王瑩瀅

(中共遼陽市委黨校，遼寧遼陽 111000)

一、我國法治政府指標(biāo)體系的理論基礎(chǔ)

(一) 相關(guān)概念

1. 法治政府的概念

毋庸諱言，對(duì)法治政府概念的準(zhǔn)確界定有賴于對(duì)“法治”內(nèi)涵的科學(xué)理解。從理論上而言，首先有必要將“法治”這一范疇同“人治”和“法制”這兩對(duì)不同而又極易產(chǎn)生混淆的概念加以比較和區(qū)分。

第一，法治區(qū)別于“人治”。同是作為國家與社會(huì)治理的依托方式，究竟是以法的意志還是人的意志作為根本依據(jù)和遵循，其理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)效應(yīng)是截然不同的。首先，二者立足的基礎(chǔ)不同。人治往往建立在領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人威望與人格魅力之上，極易產(chǎn)生個(gè)人崇拜與人身依附關(guān)系，釀成個(gè)人專斷與獨(dú)裁之禍，形成政治學(xué)傳統(tǒng)意義上的“克里斯瑪型”統(tǒng)治模式；而法治則立足于凝結(jié)了社會(huì)公共意志、體現(xiàn)社會(huì)公共訴求的法律文本之上，從一定意義上來說，也就是建立在民主的基礎(chǔ)之上。由此我們便不難發(fā)現(xiàn)，法治與人治立足基礎(chǔ)的不同自然而然地就決定了二者表征出的特點(diǎn)也是截然對(duì)立的。人治往往呈現(xiàn)出主觀性、隨意性和多變性的特點(diǎn)，而法治則更具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和可靠性的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于保證社會(huì)穩(wěn)定和有序發(fā)展而言意義重大。最后，二者彰顯的原則大相徑庭。人治帶有鮮明的個(gè)人偏好色彩，體現(xiàn)的是不平等的原則；法治以較為穩(wěn)定的規(guī)范，更加關(guān)注社會(huì)的公平正義的實(shí)現(xiàn)，彰顯了平等的原則與價(jià)值。因此，法治同人治相比較，其優(yōu)越性十分明顯，也正是在這個(gè)意義上，亞里士多德旗幟鮮明地指出，法治優(yōu)于一人之治，即人治。

第二，法治區(qū)別于“法制”。雖然讀音相同，但是二者所要表達(dá)的意義卻大不一樣?！胺ㄖ啤鳖櫭剂x，即法律制度和規(guī)范，側(cè)重的是法的“器物”層面；“法治”則是“依法而治”，強(qiáng)調(diào)國家和社會(huì)治理的依據(jù)和遵循，側(cè)重的是法的無可替代的“理念”層面。

在此基礎(chǔ)上，我們就不難理解法治政府的概念了。法治政府即依法而治的政府，其內(nèi)在地蘊(yùn)含了四重屬性：第一，政府必須是依法成立的；第二，政府必須是依法運(yùn)作的；第三，政府必須依法施政和治理社會(huì)；第四，政府必須對(duì)法律負(fù)責(zé)。歸結(jié)起來，法治政府就是政府的成立、運(yùn)作、施政都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，一切政府行為都不允許超越法律。

2. 法治指數(shù)的概念

法治指數(shù)，今天我們通常用以衡量和判斷一個(gè)國家法治水平與程度的量化數(shù)據(jù)與指標(biāo)。法治指數(shù)絕不單單只是字面上的數(shù)據(jù)和指標(biāo)那么簡單，實(shí)際上其中內(nèi)在的蘊(yùn)含了諸多法治精神與價(jià)值。而這些法治精神和價(jià)值的表現(xiàn)形式則更多的是靠技術(shù)要素反映出來的，例如數(shù)據(jù)的收集和運(yùn)算，建模和權(quán)衡等等。法治指數(shù)的這種量化屬性客觀上就決定了科學(xué)性是其不可或缺的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

3. 法治政府指標(biāo)體系的概念

法治政府指標(biāo)體系是由一系列反映政府法治水平與程度的量化數(shù)據(jù)和指標(biāo)構(gòu)成的綜合性的評(píng)價(jià)系統(tǒng)。它旨在通過對(duì)政府法治化標(biāo)準(zhǔn)的各方面要求進(jìn)行細(xì)致、科學(xué)的測(cè)算，來評(píng)估政府的法治化程度，進(jìn)而明晰不足與缺陷所在，尋找相應(yīng)的解決對(duì)策。

從理論上說，法治政府指標(biāo)體系的設(shè)定必須具有一定的要求。首先，嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的設(shè)計(jì)是前提。要準(zhǔn)確衡量和測(cè)評(píng)政府的法治化水平，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹笜?biāo)體系設(shè)計(jì)是最為重要的，否則后面的一切都免談；其次，現(xiàn)實(shí)可操作性是關(guān)鍵。指標(biāo)體系無論在理論上設(shè)計(jì)得如何巧妙，如果缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性，就達(dá)不到其應(yīng)有的測(cè)評(píng)功能；最后，約束與激勵(lì)相結(jié)合。指標(biāo)體系在致力于規(guī)范、約束政府行政行為，使其在法治化框架內(nèi)有序運(yùn)行的同時(shí)，也要努力激發(fā)和提高行政效能。絕不能因?yàn)樽非蟪绦颉⒁?guī)則的制度化而無視甚至壓抑行政活力，在指標(biāo)體系的建立過程中努力協(xié)調(diào)好這對(duì)矛盾關(guān)系是至關(guān)重要的。

(二) 法治政府指標(biāo)體系研究脈絡(luò)述評(píng)

1.國外的相關(guān)研究

從一定意義上說，現(xiàn)代法治政府與法治政府指標(biāo)體系最初是西方理論與實(shí)踐的產(chǎn)物，他們從事相關(guān)的理論研究與實(shí)踐探索也都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于我們。因此，細(xì)致梳理與把握國外關(guān)于法治政府指標(biāo)體系的研究狀況，對(duì)于我們批判地吸收借鑒經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都是大有裨益的?？偟膩碚f，國外的相關(guān)研究呈現(xiàn)出以下兩大特點(diǎn)：

(1)注重從法理學(xué)與價(jià)值理念上探析理想法治的應(yīng)然狀態(tài)

美國法律社會(huì)學(xué)的代表人物塞爾茲尼克在其著作《社會(huì)學(xué)和自然法》、《法律、社會(huì)和工業(yè)正義》中系統(tǒng)闡述了其對(duì)于自然的法治理想的觀點(diǎn)。他指出，忠于法律本身就必須不斷減少實(shí)在法及其執(zhí)行過程中的專橫因素，這是法治的中心問題。并進(jìn)而闡明了他的若干法律定理，例如法治既是一種可變的成就，又是一種肯定的理想；法治既適用于公眾參與，又適用于官員行為等。

美國著名的法理學(xué)家富勒在《法律的道德性》當(dāng)中指出，法是具有道德性的有目的的事業(yè)。其內(nèi)在道德包含八項(xiàng)準(zhǔn)則：一般性；公布；非溯及既往；不矛盾；明確；穩(wěn)定；可為人遵守；官員行為符合法律。

當(dāng)代美國著名的哲學(xué)家羅爾斯以其關(guān)于正義的深刻闡釋而聞名于世，其代表作《正義論》中也不乏對(duì)于法哲學(xué)的見解。例如他所提出的法治的若干基本原則：“應(yīng)當(dāng)意味著能夠”；“同等情況同等對(duì)待”；“法無明文不為罪”等，以此來強(qiáng)調(diào)法治與自由之間密不可分的聯(lián)系。

(2)伴隨著量化法治與政府治理的興起，學(xué)者們開始注重進(jìn)行專門的法治指數(shù)的研究

丹尼爾·考夫曼等三位學(xué)者在《The Worldwide Governance of Indicators, Methodology and Analytical Issues 》當(dāng)中明確提到建立一整套得以在全世界范圍內(nèi)實(shí)行的量化社會(huì)治理指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的必要性，并詳細(xì)闡明了他們所認(rèn)同的六大指標(biāo)：言論與問責(zé)；政府效率；政治穩(wěn)定；監(jiān)督質(zhì)量；抑制腐敗以及法治。

“蓋洛普世界數(shù)據(jù)池”(GWP)也對(duì)法治的從屬指標(biāo)體系進(jìn)行了厘定和劃分，指明了以下指標(biāo)對(duì)于衡量法治化水平的重要意義，譬如對(duì)社會(huì)治安的信任，對(duì)司法體制的信任，合同安全度，財(cái)產(chǎn)權(quán)安全度，政府對(duì)合同的遵守程度，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)糾紛的化解以及還專門強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)部門的權(quán)利保護(hù)等。

2.國內(nèi)的相關(guān)研究

國內(nèi)在法治政府指標(biāo)體系方面的研究雖然較之西方起步晚了一些，但是在實(shí)踐層面上一直孜孜不倦地摸索與嘗試，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

(1)權(quán)威性的科研機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究一直在穩(wěn)步推進(jìn)，并發(fā)揮了重要的咨政作用

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所國家法治指數(shù)研究中心、法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組可以說長期關(guān)注與研究中國的法治發(fā)展、司法制度運(yùn)行與司法改革，先后推出了《中國政府透明度》《中國司法透明度》《中國檢務(wù)透明度》《浙江法院陽光司法》《北京法院陽光司法》《中國高等教育透明度》等系列指數(shù)年度報(bào)告，以及《基本解決執(zhí)行難評(píng)估報(bào)告——以深圳市中級(jí)人民法院為樣本》《司法透明國際比較》《人民論壇·浙江法院特輯》等成果，可以說目前在國內(nèi)的相關(guān)研究領(lǐng)域走在了前列，其所推出的評(píng)估報(bào)告也具有很強(qiáng)的理論與現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

中國政法大學(xué)法治政府研究院也一直致力于從事法治政府建設(shè)方面的相關(guān)研究。其與中國行政法學(xué)研究會(huì)每年推出的《中國法治政府評(píng)估報(bào)告》，俗稱“藍(lán)皮書”，就是根據(jù)法治政府評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)100個(gè)被評(píng)估城市的法治建設(shè)狀況進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)而得出的。

(2)法學(xué)學(xué)者的學(xué)術(shù)關(guān)注點(diǎn)一直未曾轉(zhuǎn)移，從多方位、多角度致力于法治政府建設(shè)研究

周成新、王成義主編的《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)解讀》注重從實(shí)踐層面對(duì)包括政府立法工作基本制度的健全、依法立項(xiàng)與起草、依法審議(審查)、通過與公布施行、依法實(shí)施評(píng)估和清理、機(jī)構(gòu)依法設(shè)置、機(jī)構(gòu)職責(zé)依法確定、人員編制依法核定、科學(xué)民主決策機(jī)制健全、行政決策權(quán)限依法確定、遵守行政決策程序、決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度完善以及財(cái)政預(yù)算管理制度的健全等方面內(nèi)容的細(xì)致探討。

中國政法大學(xué)副校長、教授馬懷德在《建立法治建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系確保法律有效實(shí)施》一文中明確指出，法律得不到很好實(shí)施，關(guān)鍵在于沒有把法律的實(shí)施和法治建設(shè)的成效看作是政績的一個(gè)重要組成部分，并著重強(qiáng)調(diào)了三方面問題：法治建設(shè)成效及評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用以及實(shí)施新制度的決心。

綜合國外和國內(nèi)的相關(guān)研究來看，國外學(xué)者在法學(xué)理念和法治價(jià)值尺度上的研究更早，也更深入，關(guān)于指標(biāo)體系的研究也相對(duì)走在了前列，但指標(biāo)的設(shè)定上略顯寬泛，理論性重于實(shí)踐性；而國內(nèi)目前在法治政府指標(biāo)體系的研究和建設(shè)方面已經(jīng)取得了突破性的進(jìn)展，尤其是各地方針對(duì)自身實(shí)際情況進(jìn)行的法治政府實(shí)踐收效頗豐，加之依托大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)從事專門的法治研究，可以說積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但相比于西方，理論研究仍然滯后不少，理論對(duì)于實(shí)踐的促進(jìn)和指導(dǎo)作用依然有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(三) 法治政府指標(biāo)體系的重要價(jià)值

法治政府指標(biāo)體系承載著巨大的價(jià)值，發(fā)揮著重要的功能。例如示范、總結(jié)、評(píng)價(jià)、引導(dǎo)和預(yù)測(cè)等，以下著重探討三個(gè)方面的價(jià)值功能。

1.引導(dǎo)功能

法治政府指標(biāo)體系通過量化而具體的參數(shù)設(shè)置，將法治理念和原則由抽象、虛無的理論轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w、現(xiàn)實(shí)的操作范式，從而明確了法治政府所應(yīng)達(dá)到和實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)指標(biāo)要求，這就指明了法治政府建設(shè)的發(fā)力方向，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)意義。

2.評(píng)價(jià)功能

法治政府指標(biāo)體系存在與設(shè)定的初衷就在于力圖打造一個(gè)客觀、科學(xué)而又操作性強(qiáng)的測(cè)評(píng)系統(tǒng)，以此來對(duì)政府一定時(shí)期內(nèi)的行政行為進(jìn)行評(píng)定和考核。尤其側(cè)重對(duì)當(dāng)前不符合法治化要求的內(nèi)容和方面進(jìn)行評(píng)估，從而推動(dòng)政府相應(yīng)整改措施的出臺(tái)與實(shí)施，真正朝著依法而治的方向邁進(jìn)。

3.預(yù)測(cè)功能

法治政府指標(biāo)體系具有很強(qiáng)的預(yù)測(cè)價(jià)值。通過指標(biāo)體系科學(xué)的量化測(cè)算最終提供的評(píng)估數(shù)據(jù)和結(jié)果，再經(jīng)過系統(tǒng)與歷史對(duì)比的整理、分析，便不難發(fā)現(xiàn)政府法治化建設(shè)進(jìn)程中各項(xiàng)指標(biāo)的演變狀況，尤其是一些重點(diǎn)指標(biāo)的變化情況，進(jìn)而總結(jié)規(guī)律，查找出問題癥結(jié)以及下一步深化法治化改革的具體舉措。從這個(gè)意義上說，指標(biāo)體系對(duì)于法治政府的建設(shè)和未來發(fā)展走向具有不可忽視的預(yù)測(cè)價(jià)值。

二、我國各地法治政府指標(biāo)體系的具體經(jīng)驗(yàn)

(一)我國各地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的實(shí)踐

1.香港的法治指數(shù)

香港的法治指數(shù)相關(guān)研究開始較早，也是很有代表性的，很多內(nèi)容值得我們今天深入學(xué)習(xí)和思考。在評(píng)估方法上，香港主要是采取了主觀評(píng)議的方法。具體來說就是隨機(jī)選取政府、執(zhí)法、司法、立法官員以及其他一些法律方面的相關(guān)專家、學(xué)者，由他們對(duì)事先篩選出來的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行主觀評(píng)議，最后綜合結(jié)果。

指數(shù)體系的建構(gòu)在遵循法律面前人人平等、權(quán)力的制約、司法公正、執(zhí)法公平以及程序正義等原則的前提下展開。但在具體的指標(biāo)設(shè)定上就顯得寬泛了許多，諸如權(quán)力依法行使，沒有任何特權(quán)，法律的普遍適用性，司法獨(dú)立，人員的法律專業(yè)性以及其他的自然公義的內(nèi)容也都多少涉及了，盡管涵蓋面十分之廣，但是停留在理念方面的內(nèi)容仍不在少數(shù)，相對(duì)來說缺乏必要的具體性與量化可操作性。

總的來說，大部分參與評(píng)議者都對(duì)香港政府的法治化程度的提升持肯定與積極的態(tài)度。但是也不可否認(rèn)的是，最近幾年香港的法治化進(jìn)程中面臨的問題也比較突出，尤其表現(xiàn)在前些年的“占中”事件對(duì)香港法治的嚴(yán)重?fù)p害上?！罢贾小贝蛑氖敲裰髌者x的旗號(hào)，事實(shí)上民主的基礎(chǔ)恰恰在于法治，沒有法治的民主就會(huì)淪為民粹，只能是一場(chǎng)鬧劇而已。而香港真正的民主進(jìn)程也正是在回歸之后，在實(shí)行“一國兩制”基本國策的進(jìn)程中逐步推進(jìn)和發(fā)展的。英國殖民統(tǒng)治香港的100多年時(shí)間里，一人一票普選行政長官根本就從未實(shí)行過。而我們的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》確定從2017年開始，香港特別行政區(qū)行政長官可以由普選產(chǎn)生，但是候選人也必須由推薦產(chǎn)生，這毫無疑問是極具歷史意義的，標(biāo)志著香港法治化進(jìn)程的再度騰飛與發(fā)展。這也從一個(gè)側(cè)面，具體來說就是在政府的設(shè)立，政府官員的產(chǎn)生方面向我們昭示了法治政府指標(biāo)體系建設(shè)與評(píng)估的刻不容緩性，即政府的成立和政府官員的產(chǎn)生必須是在法律的范圍之內(nèi)，這既是政治民主化發(fā)展的必然要求，更是政府法治化水平提升的題中之義。

2.杭州市余杭區(qū)的法治指數(shù)

“余杭指數(shù)”可以稱得上中國內(nèi)地的第一個(gè)法治指數(shù)。自2006年開展“法治余杭”建設(shè)以來，余杭區(qū)通過運(yùn)用《“法治余杭”量化考核評(píng)估體系》，對(duì)區(qū)內(nèi)法治建設(shè)情況進(jìn)行量化評(píng)估，在不斷探索創(chuàng)新的過程中，成為全國法治實(shí)踐的一塊重要“試驗(yàn)田”。

深入歸納與思考可以發(fā)現(xiàn)，余杭指數(shù)的數(shù)源主要來自四個(gè)方面的評(píng)議：一是政府機(jī)構(gòu)中直接參與法律工作的成員；二是非政府機(jī)關(guān)的教授、企業(yè)家、記者等；三是國內(nèi)法學(xué)界一流專家組成的專家組；四是余杭區(qū)內(nèi)的老百姓。其中百姓滿意度調(diào)查主要包含對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的滿意度，對(duì)政府行政工作的認(rèn)同度，對(duì)司法工作的滿意度和對(duì)權(quán)利救濟(jì)的滿意度，百姓的社會(huì)法治意識(shí)程度，以及對(duì)市場(chǎng)秩序規(guī)范性、民主政治參與、安全感的滿意度等內(nèi)容。

余杭法治指數(shù)的意義主要可以從兩方面來看，一是政府相關(guān)部門通過自己給自己上“緊箍咒”，自己約束自己，以此來加強(qiáng)行政行為的規(guī)范性；二是市民通過給政府打分，向政府反映意見、提出建議，便于監(jiān)督。參與香港“法治指數(shù)”全過程的香港大學(xué)教授戴耀庭指出,余杭法治指數(shù)對(duì)浙江乃至全國其他地區(qū)的法治建設(shè)具有很強(qiáng)的參考價(jià)值。[1]

3.廣東省法治政府指標(biāo)體系

廣東省在2013年就發(fā)布了《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》方案，開始探索推行法治政府指標(biāo)體系建設(shè)。其中著重規(guī)定了幾個(gè)“100%”的硬性要求，例如重大決策要100%進(jìn)行聽證和民調(diào)，政府信息公開和答復(fù)要100%，政府規(guī)范性文件不得創(chuàng)新行政處罰、報(bào)備率及合法性審查審核率100%等。

在該項(xiàng)指標(biāo)體系出臺(tái)的同時(shí)，廣東省還配套發(fā)表了《廣東省依法行政考評(píng)辦法》，明確指出要邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、新聞媒體和其他有關(guān)方面人員一同參與行政法治化指標(biāo)的考評(píng)工作。尤其值得我們關(guān)注的是，其中對(duì)一些性質(zhì)惡劣、人民深惡痛絕、嚴(yán)重違反政府職能的行為在指標(biāo)評(píng)估時(shí)可以實(shí)行 “一票否決制”。另外，對(duì)于連續(xù)兩年考核沒有達(dá)到合格要求的地方政府，或者是整改落實(shí)過差的，也將要依法追究被考評(píng)對(duì)象主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

4.沈陽市法治政府指標(biāo)體系

沈陽市也早在2012年時(shí)就開始著手推進(jìn)法治政府指標(biāo)體系建設(shè)工作了?！渡蜿柺蟹ㄖ握ㄔO(shè)指標(biāo)體系》在7月10 日市政府第66次常務(wù)會(huì)議上經(jīng)討論通過并印發(fā)全市政府系統(tǒng)實(shí)施。

《指標(biāo)體系》涵蓋制度建設(shè)，機(jī)構(gòu)、職責(zé)和編制配置，行政決策，行政管理和服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，行政執(zhí)法，化解社會(huì)矛盾糾紛，行政監(jiān)督和問責(zé)以及依法行政能力建設(shè)等多個(gè)方面內(nèi)容，具體細(xì)化為149項(xiàng)措施和標(biāo)準(zhǔn)，可以說無論是在指導(dǎo)思想還是在具體指標(biāo)上都對(duì)法治政府建設(shè)做出了明確規(guī)定。旨在加快推進(jìn)沈陽市政府的法治化水平，明確法治政府建設(shè)的各項(xiàng)具體任務(wù)和目標(biāo)，進(jìn)一步提高政府的行政效能與依法辦事的自覺性與能動(dòng)性，全力打造法治政府。

(二)我國各地方法治政府指標(biāo)體系實(shí)踐的特點(diǎn)

以上我們分別探討了香港、杭州余杭、廣東以及沈陽四地的法治政府指標(biāo)體系的實(shí)踐情況，還有很多實(shí)踐案例不能一一列舉。雖然通過對(duì)比能夠看到各地的實(shí)踐大不相同，但是也存在著諸多的共同之處，特點(diǎn)還是比較明顯的。

首先，各地法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容不盡相同。沈陽市的指數(shù)體系側(cè)重于政府制度建設(shè)，行政決策、執(zhí)法、服務(wù)和監(jiān)督，依法行政能力建設(shè)等方面。廣東省的指數(shù)體系在規(guī)范性文件制定情況，行政決策制定情況，行政處罰的實(shí)施，以及法治政府建設(shè)工作創(chuàng)新情況和社會(huì)公眾評(píng)價(jià)等層面有所強(qiáng)調(diào)。杭州余杭的法治指數(shù)體系則在政府職能轉(zhuǎn)變，制度建設(shè)質(zhì)量，決策層面以及行政工作的開展情況等方面比較關(guān)注。

其次，各地法治政府指標(biāo)體系實(shí)踐的開展與落實(shí)、推進(jìn)一般都是由政府法制辦或原法制辦的內(nèi)設(shè)科室負(fù)責(zé)的。各地法制辦在國務(wù)院法制辦的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下面再設(shè)辦公室，形成了既有整體架構(gòu)，又有具體分工的結(jié)構(gòu)形式，協(xié)調(diào)推進(jìn)法治政府建設(shè)的方方面面工作。

最后，各地法治政府指標(biāo)體系在實(shí)踐開展的過程中，量化賦值所占的比重仍然有待提高。目前，類別劃分比較全面，覆蓋面比較廣，但是仍然在一定范圍內(nèi)存在著定性分析重于定量分析的問題，從而導(dǎo)致具體實(shí)踐開展過程中無從下手或者是可操作的連續(xù)性不夠強(qiáng)等問題。

(三)我國各地方法治政府指標(biāo)體系實(shí)踐的困境

盡管各地在法治政府指標(biāo)體系建設(shè)的過程中取得了令人矚目的成績，甚至在部分領(lǐng)域還取得了創(chuàng)新性的突破進(jìn)展，但是目前仍然處于探索階段，不可避免地存在著些許困境。

首先，相關(guān)理論研究略顯不足。雖然我國法治政府指標(biāo)體系在理論和實(shí)踐上都注重學(xué)習(xí)西方先發(fā)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，但是由于這方面的自主理論研究起步較晚，加之，中國在社會(huì)制度、文化等諸多層面都與西方國家存在著巨大差異，因此照抄照搬西方經(jīng)驗(yàn)的理論研究肯定是站不住腳的，而探索符合我國自身國情的兼具操作性的指標(biāo)體系的理論研究也就是最近幾年的事情，研究力度和成果也都略顯不足。

其次，缺乏全國范圍的權(quán)威性的指標(biāo)體系評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前我國各地的法治政府指標(biāo)體系基本都是各個(gè)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和自身需要制定的地方標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)出很大的地域差異性，從全國范圍來看，目前尚缺乏一部權(quán)威性的、統(tǒng)一的且對(duì)各地方具有普遍指導(dǎo)意義的指標(biāo)體系評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這既不利于各地政府法治指標(biāo)的橫向比較，更不利于全國各地政府法治化進(jìn)程的協(xié)同推進(jìn)。

另外，指標(biāo)體系的內(nèi)容冗雜，不利于現(xiàn)實(shí)操作。當(dāng)前，各地制定的法治政府指標(biāo)體系內(nèi)容大多涵蓋職能界定與履行、行政審批、制度建構(gòu)以及行政監(jiān)督等領(lǐng)域，涉及面比較寬泛，而且大多設(shè)定了三個(gè)層級(jí)的衡量指標(biāo)層級(jí)，就具體指標(biāo)而言的確有過于冗雜的傾向。譬如杭州余杭區(qū)的指標(biāo)有100多項(xiàng)，湖北省的指標(biāo)有近200項(xiàng)，而廣東深圳的法治政府指標(biāo)竟然高達(dá)270項(xiàng)左右之多，如此冗雜的指標(biāo)體系內(nèi)容在具體操作的過程中顯然是不利于實(shí)施的。

最后，指標(biāo)體系評(píng)估中的主觀性問題也很突出。這里主要針對(duì)兩種情況：一是在采納民眾態(tài)度與立場(chǎng)過程中的主觀性問題。法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容中，很重要的一項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)就是要參考民眾對(duì)政府法治化建設(shè)的打分情況。那么民眾的代表性以及人數(shù)就成為影響指標(biāo)科學(xué)性的極其關(guān)鍵的因素了，而現(xiàn)實(shí)操作中，這方面往往主觀隨意性比較大；二是邀請(qǐng)參與指標(biāo)體系評(píng)審的專家和學(xué)者也會(huì)存在主觀性問題。他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)廣度、深度與熟練度以及對(duì)當(dāng)?shù)馗鞣矫媲闆r的了解程度都會(huì)對(duì)指標(biāo)體系評(píng)估產(chǎn)生直接或間接的影響，從而在一定程度上造成主觀性比較突出的問題，這是很值得我們關(guān)注的。

三、我國法治政府指標(biāo)體系的完善

(一)我國法治政府指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)原則

法治政府指標(biāo)體系的制定絕不是想當(dāng)然的，也絕不允許采用隨心所欲的“拍腦門”式的方式方法來進(jìn)行，而是必須在以現(xiàn)實(shí)為依據(jù)的基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的設(shè)計(jì)原則。這里著重探討以下幾點(diǎn)原則：

1.科學(xué)性原則

指標(biāo)體系是否科學(xué)是完善法治政府指標(biāo)體系的根本前提，是需要我們優(yōu)先放在第一位來考量的。總的來說，科學(xué)性體現(xiàn)在兩大方面：一是指標(biāo)的設(shè)計(jì)與選取、確定必須要科學(xué)。既要注重在大的層級(jí)劃分上的科學(xué)分類，又要重視各個(gè)層級(jí)內(nèi)部具體指標(biāo)的精細(xì)度；二是指標(biāo)體系的衡量標(biāo)準(zhǔn)必須要科學(xué)。既要關(guān)注基礎(chǔ)架構(gòu)方面的制度規(guī)章的設(shè)計(jì)與優(yōu)化，也不能忽視對(duì)具體行政行為的考核。在注重權(quán)力制約，增強(qiáng)公眾滿意度的同時(shí)，也要將效率和效能的提升納入指標(biāo)體系的衡量標(biāo)準(zhǔn)之中。

2.依據(jù)性原則

法治政府指標(biāo)體系的建構(gòu)與設(shè)計(jì)在法律政策上必須是要有所依據(jù)的。從國家的層面來看，目前主要的政策依據(jù)包括《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加快法治政府建設(shè)的若干意見》以及《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。尤其是其中規(guī)定的階段性的目標(biāo)任務(wù)，在指標(biāo)體系的建構(gòu)、完善的過程中都應(yīng)該切實(shí)體現(xiàn)出來。例如，黨的十八大報(bào)告中明確提出，到2020年要基本建成法治政府。為此，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)必須分階段明確的規(guī)定好任務(wù)要求，以保證這一目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

3.系統(tǒng)性原則

法治政府指標(biāo)體系本身就是一個(gè)相互聯(lián)系、緊密銜接的有機(jī)整體，系統(tǒng)性的特點(diǎn)自然是其題中應(yīng)有之義。從整體結(jié)構(gòu)上說，指標(biāo)體系分為三大層級(jí)，彼此相互銜接，而在具體的每一個(gè)層級(jí)內(nèi)部，又詳細(xì)地劃分了各個(gè)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，這些指標(biāo)既是對(duì)當(dāng)前層級(jí)指標(biāo)的具體展開，同時(shí)又與其他層級(jí)的指標(biāo)相互聯(lián)系，互相配合，互為補(bǔ)充，共同編織成了系統(tǒng)性的指標(biāo)體系的整體框架。

4.可操作性原則

法治政府指標(biāo)體系無論在理論建構(gòu)和設(shè)計(jì)上預(yù)設(shè)如何完美、精致，歸根結(jié)底還是要用來實(shí)踐，用來參與到政府法治化水平的具體測(cè)評(píng)工作當(dāng)中。換句話說，不具備現(xiàn)實(shí)操作性或者可操作性不高的話，指標(biāo)體系也就無用武之地了。因此，在一開始的設(shè)計(jì)中，就要注重化繁為簡、化抽象為具體、化冗雜為簡潔，真正打造出可供運(yùn)作的量化指標(biāo)體系。

5.以人為本原則

以人為本，可以說是法治政府指標(biāo)體系的根本價(jià)值依托，具體來看就是在政府行政行為過程中必須始終以人民為本，以老百姓的切身利益作為自身施政的根本出發(fā)點(diǎn)。這也是指標(biāo)體系考評(píng)中非常注重的一方面內(nèi)容，即注重對(duì)民眾滿意度和意見態(tài)度的收集、評(píng)定，以此作為政府法治化程度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。這就要求政府必須明確自身權(quán)力的來源，既不是與生俱來的，也不會(huì)一勞永逸，權(quán)力源于人民的授予，也一定要反映民意、維護(hù)民利，切實(shí)做好人民群眾的“看家人”，不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)向前邁進(jìn)。

(二)我國法治政府指標(biāo)體系的主要內(nèi)容

盡管各地在推行法治政府指標(biāo)體系的實(shí)踐中，具體的指標(biāo)設(shè)置不盡相同，但是經(jīng)過分析、比較，還是能夠總結(jié)、歸納出一定的具有共性的指標(biāo)內(nèi)容出來。

一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)政府制度建構(gòu)法治理念、立法規(guī)劃、民眾參與機(jī)制、法規(guī)清理等強(qiáng)化以人為本和法治理念,政府建立起草法規(guī)、制定規(guī)章統(tǒng)一草擬制度及審查制度,堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度等行政管理服務(wù)與行政執(zhí)法轉(zhuǎn)變職能、機(jī)構(gòu)配置與編制、信息公開、行政執(zhí)法權(quán)限與問責(zé)等政府職能的轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展基本相適應(yīng),行政權(quán)責(zé)科學(xué)劃分和配置,職能爭議協(xié)調(diào)機(jī)制基本建立并有效運(yùn)行等矛盾化解與行政監(jiān)督信訪排查、民主監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等基本形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,健全應(yīng)急管理體制機(jī)制,突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置能力顯著增強(qiáng)等[2]公務(wù)人員依法行政能力與觀念法治觀念、法律素質(zhì)、法治氛圍與獎(jiǎng)懲考核等強(qiáng)化立黨為公、執(zhí)政為民和依法行政的意識(shí),推行立法工作者、行政工作者和專家學(xué)者相結(jié)合的工作機(jī)制等

總的來看，通過上表，我們得以總結(jié)出我國法治政府指標(biāo)體系的整體內(nèi)容架構(gòu)，即在設(shè)置制度建設(shè)、行政管理、矛盾化解與行政監(jiān)督以及依法行政能力和觀念的一級(jí)指標(biāo)層級(jí)之下，進(jìn)而分解出更為具體的二、三級(jí)指標(biāo)層級(jí)來，從而形成了一種由宏觀到微觀，由概況到具體的具有現(xiàn)實(shí)可操作性的整體考評(píng)體系。

(三)我國法治政府指標(biāo)體系的保障措施

1.政府制度建構(gòu)方面

制度建構(gòu)是保障指標(biāo)體系良性運(yùn)行與推動(dòng)法治政府發(fā)展的根本之策。國家層面上要重視法治政府制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，適時(shí)地出臺(tái)相應(yīng)的法律和政策，以指導(dǎo)地方政府法治化的推進(jìn)進(jìn)程。各地方政府在堅(jiān)決貫徹執(zhí)行國務(wù)院相關(guān)的法規(guī)要求的同時(shí)，還要緊密結(jié)合自身實(shí)際，制定配套的規(guī)章辦法。牢牢抓住制度創(chuàng)新這個(gè)關(guān)鍵一環(huán)，在實(shí)踐創(chuàng)新的同時(shí)積極推進(jìn)制度創(chuàng)新。要重視成本——收益分析制度與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立與創(chuàng)新，并進(jìn)一步暢通民意訴求渠道，完善意見征求制度，為政府法治化建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

2.行政管理服務(wù)與行政執(zhí)法方面

制度建設(shè)是根本，但具體管理服務(wù)和執(zhí)法的體制機(jī)制也是舉足輕重的，這關(guān)系到指標(biāo)體系能否順利實(shí)施。在行政管理與服務(wù)方面，首先要轉(zhuǎn)變行政理念，由重管理向重服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變，不能是一切以政府為中心，恰恰相反，應(yīng)當(dāng)是以服務(wù)對(duì)象為中心，只有如此，才能變“官架子”為“公仆心”，政府的所作所為才更能得到老百姓的擁護(hù)和配合。在行政執(zhí)法方面，既要重視執(zhí)法程序的規(guī)范和職權(quán)的明晰，也要重視執(zhí)法人員的建設(shè)，根本著眼點(diǎn)在于提高行政執(zhí)法的效率性、及時(shí)性和服務(wù)性。

3.矛盾化解與行政監(jiān)督方面

在社會(huì)矛盾的化解方面，要重視信訪工作的重要作用與意義。加快推進(jìn)《信訪法》的出臺(tái)、落實(shí)，使其不僅對(duì)信訪工作加以規(guī)范，同時(shí)對(duì)信訪行為也要進(jìn)行規(guī)范，提高依法行政的水平。在實(shí)踐中進(jìn)一步完善訴訪分離制度、逐級(jí)走訪制度和依法分類處理信訪事務(wù)的相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持法定途徑優(yōu)先，依法規(guī)范信訪秩序，更好地發(fā)揮信訪在化解社會(huì)矛盾中所應(yīng)起到的作用。在行政監(jiān)督方面，在做好政府內(nèi)部監(jiān)督，包括層級(jí)監(jiān)督、部門監(jiān)督的同時(shí)，還要重視外部監(jiān)督，尤其是要充分發(fā)揮好政協(xié)監(jiān)督的重要作用，讓政協(xié)的提案權(quán)真正成為反映民意和監(jiān)督問責(zé)的“利器”。

4.公務(wù)人員依法行政能力與觀念方面

法治政府建設(shè)要想取得實(shí)效，公務(wù)人員是決定性因素。畢竟法規(guī)制度制定得再完善，再科學(xué)，沒有人去執(zhí)行落實(shí)，只能淪為一紙空文。因此，匡正政府行政人員依法行政的觀念，提高他們依法行政的能力和本領(lǐng)，是政府法治化建設(shè)與指標(biāo)體系保障工作中刻不容緩的一項(xiàng)任務(wù)。要重視對(duì)公務(wù)人員的法律教育與培訓(xùn)，著重加強(qiáng)對(duì)依法行政必要性、緊迫性以及與之相匹配的公務(wù)員必須具備的法律知識(shí)的培訓(xùn)力度，不斷提升其依法行政的自覺性與綜合素養(yǎng)，為法治政府指標(biāo)體系的良性運(yùn)行筑牢堅(jiān)實(shí)的人力基礎(chǔ)。