◎ 容 志

作為一座有著2400萬(wàn)常住人口、500萬(wàn)流動(dòng)人口的特大型國(guó)際大都市，上海一直高度關(guān)注和重視城市運(yùn)行安全和生產(chǎn)安全，“安全是我們最關(guān)心的也最擔(dān)心的問(wèn)題”。[1]如何緩解運(yùn)動(dòng)式管理與制度化管理之間的張力，在保持現(xiàn)有制度優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，繼續(xù)開(kāi)發(fā)常態(tài)化管理資源，夯實(shí)公共安全治理的制度基礎(chǔ)，是新時(shí)代應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化要解決的重要課題。本文在梳理上海近20年應(yīng)急管理體制建設(shè)歷程的基礎(chǔ)上，指出其鮮明特色是走一條“與城市管理相融合的發(fā)展之路”。這種模式對(duì)于打通常態(tài)與非常態(tài)管理、統(tǒng)籌各方面資源、增強(qiáng)應(yīng)急管理的主動(dòng)性和前瞻性具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，值得學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注和思考。

一、城市管理與城市應(yīng)急管理

城市管理與應(yīng)急管理是兩個(gè)相互區(qū)別但也相互聯(lián)系的概念和范疇。城市管理有廣義和狹義之分。廣義的城市管理被認(rèn)為是多元主體共同參與的，在不同行政關(guān)系影響下，以城市這一空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行為對(duì)象的治理活動(dòng)[2]，可以說(shuō)是對(duì)城市一切活動(dòng)進(jìn)行管理，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和市政的管理，那么應(yīng)急管理自然被包含其中。而狹義的城市管理通常是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的管理，這就與城市應(yīng)急管理區(qū)分了開(kāi)來(lái)。

在2015年底下發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中，將城市管理的主要職責(zé)界定為市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。具體實(shí)施范圍包括：市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。而且，《意見(jiàn)》明確指出，城市管理的主管部門(mén)是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門(mén)。這說(shuō)明，實(shí)踐中的城市管理是一個(gè)相對(duì)中觀的概念，它以市容環(huán)境和公用設(shè)施管理為主體，兼顧“需要納入統(tǒng)一管理”的相關(guān)領(lǐng)域管理工作。在這個(gè)層面討論，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)城市管理和應(yīng)急管理相異，但它們?cè)诤芏喾矫娲嬖谥丿B和交叉。保障城市常態(tài)運(yùn)行的日常系統(tǒng)和保障非常態(tài)下緊急應(yīng)對(duì)的應(yīng)急系統(tǒng)，是政府從事城市管理的“一體兩翼”。

第一，城市管理和應(yīng)急管理處于同一系統(tǒng)空間，管理客體具有高度重合性。在城市空間中，災(zāi)害系統(tǒng)與城市管理系統(tǒng)高度重疊。應(yīng)急管理所指向的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，都會(huì)涉及城市管理中的基礎(chǔ)設(shè)施、人員活動(dòng)。道路、橋梁、隧道、地下管線(xiàn)、地下空間、排水設(shè)施、軌道交通、園林綠植等市政公用設(shè)施在災(zāi)害事件中既可能是承災(zāi)體，也可能是引發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)隱患。例如，每年夏季的防汛防臺(tái)是上海重要的應(yīng)急管理工作，而臺(tái)風(fēng)暴雨致災(zāi)因子引發(fā)的“災(zāi)害鏈”幾乎可能影響到所有市政工程，如臺(tái)風(fēng)可能造成行道樹(shù)、電線(xiàn)桿倒伏，臨時(shí)工地和房屋倒塌，高處懸掛物空調(diào)外掛機(jī)搖動(dòng)、花盆墜落；暴雨可能造成城市內(nèi)澇、道路積水、地下涵洞被淹、交通堵塞、居民樓進(jìn)水等；黃浦江高潮位還可能引發(fā)江水倒灌、地下空間被淹，加重城市內(nèi)澇。這些市政設(shè)施和工程的破壞，不僅造成交通、生產(chǎn)、生活的不便，影響城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還可能傷害到空間內(nèi)的市民，引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)后果。另外，這些基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性又可能成為突發(fā)事件的直接風(fēng)險(xiǎn)源。如地下管線(xiàn)系統(tǒng)（給水、排水、燃?xì)?、電力、信息通信、熱力、石油管道）“生命線(xiàn)工程”發(fā)生事故，就可能對(duì)城市中的人、物造成直接傷害，正如青島黃島“11·21”輸油管線(xiàn)爆炸事故。規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)這些市政工程正是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和前提條件，應(yīng)急管理工作離不開(kāi)城市管理提供的支撐。

第二，城市管理和應(yīng)急管理在流程上具有高度同步性。從公共安全觀出發(fā)，常態(tài)管理和非常態(tài)管理并非截然分離的過(guò)程，兩者本質(zhì)上是互相滲透融合的。解決城市管理問(wèn)題的過(guò)程在很大程度上正是應(yīng)急管理流程中隱患治理和風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程。如發(fā)現(xiàn)下水道窨井蓋丟失并快速處置，就能夠防止暴雨時(shí)造成行人跌落等傷害事故發(fā)生；在暴雨來(lái)臨前預(yù)先抽排積水，就能夠降低暴雨對(duì)交通和地下空間的影響，一定程度上防止內(nèi)澇的生成。目前，城市管理的重要載體是網(wǎng)格化管理平臺(tái)，而這一平臺(tái)的管理對(duì)象和運(yùn)行流程與應(yīng)急管理是高度重合的。目前上海的城市網(wǎng)格化管理能夠?qū)?大類(lèi)84種基礎(chǔ)設(shè)施部件和5大類(lèi)32種動(dòng)態(tài)管理事件進(jìn)行快速發(fā)現(xiàn)和處置[3]，包括公用設(shè)施、建設(shè)管理、道路交通、交通運(yùn)輸、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、工商行政、食品藥品監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督、公共衛(wèi)生等管理領(lǐng)域內(nèi)可以通過(guò)巡查發(fā)現(xiàn)的部件、事件問(wèn)題。網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為現(xiàn)代城市精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理的重要支撐平臺(tái)和機(jī)制。網(wǎng)格化管理與應(yīng)急管理在管理對(duì)象等方面存在高度重合，網(wǎng)格化管理平臺(tái)資源（隊(duì)伍、信息、機(jī)制）可以成為應(yīng)急管理的重要支撐和載體。城市網(wǎng)格化管理發(fā)現(xiàn)機(jī)制與區(qū)聯(lián)勤、聯(lián)動(dòng)綜合處置機(jī)制的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“感知—研判—指揮—處置—反饋”閉環(huán)式管理，與應(yīng)急管理正是同步過(guò)程。

第三，城市管理和應(yīng)急管理共享專(zhuān)業(yè)的人員隊(duì)伍。首先，城市管理的專(zhuān)業(yè)化人員正是突發(fā)事件響應(yīng)和處置時(shí)的隊(duì)伍，如道路養(yǎng)護(hù)、排澇抗旱、綠化養(yǎng)植、交通管理、安全救援等專(zhuān)業(yè)人員。其次，城市應(yīng)急救援總隊(duì)往往依托消防隊(duì)伍建立，實(shí)行“兩塊牌子，一個(gè)班子”體制，承擔(dān)以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援任務(wù)，并負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)的統(tǒng)一救援指揮。上海市應(yīng)急救援總隊(duì)除了消防等常規(guī)工作外，直接負(fù)責(zé)空勤、水域、地下、核生化等應(yīng)急救援工作，開(kāi)展火災(zāi)撲救、重大災(zāi)害事故處置和以搶救人員生命為主的各項(xiàng)應(yīng)急救援準(zhǔn)備，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件快速響應(yīng)、高效處置，最大限度地減少各類(lèi)災(zāi)害損失，為城市安全運(yùn)行提供高效的綜合性應(yīng)急救援服務(wù)。

二、與城市管理相融合的應(yīng)急體系建設(shè)

上海是一個(gè)綜合性、口岸型、開(kāi)放性國(guó)際大都市，面向國(guó)際、連接內(nèi)陸，海陸空立體式交通體系發(fā)達(dá)、人口聚集、要素集中，各種人流、信息流、貨物流、資金流來(lái)往頻繁，公共安全風(fēng)險(xiǎn)高。因此，上海的應(yīng)急體系具有鮮明的城市特征，基本思路是“平戰(zhàn)結(jié)合，立足平時(shí)，資源整合，社會(huì)協(xié)同，智慧運(yùn)行”；根本目的是保障城市安全運(yùn)行和減少災(zāi)害損失；主要內(nèi)容是確保各類(lèi)生產(chǎn)生活、交通運(yùn)輸、公共事業(yè)（生命線(xiàn)工程）、環(huán)境保護(hù)（水務(wù)、空氣）基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)轉(zhuǎn)，提高社會(huì)治理能力和績(jī)效，治理各類(lèi)城市風(fēng)險(xiǎn)源；基本架構(gòu)是依托“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，實(shí)現(xiàn)“分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”。這種與城市管理相融合的應(yīng)急管理模式有五個(gè)方面的核心內(nèi)容：

1. 組織架構(gòu)上融合，體現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合、一體兩面

2002年，上海成立了綜合減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為上海減災(zāi)領(lǐng)域的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)減災(zāi)專(zhuān)家委員會(huì)和救災(zāi)應(yīng)急指揮中心，將原有的抗震救災(zāi)、核化救援、防汛、防火、道路交通等五個(gè)市級(jí)抗災(zāi)救災(zāi)工作非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，歸并成為領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的災(zāi)種協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，初步建立了城市災(zāi)害事故綜合管理模式。自2005年起，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一部署，上海以“一案三制”為主要內(nèi)容，以“測(cè)報(bào)防抗救援”六環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件處置的全過(guò)程管理。同年，市級(jí)層面應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——上海市政府應(yīng)急委員會(huì)成立，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市應(yīng)急管理工作。應(yīng)急委主任由市長(zhǎng)兼任，副主任由市委政法委書(shū)記和分管城建的副市長(zhǎng)兼任。應(yīng)急委的辦公室（市應(yīng)急辦）設(shè)在市政府辦公廳。2013年，考慮到每位副市長(zhǎng)分管領(lǐng)域均有可能發(fā)生突發(fā)事件，故明確了各位副市長(zhǎng)兼任市應(yīng)急委副主任，分管負(fù)責(zé)領(lǐng)域的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

在組織體制上，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，現(xiàn)已形成了日常管理和應(yīng)急處置兩套機(jī)構(gòu)無(wú)縫對(duì)接融合的架構(gòu)（圖1）。在日常管理方面，市應(yīng)急委統(tǒng)攬全局，下轄市應(yīng)急委成員單位（61個(gè)）、區(qū)應(yīng)急委（16個(gè)）、市級(jí)基層應(yīng)急單元（10個(gè)）、市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心、市應(yīng)急救援總隊(duì)和市應(yīng)急管理專(zhuān)家?guī)?；發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，市應(yīng)急委或市級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換成為市應(yīng)急處置指揮部，下轄現(xiàn)場(chǎng)指揮部、應(yīng)急處置單位、應(yīng)急保障單位和事發(fā)地區(qū)縣政府等。

同時(shí)，根據(jù)上海常發(fā)、多發(fā)的災(zāi)害和事件，建立了13個(gè)市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（表1），負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域常態(tài)預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警，以及非常態(tài)下組織領(lǐng)導(dǎo)和應(yīng)急指揮工作。在平時(shí)狀態(tài)，這些辦事機(jī)構(gòu)根據(jù)部門(mén)職責(zé)，對(duì)專(zhuān)業(yè)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管和預(yù)防準(zhǔn)備；在戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，這些辦事機(jī)構(gòu)則迅速轉(zhuǎn)換為應(yīng)急處置指揮部，啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，開(kāi)展應(yīng)對(duì)處置。當(dāng)事態(tài)規(guī)模和影響程度較大時(shí)，市應(yīng)急委啟動(dòng)運(yùn)行，接管整個(gè)事態(tài)的處置和應(yīng)對(duì)。這種組織架構(gòu)在體現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合，立足平時(shí)”的同時(shí)，也體現(xiàn)出了“統(tǒng)分結(jié)合、綜專(zhuān)結(jié)合”的應(yīng)急管理特點(diǎn)。市應(yīng)急委發(fā)揮統(tǒng)攬全局的作用，市應(yīng)急辦履行綜合協(xié)調(diào)的功能，而專(zhuān)業(yè)的預(yù)防和處置工作還是由應(yīng)急委成員單位，以及突發(fā)事件議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)完成。只有當(dāng)規(guī)模和影響巨大，超出條線(xiàn)部門(mén)范圍時(shí)，才啟動(dòng)應(yīng)急委運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行多部門(mén)甚至全市層面的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。

這里要注意的還有應(yīng)急辦體制。應(yīng)急管理辦公室是2003年“SARS”以后根據(jù)國(guó)務(wù)院要求統(tǒng)一設(shè)置的專(zhuān)業(yè)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。上海市應(yīng)急辦作為市應(yīng)急委的日常辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)置在市政府辦公廳，由1名辦公廳副主任兼任應(yīng)急辦主任，并設(shè)1名專(zhuān)職副主任。2010年“11·15”火災(zāi)事故以后，市應(yīng)急辦內(nèi)部擴(kuò)充為3個(gè)處室，分別為應(yīng)急管理處、指揮協(xié)調(diào)處和應(yīng)急值守處，共有編制12人。同時(shí)，16個(gè)市轄區(qū)全部成立應(yīng)急辦，作為區(qū)應(yīng)急委的辦事機(jī)構(gòu)。根據(jù)工作需要，部分市政府職能部門(mén)也設(shè)置了應(yīng)急管理工作處室，如市衛(wèi)生計(jì)生委設(shè)置了應(yīng)急辦，市建管委設(shè)置了應(yīng)急保障處，市安監(jiān)局設(shè)置了應(yīng)急管理處，市食藥監(jiān)局設(shè)置了應(yīng)急協(xié)調(diào)處等。

圖1 上海市應(yīng)急管理工作體制

表1 上海市市級(jí)突發(fā)事件議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

2. 工作機(jī)制上同步，體現(xiàn)立足平時(shí)、一體兩翼

不同于鄉(xiāng)村治理，城市管理需要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)測(cè)城市運(yùn)行的方方面面，包括各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)情況以及人員流動(dòng)行為狀態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并予以快速解決。這就需要在政府機(jī)構(gòu)部門(mén)之外設(shè)置類(lèi)似聯(lián)動(dòng)中心、網(wǎng)格中心這樣的工作機(jī)制和操作平臺(tái)，將“問(wèn)題（事件）—資源（隊(duì)伍）—信息”三者有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。應(yīng)急管理與城市管理的融合，需要建立與城市管理相同步的工作機(jī)制，共享管理資源，打通以上三者的有機(jī)聯(lián)系。

例如，在市級(jí)層面，依托公安部門(mén)建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心。公安系統(tǒng)本來(lái)就有日?；慕泳统鼍ぷ?，需要建設(shè)“110”綜合管理平臺(tái)。應(yīng)急管理正好利用這一平臺(tái)，進(jìn)行資源整合，實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制同步。上海市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心于2004年建成，常設(shè)在市公安局，統(tǒng)一受理全市各類(lèi)突發(fā)事件和應(yīng)急求助的報(bào)警，組織、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度相關(guān)聯(lián)動(dòng)單位應(yīng)急處置一般突發(fā)事件和求助；遇有重特大突發(fā)事件，協(xié)助市領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度相關(guān)聯(lián)動(dòng)單位開(kāi)展應(yīng)急處置。實(shí)踐中，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心負(fù)責(zé)前端的“先期處置”，專(zhuān)業(yè)部門(mén)和應(yīng)急辦則隨后介入，接手處理，負(fù)責(zé)后端的“應(yīng)急響應(yīng)”及“善后處置”。事實(shí)證明，這種工作機(jī)制在完成治安、刑事和反恐事務(wù)的同時(shí)，能夠有效整合應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位資源，形成處置突發(fā)事件的合力。例如，針對(duì)夏季汛期可能發(fā)生因強(qiáng)對(duì)流和高溫天氣引發(fā)突發(fā)公共事件的情況，聯(lián)動(dòng)中心會(huì)同市氣象局、市防汛指揮部通過(guò)手機(jī)短信平臺(tái)，向各聯(lián)動(dòng)單位領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)絡(luò)員發(fā)布?xì)庀箢A(yù)警短信息，形成氣象預(yù)警信息發(fā)布的長(zhǎng)效機(jī)制。在2005年“麥莎”臺(tái)風(fēng)的處置中，聯(lián)動(dòng)中心及時(shí)增開(kāi)接警工位，確?！?10”報(bào)警渠道暢通。受臺(tái)風(fēng)影響，上海市輪渡停航，部分群眾被困渡口。聯(lián)動(dòng)中心立即啟動(dòng)預(yù)案，聯(lián)系市交通管理局、武警總隊(duì)，調(diào)集大客車(chē)在大連路和打浦橋隧道接駁群眾過(guò)江，另開(kāi)通復(fù)興路隧道下層供非機(jī)動(dòng)車(chē)通行，確保群眾安全過(guò)江。

在區(qū)級(jí)層面，依托城市網(wǎng)格化管理中心建立日常管理和應(yīng)急處置“一體化”工作實(shí)體。城市網(wǎng)格化管理是按照統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)委派網(wǎng)格監(jiān)督員對(duì)責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)的部件和事件進(jìn)行巡查，將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)特定的城市管理信息系統(tǒng)傳送至處置部門(mén)予以處置，并對(duì)處置情況實(shí)施監(jiān)督和考評(píng)的工作模式。2008年以后，上海市開(kāi)始研究推進(jìn)網(wǎng)格化管理與應(yīng)急管理的工作對(duì)接，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理共享網(wǎng)格化管理資源，最終實(shí)現(xiàn)“多種平臺(tái)合一，多項(xiàng)任務(wù)切換，多個(gè)隊(duì)伍整合，多樣信息匯總”的格局。

具體來(lái)看，區(qū)應(yīng)急辦作為區(qū)應(yīng)急委的辦事機(jī)構(gòu)，主要發(fā)揮其在公共安全與應(yīng)急管理領(lǐng)域的“總管”“統(tǒng)籌”作用和與各部門(mén)間便捷協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)。區(qū)網(wǎng)格化管理中心則發(fā)揮組織體系完備、專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍健全等優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)事務(wù)性工作，兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，合作共贏。有的區(qū)甚至實(shí)行應(yīng)急辦、網(wǎng)格化管理平臺(tái)、公安“110”合三為一的體制。將應(yīng)急辦從區(qū)府辦公室脫離出來(lái)，與公安指揮平臺(tái)聯(lián)合組建綜合大聯(lián)動(dòng)中心，既負(fù)責(zé)日常的網(wǎng)格化管理事務(wù)，又負(fù)責(zé)災(zāi)害發(fā)生之后的應(yīng)急處置，便于整合有關(guān)資源和力量。如浦東新區(qū)根據(jù)區(qū)域大、產(chǎn)業(yè)面廣等特點(diǎn)，建成實(shí)體化的城市運(yùn)行綜合管理中心，整合了區(qū)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心、區(qū)網(wǎng)格管理中心、區(qū)總值班室等多部門(mén)的管理和指揮職能，并制定了《浦東新區(qū)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作辦法》，將應(yīng)急管理直接融入城市日常運(yùn)行管理之中，形成平臺(tái)與資源的有效整合和統(tǒng)籌。

3. 管理單元上共治，體現(xiàn)資源整合、共建共享

針對(duì)城市應(yīng)急管理中的特定區(qū)域，解決“條”“塊”分割的老問(wèn)題，上海自2005年起在全國(guó)率先探索了應(yīng)急管理單元建設(shè)。所謂應(yīng)急管理單元，是指城市中人流、信息流等相對(duì)集中，社會(huì)活動(dòng)頻繁，應(yīng)急管理責(zé)任主體多（跨區(qū)域、跨行業(yè)、多層次），且一旦發(fā)生突發(fā)事件后社會(huì)影響較大的特定區(qū)域。由于“三高”（人員密度高、活動(dòng)頻率高、安全風(fēng)險(xiǎn)高）特征明顯，同時(shí)管理主體多，“條”“塊”部門(mén)交叉重疊，責(zé)任邊界模糊，極容易形成“三不管”、協(xié)調(diào)難、各自為政的局面，因此必須采取不同于一般區(qū)域的特殊政策和管理模式。這種特殊模式對(duì)于常態(tài)和非常態(tài)管理都是有益的。在常態(tài)下，多種管理主體在同一個(gè)空間內(nèi)開(kāi)展工作，也需要協(xié)調(diào)溝通，信息共享。這種管理需求為應(yīng)急管理的參與提供了契機(jī)。

以虹橋機(jī)場(chǎng)應(yīng)急單元為例，該單元其實(shí)就是目前全球最大的交通樞紐——虹橋綜合交通樞紐。樞紐位于上海西北部，占地26.26平方公里，連接閔行、青浦、長(zhǎng)寧和嘉定4個(gè)城區(qū)，集虹橋機(jī)場(chǎng)二號(hào)航站樓、虹橋鐵路車(chē)站、長(zhǎng)途客車(chē)總站、地鐵2號(hào)線(xiàn)、10號(hào)線(xiàn)、17號(hào)線(xiàn)和機(jī)場(chǎng)等8種交通方式，年度總客流超過(guò)2億人次，預(yù)計(jì)2020年單日旅客吞吐量達(dá)到120萬(wàn)人次。同時(shí)，這里還是虹橋商務(wù)區(qū)，內(nèi)含國(guó)家會(huì)展中心、國(guó)際醫(yī)學(xué)中心等眾多大型商務(wù)項(xiàng)目，周邊還有與之配套的臨空經(jīng)濟(jì)園區(qū)等經(jīng)濟(jì)體，每日的商務(wù)活動(dòng)非常頻繁。另外，這個(gè)區(qū)域內(nèi)的管理主體涉及虹橋商務(wù)區(qū)管委會(huì)、市公安局、市交通委、長(zhǎng)寧區(qū)政府、閔行區(qū)政府、上海鐵路局、上海機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）有限公司、上海申通地鐵集團(tuán)有限公司、上海申虹投資發(fā)展有限公司等10多個(gè)單位和部門(mén)，如果缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和緊密協(xié)作，必然出現(xiàn)“條”“塊”管理縫隙和功能碎片。

在應(yīng)急單元建設(shè)中，虹橋機(jī)場(chǎng)應(yīng)急單元重點(diǎn)圍繞組織體系、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急保障、工作機(jī)制和指揮信息平臺(tái)等應(yīng)急管理單元“五個(gè)要素”建設(shè)，推進(jìn)單元化應(yīng)急管理，落實(shí)常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、非常態(tài)快速響應(yīng)等工作。在最為重要的組織體系方面，成立虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由虹橋商務(wù)區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任擔(dān)任，全面負(fù)責(zé)樞紐的應(yīng)急管理工作，并作為樞紐應(yīng)急處置指揮部的指揮長(zhǎng)，負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位實(shí)施應(yīng)急處置工作；副組長(zhǎng)由虹橋商務(wù)區(qū)管委會(huì)專(zhuān)職副主任和市公安局分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，具體負(fù)責(zé)樞紐應(yīng)急管理的日常工作，并作為樞紐應(yīng)急處置指揮部的副指揮長(zhǎng)，協(xié)助實(shí)施應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)工作；成員囊括所有與樞紐相關(guān)的部門(mén)，共同參與樞紐應(yīng)急管理體系建設(shè)，并負(fù)責(zé)本單位樞紐站點(diǎn)或駐點(diǎn)的應(yīng)急處置工作，協(xié)助實(shí)施相關(guān)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置。這樣的應(yīng)急管理單元建設(shè)，填補(bǔ)了原本“條”和“塊”之間可能存在的管理空白和薄弱環(huán)節(jié)，提升了區(qū)域的整體應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處置能力。[4]

4. 基礎(chǔ)建設(shè)上延伸，體現(xiàn)重心下移、社會(huì)協(xié)同

習(xí)近平同志指出，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)”，“維護(hù)公共安全體系，要從最基礎(chǔ)的地方做起，要把基層一線(xiàn)作為公共安全的主戰(zhàn)場(chǎng)”?？梢哉f(shuō)，基層是風(fēng)險(xiǎn)防控和突發(fā)事件處置的第一現(xiàn)場(chǎng)和第一防線(xiàn)，把基層的應(yīng)急準(zhǔn)備和第一反應(yīng)這個(gè)“短板”補(bǔ)上，能夠明顯提高城市應(yīng)急管理的整體能力和水平。因此，應(yīng)急管理不能僅僅停留在專(zhuān)業(yè)條線(xiàn)和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍上，而需要向城市管理的基層單位和工作基礎(chǔ)延伸滲透，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量。

表2 上海市市級(jí)基層應(yīng)急管理單元

一是向街道（鎮(zhèn)）延伸滲透。在浦東新區(qū)、黃浦區(qū)等地的試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2016年，上海結(jié)合“創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)”的街道體制改革，適應(yīng)“重心下移，資源下沉，權(quán)力下放”總要求，制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)街鎮(zhèn)基層應(yīng)急管理的意見(jiàn)》，圍繞“補(bǔ)短板、織底網(wǎng)、強(qiáng)核心、促協(xié)同”的思路，明確街鎮(zhèn)應(yīng)急管理工作的目標(biāo)、任務(wù)、措施和要求，推進(jìn)街鎮(zhèn)應(yīng)急管理的“六有”建設(shè)（有班子、有機(jī)制、有預(yù)案、有隊(duì)伍、有物資、有演練），強(qiáng)化了街鎮(zhèn)“統(tǒng)”的能力。在組織體制上，明確要求依托街鎮(zhèn)黨政組織機(jī)構(gòu)，形成街鎮(zhèn)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)班子，強(qiáng)化應(yīng)急管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作職責(zé)，并指定一名街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)日常應(yīng)急管理工作。在工作機(jī)制上，明確街鎮(zhèn)網(wǎng)格化中心承擔(dān)街鎮(zhèn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等事務(wù)性工作，整合和共享街鎮(zhèn)、公安、環(huán)保、城管執(zhí)法、防汛防臺(tái)、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合治理等信息資源，實(shí)現(xiàn)街鎮(zhèn)基層應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤機(jī)制的有機(jī)整合。在隊(duì)伍配備上，統(tǒng)籌街鎮(zhèn)的治安、城管執(zhí)法、安全監(jiān)管、協(xié)管、民兵、醫(yī)務(wù)、物業(yè)保安、志愿者等各類(lèi)隊(duì)伍資源，合理確定街鎮(zhèn)基層應(yīng)急隊(duì)伍規(guī)模，配備必要裝備，開(kāi)展教育培訓(xùn)，嚴(yán)明組織紀(jì)律，強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，提高綜合應(yīng)對(duì)和自我保護(hù)能力。[5]

二是進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理向村居延伸。在村居委設(shè)立“應(yīng)急宣傳欄”，宣傳應(yīng)急常識(shí)，開(kāi)設(shè)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示；配置“應(yīng)急小廣播”，為每個(gè)村（居）委配備預(yù)警信息收音機(jī)；配備“應(yīng)急急救箱”，急救箱內(nèi)應(yīng)包括滅火器、醫(yī)用繃帶、逃生繩、防毒面具等自救互救設(shè)備；建立“社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)”，結(jié)合社區(qū)特點(diǎn)，組建由具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的居民、志愿者和社區(qū)工作者組成的應(yīng)急響應(yīng)力量；建設(shè)“應(yīng)急實(shí)訓(xùn)點(diǎn)”，利用現(xiàn)有村（居）活動(dòng)場(chǎng)所，因地制宜組織開(kāi)展心肺復(fù)蘇、急救包扎、滅火和逃生器材使用等基礎(chǔ)自救技能訓(xùn)練。這些舉措都力圖使應(yīng)急管理的觸角延伸到管理的最末梢，重心向最基層下移。

三是向社會(huì)延伸，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量。在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上，除了國(guó)家正式的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系外，還依托城市管理平臺(tái)，建成紅十字會(huì)救災(zāi)中心和慈善物資管理中心。開(kāi)展社會(huì)化的協(xié)議儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)“不為我所有，但為我所用”的目的。推動(dòng)開(kāi)展社區(qū)和家庭儲(chǔ)備，形成全社會(huì)的應(yīng)急儲(chǔ)備認(rèn)同感和責(zé)任感，減少行政支出在應(yīng)急儲(chǔ)備上的剛性壓力，同時(shí)增強(qiáng)應(yīng)急儲(chǔ)備的柔韌性和靈活性。

5. 技術(shù)集成上共享，體現(xiàn)數(shù)據(jù)融合、智慧治理

以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等為代表的信息技術(shù)迅猛發(fā)展，加速了信息（數(shù)據(jù)）要素在社會(huì)各部門(mén)中的滲透，直接促進(jìn)了產(chǎn)品生產(chǎn)、交易成本的顯著降低以及社會(huì)數(shù)據(jù)的全面整合，從而深刻影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的形態(tài)，也重塑著政府治理和社會(huì)治理的形態(tài)。智慧城市正是現(xiàn)代城市管理領(lǐng)域技術(shù)集成的最顯著代表。應(yīng)急管理體系的現(xiàn)代化、智能化離不開(kāi)智慧城市建設(shè)，也應(yīng)該成為其重要組成部分。作為整個(gè)智慧城市管理的核心監(jiān)測(cè)和控制中樞，運(yùn)行中心是智慧城市建設(shè)中的重點(diǎn)任務(wù)和關(guān)鍵要素，被譽(yù)為智慧城市的“大腦”與“中樞”。一般來(lái)說(shuō)，城市運(yùn)行管理中心依托政府的龐大公共信息數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)籌物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、行業(yè)專(zhuān)網(wǎng)等各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的業(yè)務(wù)信息資源，匯聚經(jīng)濟(jì)、氣象、水文、環(huán)保、公安、交管、地理和網(wǎng)格等信息；依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析和挖掘，構(gòu)建完成分析模型體系，對(duì)城市狀態(tài)進(jìn)行運(yùn)行監(jiān)測(cè)、分析預(yù)警和指揮控制，提高政府決策的高效化、精確化和科學(xué)化水平。

徐匯區(qū)自2016年起在網(wǎng)格化綜合管理中心的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步匯聚信息和數(shù)據(jù)資源，開(kāi)始試點(diǎn)建設(shè)“城市云腦”，提升城市綜合管理水平。這個(gè)城市運(yùn)行中心包括兩個(gè)部分。首先，通過(guò)加強(qiáng)城市管理“神經(jīng)末梢”建設(shè)，打造感知敏捷、互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享的“神經(jīng)元”系統(tǒng)。“神經(jīng)元”是城市管理的基本單位，下游是“城市末梢”，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，“末梢”能夠收集煙感、水壓、用電和行人等各類(lèi)感知數(shù)據(jù)，如消火栓裝上了電子監(jiān)控系統(tǒng)，通過(guò)太陽(yáng)能供電，自動(dòng)監(jiān)控水溫水壓變化；獨(dú)居老人家中安裝了煙感報(bào)警器，一旦發(fā)現(xiàn)家中冒煙，就會(huì)立即報(bào)警；下水道的窨井蓋裝上了感知芯片，一旦出現(xiàn)下水道倒灌、窨井蓋頂出、水位超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象，就會(huì)自動(dòng)通知工作人員前來(lái)處理。將單位內(nèi)每一塊細(xì)小區(qū)域通過(guò)智能感知收集到的數(shù)據(jù)，匯集至“神經(jīng)元”后，再傳送給最上游的“城市大腦”，為后臺(tái)分析、研判和處置提供數(shù)據(jù)支撐。

其次，深化智慧治理，以城市網(wǎng)格化綜合管理信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，構(gòu)建城市綜合管理信息平臺(tái)，推進(jìn)“城市大腦”建設(shè)。城市運(yùn)行的各類(lèi)信息，如軌道交通安全巡查、民生事務(wù)、安全治理、人口流動(dòng)、網(wǎng)格巡查等向“云腦”匯聚以后，云腦內(nèi)配套的城市管理綜合服務(wù)平臺(tái)負(fù)責(zé)對(duì)“云腦”中的城市運(yùn)行數(shù)據(jù)細(xì)化分析，例如重點(diǎn)區(qū)域客流、道路運(yùn)行情況等。一旦發(fā)生大客流或道路安全事故，工作人員能通過(guò)監(jiān)控錄像和屏幕數(shù)據(jù)第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)情況，及時(shí)應(yīng)對(duì)。

三、上海模式的經(jīng)驗(yàn)與思考

本文并非對(duì)上海應(yīng)急管理工作的全面梳理和介紹，而只是抓住應(yīng)急管理與城市管理相融合這一特點(diǎn)進(jìn)行了深度白描和詳細(xì)剖析，以圖展示近20年來(lái)上海作為特大型城市在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面的基本思路和典型特征?，F(xiàn)代公共安全觀在傳統(tǒng)的快速處置應(yīng)對(duì)之外越來(lái)越重視城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的兩種能力：風(fēng)險(xiǎn)控制力和快速恢復(fù)力。前者強(qiáng)調(diào)盡最大可能地消除和控制潛在安全風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然，阻止風(fēng)險(xiǎn)源的激活并演變成巨大公共危機(jī)的可能性；后者則強(qiáng)調(diào)災(zāi)難來(lái)臨時(shí)城市不被完全擊倒或系統(tǒng)性紊亂，而能夠通過(guò)自我調(diào)節(jié)保持功能平衡，并盡快恢復(fù)到正常狀態(tài)。它們的共同點(diǎn)是最大限度地減少災(zāi)害和危機(jī)所造成的社會(huì)損失與影響；它們的共同需要是將城市管理體系與應(yīng)急管理體系融合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)資源整合、信息共享、工作同步，形成強(qiáng)大的運(yùn)行慣性與合力。

在2018年的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中，明確將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院辦公廳等13個(gè)部門(mén)的應(yīng)急管理職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，并要求“推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”。其中，“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)”三原則一貫如此，而“專(zhuān)常兼?zhèn)?、平?zhàn)結(jié)合”是較新的提法。事實(shí)上，要做到“平戰(zhàn)結(jié)合”，就需要打通常態(tài)管理和非常態(tài)管理，在日常狀態(tài)下做好風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急準(zhǔn)備，在非日常狀態(tài)下確保日常管理資源、平臺(tái)和隊(duì)伍的快速、順暢轉(zhuǎn)化。要做到“專(zhuān)常兼?zhèn)洹保刃枰獞?yīng)對(duì)日常問(wèn)題的常備力量，也需要能夠處理特殊性、復(fù)雜性災(zāi)害問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)力量，將這兩種力量有機(jī)結(jié)合在一起。

可以說(shuō)，上海走應(yīng)急管理與城市管理相融合的發(fā)展之路，正是“專(zhuān)常兼?zhèn)?、平?zhàn)結(jié)合”思路的一個(gè)具體體現(xiàn)。在這里，應(yīng)急管理的各個(gè)流程和環(huán)節(jié)，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、預(yù)警、反應(yīng)和恢復(fù)，都與城市管理直接相互融合與滲透（圖2）。而城市管理中的各項(xiàng)動(dòng)作直接支撐了應(yīng)急管理的各項(xiàng)工作：日常維護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)排查與災(zāi)害預(yù)防緊密相關(guān)；救援隊(duì)伍和物資儲(chǔ)備與災(zāi)害準(zhǔn)備緊密相關(guān)；監(jiān)測(cè)機(jī)制和網(wǎng)格平臺(tái)與災(zāi)害預(yù)警可以合并建設(shè)；救援整合和指揮協(xié)調(diào)與災(zāi)害反應(yīng)同步開(kāi)展；城市規(guī)劃和重建即是災(zāi)害恢復(fù)。

圖2 城市管理與應(yīng)急管理的融合

在這個(gè)思路下，應(yīng)急管理體系的發(fā)展和現(xiàn)代化過(guò)程，并非是一個(gè)替代城市管理和另起爐灶的過(guò)程。事實(shí)上，即使成立了應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)部門(mén)，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，仍然需要進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)調(diào)和動(dòng)員，這說(shuō)明應(yīng)急管理并不能成為單獨(dú)孤立的系統(tǒng)和機(jī)制。實(shí)踐中需要的是，如何在城市運(yùn)行時(shí)有效防控安全隱患風(fēng)險(xiǎn)，阻止風(fēng)險(xiǎn)隨著城市的快速運(yùn)轉(zhuǎn)而不斷擴(kuò)大升級(jí)，同時(shí)，當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，快速整合與動(dòng)員城市管理的常態(tài)資源和職能，創(chuàng)造一種高效、有序的協(xié)作機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件，將損失和破壞降到最小，這是城市公共學(xué)的重要使命和責(zé)任。