保海旭 包國(guó)憲

摘? 要： 改善生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為我國(guó)公眾的一致訴求，政府作為環(huán)境治理的核心主體，主導(dǎo)著整個(gè)社會(huì)的環(huán)境治理績(jī)效水平。研究政府在所參與治理領(lǐng)域的價(jià)值選擇（value option），是近年來(lái)興起的以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論（PV-GPG）研究治理績(jī)效的基礎(chǔ)工作。本文使用質(zhì)性研究方法，對(duì)能夠反映政府治理價(jià)值選擇的代表性材料進(jìn)行篩選與分析，完成對(duì)我國(guó)政府環(huán)境治理的價(jià)值選擇集合、從屬關(guān)系、結(jié)構(gòu)化等方面的研究，最終將我國(guó)政府環(huán)境治理價(jià)值集合整理為結(jié)果主導(dǎo)的四個(gè)公共價(jià)值類別及共識(shí)主導(dǎo)的四個(gè)公共價(jià)值類別，該分類及其各自價(jià)值從屬網(wǎng)絡(luò)既是對(duì)我國(guó)政府環(huán)境治理行為的公共價(jià)值本質(zhì)分析，同時(shí)也是進(jìn)一步研究政府環(huán)境治理績(jī)效提升的重要依據(jù)。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境治理;PV-GPG;價(jià)值選擇;環(huán)境政策;治理績(jī)效

在我國(guó)，政府作為環(huán)境治理的核心主體主導(dǎo)并推動(dòng)著環(huán)境治理的所有環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷，不僅是對(duì)環(huán)境價(jià)值的定位，更是對(duì)政府未來(lái)工作方向的引領(lǐng)。中央政府將生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為“五位一體”總體布局的重要組成部分，表明我國(guó)已將環(huán)境治理作為衡量國(guó)家發(fā)展建設(shè)的核心指標(biāo)。這一宏觀共識(shí)，在各級(jí)政府與各相關(guān)部門的工作中，逐層“拆解”為一個(gè)個(gè)具體的戰(zhàn)略、政策、辦法等正式文件?，F(xiàn)有環(huán)境治理研究中關(guān)于政策層面的文獻(xiàn)已經(jīng)較為充分。以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論[1]（Public value based government performance governance，簡(jiǎn)稱PV-GPG）使用價(jià)值選擇作為基本單元研究政府績(jī)效，通過(guò)政策中蘊(yùn)含的價(jià)值選擇來(lái)觀察政府治理行為。近年來(lái)使用該方法研究公共管理問(wèn)題在眾多領(lǐng)域得到成功運(yùn)用，如地方政府績(jī)效評(píng)估、公共項(xiàng)目的績(jī)效治理[2]、政府戰(zhàn)略管理[3]、生態(tài)政策績(jī)效[4]、環(huán)境治理[5]、網(wǎng)絡(luò)治理績(jī)效評(píng)價(jià)[6]以及政府績(jī)效改進(jìn)[7]等。使用質(zhì)性研究的方法，將政府的眾多管理行為整理為有結(jié)構(gòu)的價(jià)值選擇，是該理論運(yùn)用于具體問(wèn)題的一般做法。本文也按照該邏輯，依據(jù)研究材料的選取、編碼、歸類、分析這一結(jié)構(gòu)展開(kāi)。

一、研究材料的選取

我國(guó)政府關(guān)于環(huán)境治理的價(jià)值選擇在實(shí)踐層面是典型的“摸著石頭過(guò)河”[8]，在改革開(kāi)放之初，從事環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力來(lái)自對(duì)國(guó)際社會(huì)一般做法的借鑒，在發(fā)展過(guò)程中每當(dāng)遇到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間兩難情景，經(jīng)濟(jì)發(fā)展通常都是我國(guó)政府尤其是地方政府的優(yōu)先選擇。有研究表明，地方政府可支配財(cái)力及官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r之間存在潛在關(guān)聯(lián)[9]，這使得地方政府不可避免地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持著高度的渴望與追求，相伴而生的污染排放、能源消耗等環(huán)境問(wèn)題成為必然副產(chǎn)品。因此，在研究我國(guó)環(huán)境治理一般公共行政過(guò)程價(jià)值選擇的過(guò)程中[10]，很難從環(huán)境部門的使命、愿景等方面入手，現(xiàn)實(shí)中不斷出現(xiàn)的問(wèn)題使得政府宏觀的環(huán)境價(jià)值選擇時(shí)常處于動(dòng)態(tài)的變化中。

質(zhì)性研究材料結(jié)構(gòu)合理性決定了研究結(jié)論的質(zhì)量。本文在進(jìn)行政府環(huán)境治理一般公共行政過(guò)程價(jià)值選擇的研究過(guò)程中，盡量選取一些能夠代表整個(gè)國(guó)家環(huán)境治理價(jià)值判斷的材料。我國(guó)四十年的高速發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題前所未見(jiàn)，政府在面對(duì)相應(yīng)公共問(wèn)題時(shí)所供給的公共價(jià)值也呈碎片狀[11]。因此，用于研究政府環(huán)境治理一般公共行政過(guò)程價(jià)值選擇的材料主要選取相互補(bǔ)充的四個(gè)部分的內(nèi)容：生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)保部）環(huán)境規(guī)劃;生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)關(guān)于環(huán)境的戰(zhàn)略與價(jià)值的講話;我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略主題;環(huán)境保護(hù)法修改內(nèi)容等。

上述四種分析材料的選取基于以下幾方面的原因：首先，在我國(guó)涉及環(huán)境保護(hù)工作的部門很多，原環(huán)保部①是環(huán)境保護(hù)綜合管理的核心部門，“負(fù)責(zé)擬訂并實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，還有環(huán)境政策的制訂和落實(shí)、法律的監(jiān)督與執(zhí)行、跨行政地區(qū)環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)等任務(wù)”②，每五年制定一次的“環(huán)境規(guī)劃”能夠有效反映國(guó)家層面環(huán)境治理的一般公共行政過(guò)程價(jià)值選擇。同時(shí)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人講話內(nèi)容通常都反映了國(guó)家政府關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，因此，從時(shí)任原環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢在“十八大”召開(kāi)之后關(guān)于環(huán)境保護(hù)的講話中，能夠清晰地看到國(guó)家層面對(duì)環(huán)境保護(hù)最新的認(rèn)識(shí)。其次，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)工作在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)聚焦于排污控制等與自然系統(tǒng)密切聯(lián)系的領(lǐng)域，而公共行政治理語(yǔ)系下的環(huán)境治理問(wèn)題是一個(gè)社會(huì)屬性極高的問(wèn)題，中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組每年發(fā)布的《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》一直關(guān)注環(huán)境系統(tǒng)與人類社會(huì)系統(tǒng)之間的關(guān)系，對(duì)于本研究而言是對(duì)《環(huán)境規(guī)劃》的有效補(bǔ)充。第三，環(huán)境法律制度是政府環(huán)境治理的重要依據(jù)，同時(shí)也能有效地反映環(huán)境保護(hù)的基本原則與依據(jù)。2014年我國(guó)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，因此本研究也將其列為分析材料之一。

二、研究材料分析與初級(jí)編碼

“扎根理論”強(qiáng)調(diào)對(duì)原始材料進(jìn)行逐行編碼，一級(jí)編碼通常是開(kāi)放的內(nèi)容概括，二級(jí)編碼呈現(xiàn)類屬的一般特征，而三級(jí)編碼通常代表了研究的共性特征。本文研究的目的是獲取研究材料中有價(jià)值的研究?jī)?nèi)容，研究框架也已經(jīng)十分清晰，即通過(guò)不同維度的研究材料形成的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)充，來(lái)分析政府對(duì)環(huán)境治理公共價(jià)值供給的具體內(nèi)容，而被選取的四部分材料具有典型的代表性，預(yù)計(jì)對(duì)宏觀概念結(jié)構(gòu)的研究具有良好的結(jié)構(gòu)支撐。PV-GPG理論研究公共問(wèn)題需要關(guān)注相應(yīng)問(wèn)題公共價(jià)值的供給與需求，本文關(guān)于材料的分析內(nèi)容主要關(guān)注政府在不同維度材料中體現(xiàn)的對(duì)環(huán)境公共價(jià)值的供給內(nèi)容，在分析過(guò)程中結(jié)合相應(yīng)材料的特征，提取能夠支撐反映研究所需的材料進(jìn)行編碼，并逐級(jí)歸類即為所需。

國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是我國(guó)政府推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的基本規(guī)劃，本文著重關(guān)注最近二十年的四次環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的概述（見(jiàn)表1），以及“十三五”規(guī)劃的全文內(nèi)容，根據(jù)研究的需要在編碼過(guò)程中忽略環(huán)境科學(xué)的具體指標(biāo)，而將關(guān)注的焦點(diǎn)集中在政府與社會(huì)相互影響作用的內(nèi)容。

國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃的材料主題鮮明，在材料分析的過(guò)程通過(guò)人工編碼的方式逐行進(jìn)行，隨后將同屬一段的內(nèi)容進(jìn)行歸納合并形成初級(jí)編碼，根據(jù)“十五”“十一五”以及“十二五”規(guī)劃內(nèi)容出現(xiàn)的先后順序共形成了316個(gè)價(jià)值內(nèi)容。本研究的目的是厘清環(huán)境公共價(jià)值選擇及其結(jié)構(gòu)，研究脈絡(luò)導(dǎo)向清晰，因此在進(jìn)行進(jìn)一步編碼之前，先行對(duì)初級(jí)編碼進(jìn)行處理與篩選。根據(jù)價(jià)值內(nèi)容是否體現(xiàn)政府環(huán)境公共價(jià)值的供給或社會(huì)對(duì)環(huán)境公共價(jià)值的需求兩個(gè)篩選標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，得到104個(gè)相關(guān)價(jià)值內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上根據(jù)共識(shí)主導(dǎo)與結(jié)果主導(dǎo)兩個(gè)公共價(jià)值分類的標(biāo)準(zhǔn)[12]，又將104個(gè)相關(guān)價(jià)值內(nèi)容進(jìn)行分類（見(jiàn)圖1）。

1983年第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議將環(huán)境保護(hù)作為現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)提出，并將其作為一項(xiàng)基本國(guó)策，延續(xù)至今。環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要議題，幾乎成為歷年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主題詞（見(jiàn)表2）。與之相似，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略能夠反映國(guó)家宏觀視角下一段時(shí)間內(nèi)中央政府在環(huán)境領(lǐng)域公共價(jià)值的選擇?？沙掷m(xù)發(fā)展相對(duì)環(huán)境治理概念范圍更為宏大，因此本文只選取相關(guān)主題并分析其中的環(huán)境價(jià)值選擇。

在學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神的過(guò)程中，原環(huán)保部長(zhǎng)周生賢提出將改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制作為政府環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容，并將其總結(jié)為五個(gè)方面的價(jià)值與六項(xiàng)具體工作[13]，作為未來(lái)我國(guó)政府環(huán)境工作的指引，如表3所示。

法律制度是公共治理理論落地的具體約束，十八屆四中全會(huì)對(duì)依法治國(guó)和法治國(guó)家建設(shè)做出了全面部署，未來(lái)我國(guó)公共行政的發(fā)展包括環(huán)境治理發(fā)展也必然需要經(jīng)歷與法律制度相互適應(yīng)的階段，并最終達(dá)到在法律約束下開(kāi)展治理活動(dòng)的常態(tài)。模式選擇與公法規(guī)則之于公域之治，猶如一枚硬幣的兩面，國(guó)家管理失靈直接推動(dòng)著由開(kāi)放的公共管理與廣泛的公共參與整合而成的公共治理模式的普遍興起，這代表著通過(guò)分散權(quán)力來(lái)集中民意的公域之治的發(fā)展趨勢(shì)[14]，我國(guó)法律內(nèi)容的具體規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于采取何種方式進(jìn)行公共事務(wù)管理的基本認(rèn)識(shí)，其變化趨勢(shì)反映了國(guó)家對(duì)于未來(lái)發(fā)展的基本判斷。我國(guó)涉及環(huán)境保護(hù)的法律共計(jì)三十余部，包括《憲法》對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境保護(hù)綜合情況的規(guī)定，以及其他環(huán)境保護(hù)的單行法?，F(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是1989年12月26日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議修訂通過(guò)，2014年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂通過(guò)，同年5月1日起實(shí)施。該法律是目前我國(guó)政府和社會(huì)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的最大共識(shí)，更是在新時(shí)期建設(shè)國(guó)家環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)和依據(jù)[15]。該法律是十八大提出深化行政體制改革以來(lái)修改最為明顯的法律，新《環(huán)境保護(hù)法》在主體權(quán)責(zé)方面相對(duì)之前有了明顯的變化，如表4所示。新《環(huán)境保護(hù)法》的頒布對(duì)我國(guó)環(huán)境治理的發(fā)展提供了制度環(huán)境的保證，相關(guān)政府部門列出了未來(lái)工作的重點(diǎn)，是我國(guó)環(huán)境問(wèn)題由管理向治理邁進(jìn)的標(biāo)志。

本文結(jié)合《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》歷年主題、領(lǐng)導(dǎo)人講話以及新環(huán)保法的修改增補(bǔ)內(nèi)容，對(duì)104個(gè)價(jià)值內(nèi)容分類進(jìn)行編碼補(bǔ)充分析，補(bǔ)充編碼37個(gè)，除去重復(fù)編碼12個(gè)，共得到25個(gè)新增編碼（見(jiàn)表5），25個(gè)非重復(fù)新增編碼的內(nèi)容特性均歸類為共識(shí)引導(dǎo)的公共價(jià)值類別。刪除的12個(gè)重復(fù)編碼有3個(gè)是與結(jié)果主導(dǎo)的環(huán)境公共價(jià)值編碼重復(fù)，9個(gè)與共識(shí)主導(dǎo)的環(huán)境公共價(jià)值編碼重復(fù)。新增25個(gè)非重復(fù)新增編碼中領(lǐng)導(dǎo)人講話中獲取共識(shí)主導(dǎo)的價(jià)值編碼12個(gè)，《環(huán)境法》修訂內(nèi)容中獲取共識(shí)主導(dǎo)的環(huán)境價(jià)值編碼11個(gè)。就材料的編碼而言，這里得到結(jié)論如下：環(huán)境價(jià)值初級(jí)編碼分類中結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值編碼來(lái)源主要是《國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，而從《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》歷年主題、領(lǐng)導(dǎo)人講話以及環(huán)境法修訂內(nèi)容得到37個(gè)編碼中，34個(gè)是反映共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值內(nèi)容，則證明公共價(jià)值基于“共識(shí)—結(jié)果”的分類在執(zhí)行材料編碼分析中能夠很好地區(qū)別價(jià)值內(nèi)容的類別，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》能夠體現(xiàn)全部材料中結(jié)果主導(dǎo)的環(huán)境治理公共價(jià)值，而領(lǐng)導(dǎo)人講話以及新環(huán)境法的修改更多地體現(xiàn)了共識(shí)主導(dǎo)的環(huán)境治理公共價(jià)值，并且這兩種材料所體現(xiàn)的公共價(jià)值內(nèi)容能夠很好地從類別上彌補(bǔ)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中共識(shí)主導(dǎo)的環(huán)境治理公共價(jià)值的內(nèi)容。

三、二級(jí)、三級(jí)編碼

為實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境治理公共價(jià)值類別的梳理，在初級(jí)編碼的處理過(guò)程中，根據(jù)研究脈絡(luò)的導(dǎo)向?qū)Τ跫?jí)編碼進(jìn)行了篩選與分類。在二級(jí)、三級(jí)編碼的過(guò)程中本研究采用隨機(jī)兩兩聚類與結(jié)構(gòu)化兩兩聚類的方式，通過(guò)相互驗(yàn)證的過(guò)程進(jìn)行編碼分析。在隨機(jī)兩兩聚類的過(guò)程中，以任一隨機(jī)編碼為起點(diǎn)，與其他編碼進(jìn)行對(duì)比分析，通過(guò)同質(zhì)性的判斷將對(duì)比編碼分為三個(gè)類別，即同類編碼、從屬編碼與異質(zhì)性編碼。以從屬編碼為起點(diǎn)形成上下游結(jié)構(gòu)單元為基礎(chǔ)，將同類概念比較從屬概念的類別再次進(jìn)行類屬判斷，用以判斷是否將其安置于單元結(jié)構(gòu)內(nèi)部，該過(guò)程通常需要將相鄰編碼全部比較結(jié)束后，才能進(jìn)行下一隨機(jī)概念進(jìn)行相同步驟。這里需要注意的是：部分編碼能夠從屬于不同的結(jié)構(gòu)單元之內(nèi)，以最小重復(fù)使用編碼為原則可以控制類屬結(jié)構(gòu)單元的數(shù)量，同時(shí)需要注意新歸納類別需要遵循逐級(jí)抽象的原則，需要分階段的提升概念的層級(jí)，新出現(xiàn)的類屬也需要與其他編碼進(jìn)行比較分析。在此路徑之外，可以用結(jié)構(gòu)化兩兩聚類的方式對(duì)隨機(jī)聚類進(jìn)行驗(yàn)證分析，結(jié)構(gòu)化的過(guò)程可以根據(jù)研究的需要進(jìn)行設(shè)定：既可以通過(guò)將一級(jí)編碼等分成若干小集合，在集合內(nèi)先行進(jìn)行類屬分析，隨后再與其他集合內(nèi)的概念進(jìn)行比較，也可以通過(guò)研究者對(duì)編碼的初步把握，將具有相同或相似主題詞的編碼進(jìn)行聚類編碼，隨后再將編碼與其他類別內(nèi)的編碼進(jìn)行比較分析，本文采用的就是這種結(jié)構(gòu)化兩兩聚類的方式。需要指出的是盡管兩種路徑能夠相互印證與支撐，但是通常來(lái)講，每種路徑都需要進(jìn)行不斷的重復(fù)，研究者需要具有較強(qiáng)的歸納能力與耐心，直到編碼分類達(dá)到任何一種改變都會(huì)降低類屬外部異質(zhì)性，或需要增加編碼的重復(fù)利用而判斷為結(jié)構(gòu)穩(wěn)定而編碼結(jié)束。

編碼的兩種形式中，歸納式的編碼能夠更好地反映材料內(nèi)容的特征，而介于預(yù)設(shè)與歸納之間的編碼形式則能夠更好地引導(dǎo)研究的走向。本文在進(jìn)行編碼的過(guò)程中為了能夠盡可能真實(shí)地反映原始材料中的環(huán)境治理績(jī)效的概念結(jié)構(gòu)，方法運(yùn)用上以歸納式為主，部分內(nèi)容使用介于預(yù)定與歸納之間的形式進(jìn)行。預(yù)定式的編碼參照Bao G.， Wang X.， Larsen G. & Morgan D.（2013）對(duì)“新公共治理”與“PV-GPG”11個(gè)維度的特征總結(jié)進(jìn)行，但這里需要說(shuō)明的是，之所以稱之為以歸納式為主的編碼，是因?yàn)樵诰幋a過(guò)程中完全根據(jù)編碼類屬的自身特征結(jié)構(gòu)進(jìn)行，只有在歸納過(guò)程中自然涌現(xiàn)出與11個(gè)維度的特征相似的內(nèi)容時(shí)，才結(jié)合預(yù)定式的方法進(jìn)行編碼。最終得出關(guān)于我國(guó)環(huán)境治理績(jī)效價(jià)值選擇的三級(jí)編碼（如圖2所示），在以結(jié)果為主導(dǎo)的公共價(jià)值分類中，包含環(huán)境質(zhì)量、人體健康、安全與可持續(xù)等四個(gè)價(jià)值類別。在以共識(shí)為主導(dǎo)的公共價(jià)值分類中包括科學(xué)規(guī)劃、體制機(jī)制創(chuàng)新和能力建設(shè)、多主體參與以及有效保障等四個(gè)價(jià)值類別。在每個(gè)價(jià)值類別中都包含了一些從屬價(jià)值選擇分類，這些內(nèi)容與分類初步構(gòu)成了分析價(jià)值沖突的基礎(chǔ)。

四、價(jià)值類別與分析

1.結(jié)果主導(dǎo)的環(huán)境治理公共價(jià)值選擇

結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值概念中，價(jià)值是作為公共行政的目的而出現(xiàn)的，公民意愿的實(shí)現(xiàn)和公共權(quán)利的表達(dá)是公共價(jià)值概念的核心[16]。表達(dá)的內(nèi)容通常以便于直接測(cè)量的公共產(chǎn)品等為特征，價(jià)值達(dá)成取決于公民的意愿和判斷，側(cè)重于公眾所獲得的效用[17]。從廣義的角度來(lái)看，可以從四個(gè)角度劃分結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值，即生態(tài)、政治、社會(huì)和文化[18]，也就是說(shuō)環(huán)境保護(hù)本身可以作為一種結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值。本文通過(guò)質(zhì)性研究將政府環(huán)境治理作為一個(gè)研究對(duì)象而層層剖開(kāi)，又從狹義的角度將環(huán)境治理中的公共價(jià)值選擇進(jìn)行了分類，將能夠?qū)崿F(xiàn)公民意愿和表達(dá)公民權(quán)利的便于測(cè)量的環(huán)境治理公共價(jià)值載體作為結(jié)果主導(dǎo)的環(huán)境治理公共價(jià)值選擇。

本文通過(guò)研究，將我國(guó)環(huán)境治理一般公共行政過(guò)程價(jià)值選擇中結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值歸納為環(huán)境質(zhì)量、人體健康、安全與可持續(xù)四個(gè)類別。這四個(gè)價(jià)值的分析來(lái)自客觀材料，反映了政府在環(huán)境領(lǐng)域結(jié)果導(dǎo)向的公共價(jià)值供給。環(huán)境質(zhì)量的價(jià)值類別中，主要包括了五級(jí)價(jià)值內(nèi)容、32個(gè)初級(jí)價(jià)值選擇編碼。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元的特點(diǎn)，將農(nóng)村環(huán)境污染作為單獨(dú)的內(nèi)容在原始材料中提出，使其在價(jià)值編碼歸納的過(guò)程中形成單獨(dú)的類別;污染物減排是我國(guó)政府環(huán)境工作的重要內(nèi)容，是跨越價(jià)值層級(jí)最多的內(nèi)容，同時(shí)也包含了26個(gè)初級(jí)編碼，是內(nèi)容最為豐富的價(jià)值類別。水、空氣、土壤等保護(hù)的方式以減排為主要內(nèi)容，而環(huán)境保護(hù)工程與其他污染物減排的內(nèi)容可以同時(shí)從屬于水、空氣、土壤等，其中又包括了其他內(nèi)容，因此將其單獨(dú)列為一類。在人體健康的價(jià)值類別中，從屬價(jià)值選擇內(nèi)容主要根據(jù)影響人類的四類價(jià)值內(nèi)容進(jìn)行劃分，包括飲用水、城市空氣、土壤污染以及聲環(huán)境質(zhì)量管理等。在安全領(lǐng)域，涉及的內(nèi)容相對(duì)較少，包括核與輻射安全、放心食物、揮發(fā)性有機(jī)污染物和有毒廢氣以及固體廢物安全處置等;在可持續(xù)的價(jià)值類別中，主要有兩個(gè)從屬價(jià)值類別，生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)包括兩級(jí)共計(jì)7個(gè)初級(jí)價(jià)值編碼，主要為一些可以衡量的生態(tài)指標(biāo)內(nèi)容，環(huán)保支出是保證政府環(huán)保工作可持續(xù)的前提。

2.共識(shí)主導(dǎo)的環(huán)境治理公共價(jià)值選擇

共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值主要強(qiáng)調(diào)公共行政過(guò)程中的共識(shí)或者規(guī)范，然而文獻(xiàn)中關(guān)于共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值劃分卻難以梳理出一般性的規(guī)律，可以得到這樣的結(jié)論：共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行分類和排序可以幫助學(xué)者和實(shí)踐者更好地理解公共行政過(guò)程中相互競(jìng)爭(zhēng)和沖突的公共價(jià)值，并進(jìn)一步影響管理決策和組織行為。這也正是本文使用該價(jià)值分類的重要原因，在PV-GPG理論下，治理績(jī)效關(guān)注的重點(diǎn)是沖突的解決與一致性的構(gòu)建，通過(guò)質(zhì)性研究材料分析所得的129個(gè)初級(jí)編碼中，83個(gè)是反映共識(shí)主導(dǎo)的環(huán)境公共價(jià)值。盡管本文沒(méi)有對(duì)相應(yīng)價(jià)值出現(xiàn)的頻率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，但價(jià)值編碼反映了環(huán)境公共價(jià)值選擇維度的數(shù)量占據(jù)了政府環(huán)境公共價(jià)值供給的大部分內(nèi)容。這些維度豐富的價(jià)值選擇，在建立共識(shí)或者規(guī)范的過(guò)程中是否會(huì)形成新的價(jià)值沖突與選擇分歧，這些分歧對(duì)環(huán)境治理績(jī)效產(chǎn)生怎樣的影響，同時(shí)怎樣處理這些分歧用以提升績(jī)效水平將是未來(lái)研究的重點(diǎn)。共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值初級(jí)編碼，經(jīng)過(guò)二級(jí)、三級(jí)編碼歸納形成四個(gè)價(jià)值類別，分別為科學(xué)規(guī)劃、體制機(jī)制能力建設(shè)、多主體參與和有效保障。

第一，科學(xué)規(guī)劃價(jià)值類別下共有發(fā)展理念和發(fā)展規(guī)劃兩個(gè)從屬價(jià)值類別，就材料中涌現(xiàn)出的初級(jí)編碼而言，發(fā)展規(guī)劃主要體現(xiàn)了四個(gè)方面的內(nèi)容，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型、環(huán)境功能區(qū)劃、區(qū)域環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略體系。這些發(fā)展規(guī)劃的從屬價(jià)值內(nèi)容展示了從宏觀層面對(duì)環(huán)境發(fā)展的認(rèn)識(shí)與戰(zhàn)略選擇，同時(shí)也是對(duì)環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的價(jià)值判斷與選擇。發(fā)展理念中所包含的十個(gè)價(jià)值編碼所涉及的價(jià)值選擇在編碼過(guò)程中或是因?yàn)閮?nèi)容過(guò)于抽象，或是因?yàn)楦拍钕鄬?duì)龐大，彼此之間存在循環(huán)從屬或相互支撐的現(xiàn)象，所以并未將所有相互從屬的情況進(jìn)行羅列。

第二，體制機(jī)制創(chuàng)新和能力建設(shè)這一價(jià)值類別在初級(jí)編碼過(guò)程中就已經(jīng)涌現(xiàn)。該價(jià)值類別也是所有公共價(jià)值選擇類別中包含初級(jí)編碼最為豐富，涉及原始材料中相關(guān)內(nèi)容最多的類別。經(jīng)過(guò)歸納形成管理體系建設(shè)、監(jiān)管體系建設(shè)和應(yīng)急能力三個(gè)從屬類別。三個(gè)價(jià)值類別中初級(jí)編碼價(jià)值內(nèi)容多為政府相關(guān)領(lǐng)域的政策辦法，具有規(guī)范行為選擇的功能，管理體系建設(shè)涉及16個(gè)環(huán)境保護(hù)價(jià)值選擇初級(jí)編碼，主要內(nèi)容為政府在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)相關(guān)活動(dòng)中的執(zhí)行辦法、措施與規(guī)范。監(jiān)督體系建設(shè)中形成了兩個(gè)從屬類別，一個(gè)是政府自身環(huán)境監(jiān)管體系假設(shè)，包括污染物減排、不同層級(jí)監(jiān)管體制內(nèi)容以及執(zhí)法監(jiān)管等方面內(nèi)容。另一個(gè)是外部監(jiān)督的部分價(jià)值選擇，包括環(huán)境信息公布、環(huán)保公益訴訟以及舉報(bào)制度等。應(yīng)急能力方面，在質(zhì)性研究材料分析中涌現(xiàn)的價(jià)值維度并不豐富，主要涉及環(huán)境預(yù)警與應(yīng)急體系建設(shè)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查與評(píng)估以及化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系等，證明該領(lǐng)域已經(jīng)在國(guó)家環(huán)境保護(hù)公共價(jià)值選擇中出現(xiàn)，但相關(guān)舉措相較于管理與監(jiān)督體系內(nèi)容少，沒(méi)有出現(xiàn)細(xì)致分類的指導(dǎo)內(nèi)容，可以初步判斷該類別并未發(fā)展成熟。

第三，多主體參與價(jià)值類別是在環(huán)境初級(jí)編碼基礎(chǔ)上唯一歸納式與預(yù)定式相結(jié)合的價(jià)值類別，其中包含的價(jià)值內(nèi)容多數(shù)為政府相關(guān)政策文件的引導(dǎo)內(nèi)容，而編碼分析的方式參照新公共治理理論與PV-GPG理論中多主體共治公共事務(wù)的主要特點(diǎn)進(jìn)行，從治理主體的角度將政府的環(huán)境保護(hù)公共價(jià)值選擇內(nèi)容進(jìn)行了分類，這里需要說(shuō)明的是質(zhì)性研究材料的構(gòu)成結(jié)構(gòu)都反映政府價(jià)值判斷的內(nèi)容。因此，關(guān)于非政府主體的環(huán)境保護(hù)價(jià)值選擇的內(nèi)容是政府對(duì)其它治理主體的權(quán)責(zé)的定位，或與其進(jìn)行合作共治過(guò)程中政府進(jìn)行引導(dǎo)或施加的措施辦法以及期待的反饋內(nèi)容。首先，在治理空間中企業(yè)主體主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容，第1個(gè)從屬價(jià)值類別是政府采用市場(chǎng)化手段管理環(huán)境破壞等行為，第2個(gè)從屬價(jià)值類別是從法律的角度規(guī)定了企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任地位，第3個(gè)從屬價(jià)值類別是政府對(duì)市場(chǎng)企業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)，關(guān)注環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;其次，公眾主體價(jià)值類別主要強(qiáng)調(diào)公眾參與，盡管在初級(jí)編碼中出現(xiàn)較多的內(nèi)容均為公民參與概念本身，而并未過(guò)多地談及參與的形式內(nèi)容等，但從現(xiàn)有初級(jí)編碼的內(nèi)容可以看到，政府在引導(dǎo)公民參與環(huán)境治理的過(guò)程中，現(xiàn)有質(zhì)性研究材料中反映出三個(gè)從屬價(jià)值選擇，共識(shí)內(nèi)容相對(duì)具體，即從法律角度強(qiáng)調(diào)了公民參與環(huán)保的義務(wù)，且人民群眾參與程度與人民群眾環(huán)境訴求是需要關(guān)注的價(jià)值內(nèi)容;最后，政府主體的價(jià)值內(nèi)容相對(duì)其他兩個(gè)主體的價(jià)值選擇更加具體、更加具有實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。根據(jù)初級(jí)編碼的歸納，其中大部分內(nèi)容都是對(duì)政府部門的關(guān)注，只有引咎辭職制度這一價(jià)值內(nèi)容與其他編碼具有顯著的異質(zhì)性，因此，在平衡政府主體從屬價(jià)值維度的過(guò)程中，將引咎辭職制度這一價(jià)值編碼歸納為公務(wù)員這一與部門相平行的價(jià)值類別。在政府部門的從屬價(jià)值類別中，依據(jù)相同的邏輯又可以劃分為各級(jí)政府與不同部門兩類，各級(jí)部門中價(jià)值編碼包含兩個(gè)維度的關(guān)注，橫向方面關(guān)注跨行政區(qū)域污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，縱向方面關(guān)注監(jiān)管體制的層級(jí)分工，以及地方政府和基層政府相關(guān)工作的積極性與能力建設(shè)。

第四，有效保障的價(jià)值類別區(qū)別于結(jié)果主導(dǎo)的環(huán)境治理價(jià)值選擇中可持續(xù)的內(nèi)容，該價(jià)值類別下的法律體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)支持以及加強(qiáng)科技支撐是基于理念與共識(shí)的政府環(huán)境治理價(jià)值選擇，而非確切的可以衡量的管理內(nèi)容，如經(jīng)濟(jì)支持價(jià)值類別下從屬價(jià)值加大財(cái)政投入力度，強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有投入力度需要增強(qiáng)的共識(shí)。區(qū)別于結(jié)果主導(dǎo)的環(huán)境治理公共價(jià)值類別中，可持續(xù)的從屬價(jià)值中關(guān)于環(huán)保支出來(lái)源與支出內(nèi)容的確定，包括經(jīng)濟(jì)政策與國(guó)際環(huán)境合作兩個(gè)從屬于經(jīng)濟(jì)支持的環(huán)境治理價(jià)值選擇都強(qiáng)調(diào)了“完善”與“加強(qiáng)”的共識(shí)。在法律法規(guī)體系建設(shè)的價(jià)值類別中從屬價(jià)值的內(nèi)容主要包括兩類共識(shí)價(jià)值信息，一是需要關(guān)注的領(lǐng)域，二是需要“提高”或“從嚴(yán)”的努力方向。加強(qiáng)國(guó)際合作的價(jià)值編碼能夠同時(shí)支持經(jīng)濟(jì)支撐與科技支撐兩個(gè)領(lǐng)域，因此重復(fù)出現(xiàn)在兩個(gè)價(jià)值類別中。

注釋：

① 2018年3月，根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)整合，組建中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部。本文質(zhì)性材料的選取，側(cè)重于十八大以后相應(yīng)內(nèi)容。

② 見(jiàn)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)200811號(hào)）。

③ 見(jiàn)原環(huán)保部網(wǎng)站：http：//gcs.mep.gov.cn/hjgh/swgh/200211/t20021113_83082.htm

④ 見(jiàn)原環(huán)保部網(wǎng)站：http：//gcs.mep.gov.cn/hjgh/sywgh/gjsywgh/200801/t20080118_116459.htm

⑤ 見(jiàn)原環(huán)保部網(wǎng)站：http：//gcs.mep.gov.cn/hjgh/shierwu/201112/t20111221_221591.htm

⑥ 圖為Mindjet Mind Manager實(shí)現(xiàn)，下文相同。

⑦ 具體條件包括：市級(jí)以上人民政府民政部門登記并專門從事環(huán)保公益活動(dòng)連續(xù)五年以上無(wú)違法記錄。

⑧ “8種情況”包括：1.對(duì)不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的;2.對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的;3.依法應(yīng)當(dāng)做出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未做出的;4.篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的;5.偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的;6.指使篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的;7.指使偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的;8.應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息而未公開(kāi)的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 何文盛，姜雅婷，蔡明君. 我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果偏差探析：基于PV-GPG模型的分析[J].中國(guó)行政管理，2014，10：（80）-83.

[2] 哈梅芳.基于公共價(jià)值視角的公共項(xiàng)目績(jī)效治理研究[J].福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2013，（4）：181-185.

[3] 包國(guó)憲，保海旭.以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府戰(zhàn)略管理[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015，43（4）：24-30.

[4] 樊勝岳. 基于公共價(jià)值的生態(tài)建設(shè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].行政論壇，2013，（4）：34-39.

[5] 丁煌，褚章正.基于公共價(jià)值創(chuàng)造的北極環(huán)境治理及其中國(guó)參與研究[J].理論與改革，2018，（5）：20-28.

[6] 孫斐.基于公共價(jià)值創(chuàng)造的網(wǎng)絡(luò)治理績(jī)效評(píng)價(jià)框架構(gòu)建[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017，70（6）：132-144.

[7] 王學(xué)軍，王子琦.政民互動(dòng)、公共價(jià)值與政府績(jī)效改進(jìn)——基于北上廣政務(wù)微博的實(shí)證分析[J].公共管理學(xué)報(bào)，2017，14（3）：31-43+155.

[8] 陳云文選[M]北京：人民出版社，1986年，第3卷第279頁(yè).

[9] 周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007，（7）：36-50.

[10] 包國(guó)憲，王學(xué)軍.以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理——源起、架構(gòu)與研究問(wèn)題[J].公共管理學(xué)報(bào)，2012，9（2）：89-97+126-127.

[11] 包國(guó)憲，保海旭，張國(guó)興.中國(guó)政府環(huán)境績(jī)效治理體系的理論研究[J].中國(guó)軟科學(xué)，2018，（6）：181-192.

[12] 王學(xué)軍，張弘.公共價(jià)值的研究路徑與前沿問(wèn)題[J].公共管理學(xué)報(bào)，2013，10（2）：126-136+144.

[13] 周生賢.改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-2-7（007）.

[14] 羅豪才，宋功德. 公域之治的轉(zhuǎn)型——對(duì)公共治理與公法互動(dòng)關(guān)系的一種透視[J]. 中國(guó)法學(xué)，2005，（5）：3-23.

[15] 齊曄.環(huán)境保護(hù)從監(jiān)管到治理的轉(zhuǎn)變[J].環(huán)境保護(hù)，2014，（13）：15-17.

[16] 王學(xué)軍，張弘. 公共價(jià)值的研究路徑與前沿問(wèn)題[J]. 公共管理學(xué)報(bào)，2013，（2）：126-136+144.

[17] Moore M. 1995， Creating Public Value： Strategic Management in Government[M]， Cambridge， MA： Harvard University Press.

[18] Benington J.2002.Creating the Public in Order to Create Public Value？[J]. International Journal of Public Administration 32（3-4）：232-249.