李靜

[摘 要]隨著珠三角區(qū)域一體化程度的深化，水環(huán)境保護(hù)壓力與日俱增，而傳統(tǒng)的水污染管理體制協(xié)調(diào)性不足，難以應(yīng)對(duì)珠三角地區(qū)水污染的區(qū)域性特點(diǎn)與跨界水污染問(wèn)題，亟需予以變革，構(gòu)建科學(xué)的水污染治理合作機(jī)制。珠三角區(qū)域探索已經(jīng)形成了較為有效的水污染治理合作機(jī)制，即以環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議為基礎(chǔ)形成的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、水污染防治協(xié)作機(jī)制和五級(jí)河長(zhǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制。在一定程度上，有效地統(tǒng)籌珠三角地區(qū)各政府、部門(mén)合作共治水污染，雖然取得了一定成效，但仍面臨一系列困境。為此，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的執(zhí)行力，加強(qiáng)水污染防治協(xié)作機(jī)制的協(xié)調(diào)性，推動(dòng)河長(zhǎng)職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策上的協(xié)同，促進(jìn)各行政主體合力共治水污染，保障珠三角區(qū)域的水環(huán)境安全。

[關(guān)鍵詞]珠三角區(qū)域;水污染治理;合作機(jī)制

一、引言

2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào)）將珠三角①定位為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年珠三角地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)75809.74億元，占廣東省經(jīng)濟(jì)總量的79.67%②。然而，不容忽視的是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得豐碩成果的同時(shí)，珠三角水污染問(wèn)題卻日益凸顯，主要呈現(xiàn)為中心城市污染向區(qū)域性污染蔓延的特點(diǎn)③。同時(shí)，跨界水污染問(wèn)題也非常嚴(yán)重，例如廣州和佛山的跨界河段水口水道水質(zhì)為劣V類(lèi)④。水是人類(lèi)賴(lài)以生存的基本物質(zhì)條件，珠三角區(qū)域的水污染勢(shì)必威脅公眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)重影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。珠三角地區(qū)政府非常重視水污染防治，已出臺(tái)了一系列的治理政策和措施①，使珠三角地區(qū)江河水質(zhì)得到明顯改善②，但與《南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃（2013—2020）》所要求的，到2020年珠三角區(qū)域消除劣V類(lèi)的目標(biāo)尚有差距。而且隨著珠三角優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略以及粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，珠三角區(qū)域的開(kāi)發(fā)將縱深拓展，一體化程度不斷加深，水環(huán)境保護(hù)壓力勢(shì)必與日俱增。

結(jié)構(gòu)決定功能，只有科學(xué)的體制才能實(shí)現(xiàn)高效的管理，厘清環(huán)境管理體制是進(jìn)行高效環(huán)境管理的核心問(wèn)題③。2002年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》第12條首次提出國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政管理相結(jié)合的管理體制。2008年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第8條規(guī)定：環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)是水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門(mén)，其他相關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督管理;縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的措施對(duì)策，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，明確了地方政府的環(huán)境責(zé)任。自此，中國(guó)形成了流域管理與行政管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理和分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制。

流域水污染防治執(zhí)法涉及“上下游、左右岸”不同行政區(qū)域以及不同職能部門(mén)之間的關(guān)系。以屬地管理和部門(mén)管理為基礎(chǔ)的管理體制難以兼顧流域的整體性和系統(tǒng)性，且缺乏合理、高效的合作機(jī)制協(xié)調(diào)地方利益和部門(mén)利益。一方面，各地方人民政府處于不同的發(fā)展階段，利益訴求和環(huán)境執(zhí)法能力不盡相同。相應(yīng)地，各地政府在水污染防治目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法尺度等方面存在差異，難以協(xié)同④。另一方面，涉水部門(mén)眾多，職責(zé)分散切割了水污染防治的整體性，并且部門(mén)權(quán)責(zé)模糊執(zhí)法效能低下⑤。因此，現(xiàn)行的管理體制模式在應(yīng)對(duì)珠三角區(qū)域水污染問(wèn)題的廣泛性、復(fù)雜性以及水生態(tài)系統(tǒng)的綜合性、整體性時(shí)，存在明顯的不足。珠三角區(qū)域水環(huán)境管理體制改革迫在眉睫。

在強(qiáng)力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出要“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，對(duì)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作出重要部署。2018年3月，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，國(guó)土資源部監(jiān)督防治地下水污染的職責(zé)，水利部編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理的職責(zé)等進(jìn)行整合，組建生態(tài)環(huán)境部。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（廳字〔2018〕70號(hào)），將構(gòu)建“生態(tài)環(huán)境治理體系”作為部門(mén)職能，新設(shè)水生態(tài)環(huán)境司。設(shè)立環(huán)境保護(hù)大部制有利于克服原環(huán)境治理體制中職能分割的問(wèn)題，從而理順政府和部門(mén)間在珠三角區(qū)域水污染治理中的關(guān)系，形成權(quán)責(zé)明確、上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同、環(huán)節(jié)互動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作格局。

二、珠三角區(qū)域水污染治理合作機(jī)制的現(xiàn)狀

鑒于傳統(tǒng)水污染管理體制在應(yīng)對(duì)珠三角區(qū)域水污染問(wèn)題上的協(xié)調(diào)性不足，國(guó)家層級(jí)在水污染治理合作機(jī)制上進(jìn)行了一系列改革，珠三角地區(qū)也不斷探索予以回應(yīng)，形成了以環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議為基礎(chǔ)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、水污染防治協(xié)作機(jī)制和河長(zhǎng)制的五級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制這三類(lèi)水污染治理合作機(jī)制。

（一）以環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議為基礎(chǔ)形成的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

珠三角地區(qū)早期水污染治理合作機(jī)制的構(gòu)建，是由各經(jīng)濟(jì)圈的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)通過(guò)簽訂區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議，形成聯(lián)席會(huì)議機(jī)制?！吨橹薪h(huán)境保護(hù)區(qū)域合作協(xié)議》（2009）、《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》（2009）、《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協(xié)議》（2010）等環(huán)境合作協(xié)議的達(dá)成，是珠三角地區(qū)水污染合作治理的開(kāi)端。以《珠中江環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作協(xié)議》（2009）為例，2009年5月，珠海、中山、江門(mén)三市環(huán)境保護(hù)局簽署該協(xié)議，明確在飲用水資源保護(hù)、跨市河流水質(zhì)、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)互動(dòng)機(jī)制、跨界環(huán)境違法案件區(qū)域移送機(jī)制、區(qū)域環(huán)境事故協(xié)調(diào)機(jī)制以及環(huán)境宣傳工作互動(dòng)等環(huán)境事務(wù)上進(jìn)行行政協(xié)作。以這些環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議為依托，珠三角各地方政府間建立了一套以聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)的跨區(qū)域聯(lián)防共治模式，借助召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，遵循約定的行政協(xié)作方式，針對(duì)區(qū)域內(nèi)突出的水污染問(wèn)題，探討合作治理舉措。

珠三角各行政主體在不抵觸法律的前提下，簽訂了環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議，制定了合法、合理的水污染治理措施，以滿足不同行政主體的治理需要，及時(shí)解決滯后性問(wèn)題，同時(shí)兼顧治理上的困難和需要，找到了理想與現(xiàn)實(shí)的平衡點(diǎn)。因此，聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的革新之處在于通過(guò)協(xié)議約定各政府間行政協(xié)作的內(nèi)容和方式，協(xié)調(diào)各地方政府間水污染防治的職權(quán)，使合作機(jī)制更加暢通、高效。

（二）水污染防治協(xié)作機(jī)制

2013年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第20條也規(guī)定：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制?！?015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2015〕17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水十條》）要求加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立全國(guó)水污染防治工作協(xié)作機(jī)制，珠三角被列入重點(diǎn)區(qū)域。2015年12月，為貫徹落實(shí)《水十條》，廣東省環(huán)境保護(hù)廳設(shè)立珠江三角洲區(qū)域水污染防治聯(lián)席會(huì)議制度。在此基礎(chǔ)上，2016年，廣東省環(huán)境保護(hù)廳設(shè)立了珠三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組。協(xié)作小組在職權(quán)運(yùn)行方面進(jìn)行了以下探索：（1）創(chuàng)建工作協(xié)調(diào)小組。組長(zhǎng)由中共中央政治局委員、省委書(shū)記兼任，成員包括珠三角各地級(jí)市以上市和順德區(qū)政府及各省級(jí)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人。參與領(lǐng)導(dǎo)的高級(jí)別表明了廣東省政府治理珠三角水污染的決心。（2）制定決策執(zhí)行機(jī)制。廣東省環(huán)境保護(hù)廳負(fù)責(zé)協(xié)作小組的決策落實(shí)、聯(lián)絡(luò)溝通、信息通報(bào)、保障服務(wù)等日常工作。（3）成立珠三角區(qū)域水污染防治的輔助機(jī)構(gòu)。由水污染防治相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的多位專(zhuān)家學(xué)者共同組成珠三角水污染防治協(xié)作專(zhuān)家小組，為珠三角區(qū)域水環(huán)境問(wèn)題的研判、水污染防治效果的評(píng)估及綜合防治政策措施的研究決策提供咨詢服務(wù)。

水污染防治協(xié)作機(jī)制對(duì)管理體制的革新體現(xiàn)在以下兩方面：其一，水污染防治協(xié)作機(jī)制在職權(quán)配置上有一定的制度創(chuàng)新，幾乎囊括了珠三角水污染防治的所有職能部門(mén)和水污染相互影響的重要區(qū)域，并以解決水污染問(wèn)題為導(dǎo)向，系統(tǒng)配置珠三角區(qū)域水污染防治的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)。其二，水污染防治協(xié)作機(jī)制針對(duì)水污染區(qū)域性的特點(diǎn)，試圖對(duì)水污染防治的“地方保護(hù)主義”和“部門(mén)本位主義”作出回應(yīng)，通過(guò)部門(mén)協(xié)調(diào)、地區(qū)協(xié)作，建立區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)控制度，以實(shí)現(xiàn)珠三角水污染合作治理。

（三）五級(jí)河長(zhǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制

河長(zhǎng)制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問(wèn)責(zé)制衍生出來(lái)的水污染治理制度①。由各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的整治及管理，以實(shí)現(xiàn)河道水質(zhì)和水環(huán)境的持續(xù)改善。廣東省的河長(zhǎng)制最先試行于城市河流的污染治理，2015年推廣到廣州等十個(gè)城市，再延伸到山區(qū)的河流污染治理。當(dāng)前，各地方政府已快速搭建各級(jí)河長(zhǎng)的組織架構(gòu)，截至2018年9月，廣東省已設(shè)立河長(zhǎng)37871名②。中國(guó)法律明確規(guī)定，地方政府是本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體③。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”理念也被付諸實(shí)踐，相繼被《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（中辦發(fā)〔2015〕45號(hào)）和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》（廳字〔2016〕45號(hào)）采納④。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（廳字〔2016〕42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《意見(jiàn)》），推行河長(zhǎng)制。為落實(shí)該《意見(jiàn)》，2017年5月，廣東省委辦公廳、政府辦公廳印發(fā)了《廣東省全面推行河長(zhǎng)制方案》，在充分重視水資源跨界性的基礎(chǔ)上，建立起區(qū)域與流域相結(jié)合的省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)河長(zhǎng)體系。2017年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定，建立河長(zhǎng)制⑤，標(biāo)志著河長(zhǎng)制正式入法。因此，河長(zhǎng)制的法制基礎(chǔ)是環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度和政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制。

珠三角區(qū)域的五級(jí)河長(zhǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)水污染管理體制革新的意義在于：確立了“一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的工作格局，推動(dòng)各機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展水污染防治的行政協(xié)作，形成了水污染治理的合作機(jī)制。一方面，河長(zhǎng)制強(qiáng)化了地方黨政負(fù)責(zé)人的水治理責(zé)任，協(xié)調(diào)了多個(gè)地方政府共同管理跨界河流的問(wèn)題，有利于破除地方政府各自為政的難題。另一方面，由當(dāng)?shù)攸h政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，在不突破現(xiàn)行各部門(mén)的權(quán)力配置的框架下，促使相關(guān)職能部門(mén)協(xié)調(diào)配合，從整體上統(tǒng)籌了水污染治理相關(guān)部門(mén)的資源，實(shí)現(xiàn)合作和集中治理水污染。

縱觀珠三角區(qū)域水污染治理合作機(jī)制的形成與發(fā)展，環(huán)境政策伴隨著環(huán)境法律的變革，相互依存，互為表里，在水污染合作治理中發(fā)揮了重要作用，具有不可替代的功能與價(jià)值⑥。《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等環(huán)境法律為行政權(quán)力提供了硬性的法律約束，并為行政機(jī)關(guān)的行政行為提供了法律遵循。在環(huán)境政策方面，環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議作為一項(xiàng)政策工具，被引進(jìn)地方政府合作治理區(qū)域水污染問(wèn)題的實(shí)踐?！端畻l》是對(duì)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》基本規(guī)定的細(xì)化，彌補(bǔ)了法律剛性有余、彈性不足的缺陷。而《意見(jiàn)》《廣東省全面推行河長(zhǎng)制方案》等則是在同時(shí)涉及黨委、政府職責(zé)的領(lǐng)域，由黨政聯(lián)合出臺(tái)政策文件。在環(huán)境法合作原則指導(dǎo)下，通過(guò)環(huán)境法律和環(huán)境政策的聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)了珠三角區(qū)域水環(huán)境管理體制變革，構(gòu)建了水污染治理合作機(jī)制①。

三、珠三角區(qū)域水污染治理合作機(jī)制的困境

珠三角區(qū)域水污染管理體制在變革中，逐漸形成了較為有效的水污染治理合作機(jī)制，但仍面臨諸多問(wèn)題，如何破解這些困境，就成為管理體制變革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

（一）環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議執(zhí)行不力

以環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議為基礎(chǔ)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制有效地打破了行政區(qū)劃壁壘，提升了珠三角區(qū)域水污染治理的一體化程度，但是在實(shí)踐中并未達(dá)到預(yù)期效果。2011年，受上游惠州市博羅縣園洲、石灣等鎮(zhèn)排放的污水污染，處于沙河末端的東莞市石龍鎮(zhèn)水質(zhì)受到嚴(yán)重影響，石龍鎮(zhèn)試圖根據(jù)《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協(xié)議》，與惠州市協(xié)同治理沙河。但惠州市認(rèn)為沙河不屬于跨界河，是博羅境內(nèi)的主要排污河，東莞市綱要辦指出該協(xié)議沒(méi)有明確治理沙河的污水排放事項(xiàng)，建議由兩市的水務(wù)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)②，最終未能通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)解決該問(wèn)題。

珠三角區(qū)域聯(lián)席會(huì)議機(jī)制在水污染合作治理實(shí)踐中收效甚微的主要原因有以下兩點(diǎn)：一是環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的法律權(quán)威性不足。雖然在學(xué)理上，有學(xué)者提出“行政協(xié)議”的學(xué)術(shù)概念③，對(duì)區(qū)域政府間聯(lián)席會(huì)議制度締結(jié)的協(xié)議進(jìn)行了定性④，并被廣泛接受⑤。但從實(shí)在法的角度看，環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的法律性質(zhì)尚不明確。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（2018）和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015）的規(guī)定，地方政府對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)的事項(xiàng)有綜合行政管理權(quán)，即地方政府有權(quán)就屬于綜合管理事項(xiàng)的水污染治理問(wèn)題行使管理權(quán)⑥?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014）規(guī)定了跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制?！董h(huán)境保護(hù)部關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2008〕64號(hào)）則要求建立定期聯(lián)席會(huì)商機(jī)制，以解決跨省流域水污染糾紛。但上述法律、部門(mén)規(guī)范性文件均未規(guī)定政府間對(duì)水污染治理事項(xiàng)簽訂協(xié)議的法律性質(zhì)、法律效果等。法律權(quán)威性的不足，必然降低其對(duì)各協(xié)議簽訂行政主體的拘束力，降低協(xié)議的執(zhí)行性。二是環(huán)境合作行政協(xié)議自身存在法律漏洞，如內(nèi)容不完整、行政協(xié)作方式缺乏操作性等。以《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》為例，協(xié)議分為“指導(dǎo)思想”“合作內(nèi)容及方式”“合作機(jī)制”及“其他”四部分，但并未明確合作治理中的各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且未規(guī)定主體間責(zé)任分擔(dān)和責(zé)任追究的內(nèi)容。由于執(zhí)行事項(xiàng)不明確、協(xié)議本身缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，且缺乏責(zé)任條款，區(qū)域內(nèi)的行政主體在追求短期經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中，選擇性地履行甚至不履行協(xié)議要求的水污染治理任務(wù)，導(dǎo)致跨區(qū)域的環(huán)境利益成為“公地悲劇”的產(chǎn)物，跨區(qū)域水污染治理問(wèn)題依舊沒(méi)有解決。

（二）水污染防治協(xié)作機(jī)制協(xié)調(diào)性不足

值得肯定的是，水污染防治協(xié)作機(jī)制以問(wèn)題為導(dǎo)向，集中調(diào)集所需資源，采取一切可用手段，務(wù)求實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。但從治理機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)的角度看，該機(jī)制變革在如何協(xié)同處理珠三角各行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)要素及社會(huì)公眾參與問(wèn)題上尚存探討空間。

從新公共管理角度看，公共治理體制的本質(zhì)特征是由政府與社會(huì)共同治理公共生活，并且強(qiáng)調(diào)在政府的公共服務(wù)中引進(jìn)市場(chǎng)的激勵(lì)管理機(jī)制和私人部門(mén)的管理辦法，同時(shí)要求政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三方合作，構(gòu)成治理的主體①。若單獨(dú)變革行政體制，而缺乏經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)公眾的互聯(lián)互動(dòng)，必然會(huì)導(dǎo)致協(xié)作失敗，其原因有如下兩方面：其一，當(dāng)前珠三角各行政區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致地方政府的發(fā)展任務(wù)各有不同②，因而各地政府在水污染防治上的政治意愿、資金投入也存在差異。變革區(qū)域行政管理體制要求屬地環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)型為區(qū)域環(huán)境管理模式，這無(wú)法繞開(kāi)不同行政區(qū)域如何追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其二，在中國(guó)長(zhǎng)期采取行政管制模式治理水污染的背景下，公眾更多的是被動(dòng)參與，存在明顯依賴(lài)政府的思想，主體責(zé)任意識(shí)淡薄。可見(jiàn)，如何增強(qiáng)水污染防治協(xié)作機(jī)制中行政體制與市場(chǎng)機(jī)制、公眾參與制度的協(xié)調(diào)性是亟需解決的問(wèn)題。

（三）河長(zhǎng)職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策中有待協(xié)同

河長(zhǎng)制是由各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，以“首長(zhǎng)承包制”為主要形式協(xié)調(diào)治理水環(huán)境，其本質(zhì)上是對(duì)環(huán)境公共權(quán)力的整合，是對(duì)以往環(huán)境治理多部門(mén)主導(dǎo)模式的革新③。河長(zhǎng)制的規(guī)范依據(jù)同時(shí)涉及黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境法律，而其產(chǎn)生與發(fā)展也經(jīng)歷了從政策試點(diǎn)到法律保障的變革歷程。在法律層面，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2017）對(duì)河長(zhǎng)制作了原則性規(guī)定。在珠三角區(qū)域的實(shí)踐過(guò)程中，河長(zhǎng)職責(zé)的依據(jù)主要來(lái)源于政策層面的《意見(jiàn)》和《廣東省全面推行河長(zhǎng)制方案》。另外，在中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律中，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2017）明確規(guī)定了涉水監(jiān)管部門(mén)的法定職責(zé)：環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他相關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督管理。河長(zhǎng)制將過(guò)去的水環(huán)境管理“部門(mén)負(fù)責(zé)”模式轉(zhuǎn)型升級(jí)為“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、部門(mén)共治”，實(shí)際上，由黨政負(fù)責(zé)人承擔(dān)涉水監(jiān)管部門(mén)原有的部分職責(zé)④。河長(zhǎng)制是對(duì)現(xiàn)行水環(huán)境管理體制的升級(jí)和補(bǔ)充，其重點(diǎn)在于克服和矯正涉水監(jiān)管部門(mén)在分散管理中協(xié)調(diào)不力等內(nèi)生困境。這就涉及河長(zhǎng)的職責(zé)配置、河長(zhǎng)與涉水監(jiān)管部門(mén)職責(zé)的界分等問(wèn)題。但現(xiàn)行法在河長(zhǎng)的法定職責(zé)配置，河長(zhǎng)職責(zé)與水污染管理部門(mén)職責(zé)的劃分，以及河長(zhǎng)的職權(quán)運(yùn)行機(jī)制等方面均缺乏相應(yīng)的明確規(guī)定。

對(duì)于上述問(wèn)題，法律層面目前還未見(jiàn)回應(yīng)和跟進(jìn)，在珠三角河長(zhǎng)制推進(jìn)的實(shí)踐中也沒(méi)有得到有效回應(yīng)。《廣東省河長(zhǎng)制工作方案》規(guī)定了河長(zhǎng)對(duì)跨行政區(qū)域的管理責(zé)任、對(duì)本級(jí)相關(guān)部門(mén)和下級(jí)河長(zhǎng)的考核等工作職責(zé)，但在河長(zhǎng)與涉水監(jiān)管部門(mén)職責(zé)的界分方面尚有待探索?？偠灾?，目前河長(zhǎng)制存在河長(zhǎng)的職責(zé)非法定，河長(zhǎng)與涉水監(jiān)管部門(mén)職責(zé)界分不明，以及政策主導(dǎo)有余而法律供給不足等問(wèn)題。這些問(wèn)題恰好說(shuō)明了河長(zhǎng)職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策上有待協(xié)同。黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策應(yīng)在河長(zhǎng)職責(zé)問(wèn)題上形成協(xié)作關(guān)系，使其相輔相成、共同發(fā)揮作用，以保障河長(zhǎng)制有效運(yùn)行。

四、珠三角區(qū)域水污染治理合作機(jī)制困境的解決建議

目前，珠三角區(qū)域水污染治理合作機(jī)制中存在諸多困境，已不能滿足水資源可持續(xù)供給的需要，難以應(yīng)對(duì)與日俱增的水環(huán)境保護(hù)壓力。對(duì)此，筆者提出以下建議，以期構(gòu)建高效、暢通的合作機(jī)制。

（一）增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的執(zhí)行力

從珠三角區(qū)域水污染治理的實(shí)踐來(lái)看，聯(lián)席會(huì)議機(jī)制運(yùn)行欠佳的重要阻礙是環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的執(zhí)行不力。造成執(zhí)行不力的原因在于法律權(quán)威性不足和條款內(nèi)容不完備。要確保環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議得到良好的執(zhí)行，除了要明確法律性質(zhì)、法律效力外，還要完善協(xié)議條款內(nèi)容，使其更具可操作性。

在珠三角地區(qū)，環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的法律性質(zhì)、法律效力是模糊的。美國(guó)地方政府協(xié)作也通過(guò)政府間協(xié)議的方式進(jìn)行。根據(jù)美國(guó)憲法第1條第10款第3項(xiàng)的規(guī)定：“無(wú)論何州，未經(jīng)國(guó)會(huì)同意……不得與另一州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或條約?！倍覅f(xié)定的效力優(yōu)先于各州締約協(xié)議之前頒布的法規(guī)和之后新制定的法規(guī)。由國(guó)家立法程序，將政府間合作協(xié)議納入司法監(jiān)督范圍內(nèi)，所以協(xié)議對(duì)締約各方有強(qiáng)制力。鑒于美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和珠三角地區(qū)的現(xiàn)狀，為增強(qiáng)協(xié)議的法律權(quán)威性，可以通過(guò)國(guó)家立法的形式，明確珠三角地區(qū)政府間合作協(xié)議的法律性質(zhì)和法律效力，賦予其應(yīng)有的法律地位。

為促使各行政主體聯(lián)合執(zhí)法，在保留協(xié)議原則性條款的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)完善以下內(nèi)容：首先，加入明確成員方的權(quán)利及義務(wù)條款。其次，規(guī)定協(xié)議的違約責(zé)任條款。環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議在本質(zhì)上是契約，若成員方拒不履行協(xié)議，或者違反了協(xié)議的約定，構(gòu)成違約，則應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。但是由于協(xié)議是一種公法契約，異于私法契約，其違約責(zé)任的具體條款也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，不是嚴(yán)格意義上的制裁，而應(yīng)當(dāng)是違約方因不履行義務(wù)而表失某些權(quán)利，即某些合作內(nèi)容的停止以及某些優(yōu)惠的取消。最后，可以規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的條款。為了增強(qiáng)協(xié)定的執(zhí)行力，可以在不與法律相抵觸的前提下約定強(qiáng)制執(zhí)行的條款，強(qiáng)制要求各行政主體加強(qiáng)聯(lián)合治理珠三角區(qū)域的水污染問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)水污染防治協(xié)作機(jī)制的協(xié)調(diào)性

《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求：“堅(jiān)持政府與市場(chǎng)協(xié)同，堅(jiān)持全民參與，形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與的水污染防治新機(jī)制?！币獙⑹袌?chǎng)機(jī)制和公眾參與制度引入水污染治理合作機(jī)制中，以激發(fā)市場(chǎng)資源和公眾資源的潛力，同時(shí)避免各地方政府受資源制度的約束而在水污染防治中“各自為政”的情況。

“政治發(fā)展之不能脫離互惠，絲毫不少于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之不能脫離交換。發(fā)展必須源于互惠并服務(wù)于互惠?！雹僖胧袌?chǎng)機(jī)制主要是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，在珠三角區(qū)域內(nèi)各地方之間進(jìn)行利益補(bǔ)償或成本分擔(dān)，建立一體化的區(qū)域排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)化的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。公眾不僅是水污染的受害者，而且是水污染防治的監(jiān)督者和參與者，更是水污染防治的直接受益者①。構(gòu)建公眾參與機(jī)制的關(guān)鍵在于：一要強(qiáng)化公眾參與決策的深度和廣度。在水污染防治決策環(huán)節(jié)，既要賦予公眾對(duì)區(qū)域水質(zhì)、重點(diǎn)污染源等相關(guān)信息的知情權(quán)，也要賦予公眾參與制定水污染防治規(guī)則等實(shí)體性權(quán)利。二要完善社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟制度，借助社會(huì)公眾力量監(jiān)督水污染防治中“政府失靈”以及“市場(chǎng)失靈”的情形，形成全社會(huì)監(jiān)督的良性機(jī)制。

（三）推動(dòng)河長(zhǎng)職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策上的協(xié)同

協(xié)同的前提不在于黨規(guī)、法律和政策是否有相同或相似之處，而在于強(qiáng)調(diào)協(xié)同目的的一致性②。建立河長(zhǎng)制的目的在于彌補(bǔ)現(xiàn)行水環(huán)境管理體制協(xié)調(diào)性的不足。在此目標(biāo)指引下，應(yīng)提升黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策對(duì)河長(zhǎng)職責(zé)所規(guī)范內(nèi)容的協(xié)同性，以避免河長(zhǎng)制在運(yùn)行中出現(xiàn)職責(zé)不明、與涉水監(jiān)管部門(mén)職責(zé)劃分不明等問(wèn)題。

“行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項(xiàng)職權(quán)”③，即行政機(jī)關(guān)必須依法行政，而職權(quán)法定是依法行政的基礎(chǔ)。因此，明確河長(zhǎng)的職權(quán)、職責(zé)，是行政法構(gòu)建河長(zhǎng)制的基礎(chǔ)④。這就要求河長(zhǎng)的職權(quán)、職責(zé)分工、權(quán)限劃分應(yīng)當(dāng)清晰、明確，并納入法治軌道，避免權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督，從而依靠法治力量保障河長(zhǎng)制的長(zhǎng)久施行。在立法層面，建議立法機(jī)關(guān)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2017）第5條的規(guī)定，制定《河長(zhǎng)制實(shí)施條例》實(shí)施細(xì)則⑤，即明確各級(jí)河長(zhǎng)、涉水監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)下的部門(mén)聯(lián)動(dòng)、流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，明確河長(zhǎng)對(duì)本級(jí)相關(guān)部門(mén)和下級(jí)河長(zhǎng)的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制及信息共享等工作機(jī)制，從而保障河長(zhǎng)制的規(guī)范運(yùn)行，約束潛在的權(quán)力恣意。在《河長(zhǎng)制實(shí)施條例》實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)職責(zé)法定化、河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制穩(wěn)定化的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政策普遍性、指導(dǎo)性和靈活性的特點(diǎn)，以克服法律為追求確定性、穩(wěn)定性而容易導(dǎo)致僵化的不足。所以，仍需要靈活的具體政策來(lái)細(xì)化和落實(shí)相關(guān)的法律制度，以嚴(yán)格的黨政問(wèn)責(zé)等形式保障河長(zhǎng)制的有效運(yùn)行。

五、結(jié)語(yǔ)

在黨中央強(qiáng)力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，珠三角區(qū)域在實(shí)踐過(guò)程中已探索形成了較為有效的水污染合作治理機(jī)制，但仍有待完善。筆者認(rèn)為，未來(lái)還需增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的執(zhí)行力，加強(qiáng)水污染防治協(xié)作機(jī)制的協(xié)調(diào)性，推動(dòng)河長(zhǎng)職責(zé)在黨規(guī)、環(huán)境法律和環(huán)境政策上協(xié)同，促進(jìn)各主體合力共治污染，保障珠三角區(qū)域的水環(huán)境安全;同時(shí)要破解困境，為人民營(yíng)造宜居生活環(huán)境而不斷探索創(chuàng)新，構(gòu)建高效、暢通的水污染治理合作機(jī)制，以鐵腕治污的決心和魄力為生態(tài)文明建設(shè)護(hù)航。

責(zé)任編輯：徐 敏