潘 穎

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200333）

一、引言

競(jìng)爭(zhēng)中立政策起源于澳大利亞，最初是用于規(guī)制國(guó)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的制度。在其國(guó)際化的過(guò)程中被聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、美國(guó)主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）所吸納，逐漸發(fā)展成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)法律體系中的重要內(nèi)容之一，對(duì)各個(gè)國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的國(guó)有企業(yè)發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。競(jìng)爭(zhēng)中立要求國(guó)有企業(yè)不能因其與政府的關(guān)系而在市場(chǎng)中獲得特別的優(yōu)待，其邏輯內(nèi)核就是要求“國(guó)有企業(yè)以純市場(chǎng)的方式經(jīng)營(yíng)”[1]，“保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性”[2]，從而激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活力，提高資源分配的效率，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。我國(guó)目前尚未正式將“競(jìng)爭(zhēng)中立”的概念引入法律規(guī)范中。但在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和一些政策性文件中，均強(qiáng)調(diào)“不同所有制經(jīng)濟(jì)公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，與競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)核是一致的。在上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，也直接在《中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中立的要求。競(jìng)爭(zhēng)中立必然成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展完善的趨勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)中立內(nèi)涵豐富。國(guó)有企業(yè)稅收豁免、低于市場(chǎng)利率的貸款以及政府補(bǔ)貼均是競(jìng)爭(zhēng)中立的規(guī)制對(duì)象。

政府補(bǔ)貼是政府基于一定動(dòng)因無(wú)償給予企業(yè)的補(bǔ)助。盡管多數(shù)補(bǔ)貼都是通過(guò)財(cái)政部門(mén)發(fā)布專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)資金的形式向社會(huì)公開(kāi)，由企業(yè)自主申請(qǐng)。但從結(jié)果來(lái)看，國(guó)有企業(yè)更易于獲得政府補(bǔ)貼。國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)狀況不佳的情況下仍能夠獲得高額的政府補(bǔ)貼。在臺(tái)州市的五十家上市企業(yè)中，共有三家國(guó)有企業(yè)。其中，兩家國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況不佳，如無(wú)政府補(bǔ)貼則連續(xù)兩年虧損。即便有政府補(bǔ)貼，也無(wú)法連續(xù)三年盈利。根據(jù)《虧損公司暫停上市和終止上市實(shí)施辦法》的規(guī)定，上市企業(yè)連續(xù)兩年虧損的應(yīng)當(dāng)做出風(fēng)險(xiǎn)提示公告；連續(xù)三年虧損的應(yīng)當(dāng)暫停上市。因此，政府補(bǔ)貼使得該兩家國(guó)有企業(yè)免于發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示公告。這事實(shí)上背離了“以純市場(chǎng)的方式經(jīng)營(yíng)”的要求，給予了國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。盡管臺(tái)州市的民營(yíng)企業(yè)亦獲得一定的政府補(bǔ)貼，但其補(bǔ)貼的金額、政府補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)的比例往往低于國(guó)有企業(yè)。政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼在一定程度上是背離了競(jìng)爭(zhēng)中立的。因此，需要對(duì)地方政府給予企業(yè)政府補(bǔ)貼進(jìn)行法治化規(guī)制。

二、臺(tái)州市50家上市企業(yè)政府補(bǔ)貼情況分析

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

在企業(yè)的財(cái)務(wù)年報(bào)中，涉及政府補(bǔ)貼的包括當(dāng)期收到政府補(bǔ)貼的金額以及當(dāng)期計(jì)入損益的政府補(bǔ)貼金額，兩者并不相同。在研究政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)的凈利潤(rùn)產(chǎn)生的影響時(shí)，必須明確對(duì)于企業(yè)的凈利潤(rùn)產(chǎn)生影響的應(yīng)當(dāng)是當(dāng)期發(fā)生的計(jì)入損益的政府補(bǔ)貼，而非當(dāng)期增加的政府補(bǔ)貼。因此，本文在分析企業(yè)三個(gè)年度的政府補(bǔ)貼時(shí)，采用的是各個(gè)年度當(dāng)期發(fā)生的政府補(bǔ)貼金額。

企業(yè)的凈利潤(rùn)是指利潤(rùn)總額交納所得稅之后的利潤(rùn)留存，在年度財(cái)報(bào)中體現(xiàn)為歸屬于上市企業(yè)股東的凈利潤(rùn)。在評(píng)價(jià)政府補(bǔ)貼在企業(yè)凈利潤(rùn)中所占比重時(shí)，本文選取了歸屬于上市企業(yè)股東的凈利潤(rùn)這一數(shù)據(jù)而非歸屬于上市企業(yè)股東的扣除非經(jīng)常性損益的凈利潤(rùn)。原因是當(dāng)采用政府補(bǔ)貼占企業(yè)凈利潤(rùn)的比重來(lái)分析獲得政府補(bǔ)貼的程度時(shí)，企業(yè)的非經(jīng)常性損益中可能包括部分計(jì)入當(dāng)期損益的政府補(bǔ)貼、非流動(dòng)性資產(chǎn)處置損益等項(xiàng)目的金額。凈利潤(rùn)扣除非經(jīng)常性損益后即是扣除了部分政府補(bǔ)貼的金額。再計(jì)算政府補(bǔ)貼占其比重的數(shù)據(jù)則無(wú)意義。

（二）數(shù)據(jù)描述

1.國(guó)有企業(yè)的政府補(bǔ)貼

截至2017年12月31日，浙江省臺(tái)州市共有50家上市企業(yè)，其中符合“主要從事商業(yè)活動(dòng)”及符合股權(quán)標(biāo)準(zhǔn)即“一締約方在其中直接擁有 50%以上的股份資本”、表決權(quán)標(biāo)準(zhǔn)“一締約方通過(guò)所有者權(quán)益控制超過(guò) 50% 表決權(quán)的行使”、任命權(quán)標(biāo)準(zhǔn)即“一締約方在其中擁有對(duì)大多數(shù)董事會(huì)或其他同等管理機(jī)構(gòu)成員的任命權(quán)”中的任一條的國(guó)有企業(yè)有三家。[3]分別為仙琚制藥（控股股東仙居縣國(guó)有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司為國(guó)有法人，持股21.55%）、海正藥業(yè)（控股股東浙江海正集團(tuán)有限公司為國(guó)有法人，持股33.22%）、三變科技（控股股東浙江三變集團(tuán)有限公司為地方國(guó)有控股企業(yè)，持股14.77% ）（如表1所示）。其余47家企業(yè)均為民營(yíng)企業(yè)。表1為三家國(guó)有企業(yè)2015-2017年政府補(bǔ)貼金額及歸屬于股東所有的凈利潤(rùn)額。其中，三變科技在 2015年度政府補(bǔ)貼金額占到凈利潤(rùn)額的近50%，2016年度的政府補(bǔ)貼金額也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于凈利潤(rùn)。如無(wú)政府補(bǔ)貼，其在 2016年將處于虧損狀態(tài)，到了 2017年度盡管有政府補(bǔ)貼其仍處于虧損狀態(tài)。也即如無(wú)政府補(bǔ)貼，三變科技應(yīng)屬連續(xù)兩年虧損，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。海正藥業(yè) 2015年的政府補(bǔ)貼金額遠(yuǎn)高于其凈利潤(rùn)，2016年即使有高額的政府補(bǔ)貼仍然虧損，到 2017年盡管凈利潤(rùn)為正，但其政府補(bǔ)貼也遠(yuǎn)高于凈利潤(rùn)。也即海正藥業(yè)自2015年起如無(wú)政府補(bǔ)貼，已經(jīng)連續(xù)三年虧損，該經(jīng)營(yíng)狀況將會(huì)直接影響到其上市企業(yè)的地位。仙琚制藥是三家國(guó)企中經(jīng)營(yíng)狀況最好的企業(yè)，其三年來(lái)政府補(bǔ)貼始終只占到企業(yè)凈利潤(rùn)的10%左右，從整個(gè)行業(yè)來(lái)看也處于比較正常的水平。

表1 臺(tái)州市部分國(guó)有企業(yè)政府補(bǔ)貼及凈利潤(rùn)全額

2.民營(yíng)企業(yè)的政府補(bǔ)貼

臺(tái)州市共有 47家民營(yíng)上市企業(yè)，所有企業(yè)每年均不等額地獲得各類(lèi)政府補(bǔ)貼。其中，中捷資源2015年和 2017年凈利潤(rùn)均為負(fù)數(shù)（分別為-428,028,337.44元、-93,208,019.80元），即2015年和 2017年中捷資源在有政府補(bǔ)貼的情況下仍然虧損。2016年中捷資源的凈利潤(rùn)為正，從凈利潤(rùn)來(lái)看實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈。從年報(bào)中可以發(fā)現(xiàn)，2016年中捷資源的盈利主要來(lái)自于非流動(dòng)性資產(chǎn)的處置，即通過(guò)變賣(mài)非流動(dòng)性資產(chǎn)使得凈利潤(rùn)由負(fù)變?yōu)檎?。如果扣除了非?jīng)常性損益，其在 2016年的凈利潤(rùn)亦為負(fù)。從經(jīng)營(yíng)狀況來(lái)看，該企業(yè) 2015年起的三年內(nèi)經(jīng)營(yíng)狀況并不良好，但其收到的政府補(bǔ)貼三年間平均每年的數(shù)額都相差無(wú)多。從其盈利的 2016年來(lái)看，政府補(bǔ)貼也僅占企業(yè)凈利潤(rùn)的10%不到。

表2羅列了2015-2017年臺(tái)州市47家民企中政府補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)百分比最高的六家企業(yè)。其中，星星科技排第一位，主要原因是在 2017年度其政府補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比重畸高。星星科技 2017年的年報(bào)顯示，由于2017年更新了政府補(bǔ)貼的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，其在 2017年度受到會(huì)計(jì)準(zhǔn)則變動(dòng)的影響，導(dǎo)致政府補(bǔ)貼計(jì)入其他收益金額達(dá)到 2956萬(wàn)元，除去受會(huì)計(jì)準(zhǔn)則調(diào)整影響的金額，2017年度其政府補(bǔ)貼占凈收益比例為25%。利歐股份排第二位，主要原因是其在2017年度政府補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比重高達(dá)52%，從利歐股份2017年的年報(bào)來(lái)看，其在2017年度一次性將國(guó)有土地使用權(quán)及對(duì)應(yīng)的廠房賬面價(jià)值等累計(jì)14118萬(wàn)元轉(zhuǎn)入遞延收益并計(jì)入其他收益。排名第三的是愛(ài)仕達(dá)，其政府補(bǔ)貼占到企業(yè)凈利潤(rùn)的比例在三年中均占到前十位。愛(ài)仕達(dá)在 2016年之后開(kāi)始涉足機(jī)器人及智能制造領(lǐng)域。浙江永強(qiáng)三年的平均比重排到第四位。從其2017年的年報(bào)來(lái)看，其在 2017年政府補(bǔ)貼數(shù)額很大一部分來(lái)自于“臨海市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)加快推進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策的兌現(xiàn)”，達(dá)到總的政府補(bǔ)貼額的近50%。前述五家民營(yíng)企業(yè)均是臺(tái)州市本土較為出色、規(guī)模較大、創(chuàng)新性較強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)代表。

聯(lián)化科技在2016年度政府補(bǔ)貼額占凈利潤(rùn)最高，但2017年及2015年度政府補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比重均未到前十位。從其2016年的年報(bào)中可以發(fā)現(xiàn)其在2016年度獲得了政府的拆遷補(bǔ)償款7120萬(wàn)，均計(jì)入當(dāng)年的政府補(bǔ)貼金額。因此，該年度的政府補(bǔ)貼額占凈利潤(rùn)的比重尤其高。事實(shí)上，該企業(yè)往年的政府補(bǔ)貼額占凈利潤(rùn)的比重始終控制在 11%以下，屬于民營(yíng)企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的正常比例。圣達(dá)生物在2016年政府補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比例排到第二位。其在2017年度的政府補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比重約為 15.5%，三年平均值約為13.15%，在臺(tái)州市47家民營(yíng)上市企業(yè)中排到第六位。如果排除星星科技、利歐股份以及聯(lián)化科技在某一特定年度的畸高，其排名可能更加靠前。

值得注意的是，盡管上述企業(yè)均屬于民營(yíng)企業(yè)，但利歐股份、圣達(dá)生物仍然有一定的國(guó)資背景。圣達(dá)生物的控股股東、實(shí)際控制人圣達(dá)集團(tuán)的股東包括天臺(tái)縣赤城街道經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)中心。利歐股份2017年持股數(shù)量前十的股東中有華潤(rùn)深國(guó)投信托有限公司以及中國(guó)水利局牽頭的中國(guó)水務(wù)投資有限公司的身影。

表2 臺(tái)州市政府補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比重三年平均值前六位企業(yè)

三、政府補(bǔ)貼影響競(jìng)爭(zhēng)中立的路徑

（一）政府補(bǔ)貼影響競(jìng)爭(zhēng)中立的路徑

OECD認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)源于直接補(bǔ)貼、融資擔(dān)保、其他優(yōu)惠待遇等幾個(gè)方面?！斑@些基于國(guó)家賦予的特權(quán)取得的優(yōu)勢(shì)地位，會(huì)促使國(guó)有企業(yè)以掠奪性定價(jià)和低價(jià)傾銷(xiāo)的手段獲得壟斷地位，對(duì)私有企業(yè)產(chǎn)生‘?dāng)D出效應(yīng)’”。[4]

國(guó)內(nèi)的大部分學(xué)者都是通過(guò)實(shí)證分析，認(rèn)為“政府補(bǔ)貼對(duì)于陷入財(cái)務(wù)困境的上市企業(yè)的每股收益率的影響力是顯著的”[5]，政府補(bǔ)貼對(duì)于企業(yè)特定會(huì)計(jì)要素如營(yíng)業(yè)收入、凈資產(chǎn)收益率等會(huì)產(chǎn)生正向影響，政府補(bǔ)貼賦予了該上市企業(yè)相對(duì)于未獲得政府補(bǔ)貼而言的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。這種經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)可能轉(zhuǎn)化為其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位，如以更低的價(jià)格提供商品或服務(wù)，從而擠占競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)或是扭虧為盈，使其能夠保持上市企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和地位。無(wú)論是轉(zhuǎn)化為何種優(yōu)勢(shì)，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)而言都是一種影響。

在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，企業(yè)獲得收入均是來(lái)源于其自身對(duì)資源的配置和再創(chuàng)造，所有的收入都有其對(duì)應(yīng)的成本、費(fèi)用以及風(fēng)險(xiǎn)。政府補(bǔ)貼打破了企業(yè)獲得收入的路徑，無(wú)須成本費(fèi)用亦無(wú)須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)即可獲得一定數(shù)量的收入。從這一角度來(lái)看，政府補(bǔ)貼天然地影響競(jìng)爭(zhēng)中立。獲得補(bǔ)貼的企業(yè)即使降低營(yíng)業(yè)收入，成本保持不變，依然能夠維持原有的利潤(rùn)。降低營(yíng)業(yè)收入意味著企業(yè)能夠以更低的價(jià)格銷(xiāo)售產(chǎn)品。低價(jià)即是市場(chǎng)上最為強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力之一。企業(yè)憑借價(jià)格優(yōu)勢(shì)能夠擴(kuò)大市場(chǎng)份額，擠占其余市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的生存空間，破壞交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，獲得競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)地位。從會(huì)計(jì)角度看，企業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼計(jì)入當(dāng)期損益影響企業(yè)的利潤(rùn)使得企業(yè)的業(yè)績(jī)表現(xiàn)得比其實(shí)際情況更具有競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而會(huì)使投資者產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況良好。即使投資者仔細(xì)閱讀企業(yè)年報(bào)發(fā)現(xiàn)了企業(yè)的盈利來(lái)自于政府的補(bǔ)貼，但虧損的情況下仍能夠獲得政府補(bǔ)貼，更能使投資者認(rèn)為無(wú)須考慮企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，只要確保其是一家能夠長(zhǎng)期獲得巨額政府補(bǔ)貼的企業(yè)即能保持盈利。這進(jìn)一步破壞了投融資市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中立。三條路徑的任一條均能論證政府補(bǔ)貼背離競(jìng)爭(zhēng)中立。要確認(rèn)并未違反競(jìng)爭(zhēng)中立則需同時(shí)打破三條路徑。

當(dāng)企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼并非無(wú)須承擔(dān)成本費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，而是由于其將在某一特定的領(lǐng)域進(jìn)行研究開(kāi)發(fā)需要付出更高的成本、承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，第一條路徑即被打破。當(dāng)企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼后并未低價(jià)傾銷(xiāo)來(lái)破壞原有的市場(chǎng)格局，其“定價(jià)能夠反映其真實(shí)成本”并且能夠保證一定的“商業(yè)回報(bào)率”，第二條路徑也被打破。當(dāng)所有的企業(yè)均能夠根據(jù)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)際情況申請(qǐng)公開(kāi)的財(cái)政補(bǔ)貼，并且平等地享有獲得補(bǔ)貼的結(jié)合和結(jié)果，則即使財(cái)政補(bǔ)貼影響了企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表，該影響結(jié)果也是企業(yè)發(fā)展方向和實(shí)力的體現(xiàn)，第三條路徑也會(huì)被打破。

（二）臺(tái)州市國(guó)有上市企業(yè)獲得的補(bǔ)貼影響競(jìng)爭(zhēng)中立

盡管臺(tái)州市只有3家國(guó)有上市企業(yè)，但三家企業(yè)中即有兩家企業(yè)連續(xù)兩年、三年虧損，政府補(bǔ)貼計(jì)入了企業(yè)當(dāng)期損益，直接使得企業(yè)扭虧為盈，免于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和暫停上市，破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的優(yōu)勝劣汰規(guī)則，給予了國(guó)有企業(yè)不合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這使投資者認(rèn)為無(wú)須考慮企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。只要確保其能夠長(zhǎng)期獲得巨額政府補(bǔ)貼即能保持盈利。從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，其更像是為企業(yè)保牌而發(fā)放的補(bǔ)貼。尤其是當(dāng)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行對(duì)比時(shí)，這種實(shí)質(zhì)就越發(fā)體現(xiàn)出來(lái)。

三變科技在 2017年并無(wú)新增的政府補(bǔ)貼，但其 2016年單項(xiàng)政府補(bǔ)貼——土地收儲(chǔ)事項(xiàng)資產(chǎn)處置凈值高達(dá)5000多萬(wàn)元，其當(dāng)年?duì)I業(yè)收入僅4.8億元，凈利潤(rùn)僅500多萬(wàn)元。

作為民營(yíng)企業(yè)的中捷資源，其體量與三變科技相類(lèi)似，年?duì)I業(yè)收入均在1-10億元這一數(shù)量級(jí)內(nèi)，但其收到的政府補(bǔ)貼額則遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于三變科技。

作為民營(yíng)企業(yè)的中捷資源與海正藥業(yè)類(lèi)似，經(jīng)營(yíng)狀況相對(duì)不佳。海正藥業(yè)如無(wú)政府補(bǔ)貼則屬于連續(xù)三年虧損，中捷資源如無(wú)變賣(mài)無(wú)形資產(chǎn)亦會(huì)連續(xù)三年虧損。在此情況下，作為國(guó)企的海正藥業(yè)獲得了幾倍于其利潤(rùn)的政府補(bǔ)貼，而中捷資源的政府補(bǔ)貼始終較低。此處有一解釋是海正藥業(yè)的體量龐大。從體量來(lái)看海正藥業(yè)十倍于中捷資源，然而其獲得的政府補(bǔ)貼則是百倍于中捷資源。這樣不平衡的政府補(bǔ)貼分配，很難否認(rèn)國(guó)有企業(yè)會(huì)獲得更多的政府補(bǔ)貼。

四、政府補(bǔ)貼中立的法治化路徑

臺(tái)州市上市企業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼尤其是國(guó)有企業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼在一定程度上是背離競(jìng)爭(zhēng)中立的。究其緣由，無(wú)非是地方政府的補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏離中立的要求?！啊l(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用’的內(nèi)在需求決定了我國(guó)應(yīng)當(dāng)引人競(jìng)爭(zhēng)中立政策”。[6]政府補(bǔ)貼中立則要求政府補(bǔ)貼必須遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。以澳大利亞模式為例，其要求政府給予國(guó)有企業(yè)的商業(yè)貸款需使用商業(yè)利率或是“繳納債務(wù)中立費(fèi)用”。[7]這一規(guī)則在實(shí)踐中的落實(shí)則借助于專(zhuān)門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)中立投訴辦公室。OECD規(guī)則下，“大部分經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體不允許對(duì)國(guó)有企業(yè)的商業(yè)性活動(dòng)提供直接補(bǔ)貼/國(guó)家援助或其他任何形式的財(cái)政幫助”。[8]建立我國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中立制度，需要遵循競(jìng)爭(zhēng)中立的邏輯內(nèi)核，既要將“競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用最大化”，又要“實(shí)施必要的中立性干預(yù)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”。[9]

（一）補(bǔ)貼對(duì)象中立

從臺(tái)州市的 50家上市企業(yè)的年報(bào)來(lái)看，補(bǔ)貼主體主要是地方政府財(cái)政部門(mén)，少部分是中央部門(mén)。這是政府補(bǔ)貼在對(duì)象選擇上容易背離中立原則的一個(gè)重要緣由。地方政府往往更傾向于保護(hù)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方財(cái)政收入、地方政府業(yè)績(jī)更有利的企業(yè)，從而導(dǎo)致不同地方之間的政府補(bǔ)貼差異較大，區(qū)域之間難以實(shí)現(xiàn)平衡。同時(shí)，地方政府與地方國(guó)企之間也更容易形成特定的博弈結(jié)果，使得地方政府以各種名目補(bǔ)貼地方國(guó)企，使得“國(guó)有企業(yè)整體上比民營(yíng)企業(yè)獲得更高的政府補(bǔ)貼”[10]，從而加劇國(guó)企與民企之間的差異。地方政府對(duì)于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大且時(shí)效性較強(qiáng)的稅收補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼方式表現(xiàn)出較大的偏好，而對(duì)具有高風(fēng)險(xiǎn)性、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)時(shí)效性差等特征的研發(fā)補(bǔ)貼不偏好。由此表明，地方政府官員在政績(jī)考核壓力下對(duì)不同補(bǔ)貼方式帶有選擇性，借以實(shí)現(xiàn)自身政績(jī)目的。

丁茂中在對(duì)政府補(bǔ)貼對(duì)象中立進(jìn)行論述時(shí)提出了對(duì)于中央層面的補(bǔ)貼要遵守普惠性的要求。普惠性允許中央財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行補(bǔ)貼，但僅限于行業(yè)補(bǔ)貼，禁止地區(qū)補(bǔ)貼和個(gè)別補(bǔ)貼。地方財(cái)政的補(bǔ)貼則是原則上禁止的。[11]但實(shí)踐中，地方政府的補(bǔ)貼仍然是普遍的現(xiàn)象且難以禁止。在普惠性的發(fā)展過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范自身的補(bǔ)貼行為。行業(yè)補(bǔ)貼需遵循交易機(jī)會(huì)中立行為準(zhǔn)則，即政府在向企業(yè)提供補(bǔ)貼時(shí)需確保每個(gè)企業(yè)有公平的機(jī)會(huì)獲得補(bǔ)貼，而非傾向于向特定的企業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模成為地方政府競(jìng)相追捧的政績(jī)目標(biāo)時(shí)，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)不可避免。相較于對(duì)個(gè)別企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼的政策而言，致力于培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的土壤更為重要。[12]行業(yè)補(bǔ)貼不僅僅是將補(bǔ)貼直接發(fā)放給相關(guān)企業(yè)，更應(yīng)致力于建設(shè)行業(yè)發(fā)展的共同平臺(tái)，使得所有的企業(yè)都能夠因政府對(duì)行業(yè)的補(bǔ)貼而獲利。這也更有利于使政府補(bǔ)貼落入豁免的范疇。

（二）補(bǔ)貼依據(jù)公開(kāi)

從臺(tái)州市上市企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目類(lèi)型來(lái)看，上市企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼大致可以分為三類(lèi)：其一是與科研創(chuàng)新和新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)有關(guān)的內(nèi)容；其二為與行業(yè)特征相關(guān)的內(nèi)容；其三是與土地資源相關(guān)的政府補(bǔ)貼。企業(yè)大部分的政府補(bǔ)貼都是來(lái)自地方政府。企業(yè)的年報(bào)也詳細(xì)記錄了企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的緣由。從政府的角度來(lái)看，卻并不能找到官方發(fā)布的可查詢(xún)的申請(qǐng)政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目公告，僅有《臺(tái)州日?qǐng)?bào)》總結(jié)過(guò)臺(tái)州市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的依據(jù)，包括“孵化+創(chuàng)投”等孵化模式、營(yíng)業(yè)額達(dá)到一定程度的制造類(lèi)“三名”民企等。這些補(bǔ)貼依據(jù)本身是否符合競(jìng)爭(zhēng)中立的要求就是存在質(zhì)疑的。但依據(jù)公開(kāi)的優(yōu)勢(shì)在于所有的企業(yè)都能夠根據(jù)政府補(bǔ)貼項(xiàng)目的要求評(píng)估自身的實(shí)力，申請(qǐng)一定的政府補(bǔ)貼，同時(shí)這類(lèi)依據(jù)也能夠?qū)ζ髽I(yè)的行為形成一定的引導(dǎo)，發(fā)揮政府“看不見(jiàn)的手”對(duì)于市場(chǎng)的宏觀調(diào)控作用，最后即使是補(bǔ)貼的依據(jù)出現(xiàn)了背離競(jìng)爭(zhēng)中立的要求，也能夠接受到相應(yīng)的監(jiān)督從而及時(shí)調(diào)整，回歸到中立的位置上。

（三）補(bǔ)貼機(jī)會(huì)均等

補(bǔ)貼機(jī)會(huì)均等指的是所有的企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的機(jī)會(huì)是均等的。這要求政府在設(shè)置補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)不應(yīng)當(dāng)以某些特定企業(yè)為對(duì)象，為其特制補(bǔ)貼項(xiàng)目。所有的政府補(bǔ)貼項(xiàng)目均應(yīng)當(dāng)是基于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、技術(shù)研發(fā)創(chuàng)造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的目的進(jìn)行設(shè)置。在政府公開(kāi)補(bǔ)貼的通告后，應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)待所有的補(bǔ)貼申請(qǐng)人。企業(yè)申請(qǐng)政府補(bǔ)貼不因其地理位置、股東身份、規(guī)模體量而具有差異。只要企業(yè)符合財(cái)政部門(mén)公告的給予補(bǔ)貼的條件，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)補(bǔ)貼公告所公示的補(bǔ)貼金額或者計(jì)算方式獲得政府補(bǔ)貼。

（四）合理豁免

各個(gè)國(guó)家都存在著政府給予企業(yè)補(bǔ)貼的情形，并非所有的政府補(bǔ)貼都是破壞競(jìng)爭(zhēng)、影響競(jìng)爭(zhēng)中立的行為?；诠怖娴哪康暮彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要而進(jìn)行的補(bǔ)貼通常是競(jìng)爭(zhēng)中立的豁免因素之一。在澳大利亞規(guī)則及在OECD規(guī)則下，為實(shí)現(xiàn)整體利益、改善特定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)升級(jí)、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)貧困的需要及推動(dòng)文化的發(fā)展，在不影響整體貿(mào)易公平的情況下，提供政府補(bǔ)貼均不被認(rèn)定為違背競(jìng)爭(zhēng)中立。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，通過(guò)政府補(bǔ)貼等措施鼓勵(lì)特定產(chǎn)業(yè)如制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)屬于競(jìng)爭(zhēng)中立的豁免范圍。對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的投資以及為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益需要提供的政府補(bǔ)貼也都屬于豁免的范圍。但仍然需要注意，即使是為上述需要，仍然要確保不對(duì)貿(mào)易造成負(fù)面影響。以產(chǎn)業(yè)投資為例，對(duì)于同一類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府給予補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)一視同仁，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)提供補(bǔ)助。

結(jié)語(yǔ)

從臺(tái)州市 50家上市企業(yè)近三年獲得的政府補(bǔ)貼可以發(fā)現(xiàn)，整體上來(lái)看政府補(bǔ)貼的金額和企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入的數(shù)量級(jí)呈現(xiàn)出正相關(guān)狀態(tài)。從比例上來(lái)說(shuō)政府補(bǔ)貼占企業(yè)凈利潤(rùn)的比重整體上比較接近。對(duì)民營(yíng)企業(yè)和對(duì)國(guó)有企業(yè)的政府補(bǔ)貼存在較大差異。地方政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的補(bǔ)貼更偏好于補(bǔ)貼“弱者”，而對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行的補(bǔ)貼則偏好于補(bǔ)貼“強(qiáng)者”。這種偏好使得政府補(bǔ)貼更容易背離競(jìng)爭(zhēng)中立的要求。尤其是對(duì)于虧損國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼，從短期來(lái)看或許能夠使其避免終止上市。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，企業(yè)無(wú)論是否盈利都有政府來(lái)做最后的背書(shū)，不利于企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提高技術(shù)改善工藝，從而贏得競(jìng)爭(zhēng)的勝利。地方政府要避免背離競(jìng)爭(zhēng)中立的要求，必須將其補(bǔ)貼制度法治化，按照中立的標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)貼的對(duì)象和補(bǔ)貼的方式，并且向所有的企業(yè)公開(kāi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，也即公開(kāi)所有政府提供補(bǔ)助的項(xiàng)目清單，并在企業(yè)根據(jù)項(xiàng)目清單要求提出補(bǔ)貼申請(qǐng)時(shí)，僅按照清單公布的要求進(jìn)行評(píng)定，對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)提供相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)助，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)說(shuō)明情況駁回申請(qǐng)。在制定補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益以

及國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向，制定合理的標(biāo)準(zhǔn)并接受監(jiān)督。政府補(bǔ)貼存在著一定的豁免情形，尤其是國(guó)有企業(yè)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益項(xiàng)目時(shí)，其商業(yè)活動(dòng)的屬性會(huì)降低。此時(shí)，根據(jù)該公共利益項(xiàng)目給予政府補(bǔ)貼并不背離競(jìng)爭(zhēng)中立的要求。地方政府在對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)若能夠遵守中立的要求，不僅能更高效率地利用政府補(bǔ)貼，更能推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。當(dāng)然，從全國(guó)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的角度和競(jìng)爭(zhēng)中立制度更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，地方政府的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)不斷減少直至最終政府補(bǔ)貼都來(lái)自于中央的統(tǒng)一調(diào)配。