后巴黎時(shí)代氣候談判格局中獲得更多制度性影響力形成不容忽視的挑戰(zhàn)。

具體而言，在2017年波恩會(huì)議上（FCCC／SBI／2017／5號(hào)文件）專門就非國(guó)家行為體的制度性參與渠道問題作出詳細(xì)探討，如鼓勵(lì)未來(lái)的主席在資源允許的情況下，探討如何使非政府組織能夠與締約方進(jìn)行公開對(duì)話，酌情由非政府組織同主席團(tuán)和秘書處共同制訂對(duì)話的議程和方案；探討如何增強(qiáng)網(wǎng)上登記系統(tǒng)的能力，使各類參與方，如締約方和觀察員國(guó)、政府間組織、非政府組織以及應(yīng)邀參加具體活動(dòng)的專家能夠更靈活地參與各項(xiàng)活動(dòng)。2018年卡托維茨會(huì)議達(dá)成《巴黎協(xié)定》原則實(shí)施的細(xì)節(jié)“規(guī)則書”之后，非國(guó)家行為體利用“塔拉諾阿對(duì)話”等制度性參與渠道不斷提升在全球盤點(diǎn)監(jiān)督、透明度原則和“共同但有區(qū)別性責(zé)任”原則的平衡、資金援助機(jī)制、損失與損害機(jī)制等方面的話語(yǔ)權(quán)。①?gòu)埑筷?yáng)：“國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化所致小島嶼國(guó)家損失和損害研究”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第9期，第11-23頁(yè)。不可否認(rèn)的是，大部分活躍的非國(guó)家行為體主要來(lái)自北美和歐盟等國(guó)家，某些組織所持立場(chǎng)更與部分發(fā)達(dá)國(guó)家一致，可能會(huì)產(chǎn)生不良利益導(dǎo)向和觀念偏見，從而對(duì)新興發(fā)展中國(guó)家形成挑戰(zhàn)。以“共區(qū)原則”為例，該原則的內(nèi)涵在后巴黎時(shí)代的談判中正逐步發(fā)生演進(jìn)，即從基于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家歷史責(zé)任區(qū)分的定位，逐步過渡到更強(qiáng)調(diào)面向1.5℃強(qiáng)化目標(biāo)的共同減排責(zé)任，特別是推動(dòng)排放大國(guó)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的繼續(xù)提升?；诖耍l(fā)展中國(guó)家在氣候談判中一方面要注重強(qiáng)調(diào)“共區(qū)原則”、透明機(jī)制和全球盤點(diǎn)中基于不同國(guó)情的“各自能力原則”；另一方面注重優(yōu)化同各類非國(guó)家行為體的互動(dòng)，如推進(jìn)跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)、國(guó)際公私伙伴關(guān)系、多元跨國(guó)伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展來(lái)更好地調(diào)動(dòng)治理資源，特別是通過推進(jìn)本土社會(huì)組織的國(guó)際化發(fā)展，及氣候公共外交的靈活開展來(lái)提升自身的氣候話語(yǔ)權(quán)。

四、結(jié) 語(yǔ)

氣候治理作為一種跨界性多層治理訴求，必然要求主權(quán)國(guó)家之外的其他社會(huì)力量參與和協(xié)助。在全球氣候治理范式從“京都困境”過渡到“巴黎模式”的轉(zhuǎn)型過程中，以城市、跨國(guó)企業(yè)、非政府組織、研究機(jī)構(gòu)為代表的非國(guó)家行為體因其自身優(yōu)勢(shì)，在全球氣候治理中發(fā)揮了獨(dú)特的地方氣候引領(lǐng)力。后巴黎時(shí)代的全球氣候治理將是來(lái)自公共部門、私營(yíng)部門和社會(huì)部門的多利益攸關(guān)方就共同管理環(huán)境事務(wù)而進(jìn)行多元協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)性過程。2017年美國(guó)宣布退出《巴黎協(xié)定》雖然使國(guó)家層面多邊主義治理的有效性受到嚴(yán)重沖擊，但另一方面而言，被激化的各類非國(guó)家行為體充分利用“自下而上”巴黎模式所帶來(lái)的各種制度性參與路徑，依靠網(wǎng)絡(luò)性伙伴關(guān)系建設(shè)不斷提升自身治理行動(dòng)在國(guó)際層面的可見性。基于對(duì)去氣候化背景下美國(guó)非國(guó)家行為體多維影響力（結(jié)構(gòu)性、手段性、認(rèn)知性和象征性影響力）的分析，可以看出以美國(guó)為代表的地方氣候行動(dòng)的興起對(duì)于后巴黎時(shí)代的氣候格局走勢(shì)具有不可小覷的影響。

從“自上而下”制定強(qiáng)制減排目標(biāo)的京都模式到“自下而上”強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主減排軟約束的巴黎模式，全球氣候治理模式的變遷凸顯了國(guó)際環(huán)境法體系的“軟法”轉(zhuǎn)向。以非政府組織、企業(yè)及企業(yè)聯(lián)盟、跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)為代表的非國(guó)家行為體雖然無(wú)法享有主權(quán)國(guó)家所享有的國(guó)際表決權(quán)和投票權(quán)、條約締結(jié)權(quán)等，但已經(jīng)享有了包括知情權(quán)、參與權(quán)、咨商權(quán)等在內(nèi)的諸多權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)了大量氣候軟法的整理、編撰和發(fā)布工作，成為國(guó)際環(huán)境法實(shí)施和監(jiān)督的重要參與者。②劉長(zhǎng)敏：“論非國(guó)家主體的國(guó)際法律地位”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2004年第2期，第34-39頁(yè)。他們積極投身于各種氣候治理活動(dòng)，通過建立跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)，傳播創(chuàng)新性的國(guó)際規(guī)范和共同信念來(lái)提升其影響，特別是通過地方治理實(shí)踐以及規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立來(lái)影響全球氣候治理實(shí)踐模式，這些都推動(dòng)了非國(guó)家行為體在國(guó)際軟法體系中不斷提升其國(guó)際法律人格，從而尋求“準(zhǔn)國(guó)際法主體”或“有限國(guó)際法主體”的地位。③筆者注：比如目前國(guó)際非政府組織參與國(guó)際事務(wù)的權(quán)利得到了少數(shù)國(guó)際組織有條件、有限度的承認(rèn)，但附有諸多限制，如聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)賦予國(guó)際非政府組織咨詢地位時(shí)，要求國(guó)際非政府組織要有自己的總部、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行政人員，具有不受政府機(jī)構(gòu)控制的獨(dú)立資金來(lái)源以及能在專業(yè)領(lǐng)域處理問題的能力等。比如從2018年卡托維茨會(huì)議的“塔拉諾阿對(duì)話”機(jī)制來(lái)看，非國(guó)家行為體積極把握現(xiàn)有的制度性參與契機(jī)在全球氣候政治中不斷追求地方治理權(quán)威的確立。即使面對(duì)特朗普政府的全面去氣候化政策，美國(guó)非國(guó)家行為體從未放棄對(duì)于地方氣候領(lǐng)導(dǎo)力的追求，并且希望能夠在后巴黎時(shí)代的規(guī)則制定、規(guī)范確立和軟法約束等方面發(fā)揮結(jié)構(gòu)性影響。鑒于這一趨勢(shì)，以中國(guó)為代表的新興發(fā)展中大國(guó)在參與后巴黎時(shí)代的氣候治理過程中，更需要注重同國(guó)內(nèi)外各類非國(guó)家行為體的良性互動(dòng)的開展。這不僅涉及發(fā)展中國(guó)家權(quán)益的確保以及國(guó)家形象的提升，同時(shí)還考驗(yàn)了中國(guó)在全球氣候治理中更好發(fā)揮引領(lǐng)協(xié)調(diào)能力的治理智慧及策略選擇。