劉雙良 秦玉瑩

摘 要：宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障存在深刻的內(nèi)在邏輯，加快推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要加強宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的聯(lián)動改革。理論上宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障具有重要的協(xié)同要義與顯著的聯(lián)動邏輯;實踐上地方試點的總體現(xiàn)狀與典型模式表明，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障既存在協(xié)同推進的相適性，也存在不適性。系統(tǒng)構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機制，需著重在引導農(nóng)民合理分化的培育機制、流動機制與發(fā)展機制等相關(guān)性配套機制，以及公共服務機制、社會發(fā)展機制、經(jīng)濟激勵機制等關(guān)鍵性聯(lián)動機制方面加強創(chuàng)新設(shè)計。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;宅基地流轉(zhuǎn);農(nóng)民住房保障;政策協(xié)同機制

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）04-0031-07

一、問題的提出與文獻回顧

宅基地自改革開放以來就承擔著廣大農(nóng)民群眾的社會居住保障功能。從允許城鎮(zhèn)居民買賣宅基地到禁止宅基地流轉(zhuǎn)，以及對宅基地實行“一戶一宅”“無償申請”等規(guī)定，都是在牢固堅守對農(nóng)民居住權(quán)的保護。就法律對宅基地使用權(quán)主體的限定性規(guī)定而言，國家對農(nóng)民居住權(quán)的保護實則形成了“宅基地+農(nóng)房”的住房保障模式，宅基地的禁止流轉(zhuǎn)就是在保護農(nóng)民的居住安全。但是近年來，我國城鎮(zhèn)化進程日益演化為土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化并行的雙路徑，且人口城鎮(zhèn)化明顯落后于土地城鎮(zhèn)化。在此過程中，農(nóng)民階層高度分化，“宅基地+農(nóng)房”的傳統(tǒng)住房保障模式之于農(nóng)民和社會經(jīng)濟發(fā)展的功能價值正在被重新詮釋，農(nóng)民與宅基地、農(nóng)房之間的紐帶關(guān)系正在逐漸松解;土地問題日益凸顯，諸如宅基地資源閑置浪費與宅基地“鄉(xiāng)—城”市場隱形流轉(zhuǎn)，農(nóng)民住房財產(chǎn)收入增加困難與農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多元實現(xiàn)乏力等問題愈發(fā)突出。

因此，在當前農(nóng)民階層高度分化的背景下，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，改革完善農(nóng)村宅基地制度、創(chuàng)新農(nóng)民住房保障正當其時。但宅基地制度改革與農(nóng)民住房保障創(chuàng)新并不是兩個割裂的問題，一方面，宅基地資源的有序流轉(zhuǎn)可以為分化后農(nóng)民的多元住房保障需求提供財力支持，形成人口城鎮(zhèn)化的推動力量;另一方面，農(nóng)民住房得到保障后可以助推宅基地資源的有序流轉(zhuǎn)，提升宅基地資源的節(jié)約集約利用水平，推動土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展。由此可見，加強宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機制構(gòu)建不僅具有內(nèi)在統(tǒng)一性，還是一項在實踐上亟待解決的重要課題。

當前學界對宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的研究成果頗豐。關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的研究：劉雙良從法理視角上設(shè)計了宅基地“三權(quán)分置”政策中“三權(quán)”的權(quán)能構(gòu)造并提出了實現(xiàn)路徑①;胡振紅、葉樺針對宅基地的“雙重功能”及其變化趨勢，提出了宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革的總體設(shè)計方案，構(gòu)建了農(nóng)村新型居住權(quán)保障制度②;吳郁玲、石匯、王梅等提出應根據(jù)農(nóng)村資源稟賦的差異執(zhí)行差別化的宅基地的確權(quán)和流轉(zhuǎn)管理政策③;崔江紅提出應推動農(nóng)村宅基地使用權(quán)有限市場化流轉(zhuǎn)改革，同時建立農(nóng)村保障房制度④;許恒周提出應增強農(nóng)戶退出宅基地轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)的能力與機會，制定科學合理的宅基地退出補償機制，提高農(nóng)民退出宅基地后的可持續(xù)發(fā)展保障水平⑤。關(guān)于農(nóng)民住房保障的研究：陶然、董昕等人對農(nóng)民工住房保障問題的外部制度與內(nèi)部消費等影響因素進行了分析⑥;呂萍、甄輝探討了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障體系的設(shè)想與可能途徑⑦;崔永亮對農(nóng)村住房保障制度的缺失提出了完善建議⑧。從既有研究可以看出，學者們對宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的研究多聚焦于權(quán)能結(jié)構(gòu)體系、具體制度設(shè)計、改革影響因素、運行機制缺陷、優(yōu)化策略推進等方面，并提出了許多有價值性的建議，但對宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機制的研究卻著墨不足。基于此，本文就宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同邏輯問題進行解讀，并掃視宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的總體實踐現(xiàn)狀，在對典型試點案例模式進行對比分析與適配性檢驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機制，以期為宅基地改革和農(nóng)民住房保障創(chuàng)新提供理論參考。

二、宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同邏輯

1.宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同要義

一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亟須解決“人—地”失衡問題。城鎮(zhèn)化進程中的宅基地資源閑置荒廢、流轉(zhuǎn)不暢與農(nóng)民住房保障失配等問題，事關(guān)“人—地”關(guān)系平衡，破除其瓶頸障礙需要滿足分化后的不同農(nóng)民階層對宅基地與住房選擇的多元化需求，這離不開宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同。另一方面，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障政策協(xié)同有助于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。宅基地合理有序流轉(zhuǎn)的重要價值在于促進城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置，推動土地利用轉(zhuǎn)型，提高農(nóng)民土地財產(chǎn)收入，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民土地權(quán)利平等。這一過程實質(zhì)上也是農(nóng)民住房保障模式的重構(gòu)和再實現(xiàn)過程。因此，無論是從“人—地”失衡的問題化解來看，還是從推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標實現(xiàn)來看，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同明顯具有重要現(xiàn)實意義。

2.宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的聯(lián)動邏輯

宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障之間存在著深刻的互動關(guān)系：一方面，宅基地流轉(zhuǎn)是否順暢，直接影響農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，進而影響農(nóng)民選擇其他非“宅基地+農(nóng)房”類型住房的能力。當前宅基地流轉(zhuǎn)主要有政府主導與農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)兩種形式，政府主導下的宅基地流轉(zhuǎn)通常能夠保證宅基地流轉(zhuǎn)路徑合法有序、程序規(guī)范，進而使農(nóng)民的宅基地合法財產(chǎn)權(quán)益得到保障，并增強其選擇其他類型住房的經(jīng)濟實力;而農(nóng)民在自發(fā)的宅基地流轉(zhuǎn)過程中通常由于缺少法律意識，或受經(jīng)濟利益驅(qū)使，宅基地的流轉(zhuǎn)范圍易于突破法律限定，從而面臨產(chǎn)權(quán)糾紛風險。同時，農(nóng)民在宅基地無序流轉(zhuǎn)過程中造成的產(chǎn)權(quán)糾紛與經(jīng)濟糾紛反過來也阻礙農(nóng)民選擇其他類型住房的能力。另一方面，農(nóng)民受自身職業(yè)與收入水平的影響，對其他非“宅基地+農(nóng)房”類型住房的選擇意愿與支付能力存在較大差異，不同階層農(nóng)民對宅基地的價值認知與流轉(zhuǎn)意愿進而也會出現(xiàn)較大分化。農(nóng)民的職業(yè)選擇與經(jīng)濟收入水平緊密相關(guān)，其經(jīng)濟收入水平對其他非“宅基地+農(nóng)房”類型住房選擇能力而言是一個硬約束條件。因此，在農(nóng)民有意愿有能力選擇其他非“宅基地+農(nóng)房”類型住房時，其宅基地流轉(zhuǎn)意愿更強。而對于有意愿卻沒有經(jīng)濟支付能力的農(nóng)民而言，其對宅基地與農(nóng)房的依賴程度較高，流轉(zhuǎn)意愿也相對較弱。因此，在促進宅基地流轉(zhuǎn)與加強農(nóng)民住房保障的政策目標上，需要將宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障聯(lián)動結(jié)合起來，構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機制，在農(nóng)民主體之外形成強效的推動力，助推二者良性聯(lián)動。

由此可見，農(nóng)民階層分化后對其他類型住房（非“宅基地+農(nóng)房”）的選擇意愿與支付能力不同，導致其對宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的認知和選擇呈現(xiàn)差異化。宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障之間相互影響的內(nèi)在機理可以假定為：宅基地實現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶家庭收入增加，支付能力得到增強，有利農(nóng)民住房保障;宅基地資源浪費閑置，農(nóng)民財產(chǎn)收入缺失，支付能力未獲提升，無益農(nóng)民住房保障;農(nóng)民住房得保障，流轉(zhuǎn)退出意愿高，促進宅基地流轉(zhuǎn);農(nóng)民住房失保障，流轉(zhuǎn)退出意愿低，阻礙宅基地流轉(zhuǎn)。

三、宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的總體現(xiàn)狀與典型模式

1.總體實踐現(xiàn)狀的全景掃描

從宅基地流轉(zhuǎn)方式來看，在國家政策引導下，各地宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)探索出出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、聯(lián)營等方式，并且宅基地流轉(zhuǎn)過程中已經(jīng)具有與農(nóng)民住房保障相協(xié)同的發(fā)展趨勢?？v覽各地實踐可以發(fā)現(xiàn)，我國宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)由農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，逐漸發(fā)展出“宅基地換房”“指標捆綁掛鉤”和“地票交易”等模式。⑨在具體演進過程中，宅基地流轉(zhuǎn)范圍逐漸擴大，交易機制不斷健全。

從農(nóng)民住房保障模式來看，“宅基地+農(nóng)房”的單一住房保障模式已經(jīng)在地方改革探索中被打破。成都的“五朵金花”、邛崍的“湯營模式”乃至成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)中的“成都方式”都對農(nóng)村住房保障改革做了許多或部分有益的嘗試。⑩

從宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的實踐成效來看，宅基地的多元化流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了宅基地資源的優(yōu)化配置，盤活了宅基地市場所蘊含的巨大價值。據(jù)2017年《中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，在2017年年末，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積25.95萬公頃，新增建設(shè)用地53.44萬公頃。截至2018年6月底，共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝。B11同時，宅基地的入市改革，歸還了廣大農(nóng)戶的房屋財產(chǎn)權(quán)，推動了城鄉(xiāng)土地市場的一體化發(fā)展。農(nóng)民住房保障模式的創(chuàng)新探索，滿足了農(nóng)民階層分化背景下農(nóng)民對住房的多元化需求，較好地促進了城鄉(xiāng)居民住房權(quán)利平等。

2.地方典型模式的比較分析

近年來，由于受到大城市就業(yè)機會多和生活環(huán)境好的吸引，農(nóng)村人口不斷外流涌入城市，使得宅基地資源閑置浪費嚴重。同時，城市近郊的農(nóng)民住房財產(chǎn)價值不斷凸顯，宅基地隱形流轉(zhuǎn)亂象不斷發(fā)生。地方政府為了有效治理宅基地亂象問題，紛紛發(fā)揮主創(chuàng)精神，探索多種宅基地流轉(zhuǎn)模式（如表1所示），這些新興實踐模式在客觀上推動了我國宅基地改革與農(nóng)民住房保障模式的重構(gòu)。

（1）天津東麗模式：宅基地換房。天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)的“宅基地換房”是我國集體建設(shè)用地入市改革、“增減掛鉤”政策的先行試點。在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，政府、市場和集體成員是三大核心利益主體。各級政府以保護農(nóng)戶合法權(quán)益、保障政策執(zhí)行效果為核心責任，在宅基地置換初期調(diào)動農(nóng)民與市場主體的參與積極性，成立項目公司，擬定政策措施、規(guī)劃方案，監(jiān)管宅基地流轉(zhuǎn)過程合理有序進行。區(qū)建委成立建筑公司（濱麗公司）作為投融資平臺，征地后通過接受政府項目資本注入與貸款的資金來源方式，分擔政府面對的成本風險，而后負責建設(shè)農(nóng)民新安置區(qū)，并在建成后以土地流轉(zhuǎn)收益償還貸款，實現(xiàn)資金平衡。華明鎮(zhèn)宅基地流轉(zhuǎn)過程中實質(zhì)上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的并進。村民在宅基地流轉(zhuǎn)中身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，其享有的權(quán)利也得到進一步擴充。房屋保障方式由以前的農(nóng)房置換成和城市居民同權(quán)的“大產(chǎn)權(quán)房”，同時可以享受城市居民身份的同等待遇，例如對失地農(nóng)民進行非農(nóng)職業(yè)技能培訓，提供社會保險和更完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務等。

根據(jù)尊重農(nóng)民意愿、保持承包責任制不變、提高土地節(jié)約集約利用水平和宅基地換房的基本原則，華明鎮(zhèn)政府在宅基地流轉(zhuǎn)過程中按照“增減掛鉤”的要求，嚴格控制占地總量指標，定期考核土地整理情況，確保了耕地總量的占補平衡。在監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)上，基層設(shè)有華明示范鎮(zhèn)管理委員會，村民自我管理模式的重新構(gòu)建極大地發(fā)揮了農(nóng)民群眾主體力量，實現(xiàn)了民主管理。

從天津模式的總體效果來看，華明鎮(zhèn)“宅基地換房”相對于其他地方的居民點整理，范圍更大、整體性更強、工程標準更高。B12在建設(shè)過程中，既遵循現(xiàn)行政策又進行機制創(chuàng)新，農(nóng)民告別舊鄉(xiāng)村、遷入新市鎮(zhèn)，妥善解決了“安居難題”。B13在改革中節(jié)約出3644畝土地，獲得40億元的土地出讓收入，解決了土地和資金問題。B14華明鎮(zhèn)“宅基地換房”模式也因此成為經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)周邊宅基地整理的示范樣本。當然，也正因為“天津模式”具有一定的區(qū)位性特點，其推廣受到局限。同時，宅基地置換后農(nóng)戶就業(yè)不足、人口城鎮(zhèn)化的實質(zhì)轉(zhuǎn)變也存在一些難題。

（2）浙江嘉興模式：“兩分兩換”?！皟煞謨蓳Q”就是將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開：以承包地換股、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式;以宅基地換房、換錢、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。B15浙江嘉興“兩分兩換”模式中的參與主體主要包括地方政府、政府組建的投融資公司與農(nóng)民。地方政府主要負責組建投資開發(fā)公司，協(xié)調(diào)配合各部門展開工作，同時在宅基地整治中為農(nóng)民拆遷補償與安置地區(qū)住宅建設(shè)提供資金。投資公司在承接項目后，成為宅基地置換的融資方，負責宅基地整理中的征地、拆遷、融資與建設(shè)。農(nóng)民有權(quán)依據(jù)“自愿、有償”的原則自主決定是否參與宅基地流轉(zhuǎn)，也可根據(jù)自身需求選擇“公寓房結(jié)合產(chǎn)業(yè)用房、貨幣補償”的不同安置模式。

“兩分兩換”模式堅持的基本原則是“兩個不變”，即土地所有權(quán)不改變、土地用途不改變?！皟煞謨蓳Q”模式的監(jiān)管重點在于土地用途方面。在農(nóng)民退出宅基地后，復墾的宅基地將在合理規(guī)劃后分為三個用途：一是集中建設(shè)居民安置區(qū)，為農(nóng)民提供住房保障;二是建設(shè)工業(yè)園區(qū)與農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)，以解決農(nóng)民的再就業(yè)問題;三是用作商業(yè)開發(fā)，所獲資金用于公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)與平衡農(nóng)民安置房建設(shè)的成本。此外，對于農(nóng)民合法收益與產(chǎn)權(quán)的保護也是監(jiān)管里的重要內(nèi)容。

總體來看，“兩分兩換”模式通過宅基地換住房，土地承包經(jīng)營權(quán)換社保等方式，使農(nóng)村集體土地利用效率得到進一步提高，在化解宅基地資源閑置浪費問題的同時使集體土地資源利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。此外，農(nóng)民居住環(huán)境得到改善，住房財產(chǎn)價值得到體現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興建設(shè)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標得以加速實現(xiàn)。但是嘉興“兩分兩換”模式的成功有賴于其獨特的地理優(yōu)勢與當?shù)氐慕?jīng)濟優(yōu)勢，比較適用于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。同時，宅基地流轉(zhuǎn)過程中政府行政主導性比較強，宅基地流轉(zhuǎn)后對農(nóng)民的后期保障略有不足。

（3）成都溫江模式：雙放棄換保障。所謂“雙放棄”，即農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)后，可獲得政府提供的社會保障、住房與其他優(yōu)惠政策的補貼?！半p放棄模式”中的參與主體包括農(nóng)民、地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)公司。農(nóng)民作為核心利益主體，有權(quán)決定是否自愿放棄承包地經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)。在放棄“兩權(quán)”后，有權(quán)獲得征地制度和當?shù)卣咭?guī)定的征地補償費，以及與市民身份同權(quán)的社會保障。按照溫江區(qū)《關(guān)于鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)集中的意見（試行）》規(guī)定，“雙放棄”農(nóng)民享有購買特定區(qū)位住房的價格優(yōu)惠權(quán)。政府作為核心統(tǒng)籌者，主要調(diào)控土地的開發(fā)、整理、置換，并做好土地的再次規(guī)劃使用工作，以及負責土地用途的監(jiān)管與項目資金的運營使用。房地產(chǎn)開發(fā)商作為土地流轉(zhuǎn)中的另一利益方，通過招標、拍賣的方式獲得農(nóng)民“雙放棄”的土地，進行項目后期建設(shè)和運營。

成都溫江模式在協(xié)調(diào)兼顧各方總體利益的情況下，拓展了宅基地入市流轉(zhuǎn)路徑，并探索出了更多的農(nóng)民權(quán)益保障方式?？傮w來看，“雙放棄”模式使農(nóng)民沉睡的土地資產(chǎn)得以活化，有利于城鄉(xiāng)實現(xiàn)同地同權(quán)。同時土地節(jié)約集約利用水平得以提高，城鎮(zhèn)化進程進一步加快，土地城市化與人口城市化速度能夠趨同。但也面臨村社治理模式現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型問題，即村委會作為原有的村社治理主體必然要應對集體治理環(huán)境、治理對象與治理結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)。

四、地方典型創(chuàng)新實踐與協(xié)同邏輯推演的適配性檢驗

通過對上述典型模式的分析發(fā)現(xiàn)，地方試點實踐與前文關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同邏輯推演既存在一定的匹配性，也存在一定的不適性（如圖1所示）。

1.相適性：宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同推進

宅基地不僅是農(nóng)民安家守業(yè)之根本，還是城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體及依托;不僅具有實現(xiàn)農(nóng)民基本生存居住安全的社會保障功能，同時兼?zhèn)涮嵘r(nóng)民家庭收入的財產(chǎn)性功能與緩解城鄉(xiāng)緊張人地關(guān)系的價值功能。因此，宅基地流轉(zhuǎn)過程實質(zhì)是農(nóng)民住房保障重新實現(xiàn)、家庭財產(chǎn)收入提升與城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置的過程。天津東麗“華明模式”、浙江嘉興“兩分兩換模式”、成都溫江“雙放棄模式”都探索出了宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障協(xié)同并進、良性循環(huán)的有益經(jīng)驗。這三種模式均具有對土地統(tǒng)一布局、集中建設(shè)、集約高效利用的特點，在有效治理以往宅基地閑置、居住點散亂困境的基礎(chǔ)上增加了農(nóng)民的住房財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民提供了更優(yōu)質(zhì)、更具財產(chǎn)價值的居住空間。三種模式均將宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障聯(lián)動，這是三地對自身區(qū)位經(jīng)濟發(fā)展特點、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的清晰把握，證明了實行宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障二者間的改革聯(lián)動具有內(nèi)在一致性和較高的匹配度。

2.不適性：宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的“離散”困境

雖然宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的協(xié)同推進在地方試點中取得了較好效果，但由于目前農(nóng)民階層的異質(zhì)化、宅基地制度自身的缺憾、宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制不健全等因素的制約，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障在試點改革中也表現(xiàn)出了一定的“離散”狀態(tài)。首先，在推動宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障中，試點地區(qū)對農(nóng)民階層分化程度認識不足，農(nóng)民退出宅基地后的住房選擇較為單一，置換的住房種類、質(zhì)量、價格未能有效考慮不同階層農(nóng)民的差異化需求。其次，在推動宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障中，對農(nóng)民合法權(quán)益的保障不足，缺乏有效的收益分配機制。現(xiàn)行法規(guī)政策對農(nóng)民的補償規(guī)定缺少對土地發(fā)展權(quán)的考慮，即缺少對農(nóng)民土地未來增值收益的補償。最后，農(nóng)民換房過程中的實際選擇權(quán)較為有限B16，置換后他們新住所的配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施還不健全，“農(nóng)民被上樓”的現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，對退出宅基地的農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展與人本關(guān)懷還有所欠缺。

五、宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的政策協(xié)同機制構(gòu)建

深化宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的改革聯(lián)動，構(gòu)建二者的政策協(xié)同機制需要加強配套機制和聯(lián)動機制兩方面的創(chuàng)新設(shè)計（如圖2所示）。

1.構(gòu)建引導農(nóng)民階層合理分化的配套機制

第一，建立健全農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的培育機制。宅基地流轉(zhuǎn)后，為促進農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化，維持村莊較為穩(wěn)定的經(jīng)濟、政治與生活狀態(tài)，需要搭建農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的培育機制。首先，在經(jīng)濟層面，為促進部分失地農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)型，應為其創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機會。在宅基地退出后，可發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，用內(nèi)生經(jīng)濟力量引導農(nóng)戶就業(yè)多樣化選擇。其次，在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)層面，宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的流動將引致權(quán)力結(jié)構(gòu)、村莊原有差序格局發(fā)生變化，新農(nóng)村的未來發(fā)展需要培養(yǎng)、任用新的鄉(xiāng)村精英來進行鄉(xiāng)村治理。最后，村莊原有生活居住空間、社交活動與生活方式被改變，容易造成不同階層交往的區(qū)隔化，需要建立有效的文化機制預防農(nóng)民社交上、心理上的區(qū)隔。由此，促進農(nóng)民階層分化的平衡性與合理性。

第二，建立健全農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的流動機制。農(nóng)民階層分化后，不同農(nóng)民群體會根據(jù)自身職業(yè)、收入、市民化能力的現(xiàn)實考量，選擇不同的遷移路徑。為確保廣大農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)與住房保障方式轉(zhuǎn)換中都能獲得最大的滿意感，并預防城市流民的出現(xiàn)，應建立合理的分化流動機制。一方面，政府可為有意愿退出宅基地、有能力主動市民化的農(nóng)民提供“鄉(xiāng)—城”遷移的制度路徑，在確保農(nóng)戶“鄉(xiāng)—城”遷移無風險的情況下，制定相應的政策通道，最大程度保障農(nóng)民進城后的生存居住安全，并做好進城落戶農(nóng)民的權(quán)益保障，維護人口城鎮(zhèn)化秩序。另一方面，對于沒有能力主動人口城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，可實現(xiàn)就地人口城鎮(zhèn)化，在就地城鎮(zhèn)化過程中為農(nóng)民提高物質(zhì)生活、精神生活提供更多機會。

第三，建立健全農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的發(fā)展機制。隨著宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民身份市民化的轉(zhuǎn)變，村社共同體與鄉(xiāng)村治理格局正在經(jīng)歷一個重新建構(gòu)的過程，出于維護鄉(xiāng)村內(nèi)部公共規(guī)則、原有道德和規(guī)范，縮小農(nóng)村內(nèi)部貧富差距，維持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的考慮，需要建立農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的發(fā)展機制。首先，地方政府應因地制宜制定出促進農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化的發(fā)展政策。這其中應牢固樹立以農(nóng)民為主體的理念，以農(nóng)民需求為導向的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展策略。其次，根據(jù)不同農(nóng)民職業(yè)特點制定出不同的發(fā)展路徑，并予以政策扶持。最后，要充分利用集體內(nèi)外部一切可以借助的經(jīng)濟帶動力量，充分發(fā)揮農(nóng)民主體的生存智慧，為農(nóng)民階層結(jié)構(gòu)合理分化提供可持續(xù)的發(fā)展動能。

2.構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的聯(lián)動機制

第一，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的公共服務機制。政府作為公共服務的主要供給者、規(guī)則的制定者、運行的維護者，需要為解決宅基地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的住房保障問題建構(gòu)起更完善的服務機制，尤其是加緊宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的機制聯(lián)動。在二者聯(lián)動的公共服務機制制定中，政府應首先考慮失地農(nóng)民的住房保障需求，以及與生活相關(guān)的就業(yè)、醫(yī)療、子女入學教育等問題，盡可能提供較為詳盡完善的公共服務。其次，在制定詳盡公共服務內(nèi)容的基礎(chǔ)上，號召農(nóng)民、企業(yè)等多元主體參與，使群眾既成為公共服務的接受者，又成為公共服務的提供者，由此形成一種多元主體參與的共建共享共治新格局。最后，對提供給農(nóng)民的公共服務要進行有效監(jiān)督，進行服務意見的反饋收集，保障政府公共服務能真正推行到終端，做到落地生效，保證服務供給內(nèi)容能與農(nóng)民服務需求相對接，滿足不同農(nóng)民階層的服務訴求。

第二，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的社會發(fā)展機制。宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障政策有效聯(lián)動的實現(xiàn)不是一蹴而就的，雖然現(xiàn)有部分地區(qū)改革實踐起到了一定的示范效應，但是各地區(qū)實際情況不同，推廣過程會受到適用條件的限制。因此，首先應建立起宅基地流轉(zhuǎn)與住房保障政策相關(guān)聯(lián)的動力機制。即在發(fā)揮集體內(nèi)生原動力的基礎(chǔ)上，用有吸引力的政策引導形成宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障協(xié)同推進的外部動力，激發(fā)群眾合理流轉(zhuǎn)宅基地，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性。其次是健全協(xié)調(diào)人地關(guān)系的平衡機制。在宅基地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)耕地“占補平衡”的同時，也需關(guān)注農(nóng)民對土地的依賴關(guān)系，最大限度保護農(nóng)民與土地原有的和諧性。最后要通過大眾傳播、媒體宣傳等方式，不斷修正農(nóng)民對宅基地流轉(zhuǎn)與住房保障方式多樣化選擇的認知，提高農(nóng)民的法律意識、維權(quán)意識。由此形成宅基地合理有序流轉(zhuǎn)，減少征地沖突和宅基地隱形流轉(zhuǎn)等問題的發(fā)生。通過以上三方面的努力，構(gòu)建起宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障協(xié)同發(fā)展的社會發(fā)展機制。

第三，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的經(jīng)濟激勵機制。雖然宅基地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民因獲得土地補償或是租金收入使得家庭財產(chǎn)收入有所提升，但是目前因土地流轉(zhuǎn)收益分配不公或是宅基地退出后房屋租金收入、非農(nóng)就業(yè)收入單薄，使得部分地區(qū)農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)積極性受損。尤其是城市近郊地區(qū)擁有家庭作坊、家庭工廠的農(nóng)民，宅基地退出意味著其原有經(jīng)濟收入的斷裂。因此，在推動宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障聯(lián)動的過程中，要綜合考慮不同農(nóng)民階層主體的特征，建立起相應的經(jīng)濟激勵機制。對于有意愿退出宅基地的農(nóng)民給予合理補償，使其無后顧之憂地退出;對于不愿退出宅基地如有家庭產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，在給予其相應經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r，還應助其探索出新的經(jīng)濟發(fā)展模式，以最大限度保障其經(jīng)濟收入來源的可持續(xù)性。

注釋

①劉雙良：《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能構(gòu)造及實現(xiàn)路徑研究》，《甘肅社會科學》2018年第5期。

②胡振紅、葉樺：《農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革目標及總體方案研究》，《貴州社會科學》2018年第4期。

③吳郁玲等：《農(nóng)村異質(zhì)性資源稟賦、宅基地使用權(quán)確權(quán)與農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)：理論與來自湖北省的經(jīng)驗》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第5期。

④崔江紅：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)有限市場化流轉(zhuǎn)改革研究——從利益相關(guān)群體利益沖突治理的視角》，《云南社會科學》2017年第5期。

⑤許恒周：《基于農(nóng)戶受償意愿的宅基地退出補償及影響因素分析——以山東省臨清市為例》，《中國土地科學》2012年第10期。

⑥陶然：《以土地制度改革解決農(nóng)民工住房問題》，《中國黨政干部論壇》2013年第11期;董昕、張翼：《農(nóng)民工住房消費的影響因素分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2012年第10期。

⑦呂萍、甄輝：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中統(tǒng)一住房保障體系的建設(shè)》，《城市發(fā)展研究》2010年第1期。

⑧崔永亮：《農(nóng)村住房保障制度缺失及其未來改善》，《改革》2013年第12期。

⑨張夢琳：《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式演進機理研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第5期。

⑩劉新榮：《加快宅基地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)村住房保障建設(shè)研究》，《改革與戰(zhàn)略》2011年第7期。

B11劉展超：《三塊地改革近收官：農(nóng)地入市已達193億，城里人買宅基地仍嚴禁》，《第一財經(jīng)》2018年11月25日。

B12何邕健等：《天津小城鎮(zhèn)建設(shè)的“華明模式”評析》，《城市問題》2011年第1期。

B13郁俊莉、孔維、宗一鳴：《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中“安居難題”解決的理念、機制與路徑研究——以天津華明示范鎮(zhèn)“宅基地換房”實踐為例》，《中國行政管理》2015年第10期。

B14張秋：《現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的理性反思：制度缺陷及矯正》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2013年第5期。

B15楊衛(wèi)忠、李勇：《基于農(nóng)戶效用的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿研究——以嘉興市“兩分兩換”為例》，《中國土地科學》2013年第9期。

B16劉潤秋：《土地流轉(zhuǎn)占補平衡：典型模式與制度缺陷》，《社會科學研究》2011年第4期。

責任編輯：澍 文