黃鳳邈

[摘 要]因法律存在滯后性，加之環(huán)境生態(tài)要素的不穩(wěn)定性和生態(tài)環(huán)境違法行為的復(fù)雜性等因素，導(dǎo)致環(huán)境行政處罰中必然會(huì)出現(xiàn)對(duì)“一事不再罰”的爭議?；诃h(huán)境執(zhí)法合法合理的現(xiàn)實(shí)需要，在環(huán)境行政處罰罰款案件數(shù)量逐年增長的緊迫壓力下，生態(tài)環(huán)境主管部門迫切希望“一事不再罰”原則能有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。但由于環(huán)境要素復(fù)雜，對(duì)于環(huán)境違法行為如何認(rèn)定為“一事”不能一刀切，而是應(yīng)當(dāng)從法律規(guī)定的構(gòu)成要件、立法目的、法益保護(hù)、違法行為的間隔等方面進(jìn)行認(rèn)定。一般情況下，認(rèn)定環(huán)境違法行為適用構(gòu)成要件說，即以違法事實(shí)滿足一次構(gòu)成要件作為認(rèn)定“一事”的依據(jù)，如遇特殊情況，則要結(jié)合具體案件進(jìn)行分析，以簡化環(huán)境執(zhí)法的復(fù)雜問題。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境行政處罰;環(huán)境執(zhí)法;違法構(gòu)成要件;法益保護(hù)

一、引言

為減少人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的不利影響，國家制定了系列法律法規(guī)來約束人們的破壞行為。但即使有嚴(yán)厲的法律制裁，人們在利益驅(qū)使下所采取的環(huán)境違法手段仍然五花八門、層出不窮，如不進(jìn)行環(huán)評(píng)、停用環(huán)保設(shè)備、私設(shè)暗管、偷排等，直接適用的法律已經(jīng)不能達(dá)到環(huán)境保護(hù)的立法目的了。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法和法律適用中，存在著嚴(yán)重的法律滯后于社會(huì)發(fā)展的問題，因此需要對(duì)現(xiàn)有的法律規(guī)范作更細(xì)致的解讀。如果沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同的主體基于不同的角度對(duì)法律作出不同的解釋，易造成執(zhí)法者與相對(duì)人之間的“誤解”，進(jìn)而產(chǎn)生沖突。在司法和行政實(shí)踐中，環(huán)境行政相對(duì)人以生態(tài)環(huán)境主管部門違反“一事不再罰”原則為由，提起環(huán)境行政訴訟的不在少數(shù)。相對(duì)人認(rèn)為，同一種違法行為受到執(zhí)法部門的多次處罰不符合法律規(guī)定，其合法權(quán)益受到侵犯。這種情況大多數(shù)是由于生態(tài)環(huán)境行政部門或行政相對(duì)人，對(duì)行政法“一事不再罰”原則中的“一事”認(rèn)識(shí)有偏差，以及法律解釋不清而引起的。在具體違法行為認(rèn)定中存在理解歧義，導(dǎo)致行政部門執(zhí)法過程中“一事再罰”或者行政相對(duì)人誤認(rèn)為違反了“一事不再罰”原則的情況發(fā)生。因此，本文意在通過解讀行政法中“一事不再罰”原則，分析上述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，著重分析在環(huán)境行政執(zhí)法過程中遇到不同表現(xiàn)形式的環(huán)境違法行為時(shí)，如何能合法、合目的地認(rèn)定環(huán)境違法者的違法行為數(shù)量，進(jìn)而明確環(huán)境執(zhí)法中對(duì)“一事”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

二、環(huán)境行政處罰中出現(xiàn)“一事不再罰”爭議的必然性

在社會(huì)主義法制體系基本建成的背景下，環(huán)境保護(hù)立法工作也在不斷完善，但環(huán)境保護(hù)的司法和執(zhí)法過程仍然存在許多問題。其中，“一事不再罰”原則的適用一直是環(huán)境行政處罰執(zhí)法中的爭議所在，其產(chǎn)生原因主要有以下幾點(diǎn)：

第一，法律自身的特點(diǎn)導(dǎo)致“一事不再罰”原則必然存在爭議。法律存在滯后性，在適用過程中少不了對(duì)其進(jìn)行解釋與理解，環(huán)境執(zhí)法在適用法律時(shí)也是如此。由于解釋不可避免地帶有主觀色彩，這使得環(huán)境行政處罰中“一事不再罰”原則會(huì)因生態(tài)環(huán)境行政主管部門與環(huán)境行政相對(duì)人的不同價(jià)值判斷而產(chǎn)生不同理解并得出不同結(jié)論。由此導(dǎo)致的結(jié)果可能是：在處理具體的環(huán)境違法行為時(shí)，如涉及“一事不再罰”原則，基于權(quán)利與責(zé)任的兩個(gè)方面就會(huì)產(chǎn)生爭議。

第二，生態(tài)環(huán)境和環(huán)境違法行為的特點(diǎn)導(dǎo)致對(duì)“一事”的認(rèn)定產(chǎn)生歧義。生態(tài)環(huán)境具有不穩(wěn)定性，而環(huán)境違法行為又十分復(fù)雜，往往導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境主管部門和環(huán)境行政相對(duì)人對(duì)案件存在不同解讀，引起爭議。要規(guī)范生態(tài)環(huán)境秩序，行政處罰就成為生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境執(zhí)法過程中必不可少的措施，同時(shí)也構(gòu)成維護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡強(qiáng)有力的手段，它以環(huán)境正義、秩序、效率和服務(wù)為價(jià)值追求，在中國環(huán)境法治進(jìn)程中發(fā)揮著重要功能①。行政處罰作為一種以懲戒違法行為為目的、具有制裁性的具體行政行為，其依據(jù)必須是法定的，其適用也必須具有穩(wěn)定性。在此前提下，行政處罰的合理運(yùn)用成為行政執(zhí)法實(shí)踐中的一大難題。環(huán)境違法行為復(fù)雜多變，對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門適用法律的能力是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，常因生態(tài)環(huán)境行政主管部門或者行政相對(duì)人、相關(guān)人對(duì)環(huán)境行政處罰依據(jù)、違法行為認(rèn)定解讀不同，導(dǎo)致其環(huán)境行政處罰的合法性成為被行政相對(duì)人“攻擊”的重災(zāi)區(qū)。

第三，司法審判和行政執(zhí)法中行政處罰案件數(shù)量的飆升，導(dǎo)致難以避免地踩中“一事不再罰”的雷區(qū)。在逐年增加的環(huán)境處罰司法案件和行政案件中，多數(shù)以罰款作為懲治環(huán)境違法行為的主要手段。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析，在新的《環(huán)境保護(hù)法》頒布前后，以環(huán)境行政主管部門為被告的行政訴訟在2014年形成分界點(diǎn)：2014年以前平均一年為幾件到幾十件不等，2014年后年均案件數(shù)量達(dá)700件，并且呈逐年上升趨勢。在占比較多的行政處罰案例中，案由或爭議焦點(diǎn)多為違反“一事不再罰”原則。從生態(tài)環(huán)境部在《2017年度國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)和處罰情況》和《2018年第一季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)重點(diǎn)排污單位名單和處罰整改情況》中公布的數(shù)據(jù)看，國家對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控的排污單位的違法行為運(yùn)用最多的處罰方式就是罰款，約占2017年度處罰案件的62.5%，占2018年第一季度處罰案件的66.4%。另據(jù)生態(tài)環(huán)境部在《法治政府建設(shè)工作總結(jié)》中公布的數(shù)據(jù)顯示：2016年，全國共立案查處環(huán)境違法案件137836件，下達(dá)行政處罰決定124706份，罰款數(shù)額總計(jì)663270萬元，分別比2015年增長34%、28%和56%;2017年，全國環(huán)保系統(tǒng)下達(dá)的環(huán)境行政處罰決定書數(shù)量同比上升86.5%，罰沒款數(shù)額同比上升74.2%②，如下頁圖1、圖2所示。法律的生命在于實(shí)施，生態(tài)環(huán)境主管部門加大了環(huán)境行政處罰的力度，提升了環(huán)境法的權(quán)威。但行政處罰案件中的罰款數(shù)額和案件數(shù)量的增加，暗藏了許多關(guān)聯(lián)了“一事不再罰”原則的留點(diǎn)。

在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境主管部門亟需解決對(duì)環(huán)境違法行為“一事”的認(rèn)定問題，必須有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，才能保證環(huán)境行政法體系的整體性。2018年7月，生態(tài)環(huán)境部給河北省環(huán)保廳的《關(guān)于環(huán)境行政處罰過程中有關(guān)問題的復(fù)函》，第一次明確了排污單位無證排放大氣污染物和水污染物屬于同一違法行為，應(yīng)依據(jù)《大氣污染防治法》或者《水污染防治法》進(jìn)行處罰。這是多數(shù)生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境執(zhí)法過程中都不可避免地會(huì)遇到的問題，也是各主管部門的共同疑惑。這一復(fù)函解決了各地方生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境執(zhí)法過程中的困擾之一，而類似的困擾不僅存在于處理違法排污的過程中，還存在于處理有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”等環(huán)境違法的案件里。

三、對(duì)環(huán)境行政處罰“一事”的認(rèn)定及具體分析

“一事不再罰”原則是法理學(xué)上法的預(yù)見性在部門法中的體現(xiàn)與運(yùn)用，要求法在實(shí)踐中事先預(yù)見某一行為的法律后果?！耙皇虏辉倭P”最早是在民事訴訟中依據(jù)“一事不再理”理論產(chǎn)生的。為提高訴訟效率、節(jié)約訴訟成本，民事訴訟法規(guī)定：如一個(gè)案件中的當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求均相同的，或者訴訟請(qǐng)求實(shí)際是反對(duì)前訴的判決結(jié)果的，均被認(rèn)定為“一事”而不再受理該案件。之后，該規(guī)定逐步發(fā)展為憲法的基本內(nèi)容，以“一事不再罰”原則出現(xiàn)在行政法上。作為規(guī)范行政處罰以實(shí)現(xiàn)行政法目的之規(guī)則，其理論基礎(chǔ)通常被認(rèn)為是借鑒了刑事審判中的“罪罰相當(dāng)”（在刑事法律規(guī)定中體現(xiàn)為“罪刑相適應(yīng)”），表現(xiàn)為“過罰相當(dāng)”①。因此，行政處罰法中作為以防止重復(fù)處罰為目的，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t被解釋為：對(duì)違法行為人的同一種違法行為，不得以同一事實(shí)和同一依據(jù)，給予兩次或者兩次以上的行政處罰。這體現(xiàn)出法律在實(shí)踐中對(duì)某一行為的法律后果的可預(yù)測性特征，以及其與“行政比例原則”的契合。《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，使得行政處罰在適用于實(shí)踐時(shí)出現(xiàn)了外延與內(nèi)涵并不十分明晰的問題，表現(xiàn)為對(duì)行政處罰中“一事”認(rèn)定的非唯一確定性，并且對(duì)適用法規(guī)時(shí)的沖突沒有提供恰當(dāng)?shù)倪m用規(guī)則，增加了認(rèn)定是否為“一事”的事實(shí)復(fù)雜性。

理論界一直對(duì)“一事”存在不同的理解，主流觀點(diǎn)包括違法行為說、違反法規(guī)范說和構(gòu)成要件說三種。違法行為說認(rèn)為，“一事”即同一違法行為，是行政相對(duì)人實(shí)施的某一違法行為，或是行政相對(duì)人的一個(gè)違法事實(shí)。違反法規(guī)范說認(rèn)為，“一事”應(yīng)當(dāng)是同一法律規(guī)范，行政相對(duì)人的一個(gè)違法行為在觸犯多個(gè)法律規(guī)范時(shí)只能選擇其中一個(gè)依據(jù)且只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)予以處罰。構(gòu)成要件說認(rèn)為，要想“一事”成立，就要滿足一次行為構(gòu)成一件事實(shí)，而這一事實(shí)是具有法律意義的事實(shí)，是由人的能動(dòng)性產(chǎn)生不利因素而需要承擔(dān)法律后果的事件，是法律規(guī)范中規(guī)定的抽象行為在實(shí)際生活中的具體化。筆者認(rèn)為，違法行為說對(duì)于“一事”的概念界定存在反復(fù)且模糊不清的情況，違反法規(guī)范說更加偏向解釋“不再罰”的含義，而構(gòu)成要件說則更合理且在實(shí)踐運(yùn)用中更具操作性，理由如下：

（一）一般情況下以違法行為的構(gòu)成要件標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定“一事”

不同種類的行政處罰對(duì)“一事不再罰”原則的適用方式不同，這大多數(shù)由立法目的決定的。因此，對(duì)環(huán)境違法行為的判斷，不能一味照搬其他行政處罰認(rèn)定“一事”的標(biāo)準(zhǔn)。

任何相同或相似情況的判斷標(biāo)準(zhǔn)都存在一個(gè)共通的特性，即不論是簡單的還是復(fù)雜的環(huán)境違法行為，它們的客觀具體情況都可能存在區(qū)別。但是在判斷是否為“一件違法行為”時(shí)，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這就類似于數(shù)學(xué)中利用提取公因式法化繁為簡一樣，構(gòu)成要件就是判斷標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境行政違法的“公因式”。還需注意的是，在生產(chǎn)生活領(lǐng)域中，當(dāng)事人依其意志實(shí)施的各種違反環(huán)境法律法規(guī)產(chǎn)生違法后果的行為，并非都是能夠產(chǎn)生受法律追究的環(huán)境違法行為。只有那些具備法律規(guī)定的構(gòu)成要件的行為，才能產(chǎn)生法律予以相應(yīng)追究的法律效力①。

環(huán)境行政法律責(zé)任是環(huán)境行政法律關(guān)系主體在違反環(huán)境法律規(guī)范或者不履行環(huán)境行政法律義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的不利后果。在行政法上，承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的主體包括行政主體及其工作人員和環(huán)境行政相對(duì)人。行政主體“法無授權(quán)不可為”，因此其行政法律責(zé)任構(gòu)成要件十分明確，不合法即違法;而環(huán)境行政相對(duì)人違法的構(gòu)成要件沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。行政處罰是環(huán)境行政相對(duì)人在違法情況下需要承擔(dān)的不利后果之一，其具體的構(gòu)成要件包括：（1）須有被處以行政處罰的環(huán)境行政違法行為的存在（只要環(huán)境行政相對(duì)人的行為客觀上違反了行政法律規(guī)范，即可推定實(shí)行該違法行為）;（2）主觀上具有過錯(cuò);（3）環(huán)境行政相對(duì)人必須要有相應(yīng)的責(zé)任能力;（4）行為的危害后果（受損的法益）;（5）違法行為與危害后果之間存在因果關(guān)系②。例如，環(huán)境行政相對(duì)人為達(dá)到某一違法目的，其手段與結(jié)果構(gòu)成形式不同的違法時(shí)，能否認(rèn)定為“一事”？這種情況可稱為牽連違法，即違法行為之間有手段與目的等牽連關(guān)系。按照“構(gòu)成要件說”，存在兩種或兩種以上不同的違法行為，損害了不同的法益，造成了不同的危害后果，對(duì)此類情況傾向于按數(shù)個(gè)違法行為進(jìn)行處罰。符合一個(gè)構(gòu)成要件的為“一事”，符合兩個(gè)構(gòu)成要件的為“兩事”，以此類推③，手段與結(jié)果應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行處罰。

在實(shí)際操作中，認(rèn)定“一事”還必須從具體情況出發(fā)，對(duì)照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行判斷。而區(qū)分“一行為”與“數(shù)行為”則必須借助法律規(guī)范構(gòu)成的理論，行為人每完成法律規(guī)范“假定”部分規(guī)定的行為一次，即屬作出“一行為”④。

綜上，“一事”的判定要求客觀上要有環(huán)境違法行為或狀態(tài)存在，并以此為前提，有責(zé)任能力的環(huán)境行政相對(duì)人實(shí)施了違反環(huán)境法律規(guī)范行為，存在主觀上的過錯(cuò)，可能導(dǎo)致污染，造成環(huán)境破壞，影響正常的環(huán)境管理秩序。

（二）特殊情況下環(huán)境違法類型化問題解構(gòu)

環(huán)境違法行為種類多樣，且存在動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)。對(duì)于違法內(nèi)容相似但違法時(shí)間、考核時(shí)段不同的情況，有很多不穩(wěn)定因素增加了環(huán)境執(zhí)法及取證難度。為實(shí)現(xiàn)合法行政，環(huán)境行政主管部門在對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰時(shí)，把握好“一事不再罰”原則十分重要。筆者在此歸納了幾個(gè)較為特殊的環(huán)境違法行為，以作分析。

類型一：環(huán)境行政相對(duì)人同時(shí)違反同一法律同一條款中的兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上禁止性規(guī)范的，能否認(rèn)定為一事？此類型是對(duì)“一事不再罰”解釋的“同一法律”依據(jù)提出疑問，即不同法律依據(jù)是否包括同一個(gè)條款中的不同項(xiàng)。按照構(gòu)成要件說對(duì)此情形進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為都不能認(rèn)定為“一事”（即一個(gè)違法行為）。每個(gè)違法行為都有其獨(dú)特的行為特征，這也是與其他違法行為進(jìn)行區(qū)別的重要條件。同一事實(shí)構(gòu)成一個(gè)違法行為，要求能且只能滿足一個(gè)違法行為構(gòu)成要件的特征。即使在同一法律條款中，對(duì)不同項(xiàng)的違反同樣應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反數(shù)個(gè)法律規(guī)范[屬不滿足構(gòu)成上述要件（1）的情況，存在被處以行政處罰的兩種或兩種以上不同違法行為的內(nèi)容]，不能認(rèn)定為一事，不受“一事不再罰”原則限制。

類型二：對(duì)于違法內(nèi)容完全一致的持續(xù)或連續(xù)狀態(tài)的環(huán)境違法，它可能是違法狀態(tài)持續(xù)數(shù)日、數(shù)月甚至數(shù)年，或者是違法行為連續(xù)多次實(shí)施，如何判斷①？基于一個(gè)違法事實(shí)，持續(xù)或者是連續(xù)的違法行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一個(gè)整體，該整體在法律上應(yīng)判斷為一個(gè)違法行為②，因?yàn)檫@些行為在危害后果和因果關(guān)系之間具有同一性[見上述要件（4）（5）]。還需注意，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)作出處罰后，產(chǎn)生違法行為“持續(xù)狀態(tài)”中斷的法律后果后，需重新計(jì)算。

類型三：環(huán)保行政管理部門對(duì)違法行為作出罰款的行政處罰但沒有下達(dá)整改決定時(shí)，環(huán)保部門未履行督促環(huán)境行政相對(duì)人進(jìn)行整改的義務(wù)，處罰結(jié)束后相對(duì)人繼續(xù)實(shí)施違法行為再被處以罰款，是否違反“一事不再罰”？這種情況與類型二有相似之處，即已經(jīng)對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，但是由于環(huán)境執(zhí)法失誤，再次處以罰款就成為一事再罰了。此時(shí)，可以采取其他形式要求其停止違法行為，故此處的違法行為再次被查明時(shí)就不應(yīng)當(dāng)再給予罰款處罰。

類型四：一段時(shí)間內(nèi)（兩年內(nèi)），在被處以行政處罰之前，環(huán)境行政相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)違法行為，暫停實(shí)施后又恢復(fù)這一違法行為，但僅在后實(shí)施的違法行為被環(huán)境執(zhí)法部門查處，此時(shí)是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“一事”？在環(huán)境違法行為具有反復(fù)性且反復(fù)實(shí)施的狀態(tài)下，一般來說應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為多個(gè)違法行為，因?yàn)樵谡J(rèn)定同一違法行為時(shí)，確定必須是一個(gè)獨(dú)立的違法行為，此時(shí)的兩組違法行為從頭到尾是一個(gè)完整過程，相互之間具有獨(dú)立性。但是，由于上一次違法行為已經(jīng)過去，對(duì)證據(jù)的收集、違法情況的認(rèn)定十分不利，而且多數(shù)時(shí)候前一個(gè)環(huán)境違法行為在事實(shí)上是存在過的，但尚未發(fā)現(xiàn)就被后一行為掩蓋了（前后環(huán)境違法行為在性質(zhì)上是相同的），現(xiàn)實(shí)中往往很難作出違法認(rèn)定，從利于可操作的角度看，宜認(rèn)定為“一事”。

四、“一事不再罰”原則在環(huán)境執(zhí)法中的運(yùn)用

“一事不再罰”原則表述較為簡單，導(dǎo)致在一些具體實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生很多適用的難點(diǎn)，排放污染物就是其中比較復(fù)雜的情況之一。在違反污染物排放的法律責(zé)任中，《環(huán)境保護(hù)稅法》的適用給“一事不再罰”原則的解釋帶來新的挑戰(zhàn)，下文以排污單位的排污行為為例，對(duì)該原則進(jìn)行解釋分析。

（一）偷排

偷排是指通過違法設(shè)置排污口、私設(shè)暗管等比較隱蔽的方式排放污染物的行為。各種偷排行為不僅直接違反了排污口規(guī)范化設(shè)置的法律要求，也違反了排污申報(bào)登記、污染防治設(shè)施正常運(yùn)行的法律義務(wù)③。針對(duì)未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)審查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口的違法行為，《水法》第六十七條規(guī)定：由政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)處以罰款處罰;而《水污染防治法》第八十四條對(duì)相同環(huán)境違法行為規(guī)定了由上述部門處以罰款、停產(chǎn)整治等行政處罰。這是排污單位實(shí)施了擅建排污口進(jìn)行偷排的行為，且同時(shí)滿足《水法》和《水污染防治法》偷排違法行為的構(gòu)成要件的情況。兩個(gè)法律規(guī)定出現(xiàn)交叉，不變的是處罰機(jī)關(guān)，不同的是處罰形式。此時(shí)應(yīng)當(dāng)依《水污染防治法》進(jìn)行處罰，因這兩部法律是由同一立法機(jī)關(guān)制定，適用新法優(yōu)于舊法原則。

（二）無證排污與超標(biāo)排污

《大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定了對(duì)無證排污和超標(biāo)排放的處罰。在實(shí)踐中，未辦理排污許可證的單位排放污染物，可能還同時(shí)存在超標(biāo)排放的情況。無證排污與超標(biāo)排污被規(guī)定在同一法律條款中，且罰則相同。但是，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無證排污與超標(biāo)排污是不同的違法行為，因?yàn)榛跇?gòu)成要件分析，無證排污的違法行為要件是實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在應(yīng)當(dāng)辦理排污許可證而沒有辦理排污無許可證的情況下排放污染物。超標(biāo)排污的違法行為要件是排放的污染物超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，無證排污和超標(biāo)排污不能認(rèn)定為“一事”?；诜ㄒ姹Ｗo(hù)的目的，二者違反的是不同的環(huán)境法益：無證排污違反的是排污許可管理制度，超標(biāo)排污違反的是國家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)①。

（三）超標(biāo)排放

超標(biāo)排放也可能反復(fù)或重疊出現(xiàn)在排污過程中。一是在排污單位出現(xiàn)水污染物超標(biāo)排放時(shí)，可能會(huì)同時(shí)出現(xiàn)幾種污染物質(zhì)的數(shù)量或濃度超標(biāo)，其中任何一種污染物超標(biāo)都構(gòu)成違法行為。此時(shí)雖然多種污染物超標(biāo)都能分別確立為違法行為，但基于環(huán)境違法行為的整體構(gòu)成要件分析，依據(jù)行政比例原則，且出于違法行為人的同一主觀態(tài)度，不應(yīng)當(dāng)按照幾個(gè)違法行為進(jìn)行多次處罰，從重處罰即可。二是排污單位在違法排污行為未被發(fā)現(xiàn)之前，在持續(xù)違法的時(shí)間內(nèi)，有一段時(shí)間是A污染物質(zhì)超標(biāo)，另一段時(shí)間是B污染物超標(biāo)。這種情況就不宜認(rèn)定為是一個(gè)違法行為，不屬于同種違法行為的持續(xù)，因?yàn)槠淇陀^上有改變違法內(nèi)容的行為，應(yīng)依法分別處罰。三是在一次排污達(dá)標(biāo)檢查中，排污單位有一種污染物排放不達(dá)標(biāo)被處以罰款，并被責(zé)令改正。當(dāng)責(zé)令改正期限屆滿，環(huán)境執(zhí)法部門進(jìn)行復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)上次不達(dá)標(biāo)的污染物排放已經(jīng)達(dá)標(biāo)，但出現(xiàn)了另一種污染物不達(dá)標(biāo)的情況，此時(shí)再次處罰并不違反“一事不再罰”原則。因?yàn)榍耙淮翁幜P決定使違法排污的行為中止，但新的違法行為又產(chǎn)生。

（四）超總量排放

超總量排污中“一事不再罰”的主要問題與環(huán)境保護(hù)稅有關(guān)?！董h(huán)境保護(hù)稅法》第五條規(guī)定：依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水、生活垃圾集中處理場所超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者貯存或者處置固體廢物不符合國家和地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，都應(yīng)當(dāng)繳納環(huán)境保護(hù)稅。這是以法律的形式將超標(biāo)排污法律責(zé)任上升為法律義務(wù)。但是，《環(huán)境保護(hù)稅法》的征稅對(duì)象是超標(biāo)排放污染物的企事業(yè)單位以及其他排污單位，以更加嚴(yán)苛的制度提高了環(huán)境違法成本，是有懲罰意味的稅種，這與“一事不再罰”原則之間存在沖突與矛盾。

（五）擅自閑置環(huán)保設(shè)施

當(dāng)排污單位的實(shí)行行為是閑置環(huán)保設(shè)施，之后環(huán)保設(shè)施一直未正常運(yùn)行且再無實(shí)施行為的，從時(shí)間順序看，前者是行為違法，后者是狀態(tài)不合法。前者的原因行為是該違法行為產(chǎn)生的根本，存在關(guān)聯(lián)性，應(yīng)將這個(gè)持續(xù)狀態(tài)看成整體，按照一個(gè)違法行為處罰。排污的連續(xù)性違法行為，如多次偷排污水，事實(shí)上存在幾個(gè)行為，但幾個(gè)事實(shí)行為是基于運(yùn)用同一手段追求同一目的，在第一次發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行處罰之前宜認(rèn)定為一個(gè)法律行為，故多次偷排污水的組合在法律上符合一個(gè)違法行為的構(gòu)成要件。

五、小結(jié)

“一事不再罰”作為公權(quán)力與私益之間重要的平衡原則，既要防止重復(fù)處罰、多頭處罰，又要防止對(duì)這一原則作擴(kuò)大解釋，使違法者逃脫應(yīng)受的處罰①。在現(xiàn)實(shí)環(huán)境執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員會(huì)遇到各種各樣的環(huán)境違法問題，存在很多既不是典型的一事但也并非符合多事的標(biāo)準(zhǔn)，該類問題的專業(yè)性與環(huán)境的流動(dòng)性給執(zhí)法帶來了巨大困難。涉及“一事不再罰”原則的各種環(huán)境違法行為處罰都有各自特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員的法律知識(shí)提出更高的要求。在面對(duì)同一環(huán)境違法問題時(shí)，除了自由裁量權(quán)產(chǎn)生的差異外，處罰內(nèi)容也不盡相同。因此，對(duì)“一事不再罰”原則作科學(xué)、合理的理解，對(duì)提升法的權(quán)威性和可預(yù)測性具有重要意義。對(duì)環(huán)境違法“一事”的認(rèn)定，依據(jù)構(gòu)成要件說及具體問題具體分析的方式更合理。在多數(shù)情況下，構(gòu)成要件說是認(rèn)定違法行為的標(biāo)準(zhǔn)。但需要注意的是，在運(yùn)用違法構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分“一事”與“多事”的時(shí)候，不能脫離立法規(guī)定的具體構(gòu)成要件加以判斷。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，生態(tài)環(huán)境主管部門同其他有關(guān)行政主管部門都承擔(dān)著維持生態(tài)環(huán)境良好狀態(tài)的重任。為充分貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展理念，對(duì)環(huán)境處罰過程中不可避免的執(zhí)法難題之一，即如何解決正確規(guī)范執(zhí)行“一事不再罰”原則的困境，應(yīng)當(dāng)予以重視，以實(shí)現(xiàn)真正法治中國的目標(biāo)，為建設(shè)碧水藍(lán)天的美麗中國提供法律保障。

責(zé)任編輯：鄭 穎 孫飛行