張相軍

摘 要：做實新時代行政檢察工作，要清醒認識行政檢察工作面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，下大氣力補齊短板;要堅持以理念變革為引領(lǐng)，為行政檢察工作謀實策;要堅持問題導(dǎo)向，以求真務(wù)實作風(fēng)和改革創(chuàng)新精神，著力推動解決行政檢察工作面臨的難題。

關(guān)鍵詞：新時代 行政檢察 做實

行政檢察是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，它與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察共同構(gòu)成“四大檢察”并行的法律監(jiān)督格局。2019年是最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）行政檢察部門分設(shè)后的開局之年。如何堅持以人民為中心的發(fā)展思想，按照“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強”的檢察工作總要求和“穩(wěn)進、落實、提升”工作主題，做實新時代行政檢察工作，實現(xiàn)行政檢察工作良好開局，為法律監(jiān)督職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展貢獻行政檢察力量，為人民群眾提供更優(yōu)更實更好的行政檢察產(chǎn)品，是全國檢察機關(guān)行政檢察人員必須認真思考的重大課題。

一、清醒認識行政檢察工作面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，下大氣力補齊行政檢察短板

行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督，貫穿行政訴訟活動全過程，既有結(jié)果監(jiān)督，也有程序監(jiān)督;就其功能來說，是“一手托兩家”，既監(jiān)督人民法院公正司法，又促進行政機關(guān)依法行政。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾的民主意識、權(quán)利意識、法治意識越來越強，對公正司法、依法行政的要求越來越高，檢察機關(guān)必須適應(yīng)新形勢新要求，下大氣力盡快補齊行政檢察短板，實現(xiàn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。一是貫徹落實黨中央全面依法治國重大部署，行政檢察不能缺位。黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出新任務(wù)，描繪了2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的宏偉藍圖。去年8月和今年2月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第一次、第二次會議并發(fā)表重要講話，對推進全面依法治國提出明確要求。檢察機關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)和重要的司法機關(guān)，理應(yīng)充分發(fā)揮包括行政檢察在內(nèi)的法律監(jiān)督職能作用，為推進全面依法治國貢獻檢察智慧和檢察力量。二是推進法治政府建設(shè)，行政檢察責(zé)無旁貸?！耙婪ㄖ螄暮诵?、重心和難點是依法行政”。[1]推進全面依法治國，法治政府建設(shè)是重點任務(wù)。剛剛召開的全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中強調(diào)：“堅持依法全面履職。深入貫徹依法治國基本方略，嚴格遵守憲法法律，把政府活動全面納入法治軌道?！媛鋵嵭姓?zhí)法責(zé)任制和問責(zé)制，對一切違法違規(guī)的行為都要堅決查處，對一切執(zhí)法不公正不文明的現(xiàn)象都要堅決整治，對所有行政不作為的人員都要堅決追責(zé)”。[2]檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，要發(fā)揮“一手托兩家”的作用，在推進法治政府建設(shè)，促進依法行政方面發(fā)揮更大的作用。三是適應(yīng)人民群眾新需求，行政檢察急需加強。黨的十九大指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，人民群眾對公平正義的需求已在行政案件中得到越來越多的體現(xiàn)，近幾年檢察機關(guān)受理的行政申訴案件大幅度上升。2017年法院審結(jié)的行政案件是2013年的2倍，同期檢察機關(guān)受理的行政申請監(jiān)督案件也上升了86.9%。滿足人民群眾新時代的新需求，讓人民群眾在每一起案件中感受到公平正義，行政檢察必須積極適應(yīng)，主動跟上，有效供給。四是檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，為行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展帶來重大機遇。2018年底，最高檢黨組認真貫徹落實黨的十九屆三中全會精神，把內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革作為檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的突破口，針對民事、行政申訴持續(xù)上升，監(jiān)督案件大量積壓的實際，為著力解決“重刑事輕民行”問題，分別設(shè)立民事、行政檢察機構(gòu);同時忠實于公共利益代表的囑托和法律賦權(quán)，落實中央全面深化改革委員會第三次會議精神，專設(shè)公益訴訟檢察機構(gòu)，延續(xù)多年的民事行政檢察部門一分為三，被社會各界譽為改革開放40年來檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)前所未有之大變革，是系統(tǒng)性、重塑性的改革，是戰(zhàn)略性調(diào)整。這為新時代行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展提供了重大機遇。在今年的全國兩會上，全國人大通過的《關(guān)于最高人民檢察院工作報告的決議》也第一次對“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展提出了要求。

但同時，我們也要清醒地認識到，行政檢察的現(xiàn)狀目前還處于短、弱、小、冷的階段。正如張軍檢察長指出的，在整個檢察工作中，行政檢察是“短板中的短板”“弱項中的弱項”。無論是理念還是實踐，包括重視、投入程度，相比其他檢察業(yè)務(wù)都有明顯差距?？梢哉f，其他檢察監(jiān)督工作已經(jīng)到了“好不好”的階段，而行政檢察總體仍處于“有沒有”的階段，多數(shù)地方檢察院有職能、無業(yè)務(wù)、無案件。具體來說：一是短，行政檢察在檢察機關(guān)是短板中的短板。一直以來，民事行政檢察都是檢察機關(guān)的薄弱環(huán)節(jié)。在2018年最高檢內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革之前，民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三項職能由民事行政檢察廳一個部門來負責(zé)，而刑事檢察部門則有很多。即使在民事行政檢察部門內(nèi)部，行政檢察更是短板。比如，最高檢原來的民行廳有七八個處，但只有一個處負責(zé)行政訴訟監(jiān)督，而且這個處還要辦理大量的民事檢察案件。二是弱，主要是行政檢察力量弱。人員配備弱，最高檢2018年以前負責(zé)行政訴訟監(jiān)督的業(yè)務(wù)處僅有3人，不少基層院甚至地市級檢察院都沒有專門的行政檢察辦案組和人員，不少從事行政檢察工作的同志專業(yè)能力弱，理念更新慢，缺少行政法律背景。三是小，行政檢察業(yè)務(wù)規(guī)模小。行政訴訟案件本身體量就小，2013至2017年法院審結(jié)一審行政案件91.3萬件，同期刑事案件445.1萬件、民事案件3139.7萬件。法院行政案件與民事案件的比例是1：34。2018年，全國檢察機關(guān)受理各類行政訴訟監(jiān)督案件17700余件，受理各類民事訴訟監(jiān)督案件10萬余件，二者的比例是1.8：10。從提出監(jiān)督意見的數(shù)量看，2018年全國檢察機關(guān)提出行政抗訴僅117件（提出民事抗訴4000件），法院同期改判19件;提出再審檢察建議90件（民事再審檢察建議4000件），法院同期采納23件，采納率為25.6%;審判違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動監(jiān)督檢察建議，行政監(jiān)督是7000件，民事監(jiān)督是4萬件。四是冷，行政檢察是檢察工作中的冷門，不為人知。提起檢察院，過去很多人知道有公訴、批捕等。很少有人知道行政檢察，即使在法律界甚至檢察機關(guān)，也有很多人不了解行政檢察。

張軍檢察長在全國檢察長會議上強調(diào)，要以穩(wěn)進、落實、提升為2019年檢察工作主題。這完全符合黨中央和人民群眾對檢察工作的新要求，完全符合檢察工作實際。貫徹這一工作主題，對于破解行政檢察難題，著力改變“短弱小冷”局面也具有重要指導(dǎo)意義。具體到行政檢察工作來說，“穩(wěn)進”，就是要堅持為大局服務(wù)、為人民司法，全面履行好法律賦予的行政檢察職能，同時積極探索發(fā)揮行政檢察在促進依法行政方面的新作用。“落實”，就是要把中央的決策部署和最高檢黨組的要求在行政檢察工作中不折不扣予以貫徹落實，確保各項部署落地見效。“提升”，包括監(jiān)督理念的提升、監(jiān)督能力的提升、監(jiān)督質(zhì)效的提升。廣大行政檢察人員要把智慧和力量凝聚到落實檢察工作主題上來，清醒認識行政檢察工作面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，下大氣力補齊行政檢察短板，為“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展貢獻行政檢察力量。

二、堅持以理念變革為引領(lǐng)，為做實行政檢察工作謀實策

行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督。自1989年我國行政訴訟法頒布以來，行政訴訟監(jiān)督從無到有經(jīng)歷了30年的發(fā)展，形成了以裁判結(jié)果監(jiān)督、審判違法行為監(jiān)督、行政執(zhí)行監(jiān)督三大監(jiān)督為主體的多元化監(jiān)督格局?？梢哉f，行政訴訟監(jiān)督是檢察機關(guān)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)在新時代如何創(chuàng)新發(fā)展，是我們必須破解的重大課題。30年來行政檢察的發(fā)展實踐表明，改變短板和弱項的現(xiàn)狀，不僅要著力解決精力投入、人力配備和能力提升方面的問題和不足，更要在更新監(jiān)督理念上下功夫。理念是行動的先導(dǎo)。理念一新天地寬。理念更新跟不上時代的發(fā)展，再多的精力投入，再多的人力配備，也都不會產(chǎn)生應(yīng)有的效果。檢察機關(guān)反貪轉(zhuǎn)隸、職能重大調(diào)整后的檢察實踐表明，正是最高檢黨組鮮明提出了一系列適應(yīng)新時代要求的新理念，有力提振了全系統(tǒng)的精氣神，引領(lǐng)整個檢察工作破題開局。法律監(jiān)督職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展、在辦案中監(jiān)督在監(jiān)督中辦案、精準(zhǔn)監(jiān)督、智慧借助、雙贏多贏共贏等監(jiān)督理念的提出，為行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展注入了新動力。尤其是作為傳統(tǒng)檢察業(yè)務(wù)的行政訴訟監(jiān)督工作，首先要以監(jiān)督理念變革來引領(lǐng)。今年地方檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革都要落地，各地行政檢察部門和辦案組織到位后，都要按照最高檢第七檢察廳的要求，扎實開展“理念變革引領(lǐng)與做實行政檢察工作”學(xué)習(xí)討論活動，各級行政檢察部門和廣大行政檢察人員要認真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記對政法工作、檢察工作的重要指示精神，深刻領(lǐng)會和踐行最高檢黨組關(guān)于全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展、精準(zhǔn)監(jiān)督、智慧借助、雙贏多贏共贏等新理念，深刻理解行政檢察部門分設(shè)的戰(zhàn)略意義，把這些理念融入血液，貫穿行政檢察工作全過程，自覺用以指導(dǎo)實踐、推動工作。

在今年的全國檢察長會議上，張軍檢察長著眼于推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，針對當(dāng)前行政檢察在整個檢察工作中還是弱項和短板的實際，鮮明提出了“做實行政檢察工作”的要求，為行政檢察工作發(fā)展指明了前進方向。2019年，我們將圍繞做實行政檢察工作的要求，謀實策、出實招、求實效，全面做好各項行政檢察工作。

一是深入開展“做實新時代行政檢察工作”調(diào)研活動。正確的決策離不開調(diào)查研究，正確的貫徹落實也離不開調(diào)查研究。習(xí)近平總書記指出，“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道”“是我們做好工作的基本功”。調(diào)查研究是對客觀實際情況的調(diào)查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌調(diào)查清楚，把問題的本質(zhì)和規(guī)律把握準(zhǔn)確，把解決問題的思路和對策研究透徹。各地檢察機關(guān)行政檢察部門要按照最高檢第七檢察廳的部署要求，組織開展好“做實新時代行政檢察工作”調(diào)研活動，深入實際，深入群眾，深入基層，廣泛聽取人民法院、行政機關(guān)、律師和人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等方面意見，準(zhǔn)確把握全面深化改革、全面依法治國對行政檢察工作提出的新任務(wù)，準(zhǔn)確把握新時代人民群眾對行政檢察工作提出的新需求，全面了解人民法院行政審判、行政執(zhí)行工作情況，多層次、多方位、多渠道地調(diào)查了解情況，摸清家底，把握規(guī)律，在此基礎(chǔ)上研究謀劃做實行政檢察工作的思路和對策。

二是堅持以人民為中心的發(fā)展理念，自覺為大局服務(wù)，為人民司法。這是行政檢察工作講政治、顧大局的重要體現(xiàn)，也是行政檢察工作的重要使命。要緊緊圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險、保穩(wěn)定，立足行政檢察職能積極作為、精準(zhǔn)服務(wù)。自覺將行政檢察工作融入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，主動服務(wù)保障打好“三大攻堅戰(zhàn)”“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展等黨和國家中心工作。重點辦理涉及扶貧救助、社會保障、土地林地管理、教育醫(yī)療衛(wèi)生、知識產(chǎn)權(quán)、減稅降費、治安處罰、違章建筑拆除等領(lǐng)域的行政訴訟監(jiān)督案件。在助力防范化解重大風(fēng)險方面，對那些可能引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的重大行政訴訟監(jiān)督案件，強化執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警，探索行政檢察官會同控告申訴檢察官聯(lián)合接訪機制，堅決避免因辦案釋法說理不夠引發(fā)重大信訪風(fēng)險乃至社會穩(wěn)定風(fēng)險。切實發(fā)揮“一手托兩家”作用，建立行政檢察年度報告制度，結(jié)合辦理案件，每年分析行政訴訟和行政訴訟監(jiān)督態(tài)勢，分析監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的行政審判和執(zhí)行的特點和存在的問題，分析監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)執(zhí)法中存在的問題，總結(jié)行政檢察工作中的好經(jīng)驗好做法，對促進依法行政、公正司法提出意見和建議，在監(jiān)督人民法院公正司法的同時，在促進行政機關(guān)依法行政方面有更大作為，主動當(dāng)好黨委政府的法治參謀。

三是堅持以辦案為中心，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，全面履行行政訴訟監(jiān)督職能。行政檢察的核心是監(jiān)督辦案，只有心無旁騖抓辦案，一心一意謀監(jiān)督，才是做實行政檢察工作的正道。要綜合運用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等監(jiān)督方式，全面協(xié)調(diào)履行裁判結(jié)果監(jiān)督、審判違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督等行政訴訟監(jiān)督職能。行政訴訟監(jiān)督政治性、法律性、專業(yè)性都很強，涉及行政管理領(lǐng)域廣，涉及法律法規(guī)點多面廣量大，必須堅持依法監(jiān)督的原則，運用法治思維，把握監(jiān)督邊界，特別是要把法律適用的審查監(jiān)督放在突出位置，嚴格執(zhí)行程序規(guī)定、監(jiān)督規(guī)則和法律適用規(guī)則，守住法治底線。探索類案監(jiān)督工作機制，結(jié)合辦案，圍繞重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)，有針對性提出意見建議，達到辦理一案警示教育一片的效果。完善行政檢察一體化機制，充分發(fā)揮上級院行政檢察部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，建立行政申訴案件移送、職務(wù)犯罪線索移送反饋等機制，形成檢察監(jiān)督合力。突出加強案例指導(dǎo)，緊緊圍繞檢察環(huán)節(jié)案件審查、調(diào)查核實、法律適用、政策把握、監(jiān)督跟蹤等重點環(huán)節(jié)選編指導(dǎo)性案例和典型案例，發(fā)揮引領(lǐng)、示范和指導(dǎo)作用。

三、堅持問題導(dǎo)向，以求真務(wù)實作風(fēng)和改革創(chuàng)新精神，著力推動解決行政檢察工作面臨的難題

當(dāng)前補齊行政檢察短板，還面臨不少困難，還有不少人民群眾反映強烈的問題和制約行政檢察工作發(fā)展的痛點、難點。必須堅持求真務(wù)實的作風(fēng)，弘揚改革創(chuàng)新的精神，采取針對性措施，著力攻堅克難。

一是強化精準(zhǔn)監(jiān)督，著力破解監(jiān)督規(guī)模小，影響力小的難題。相對于民事、刑事訴訟監(jiān)督，行政訴訟監(jiān)督案件規(guī)模小，這是客觀現(xiàn)實。同時，因為規(guī)模小，一些地方檢察院人均辦案量相對寬松，這也為精準(zhǔn)監(jiān)督提供了前提。要踐行精準(zhǔn)監(jiān)督理念，健全以“精準(zhǔn)化”為導(dǎo)向的行政訴訟監(jiān)督機制，完善繁簡分流辦案機制，做到繁案精辦、簡案快辦，提高行政訴訟監(jiān)督質(zhì)效，努力在辦理引領(lǐng)性和典型性等精品案件上下功夫，做一件成一件，成一件影響一片。對重大疑難復(fù)雜案件，完善精細化閱卷審查模式，規(guī)范和加強調(diào)查核實權(quán)的運用;堅持智慧借助，建立和依托行政檢察專家委員會制度，邀請法學(xué)專家、專家型法官、律師以及有法律背景的人大代表、政協(xié)委員參加評議、咨詢和研判;對金融、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性較強的案件，探索行業(yè)專業(yè)人員輔助辦案機制，善于借助外腦提高辦案質(zhì)量和效果。對于政府信息公開案件、事實和法律爭議不大的簡單案件，要加快辦案進度，做好釋法說理、息訴服判工作，減輕當(dāng)事人訴累。建立行政訴訟監(jiān)督意見采納情況跟蹤和通報機制，及時掌握監(jiān)督意見的采納、落實情況以及未被采納的原因，適時總結(jié)分析，對人民法院審理情況依法跟進監(jiān)督。規(guī)范行政訴訟監(jiān)督中檢察建議的制作、審核、送達、反饋及質(zhì)量、效果評估，增強檢察建議的剛性，提高檢察建議質(zhì)量和效果。加強與人民法院、行政機關(guān)的溝通，充分運用政治智慧、法律智慧、監(jiān)督智慧，依法履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)，爭取雙贏多贏共贏。

二是深入推進行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，著力推動解決行政裁判結(jié)果監(jiān)督“倒三角”，基層院作用發(fā)揮難的問題。裁判結(jié)果監(jiān)督是行政檢察的重要職責(zé)，但由于法律規(guī)定和行政訴訟的特點，經(jīng)過再審后的案件都集中到了市級以上檢察院，基層檢察院受理的裁判結(jié)果監(jiān)督案件就很少，案件分布呈“倒三角”。2018年，全國檢察機關(guān)共受理9000多件裁判結(jié)果監(jiān)督案件，全國3000多個基層檢察院僅受理442件。在“民告官”案件中，基層院行政檢察監(jiān)督作用很難發(fā)揮。加之法院對行政案件實行集中管轄后，一些基層檢察院在裁判結(jié)果監(jiān)督方面更難有所作為。破解這一難題，關(guān)鍵是推動形成最高檢、省級院、市級院以辦理裁判結(jié)果監(jiān)督案件為主，基層院以辦理審判違法和執(zhí)行監(jiān)督案件為主，四級檢察院各有側(cè)重、全面履職的多元化行政檢察工作格局。特別是基層檢察院要把行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為重要抓手，作為解決基層院行政檢察發(fā)揮作用難的突破口。目前，法院受理行政非訴執(zhí)行案件總量已經(jīng)遠超行政訴訟案件總量，且此類案件一般由基層法院受理、審查、裁定和實施。行政非訴執(zhí)行既涉及行政決定能否得到執(zhí)行，又涉及行政相對人的合法權(quán)益保護，理應(yīng)成為行政檢察監(jiān)督的重點。2018年最高檢部署了專項監(jiān)督活動，取得了明顯成效。2019年要繼續(xù)深化，特別是要圍繞減稅降費、國土資源、社會保障、環(huán)境保護、食品藥品安全等重點領(lǐng)域，結(jié)合各地特點適時開展“小專項”監(jiān)督活動，促進解決一些地方非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題。

三是做好不支持監(jiān)督申請后半篇文章，著力推動解決行政案件當(dāng)事人訴求強烈，服判息訴難的問題。據(jù)統(tǒng)計，檢察機關(guān)監(jiān)督的行政案件中，90%以上的審查結(jié)果是不支持監(jiān)督申請。行政訴訟案件涉及當(dāng)事人的切身利益，為達到改判的目的，當(dāng)事人通常會窮盡一切手段。但是，由于當(dāng)事人不會告、不信任國家機關(guān)，息訴就很難。有的當(dāng)事人本身“不懂法”，又不愿意聘請律師代理，致使“不會告”“告不準(zhǔn)”，敗訴后事過境遷，檢察機關(guān)難以監(jiān)督法院糾正。有的是不信任，行政案件解決的是“官”與“民”之間的糾紛，當(dāng)事人對立情緒嚴重，想當(dāng)然認為檢察機關(guān)與法院、行政機關(guān)“官官相護”。有的是缺乏配套機制，法律不是萬能的，糾紛的化解、問題的解決，需要方方面面的配合，但目前相關(guān)配套制度不夠健全，很多問題難以得到徹底解決。要高度重視不支持監(jiān)督申請案件的釋法說理、息訴服判問題，落實執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警機制，完善行政檢察與控告申訴檢察銜接機制，完善公開審查、聽證機制，探索檢察宣告制度，深化律師參與化解和代理工作，有效化解社會穩(wěn)定風(fēng)險。改進不支持監(jiān)督申請考核評價機制，對通過釋法說理促成和解的、息訴服判的、當(dāng)事人不再要求復(fù)查的等不支持監(jiān)督申請案件，在考核時給予正面激勵。

四是探索行政檢察前端參與社會治理機制，著力推動解決行政案件程序空轉(zhuǎn)，行政爭議實質(zhì)性化解難的問題。盡管立案登記制改革后，行政案件立案難的問題得到一定程度緩解，但司法實踐中行政案件訴訟程序空轉(zhuǎn)的問題還比較突出。一些行政案件法院以超過訴訟時限、原告不適格、不屬于法院管轄范圍、沒有具體訴訟請求、缺乏事實根據(jù)等為由，裁定不予受理或者駁回訴訟請求，案件經(jīng)過一審、二審、再審等一系列訴訟程序后，始終沒有進入實體審理程序，行政糾紛難以得到實質(zhì)解決。有研究表明，法院辦理行政案件中不予受案案件數(shù)占案件總量的近一半。據(jù)統(tǒng)計，程序空轉(zhuǎn)案件申請檢察機關(guān)監(jiān)督的比例在一些地方達到70%。這些案件向檢察機關(guān)申請監(jiān)督后，由于沒有實體判決，檢察機關(guān)就很難糾正案件中的實體錯誤。行政訴訟制度的一個突出優(yōu)勢，就是“可以把政治性的權(quán)力制約問題和權(quán)力監(jiān)督問題，技術(shù)性轉(zhuǎn)化為法律問題、訴訟問題”。[3]這實際上是引導(dǎo)和鼓勵民眾運用法律途徑理性維權(quán)。但行政案件訴訟程序空轉(zhuǎn)，使法定的訴訟之路舉步維艱，不僅增加了當(dāng)事人的訴訟成本，浪費了寶貴的司法資源，誘發(fā)了涉訴信訪，更加嚴重的是稀釋了司法公信力，損害了司法權(quán)威和法治權(quán)威。造成行政案件訴訟程序空轉(zhuǎn)問題的原因，雖然有當(dāng)事人不會告、告不準(zhǔn)甚至濫用訴權(quán)的問題，但最根本的還是法律制度設(shè)計存在不足。我國行政訴訟制度是一種消極的司法型的訴訟制度，法院一般只能審查行政行為的合法性，不能審查正當(dāng)性和合理性，只要行政行為在技術(shù)上合法，行政機關(guān)的自由裁量權(quán)的運用就不受法院審查;檢察機關(guān)的行政訴訟監(jiān)督主要也是針對行政訴訟活動，一般不能直接針對行政違法行為提出監(jiān)督意見，尤其是檢察機關(guān)的監(jiān)督是在經(jīng)過法院一審、二審、再審之后，本質(zhì)上屬于末端參與社會治理。破解行政案件訴訟程序空轉(zhuǎn)難題，除了健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟、行政檢察有機銜接、互相協(xié)調(diào)、多元化的行政糾紛解決機制外，應(yīng)當(dāng)探索建立檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督機制，使監(jiān)督關(guān)口從目前的末端監(jiān)督糾正，轉(zhuǎn)向前端預(yù)防提醒，減少行政爭議的發(fā)生，促進行政機關(guān)依法履職，嚴格規(guī)范文明執(zhí)法，克服行政訴訟周期長的弊端。

五是著力解決專業(yè)化能力不足的問題。行政訴訟監(jiān)督面臨著行政案件經(jīng)過多次審理，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題難;行政法律法規(guī)體系龐雜，法律適用難;行政申訴案件法律爭議大，檢法統(tǒng)一認識難等難題。這就需要行政檢察人員有更高的發(fā)現(xiàn)問題的能力和水平，更高的正確適用和把握法律的能力和水平，更高的說服法官的能力和水平。僅就適用法律來說，行政法數(shù)量是我國各個部門法中最多的。除了法律外，還有大量的行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章和規(guī)范性文件等。截至2018年10月，除憲法外，中國現(xiàn)行有效行政法律268部，行政法規(guī)757部，地方性法規(guī)12000部。這些法律法規(guī)都需要對照甄別。落實重自強的要求，突出加強專業(yè)化建設(shè)，是做實行政檢察工作的重要保證。當(dāng)前行政檢察隊伍素質(zhì)能力還不適應(yīng)時代發(fā)展和辦案需要，無論是專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力，還是專業(yè)思維和專業(yè)精神都還有不小的差距，可以說專業(yè)化建設(shè)是目前制約行政檢察工作發(fā)展的最突出短板。落實好重自強的要求，就要首先從自身找差距，把專業(yè)化建設(shè)作為當(dāng)前和今后一個時期加強行政檢察隊伍建設(shè)重中之重的任務(wù)來抓，通過苦練內(nèi)功重自強，全面提升行政檢察隊伍整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。要加強大教育培訓(xùn)規(guī)模，突出實戰(zhàn)、實用、實效導(dǎo)向，圍繞培養(yǎng)更強的專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力、專業(yè)思維和專業(yè)精神，加強分級分類培訓(xùn)、崗位練兵、實踐磨礪，全面提升行政檢察人員的法律政策運用能力、群眾工作能力、防控風(fēng)險能力、科技應(yīng)用能力、輿論引導(dǎo)能力。充分運用好檢答網(wǎng)，打造行政檢察業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、研討交流、業(yè)務(wù)指導(dǎo)的線上綜合性平臺，使廣大行政檢察人員養(yǎng)成辦案遇到難題在檢答網(wǎng)上查詢、提問的習(xí)慣，提升職業(yè)素養(yǎng)，豐富辦案知識，解決疑難問題。加強行政檢察理論研究，尤其是對行政檢察內(nèi)涵與外延、職權(quán)配置與運行規(guī)律等重大問題的研究，為行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展提供理論引領(lǐng)與支撐。

注釋：

[1]應(yīng)松年：《依法行政論綱》，《中國法學(xué)》1997年第1期。

[2]參見2019年國務(wù)院政府工作報告。

[3]喻中：《權(quán)力制約的中國語境》，山東人民出版社2007年版，第190頁。