姬翠梅

摘要：源于大氣的“無界化”“外溢化”特性、行政科層管理的“屬地化”表現(xiàn)以及我國現(xiàn)有的政治傳統(tǒng)，吸收其他主體參與的跨域政府合作成為大氣污染防治的最佳選擇。新區(qū)域主義和復合行政理論下的跨域治理并非指成立專門的行政機構，而是跨域政府主導下的價值正當性合作?？缬蚝献鹘M織的構建并非來自中央的授權，而是基于平行政府以契約為基礎對自身管轄權的部分讓渡。合作組織代表的是跨域政府對大氣污染治理的協(xié)商合意，原則上可消解國家主義設計和區(qū)域主義運行的邏輯沖突。為確保大氣污染合作組織的暢通運行，需要設置分工明確的職能部門和設定有序運轉的完整機制。通過談判協(xié)商確定各方接受的合作原則是組織運行的前提，協(xié)調(diào)相關方利益關系是機構運轉的核心部分，積極發(fā)揮專業(yè)人員的智慧及進行有效的執(zhí)行則是運轉的支撐和關鍵。

關鍵詞：大氣污染;跨域治理;府際關系;契約

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）03—0055—07

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，大氣污染成為突出的公共問題，這不僅嚴重制約社會發(fā)展的速度成效，而且嚴重威脅人民群眾的身心健康。從生態(tài)環(huán)境部公布的2017年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報看，雖然藍天保衛(wèi)戰(zhàn)成效顯著，但城市大氣重度、嚴重污染天次占比仍較高，PM2.5、PM10、O3等污染物濃度仍較高[1]。所以，在我國生態(tài)文明建設“著力解決突出環(huán)境問題”過程中，重點之一仍是大氣污染的治理。在現(xiàn)有政治體系中，地方政府是本行政區(qū)大氣治理的主體，但這種單一治理主體越來越難以適應大氣的“跨域”特性。打破行政區(qū)劃，實行跨域協(xié)同治理就成為解決問題的鑰匙。由此，本文以跨域治理為基礎探討三個問題：一是大氣污染跨域治理模式的選擇;二是跨域治理中府際關系的構建;三是持續(xù)性的跨域合作如何運行和奏效。

一、政府主導的跨域治理是大氣污染防治的最佳模式

“跨域”的一般性理解是跨行政區(qū)域、跨領域等，但隨著治理理論的興起，其擴大性含義已延伸至跨部門。自1989年世界銀行提出“治理”概念后，因其具有對傳統(tǒng)官僚制行政的改革性/替代性特征，有關“治理理論”的研究迅速成為學界熱點。隨著跨行政區(qū)域、跨領域的公共性問題越來越突出，同時這些問題的解決也需要跨部門協(xié)同合作，“跨域治理”自然成為治理理論研究中的重要分支。中國最早開展跨域治理研究的是臺灣學者，其主要代表有林水波、李長晏合著的《跨域治理》和林水吉的專著《跨域治理——理論與個案研析》。據(jù)現(xiàn)有文獻查找，大陸在此領域的最早研究成果是刊登在《地理與地理信息科學》2008年第1期馬學廣等合著的《從行政分權到跨域治理：我國地方政府治理方式變革研究》。之后關于跨域治理的研究成為公共管理熱點并延續(xù)至今。

林水波、李長晏認為，跨域治理是指針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區(qū)，它們彼此之間的業(yè)務、功能重疊和疆界相接，導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時，需要公部門、私部門及非營利組織的聯(lián)合行動，通過協(xié)力、社區(qū)參與、公私合伙或契約等方式，來解決棘手難以處理的公共問題[2]（p.3）。大陸學者以此為基礎，大致從治理主體的多元化、多元主體應建構的關系及多元主體共同應對跨域問題的過程三種視角對“跨域治理”進行界定。學者們都贊同跨域治理的主體是多元的，但在多元化的闡釋上有偏差，有些指的是包括政府、企業(yè)、社會組織及公眾的廣義多元，而有些學者僅指跨域的多個行政政府。差異形成的原因主要在于研究的需要，本文傾向于從“跨域治理”突破“行政區(qū)治理”的視角進行闡釋?？缬蛑卫硎峭黄苽鹘y(tǒng)政府管理理念的一種新型治理模式，涉及的主體不僅包括政府部門，還包括企業(yè)、社會組織及公眾;所要解決的問題應跨越傳統(tǒng)行政區(qū)劃，非單一地方行政力量能解決;所采取的措施應體現(xiàn)戰(zhàn)略性和前瞻性，也就是說措施不僅有利于當下問題的解決，還要考慮到地方的整體及長遠利益;跨域治理還應體現(xiàn)多元主體間的協(xié)同性及治理的過程性等特點。由此，跨域治理指的是多元治理主體（包括政府、企業(yè)、社會組織和公眾）共同應對、解決、預防因疆界相接、業(yè)務交往或功能互通等產(chǎn)生的跨行政區(qū)公共問題，通過通力協(xié)作解決問題的過程及期待取得良好效果的統(tǒng)稱。

與“跨界治理”相近的還有“區(qū)域治理”“都會區(qū)治理”等，這些模式均非源于大陸。但是，隨著我國近些年經(jīng)濟、政治及文化諸多方面的變化，有關公共問題的“行政區(qū)管理”已逐漸向“跨域治理”轉變。具體來講，當?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展的體量逐漸增大，隨之產(chǎn)生的跨域公共問題超越地方政府解決范圍時，客觀上需要跨行政區(qū)處理;還有隨著我國民主政治的不斷發(fā)展，政府對非政府組織參與公共事務的漸趨式放松管制;再加上公眾參與公共事務的意識不斷增強，跨部門的合作成為趨向性選擇。具體到大氣污染防治領域，除上述多種因素合力外，還可以從議題本身及解決方式的傳統(tǒng)性進行深入分析。從議題本身看，大氣與其他公共問題相比最大的特性就是“無界性”“外溢性”?！盁o界性”即歸屬邊界不清或歸屬處于不斷的流變中，對其治理往往超越了單一地方政府的管轄能力;“外溢性”即大氣的正外部性或負外部性，當一地方大氣處于較優(yōu)狀態(tài)時，邊界區(qū)域可以共享，反之共擔風險。所以，為持續(xù)良好狀態(tài)的多贏結果或避免問題擴大時的相互推諉，客觀上需要跨域政府間的合作治理。從傳統(tǒng)解決方式看，基于韋伯科層組織理論，完全合法化、正式化、穩(wěn)定化的行政管理機構可以有條不紊地追求常規(guī)化的管理結果，但“官僚主義、儀式主義、行動僵化等科層治理機制缺陷形成的組織失敗常常導致政府在滿足社會需求方面的無能和無效”[3]。所以，大氣污染防治應該包含并體現(xiàn)所有利益相關者的智慧，這樣才能獲得更大的治理空間。

很多因素影響了跨域治理，比如治理主體的地位、彼此間關系、利益沖突等。具體到大氣污染跨域治理，除上述因素外，有學者從治理主體的單一性、協(xié)調(diào)的碎片性進行分析[4]，有學者從地方政府目標差異性及影響的不均衡性進行闡述[5]。綜合以上成果，本文認為影響大氣污染跨域治理的關鍵性因素是“屬地化”特性，具體表現(xiàn)為屬地化發(fā)展、屬地化考核、屬地化治理等。相鄰邊界的地方政府因為客觀外在條件如氣候、資源、地質(zhì)等趨于同質(zhì)性，與之相伴的是彼此間的較高依賴性。但是，地方發(fā)展均有自我選擇性和自身偏好性，發(fā)展中往往只會顧及自身利益，幾乎不會考慮地方追求可能帶給毗鄰地的影響或威脅。對地方政府官員的考核雖然加入了除經(jīng)濟指標之外的如生態(tài)等其他指標，但由于環(huán)保問題的潛在隱藏性、生態(tài)建設的較長周期性，GDP考核仍是重要指標（有時甚至是唯一指標）。明確的行政區(qū)劃雖有利于促進權屬清晰的地方化管理，但當?shù)胤桨l(fā)展排放的污染物跨越行政區(qū)劃對毗鄰地造成傷害時，屬地化的解決方式就需要被打破，跨域性的地方協(xié)同就成為必須。

如何解決影響跨域治理的不利條件？有學者提出了構建多主體內(nèi)部及之間伙伴關系的解決策略[6]，有學者從市場機制和官員考核兩角度進行破解[5]，有學者提出了完善跨域治理結構設計和創(chuàng)新合作執(zhí)行機制的對策[4]。大氣污染跨域治理研究，除了進行具體機制回應性探索外，首要是要探尋適合我國國情和現(xiàn)狀的治理模式。一般而言，公共問題的解決模式有三種——政府、市場和社會。三種模式各有優(yōu)劣且優(yōu)勢互補，政府、市場及社會治理的最大優(yōu)勢分別在于宏觀長遠性、立竿見影性及自由民主性。在我國實際大氣污染治理中，雖已有其他力量（企業(yè)、非政府組織、公眾）的參與，但根本性力量仍是政府。雖然地方權力有限，但最具有因地制宜的策略選擇權，所以地方政府依然并將長期是污染治理的主導性力量。再加上黨領導下的政府最能彰顯集中辦大事的優(yōu)勢，政府主導其他主體參與的跨域治理模式更符合大氣污染防治的戰(zhàn)略選擇。

二、 構建以契約為基礎的跨域府際合作關系

為確保政府主導的跨域治理模式現(xiàn)實構建的合理性，就需要進一步探索其價值支撐和理論依據(jù)。

（一）跨域合作的理論依據(jù)

西方公共問題的解決走過了“傳統(tǒng)區(qū)域主義—市場機制—新區(qū)域主義”的發(fā)展路徑，新區(qū)域主義是對傳統(tǒng)區(qū)域主義治理主體單一化及地方政府治理割裂化的超越，是對市場機制多中心治理效率低下及忽視社會公共整體利益的創(chuàng)新。這三種路徑的主要區(qū)別在于傳統(tǒng)區(qū)域主義強調(diào)行政手段的權威性，主張通過“巨型政府”解決公共問題;市場機制理論強調(diào)個人主義的重要性，主張通過市場手段的運行對跨域公共問題進行制度安排;新區(qū)域主義“并不關心體制結構的改變，而是強調(diào)社會力量和公民對大都市區(qū)治理的參與，這也是它與傳統(tǒng)區(qū)域主義的本質(zhì)區(qū)別” [7]。從三者手段對比看，新區(qū)域主義更具有現(xiàn)代化治理的內(nèi)質(zhì);從逐漸解決巨人政府及市場主導弊端的發(fā)展過程看，新區(qū)域主義更有利于復雜性跨域公共問題的長效解決。這種從國外傳入的理論因為強調(diào)“治理”“跨部門”“合作”“公民社會的參與”等現(xiàn)代化主張，對我國進行跨域治理研究具有重要的借鑒意義。

為了解決區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政沖突，我國學者王健等提出了強調(diào)多中心、交疊與嵌套及自主治理的“復合行政”理念[8]，其主要特點在于充分發(fā)揮政府和非政府組織等多元主體的積極性，進行多元主體之間的多層次合作，形成民主合作的自主治理網(wǎng)絡。從其特點可以看出“復合行政”致力于對傳統(tǒng)政府管理體制的轉變，對于跳出傳統(tǒng)行政區(qū)劃的思維束縛具有重要的啟示意義。

新區(qū)域主義及“復合行政”理論雖起源于不同的文化背景，但都對傳統(tǒng)行政管理提出了挑戰(zhàn)，是政府主導的跨域治理模式提出的理論基礎。

（二）制度對府際合作的規(guī)范

“復合行政”與傳統(tǒng)單一行政的本質(zhì)區(qū)別是強調(diào)積極發(fā)揮中央政府、地方政府及非政府組織“多中心”作用，這與“新區(qū)域主義”構建的多元主體具有形式上的一致性。但是，我國“復合行政”理念的提出具有獨特的地域性原因，是對“行政區(qū)經(jīng)濟”進行反思、積極跨域行政區(qū)劃屏障、保障區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的政府管理改革理論，其核心性觀點是多中心的“合作”，這既不需要建立人員臃腫的復雜行政機構，又能滿足對跨域行政區(qū)劃提供統(tǒng)一行政服務的要求?！斑@種機制既不是政府之間按照行政命令，采取兼并或合并的方式，建立的集權的一級行政機構，也不是松散的政府間協(xié)調(diào)機構，而是具有一定行政職能（僅限于跨行政區(qū)職能）的政府間合作機制?！盵8]這一理論強調(diào)，地區(qū)經(jīng)濟不論發(fā)達與否，地方政府不論是否強弱，均是平等主體，都有平等組建或退出合作關系的自由，也有平等表達意愿的自由，還有違約后接受公平受罰的義務。

新區(qū)域主義不僅強調(diào)社會力量的參與，而且強調(diào)多元主體之間的協(xié)調(diào)行動。協(xié)調(diào)行動要有區(qū)域認同意識，在認可跨界公共事務休戚相關及利益一致的基礎上，形成區(qū)域認同、歸屬及一致性的期待結果;需要靈活的協(xié)調(diào)機制，用于協(xié)調(diào)多元治理主體之間的決策—落實—執(zhí)行—評估等過程;為了提高協(xié)調(diào)效率，必須制定協(xié)調(diào)制度進行規(guī)范。由此可以看出，新區(qū)域主義是“規(guī)劃者聚集所有的潛在利益相關者匯集成協(xié)作網(wǎng)絡，透過對話和協(xié)商過程，取得目標和具體行動的共識”[9]。實質(zhì)是通過制度來協(xié)調(diào)多元主體之間如何合作的理論。

新區(qū)域主義提倡的政府合作，雖然也包含非同級政府之間的合作（隸屬性上下級政府之間實質(zhì)是服從關系），但本文側重研究的是同級別即平行性政府之間合作關系的構建。首先是構建前提——依賴性和沖突性。并不是所有的平行政府都需要建立合作關系，只有在共同面對需要解決的問題且僅靠單方力量無法解決時，才有建立合作的必要和可能。其次是構建規(guī)則——制度性和保障性。具有獨立經(jīng)濟權和行政管轄權的政府之間的合作必須依靠制度保障，制度可以提升策略的普遍性及維系關系的穩(wěn)定性。再次是構建過程及結果——落實性和懲罰性。自主協(xié)商的規(guī)章制度落實中還會出現(xiàn)預期未見的困難，仍需繼續(xù)協(xié)商達成一致。為了減少落實障礙，盡量取得期待結果，也應提前預設一方拖延落實的懲罰性措施。從現(xiàn)有分析可以得出，新區(qū)域主義構建的政府合作關系實質(zhì)是制度約束下的合作。

（三） “契約合作型”跨域府際組織的構建

有學者曾經(jīng)撰文論述跨域治理理論與現(xiàn)實存在差距，因為理論假設的兩個條件——成熟的多元主體及它們之間的合作在我國現(xiàn)有實踐中并不具備，所以需要認真審視跨域治理的適用性[7]。這就需要進一步研究我國解決公共事務的運行機制及公民社會的發(fā)展程度。從運行機制看，我國是中央政府統(tǒng)一負責、地方政府貫徹執(zhí)行的集中式管理，這雖與跨域治理主張的平等主體理念不契合，但并不影響平行政府基于現(xiàn)實需要之間的合作。如何處理中央政府與地方政府的治理關系呢？中央政府在跨域治理中依然要發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排的宏觀主體角色。這是對跨域治理理論的靈活性運用，既考慮到我國治理的特殊性又體現(xiàn)出理論構建的設想性。社會力量雖僅在環(huán)保知識宣傳、教育、研究等領域發(fā)揮著有限作用，但隨著我國政府建設生態(tài)文明社會信心和決心的提升，黨和國家已逐漸在高規(guī)格的政策、法律當中積極鼓勵其參與政府治理。

接下來的關鍵是討論平行政府之間的合作關系如何構建。穩(wěn)健長久的合作關系需要一個既獨立又依附于地方政府的合作性組織。這一組織的權力從何而來，是來自中央政府的授權還是地方政府的讓渡？授權與讓渡是權力獲取的兩種不同方式，傳統(tǒng)的“君權神授”是愚昧社會統(tǒng)治階級麻痹被統(tǒng)治階級的神圣辯詞，現(xiàn)代意義上的政府權力源于洛克闡述的政府理論。按照洛克對政治權力起源的追溯，人類最初處于自然狀態(tài)，由自然法保護自身財產(chǎn)和人身安全，每個人兼有執(zhí)行自然法的權力。但是，人的自私容易偏袒自己及朋友，又極容易過分懲罰別人，所以政府共同體是制止人類偏袒和暴力的恰當方式，政府權力是每個人自愿放棄一些自然權力并統(tǒng)一交由作為整體的共同體處理的結果。所以，一切政治權力的根源在于讓渡。由讓渡組建的最高政府為了方便管理及提高效率，有權組建各級政府及政府各部門，并分別授予其權力，所以，授權是上級政府對下級政府的分權，而讓渡是平等主體的權力出讓。

跨域合作組織的建立完全出自臨界地域對于大氣污染防治必須性的客觀需要，或者說只有跨域行政區(qū)認為完全有必要建立此機構才討論構建問題。既然“所有這一切都不是為了其他目的，而是為了民眾的和平、安全和公共利益”[10]（p.114），那么就需要跨界地方政府把原屬于自己擁有的解決大氣污染的部分權力讓渡出來，統(tǒng)一交由自愿組建的這一共同體。雖然跨域政府有組建的完全自由，從理論上講也有完全解散的自由，但因為一個機構的建立有它自身的使命或運行期限，所以完全有必要正式簽署多方自愿協(xié)商并具有法律效力的協(xié)議（參見圖1）。

2006年環(huán)保部組建的華東等6個區(qū)域環(huán)保督察中心是跨行政區(qū)域治理的有益嘗試，“在很大程度上彌補了我國環(huán)境管理體制在區(qū)域環(huán)境治理監(jiān)管層面的空白，在跨域環(huán)境問題治理、地方環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)督等層面發(fā)揮了重要的作用”[11]。理論上區(qū)域環(huán)保督察中心應是國家權力機關的代表機構，但在實際運行中存在國家主義設計與區(qū)域主義運行的邏輯矛盾。國家主義運行的邏輯是中央對地方的信任并未完全建立，需要通過代理機構對地方落實政策等進行監(jiān)督，但由于代理機構監(jiān)督權力與范圍并非完全匹配，往往產(chǎn)生的結果是代理機構的軟弱性;區(qū)域主義強調(diào)所建機構代表地方政府，是實際問題的解決者，但往往產(chǎn)生的結果是政府部門的臃腫及跨界性問題的突出。十九大之后，6個區(qū)域環(huán)保督察中心已變更為督察局，作為生態(tài)環(huán)境部的派出行政機構，有效地解決了其執(zhí)法身份問題，是環(huán)保治理體系漸趨現(xiàn)代化的進步。本文探討的跨域合作組織，有別于純政府性的派出機構，中央可在相關政策和文件中進行原則性規(guī)定，所以其運行的邏輯前提并非國家主義和區(qū)域主義，而是維系平等主體關系的契約。

有學者曾撰文指出，地方政府跨域合作作為橫向府際關系的一個展開，打破了以土地管轄權為基礎的權力配置格局，與現(xiàn)有國家結構形式安排存在相當程度的緊張，因此需要對其合法性及正當性予以證明[12]。合法性是合作性機構設立的基本前提，有學者指出可以通過憲法的補充性或解釋性修訂進行證明;也有學者指出憲法并未涉及跨域政府合作的條款，那就并未禁止地方政府的締結權。解決合法性問題可以繼續(xù)在法律框架下探討，但地方政府進行跨域合作是對公共事務的積極回應，這種價值正當性訴求可為跨區(qū)域合作組織的設立提供充分依據(jù)。

三、大氣治理跨域政府合作組織的運行

跨域政府合作意向達成后，接下來主要討論如何合作和怎么合作的具體事項，這就需要組建一套完整的運行機構及制定完善的運行流程。

（一）合作原則是組織運行的前提

首先要解決的是合作組織領導者人選的問題，可以依據(jù)解決問題的專屬性，從相關部門選拔具有擔當精神及能力較強的領導干部擔任。因為打破了土地管轄權的限制，依照平等原則，領導人應由合作各方選出的干部輪流擔任，并按照跨域大氣問題解決預期確定擔任周期。

成立跨域政府合作組織委員會作為決策部門，成員自然源于合作各方選出的領導者，主要就跨域合作的原則性事項進行談判和磋商。

確定共同但有區(qū)別責任的分擔原則?！肮餐袇^(qū)別責任”是我國在聯(lián)合國氣候談判大會上提出的不同于發(fā)達國家的分擔原則，這一原則同樣適用于具有不同發(fā)展程度的區(qū)域之間?！肮餐熑巍笔且驗榭缬虻貐^(qū)因自身發(fā)展的需要對大氣污染做出了歷史和現(xiàn)實的“貢獻”?！皡^(qū)別責任”主要是按照對大氣污染“貢獻”程度進行分擔，但僅單純考慮現(xiàn)實污染物的來源結果往往是由污染嚴重的經(jīng)濟落后地區(qū)承擔更多的責任。這顯然有失公允，因為并未均衡考慮污染的歷史性貢獻。所以，“將歷史形成的分工和區(qū)域經(jīng)濟社會一體化與污染來源因素綜合考慮，建立成本分擔機制”[13]。

確立利益補償機制?！袄娴难a償機制是指基于利益共同體，當協(xié)作治理出現(xiàn)利益不均衡時，對于利益受損方應當進行合理的補償以保證治理的公平和后續(xù)合作的開展?！盵14]在上述跨域治理影響因素的梳理中，地方利益是主要原因。所以，這一機制是影響跨域治理能否實現(xiàn)的關鍵。在協(xié)商確定了補償原則、補償標準、補償資金來源、補償方式等基礎上，對跨域合作較落后地區(qū)、落后產(chǎn)業(yè)或因為治理利益受損產(chǎn)業(yè)進行利益補償。

確立技術互助機制。企業(yè)雖是大氣污染的主要責任者，但也是污染治理的主要承擔者，其中一個重要職能是為治理提供技術研發(fā)及使用。跨域治理中也可以嘗試構建企業(yè)之間在不違反商業(yè)秘密和道德的情況下進行技術互助合作機制，已有成熟治污技術的企業(yè)可以對同類企業(yè)污染治理提供技術或經(jīng)驗援助，促使污染物治理的內(nèi)化及高效化。為保障合作的長期性有效性，合作機構還可以進一步協(xié)商建立有償?shù)姆諜C制進行對口合作。

構建大氣跨域治理基金制度?？缬蚝献鳈C構所需經(jīng)費采用多渠道進行籌集，部分來自于跨域政府的撥款，部分來自于企業(yè)對治理大氣污染的捐贈。雖然捐贈源于自愿，但可以按照企業(yè)實力及效益，政府進行相應的委派捐贈。還可以設立大氣跨域治理捐贈平臺，吸收社會自愿捐贈。設立基金管理部門，對資金進行專項管理，?？顚Ｓ?。如跨域合作目標達成或中斷中止，清算基金，按照協(xié)議回撥地方大氣污染治理部門。

（二）多方協(xié)調(diào)是組織運行的核心

“政府跨域治理就是一個涉及多個子系統(tǒng)且子系統(tǒng)之間關系復雜的系統(tǒng)，具有復雜巨系統(tǒng)的屬性?！盵15]本文提出的跨域政府合作組織就是跨域政府有合作解決大氣污染意愿的產(chǎn)物，但粗框架下的意愿還需要更多協(xié)調(diào)才能變?yōu)檎嬲穆鋵崳猿闪⒁粋€協(xié)調(diào)部門是完全必要的。這一機構主要用于跨域合作政府之間的大協(xié)調(diào)、相關部門協(xié)作的中協(xié)調(diào)及治理主體間的小協(xié)調(diào)等。依照內(nèi)容復雜程度、難易程度采取不同的協(xié)調(diào)方式。涉及跨域地區(qū)根本性利益的，可以采用高規(guī)格的如領導人峰會（如省長峰會）達成框架性協(xié)議的方式進行協(xié)調(diào)。其中協(xié)調(diào)的一個重要內(nèi)容應是與大氣污染相關信息的公開披露程度，由于信息披露制度的不健全及地方利益保密性，合作方應拿出誠意協(xié)商公開原則、程度、方式等。合作組織對大氣污染的治理需要更多部門的通力協(xié)作（如企業(yè)的管理部門、交通部門等），地域性的部門間協(xié)作由當?shù)卣孕袇f(xié)調(diào)，跨域性的部門間協(xié)作由協(xié)調(diào)機構搭建平臺展開?？缬蛘献鹘M織內(nèi)部政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、政府與非政府組織等治理主體之間的協(xié)調(diào)也應由協(xié)調(diào)機構制定規(guī)則、方式等展開。所以，跨域治理“更重要的是協(xié)調(diào)”[16]。

（三）專業(yè)咨詢是組織運行的支撐

大氣跨域治理比地方單主體管理更具有復雜性，需要更為專業(yè)的研發(fā)團隊。雖然政府具有較為豐富的治理經(jīng)驗，但可能缺乏解決問題的前瞻性和世界性，構建此領域專家學者組成的咨詢團隊可以和政府形成互補性優(yōu)勢。成員構成主要是來自地方高校、研究所、企業(yè)等的專家學者，形成地方知名專家牽頭的凝聚力專業(yè)團隊，并聘請全國性專家進行宏觀指導，有條件的也可以邀請國際專家介紹成功經(jīng)驗。具體運行主要參照跨域合作議程，采用政府主辦的討論會方式展開。專家首先要對問題進行前期評估，形成評估性報告，之后對其展開討論，形成一致性的討論意見供合作機構參考使用;合作期間要展開調(diào)研，對新出現(xiàn)的問題或潛藏的問題早發(fā)現(xiàn)，早商討，將商討意見及時反饋給合作領導機構;預期目標完成后的合作性經(jīng)驗，要經(jīng)過理論提升后進行擴展性推廣。

（四）有效執(zhí)行是組織運行的關鍵

協(xié)議是政府間合作關系持續(xù)維系的保障，在實際中往往受機會主義的影響出現(xiàn)一方違約的情況。為保障合作協(xié)議有效執(zhí)行，必須成立具有強制執(zhí)行力的部門。成員主要來自合作方的各自委派，考慮到其強制性特點，合作方可以向共同上級機關申請由其指派一定的成員，指派人員主要督促合作協(xié)議的執(zhí)行。強制執(zhí)行的權力來自于合作協(xié)議中的強制性條款，所以條款必須明確如果一方違約應承擔相應的經(jīng)濟責任、政治責任及法律責任。經(jīng)濟責任主要依照違約程度進行核算，在確定的交付期限內(nèi)違約方要把違約金交由合作組織統(tǒng)一管理和使用;政治責任的承擔可以采用減少違約方領導人的輪值任期、委派人的數(shù)量的方式，也可以采用減少對違約方政治合作優(yōu)惠等方式;法律責任的承擔主要指如果一方在合作期限內(nèi)，經(jīng)另一方的多次催促仍不履責的，可以訴諸法律讓違約方承擔強制條款中的經(jīng)濟責任及相應的滯納金。賠償所得費用由履約方享有，交由當?shù)卮髿馕廴局卫聿块T進行統(tǒng)一管理使用。

在我國諸多公共事務的解決中，大氣污染是最為突出的難題，它的有效解決將是個漫長、反復的過程。在這一過程中，可能更為重要的是打破傳統(tǒng)思維定勢及原有體制的障礙，探索能夠協(xié)調(diào)各方利益的靈活機制，也許構建跨域政府主導下的多方合作將是更為有效的方式。

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[責任編輯：楊 健]